4 Bijlage 3 - Ambtelijk rapport behorende bij Doelmatig- en Doeltreffenheidsonderzoek Spaarnelanden

RAPPORT Ambtelijk rapport behorend bij Doelmatig- en Doeltreffendheidsonderzoek Spaarnelanden

Klant:

Gemeente Haarlem

Referentie: BJ7296 Status:

Definitief

Datum:

21 november 2024

Ambtelijk rapport behorend bij Doelmatig- en Doeltreffendheidsonderzoek Spaarnelanden HASKONINGDHV NEDERLAND B.V.

Laan 1914 no.35 3818 EX Amersfoort Netherlands Mobility & Infrastructure

+31 88 348 20 00 T +31 33 463 36 52 F info@rhdhv.com E royalhaskoningdhv.com W

Titel document: Ambtelijk rapport behorend bij Doelmatig- en Doeltreffendheidsonder-

zoek Spaarnelanden Referentie: BJ7296 Status: Concept/rev4 Datum: 21 november 2024 Projectnummer: BJ7296 Auteur(s): PB, PM Classificatie Ambtelijk rapport behorend bij Doelmatig- en Doeltreffendheidsonderzoek Spaarnelanden

Bron afbeelding op voorzijde: Spaarnelanden Behoudens andersluidende afspraken met de Opdrachtgever, mag niets uit dit document worden verveelvoudigd of openbaar gemaakt of worden gebruikt voor een ander doel dan waarvoor het document is vervaardigd. HaskoningDHV Nederland B.V. aanvaardt geen enkele verantwoordelijkheid of aansprakelijkheid voor dit document, anders dan jegens de Opdrachtgever. Let op: dit document bevat mogelijk persoonsgegevens van medewerkers van HaskoningDHV Nederland B.V.. Voordat publicatie plaatsvindt (of anderzins openbaarmaking), dient dit document te worden geanonimiseerd of dient toestemming te worden verkregen om dit document met persoonsgegevens te publiceren. Dit hoeft niet als wet- of regelgeving anonimiseren niet toestaat. 21 november 2024

BJ7296

ii

Ambtelijk rapport behorend bij Doelmatig- en Doeltreffendheidsonderzoek Spaarnelanden

Inhoud 1

Samenvatting

1

2

Leidende principes duurzame publiek private samenwerking

3

De samenhangende elementen zijn hierna en

3

2.1

Monitoring en sturing in het DBC

4

2.2

Besteding van de DBC-som

6

2.3

Competenties voor samenwerking

9

2.3.1 2.3.2

Competenties voor samenwerking bij gemeente Haarlem Competenties voor samenwerking bij Spaarnelanden

10 12

2.4

Samenwerking en governance Zandvoort

13

2.4.1 2.4.2

Monitoring en sturing van de DVO’s gemeente Zandvoort Competenties en organisatiestructuur voor samenwerking

14 16

Bijlage: Beleidsdoelstellingen gemeente Haarlem

18

Bijlage: Beleidsdoelstellingen gemeente Zandvoort

19

Bijlage: Resultaatonderwerpen in DBC Haarlem

20

Bijlage: Resultaatonderwerpen in DVO’s Zandvoort

20

Bijlage: Voorbeeld SMART geformuleerde prestatie-eisen in DVO’s Zandvoort

21

21 november 2024

BJ7296

iii

Ambtelijk rapport behorend bij Doelmatig- en Doeltreffendheidsonderzoek Spaarnelanden

1

Samenvatting

Spaarnelanden N.V. voert namens de gemeenten Haarlem en Zandvoort onder meer het groenbeheer, afvalinzameling, beheer en reiniging van openbare ruimte en het beheer van parkeergelegenheden uit. De gemeenten zijn zowel aandeelhouders als opdrachtgevers van Spaarnelanden. De dienstverlening aan de gemeente Haarlem is geregeld via het DBC met Spaarnelanden, dat op 1 januari 2023 van start ging. De gemeente Zandvoort heeft per taakveld afzonderlijke DVO’s afgesloten. Dit deelrapport evalueert de samenwerking met Spaarnelanden. Ontstaan Spaarnelanden Op 1 januari 2005 verzelfstandigde Haarlem de gemeentelijke afdeling RATD. Haarlem koos voor het opzetten van een eigen overheids-NV en sindsdien functioneert Spaarnelanden als het verzelfstandigde afvalinzamelings- en beheer openbare ruimte bedrijf van Haarlem. Vanaf 2018 doet Spaarnelanden dit ook voor de gemeente Zandvoort. DBC en DVO’s voor verschillende taakvelden Spaarnelanden en de gemeente Haarlem zijn per 1 januari 2023 het DBC overeengekomen. Het DBC en bijbehorende resultaatbladen beschrijven doelstellingen en nadere beschrijvingen over de taakvelden: 1. Afval en reiniging; 2. Parkeren; 3. Groen en Spelen; 4. Open verhardingen; 5. (Urgente) meldingen. De resultaatbladen bevatten functionele, kwaliteits- en resultaateisen op specifieke onderwerpen. De gemeente Zandvoort heeft in meerdere

1

Een Uniforme Administratieve Voorwaarden voor Geïntegreerde Contract. Dit is een contractvorm die vaak wordt gebruikt bij grote projecten in de bouw en grond- weg- en waterbouw waar flexibiliteit en innovatie in het proces belangrijk zijn. Zie onder meer Tenderteam (geraadpleegd 25 oktober 2024) Wat is UAV-GC en wanneer wordt dit ingezet? 2 In mei 2022 volgde een raadsinformatienota over de aanpak van het nieuw op te stellen DBC met Spaarnelanden. Deze nota vermeldt dat de evaluatie van de bestaande contracten heeft geleid tot verbeterpunten die zullen worden geïntegreerd in de nieuwe samenwerking, zoals 21 november 2024

verschillende DVO’s dienstverleningsafspraken vastgelegd voor vergelijkbare taakvelden – met uitzondering van parkeren. In tegenstelling tot de gemeente Haarlem heeft Zandvoort ook DVO’s die toezien op het beheer van (6) Riolering; en (7) Strand. Het DBC en de DVO’s zijn het kloppend hart van de samenwerkingen tussen de gemeenten en Spaarnelanden. Het zou duidelijk moeten maken op welke werkzaamheden en kosten de gemeenten kunnen rekenen en dat Spaarnelanden weet welke werkzaamheden of opgaven, tegen welke kosten zij moet uitvoeren. Het DBC en de DVO’s moeten duidelijk maken welke verplichtingen de organisaties hebben en welke vrijheden Spaarnelanden wel of niet heeft in de uitvoering van de werkzaamheden. Uitgangspunten samenwerking in het DBC De samenwerking die de gemeenten met Spaarnelanden heeft is van strategisch belang voor leefbare en gezonde gemeenten. Spaarnelanden is als uitvoeringsorganisatie verantwoordelijk voor het uitvoeren van reguliere beheertaken en uiteenlopend gemeentelijke beleidsopgaven. De gemeenten, en vooral de gemeente Haarlem, hebben in dit kader vooruitstrevende behoeften op het gebied van milieu, mobiliteit en natuur. Uit de gesprekken met de gemeente Haarlem komt naar voren dat men het DBC wilde vormgeven als een strategische en op gelijkwaardigheid en vertrouwen gebaseerde samenwerking.

In april 2021 nam het College het besluit om de nieuwe overeenkomst met Spaarnelanden in te richten met een UAVGC1 als uitgangspunt.2 Een UAV-GC zorgt ervoor dat de opdrachtnemer meer zeggenschap krijgt over welke inspanningen benodigd zijn per opdracht. Hierbij wordt het traditionele bestek losgelaten en wordt beter gebruikgemaakt van de expertise van de opdrachtnemer: de opdrachtnemer bepaalt zelf welke taken uitgevoerd moeten worden. Voor de gemeente betekent dit een rol op afspraken over het planten van bomen, ecologische zones, ecologisch maaien en duurzame verwerking. De nota vermeldt ook dat het DBC gezamenlijk wordt opgesteld door de gemeente en Spaarnelanden, waarna de inwerkperiode kan beginnen. Na de zomer van 2022 is de raadscommissie opnieuw op de hoogte gebracht van de voortgang van het DBC. Daarbij werd aangegeven dat er ruimte zal zijn om vorm te geven aan de invulling van de strategische beheeropgaven. Verbetervoorstellen kunnen samen worden getest via pilots (middels een ‘living lab’) en vervolgens worden opgenomen in het reguliere beheer en onderhoud. BJ7296

A1

Ambtelijk rapport behorend bij Doelmatig- en Doeltreffendheidsonderzoek Spaarnelanden

afstand, gericht op beoordeling en acceptatie. Dit betekent dat minder sprake is van strikte en taakspecifieke afspraken, maar dat men meer vertrouwt op de deskundigheid en professionaliteit van Spaarnelanden. Dit is te prijzen, omdat dit ruimte en waardering geeft voor partijen met uitvoeringsexpertise. Onvoldoende transparantie in kostenkengetallen Het DBC en bijbehorende resultaatbladen beschrijven daarom veel opgaafgerichte doelstellingen. Deze zijn echter niet consequent geformuleerd: een deel van de eisen is abstract geformuleerd en zijn niet of beperkt meetbaar. Doelstellingen zijn niet altijd gekoppeld aan prestatie-indicatoren gekoppeld en kunnen dus ook niet periodiek worden gemeten en geëvalueerd. In het DBC ontbreekt verder een tarievenblad dat inzicht geeft in de kostenkengetallen per taak of opgave. Dit werkt op haar beurt onduidelijkheid in de hand over de besteding van de DBC-som en wordt het monitoren en evalueren van de kwaliteit van dienstverlening en de kosteneffectiviteit bemoeilijkt. Onvolkomenheden in samenwerking en governance Uit de gesprekken met de opdrachtgever komt naar voren dat men het DBC wilde vormgeven als een strategische en op gelijkwaardigheid en vertrouwen gebaseerde samenwerking. Dit is prijzenswaardig, aangezien het ruimte en waardering biedt voor partijen met expertise in uitvoering.

In de samenwerking tussen Spaarnelanden en de ambtenaren van Haarlem - Zandvoort zorgt het echter regelmatig voor uiteenlopende verwachtingen. Het ontbreken van transparante kostenkengetallen zorgt voor uiteenlopende verwachtingen tussen wensen en eisen van gemeente en de werkelijke inspanningen (met bijbehorende vergoeding) die Spaarnelanden levert. De samenwerkingsrelatie staat hierdoor onder druk. Er zijn actuele discussies over de hoogte en besteding van de DBC-opdrachtsom. Dit gaat over onder meer de tarieven en de te leveren kwaliteit van het taakveld Groen & Spelen. Het valt verder op dat meerdere geïnterviewden ontevreden zijn over hoe zakelijk de samenwerking verloopt. Zij vinden dat er problemen zijn met hoe

3

RadarGroep in Binnenlands Bestuur (15 oktober 2019) Opgave gericht werken: wat, waarom en waartoe? en TwynstraGudde (17 november 2021) Opgavegericht werken; stof tot nadenken 21 november 2024

professioneel issues worden aangepakt. Wij constateren onder meer het volgende: 1. Aanhoudende discussies over concretiseren kaders Groen en Spelen Er heerst voortdurende onenigheid tussen gemeente en Spaarnelanden over het beleidsterrein Groen en Spelen. Om deze discussie op te lossen, is het cruciaal om heldere richtlijnen en prestatie-indicatoren (KPI's) vast te stellen en na te leven. In dit kader is het belangrijk dat het Living Lab duurzame Leefomgeving 2030, hoewel het traag van start gaat, een prominente rol krijgt om het beleid te verduidelijken en concrete doelstellingen en KPI’s te bepalen. 2. Wens voor transparantie in kostenkengetallen bestaat langer Er is door zowel gemeentefunctionarissen als medewerkers van Spaarnelanden herhaaldelijk aangedrongen op de noodzaak van een tarievenblad om kosten beter te kunnen prognosticeren. Hoewel verschillende functionarissen de opdrachtgever hebben aangewezen om een tarievenblad te realiseren, is dit tot op heden niet gelukt, waardoor discussies over verwachte en onverwachte kosten en de impact van wijziging van dienstverlening nog steeds niet helder en objectief gevoerd kunnen worden. 3. Transitie naar opgaafgericht beheer vraagt veel van Spaarnelanden Gemeente Haarlem ambieert met het Strategisch Beheerplan Openbare Ruimte een transitie van resultaatgericht naar opgaafgericht beheer.

Dit vereist echter een fundamentele verschuiving in de werkwijze, organisatiestructuur en mindset van uitvoeringsorganisatie Spaarnelanden. De rol van Spaarnelanden dient te veranderen van 'probleemoplossers' naar 'regisseurs', wat betekent dat Spaarnelanden meer wendbaar moet zijn en met een langetermijnperspectief moet sturen, en dat ook nog eens voor meerdere opgaven (mobiliteit, circulariteit, biodiversiteit etc.) tegelijkertijd. 3. De gemeente vraagt Spaarnelanden minder responsief te opereren (oftewel het pur sec uitvoeren van prestatie-eisen), maar proactief te acteren en een trekkersrol te pakken bij de transities van opgaafgericht beleid.4

4

NSOB (2020). De opgave aan tafel BJ7296

A2

Ambtelijk rapport behorend bij Doelmatig- en Doeltreffendheidsonderzoek Spaarnelanden

2

Leidende principes duurzame publiek private samenwerking

In dit hoofdstuk behandelen wij eerst het theoretisch kader voor leidende principes voor een duurzame publiek private samenwerking. We onderzoeken of de essentiële factoren voor een duurzame samenwerking voldoende zijn verankerd in de samenwerking en governance, en in welke mate de opdrachtgever de mogelijkheid heeft om te monitoren, sturen en zakelijk te beheren. Leidende principes voor duurzame publiek private samenwerking Wij beoordelen de samenwerking tussen de gemeenten en Spaarnelanden aan de hand van vijf elementen5 of principes, en in hoeverre deze zijn geborgd in de samenwerking tussen de gemeente(n) en Spaarnelanden. Op deze wijze duiden wij of voldoende basis is voor een effectieve samenwerking. De samenhangende elementen zijn hierna en in Figuur 2-1 weergegeven: 1. een overeenkomst die strategische samenwerking én zakelijkheid faciliteert en ondersteunt; 2. een organisatiestructuur met een gelaagde bestuursstructuur, duidelijke rolverdeling, structurele communicatiecadans en structuren om de samenwerking te evalueren, risicobeheer en contractwijzigingen. 3. samenwerkingscompetenties bij opdrachtgever en opdrachtnemer, met daarbij specifiek aandacht voor vakdeskundigheid en professionaliteit: consequent het juiste doen in het licht van de overeenkomst; 4.

het onderhouden van de samenwerkingsrelatie, specifiek gericht op (het versterken van) onderlinge contacten, kennisuitwisseling en onderlinge draagvlak; 5. een duidelijke samenwerkingsstructuur, oftewel een transparant en gestructureerd proces om tot de overeenkomst te komen en deze te onderhouden.

5

Deze komen uit het Vested contracteringsmodel (ontwikkeld door de University of Tennessee College), de Mutual Gains Approach (ontwikkeld door Harvard University) en Best Value (ontwikkeld door Arizona State University). De methodologieën zijn relevant voor het creëren, behouden en beoordelen van strategische samenwerkingen. De methodologieën zijn met name toepasbaar 21 november 2024

Figuur 2-1 5 elementen voor duurzame publiek-private samenwerking (RHDHV o.b.v. Vested, Mutual Gains Approach & Best Value).

Spaarnelanden en de gemeente Haarlem zijn per 1 januari 2023 het Dagelijks Beheercontract (DBC) overeengekomen. Het DBC en bijbehorende resultaatbladen beschrijven doelstellingen en nadere beschrijvingen over vijf verschillende taakvelden. De bladen bevatten verder functionele, kwaliteits- en resultaateisen op specifieke onderwerpen. Het DBC is het kloppend hart van de samenwerking tussen beide partijen. Het zou duidelijk moeten maken op welke werkzaamheden en kosten de gemeente Haarlem kan rekenen en dat Spaarnelanden weet welke werkzaamheden, tegen welke kosten zij moet uitvoeren. Het moet duidelijk maken welke verplichtingen de organisaties hebben en welke vrijheden Spaarnelanden wel of niet heeft in de uitvoering van de werkzaamheden.

in situaties waar een langdurige samenwerking gewenst is en waar flexibiliteit, innovatie en gezamenlijke investeringen centraal staan.

BJ7296

A3

Ambtelijk rapport behorend bij Doelmatig- en Doeltreffendheidsonderzoek Spaarnelanden

De samenwerking die de gemeenten Haarlem en Zandvoort met Spaarnelanden heeft is van strategisch belang. Spaarnelanden is als uitvoeringsorganisatie verantwoordelijk voor het uitvoeren van reguliere beheertaken en uiteenlopend gemeentelijke beleidsopgaven. De gemeenten, en vooral de gemeente Haarlem, hebben in dit kader vooruitstrevende behoeften op het gebied van milieu, mobiliteit en natuur. Voor een effectieve samenwerking, waarbij succesvol uitvoering wordt gegeven aan zowel het dagelijks beheer als meerjarige beleidsdoelstellingen, is een breedgebouwde basis voorwaardelijk. De samenwerking tussen Spaarnelanden en de gemeenten kent echter verbeterpunten. De paragrafen hierna leggen aan de hand van de leidende principes uit welke elementen de samenwerking momenteel kenmerken.

2.1

Monitoring en sturing in het DBC

eisen in de resultaatbladen te kunnen meten en beoordelen zijn eisen idealiter concreet en duidelijk (SMART8) geformuleerd. Hierbij worden aan eisen prestatie-indicatoren gekoppeld die periodiek volgens een bepaald protocol worden gemeten. Per resultaatblad zijn eisen geformuleerd. Een deel van de eisen zijn duidelijk, concreet en meetbaar. Dit betreffen vooral technische kwaliteitseisen en de beeldkwaliteitseisen. Een deel van de resultaateisen kan dus wel objectief en geëvalueerd worden. Een ander deel van de kwaliteits- en resultaateisen zijn op hoofdlijnen en niet SMART uitgewerkt. Weer een ander deel, de functionele eisen, zijn nog niet uitgewerkt. Doordat resultaateisen niet SMART zijn, kaders niet onduidelijk is, blijft veel ruimte voor interpretatie en is objectieve periodieke beoordeling van deze eisen kwetsbaar. Voorbeelden niet-SMART geformuleerde kwaliteitseis RB1.9-002 (Spelen): “De Opdrachtnemer dient ervoor zorg te dragen dat alle speelvoorzieningen veilig bespeeld kunnen worden en voldoende aantrekkelijk in stand dient te worden gehouden.”

Wij beschrijven in deze paragraaf dat het DBC niet consequent kan worden gemonitord en gestuurd omdat het DBC onvoldoende faciliterend en zakelijk is. Haarlem kan onvoldoende sturen op prestaties en resultaten. Dit komt enerzijds omdat de resultaatafspraken in het DBC niet SMART en consequent geformuleerd zijn. Anderzijds is er onduidelijkheid over de besteding van de DBC-som. Deze paragraaf beschrijft waarom het DBC niet consequent kan worden gemonitord. Onduidelijkheid in resultaatafspraken DBC Resultaatbladen6 tussen gemeente Haarlem en Spaarnelanden beschrijven per taakveld doelstellingen, nadere beschrijvingen en kwaliteits- en resultaateisen.7 De typen eisen zijn van verschillende aard. Om de uitvoering van de 6

Gemeente Haarlem & Spaarnelanden (27 januari 2023). Resultaatbladen: Vraagspecificatie Resultaten 7 Per taakveld is dit verdeeld in verschillende resultaatonderwerpen, zoals weergegeven in 21 november 2024

De twee definities ‘veilig’ en ‘voldoende aantrekkelijk’ zijn niet gespecifieerd. Daarmee is deze eis niet concreet en blijft ruimte voor interpretatie. Verderop in het document zijn twee relevante proceseisen (RB1.9-006 en RB1.9-007) geformuleerd onder welke voorwaarden speelvoorzieningen mogen worden onderhouden of vervangen. Ook deze proceseisen specificeren de twee definities niet.

RB6.2-001 (Afval): “Het zorgdragen voor een zo duurzaam mogelijke verwerking van de afval- en grondstofstromen (…) gericht op een zo hoog mogelijke kwaliteit (minimale vervuiling) en minimale afkeur. Het (laten) zorgdragen voor een zo (kosten)efficiënt en duurzaam mogelijke transport en het aanleveren bij de betreffende verwerkers.” In de eerste plaats omvat deze eis meerdere aspecten, zoals de eis op minimale afkeur en het streven naar efficiënt en duurzaam transport. Helaas ontbreekt het aan concrete specificaties in de formulering van deze eisen. Zo is niet duidelijk vastgesteld wat een aanvaardbare mate van vervuiling is, noch welke werkzaamheden Spaarnelanden moet uitvoeren om die vervuilingsgraad te verlagen. Bovendien wordt er geen proceseis gegeven over hoe Spaarnelanden de gemeente Haarlem op de hoogte moet stellen wanneer er sprake is van een te hoge vervuilingsgraad en wie uiteindelijk beslist over de bestemming of extra handelingen.

Bijlage: Beleidsdoelstellingen gemeente Haarlem. 8 Een SMART-eis is een specifieke, meetbare, acceptabele, realistische en tijdgebonden doelstelling of vereiste voor een taak. BJ7296

A4

Ambtelijk rapport behorend bij Doelmatig- en Doeltreffendheidsonderzoek Spaarnelanden

We constateren ten aanzien van een faciliterend en zakelijke overeenkomst verder de volgende zaken. 1. Resultaatbladen onvoldoende uitgewerkt Uit interviews komt naar voren dat men met het DBC af wil van strikte en taakspecifieke afspraken gericht op resultaten. Ook in deze situatie is het gewenst dat de gemeente de leiding neemt door heldere normen en kaders te schetsen voor de opgavegerichte benadering. Zo zou bijvoorbeeld helderheid verschaft kunnen worden omtrent de gewenste en ongewenste methodes van maaien, beplanting en beheer van bomen. Dit is vooral van belang omdat diverse ambtenaren van mening zijn dat de beleidsontwikkeling volledig in handen ligt van de gemeenten. Om dit te verhelpen wordt er door beide partijen veel verwacht van het Living Lab. In het Living Lab zouden doelstellingen, functionele eisen en KPI’s nader moeten worden geconcretiseerd. Dit benadrukt het belang en de prioriteit die het Living Lab moet hebben (zie punt 2). Het niet specificeren van (functionele) eisen resulteert dat de verantwoordelijkheid van doorontwikkeling van beleid bij Spaarnelanden komt te liggen. Spaarnelanden beschikt als uitvoeringsorganisatie weer niet over voldoende capaciteit om beleid door te ontwikkelen en te vertalen naar realisatie (zie 2.3). Dit is vooral van invloed bij de taakvelden Groen en Spelen en Verhardingen.

Resultaatbladen zijn ingericht in de lijn van het Strategisch Beheerplan 20222031 (SBOR9). In de periode hiervoor was sturen op beeldkwaliteit en technische kwaliteit het uitgangspunt. In het SBOR verschuift het beheer en onderhoud van openbare ruimte van een voornamelijk technische aangelegenheid naar opgaafgericht beleid. Dit is een proces waar meer aandacht is voor opgaven als biodiversiteit en klimaatadaptatie, de beleving door inwoners en een verhoogde betrokkenheid van de gebruikers van de openbare ruimte. Het gevolg is dat met functionele kwaliteit en belevingskwaliteit twee belangrijke invalshoeken zijn toegevoegd aan de eisen ten aanzien van het beheer en onderhoud. Dit maakt uitvoering door Spaarnelanden en monitoring en sturing door opdrachtgevers gecompliceerder.

9

Gemeente Haarlem (2022) Strategisch Beheerplan Openbare Ruimte - SBOR

21 november 2024

2. Living Lab voor uitwerken niet-uitgewerkte resultaateisen gaat traag Van alle type eisen in de Resultaatbladen hebben functionele kwaliteitseisen de hoogste prioriteit. Deze eisen zijn niet gedefinieerd, wat een hiaat is in het DBC. Gemeente en Spaarnelanden erkennen dit. Zij zijn daarom een inspanningsverplichting aangegaan om gedurende het eerste jaar van het DBC in gezamenlijkheid functionele resultaatseisen per object uit te werken en zoveel als mogelijk te definiëren. Dit vindt plaats middels een in 2023 opgezette Living Lab duurzame Leefomgeving 2030.10 Het Living Lab dient als vehikel om opgaafgerichte beleidsdoelstellingen van de gemeente Haarlem te verankeren in de uitvoering van Spaarnelanden. Uit interviews blijkt dat het Living Lab zich focust op eisen in het taakveld Groen en Spelen. De intentie is om de nieuwe KPI's onderdeel te laten uitmaken van het bestaande DBC. Het Living Lab gaat volgens zowel gemeente als Spaarnelanden langzamer dan gehoopt, maar de resultaten komen gestaag op gang en de resultaten die er zijn, zijn goed. Naar verwachting moet het Living Lab eind 2024, begin 2025 leiden tot een complete lijst van functionele eisen en KPI’s voor het taakveld Groen en Spelen. Door het ontbreken van uitgewerkte functionele kwaliteitseisen kan in de eerste twee jaar van het DBC onvoldoende gemonitord en gestuurd worden op dit taakveld.

Er hangt hierin veel af van het Living Lab. Wij twijfelen echter over de voortgang van het Living Lab. Er lijkt te luchtig omgegaan te zijn gegaan met het belang van het Living Lab. Het Living Lab is vele maanden later gestart dan de bedoeling, waardoor direct sprake is van een valse start. Een goede stap is dat er een onafhankelijke (externe), deskundige projectleider is aangesteld om proces en inhoud te begeleiden. Het is echter onduidelijk of beide contractpartners op dit moment even goed en intensief deelnemen aan het initiatief.

10

Zie paragraaf 2.5 van Gemeente Haarlem & Spaarnelanden (27 januari 2023) Vraagspecificatie processen. Resultaatgericht Dagelijks beheer en onderhoud. Kenmerk: 2023126021 BJ7296

A5

Ambtelijk rapport behorend bij Doelmatig- en Doeltreffendheidsonderzoek Spaarnelanden

3. Resultaateisen in resultaatbladen niet altijd meetbaar De resultaatbladen zijn moeilijk leesbaar. Dit bemoeilijkt het controleren en beoordelen ervan. De volgende oorzaken liggen hieraan ten grondslag: • De resultaatbladen bevatten uitgebreide documentatie met, zoals beschreven in voorgaande paragrafen, abstract geformuleerde vereisten; • Een deel van de resultaateisen zijn trapsgewijs opgesteld. Een resultaateis kan niet volledig begrepen worden zonder een bijbehorende proceseis, die elders in de resultaatbladen wordt beschreven; • Er is in de resultaatbladen sprake van een hiërarchie in bepaalde eisen. Functionele kwaliteitseisen hebben een hogere prioriteit dan beeldkwaliteitseisen. Dit kan verwarrend werken, vooral omdat beeldkwaliteitseisen haaks kunnen staan op functionele eisen (zoals maaien om biodiversiteit te bevorderen ten opzichte van een eis gericht op een bepaalde beeldkwaliteit). Bovendien zijn deze functionele eisen niet geconcretiseerd. Als gevolg hiervan moet een contractmanager van de gemeente of de verantwoordelijke teammanager bij Spaarnelanden bij resultaateisen diverse afwegingen maken om een resultaateis te concretiseren, waarbij niet zeker is of door iedere partij dezelfde afweging wordt gemaakt. Het concretiseren vraagt capaciteit en een bepaalde professionaliteit en deskundigheid.

Beide contractpartners moeten goed op de hoogte zijn van de kaders en richtlijnen voor biodiversiteit, klimaatadaptatie en gezondheid én in staat zijn om deze kaders en richtlijnen te vertalen naar het dagelijkse beheer. De context voor het beheer van openbare ruimte is door de groeiende nadruk op biodiversiteit, klimaatadaptatie en gezondheid ingewikkelder geworden. Uit de interviews blijkt dat, vooral op het taakveld Groen en Spelen, het onduidelijk is hoe de overeenkomst moet worden gemonitord en gecontroleerd.

21 november 2024

2.2

Besteding van de DBC-som

Via het DBC is door de gemeente Haarlem € 43 miljoen beschikbaar gesteld. Tabel 2-1 toont de allocatie van de DBC-som per taakveld. Tabel 2-1 Allocatie opdrachtsom Spaarnelanden per taakveld Taakveld DBC-som Groen en Spelen en Verhardingen € 10.956.000 Parkeerservice € 5.218.000 Afval en Reiniging € 26.662.000 Urgente Meldingen € 225.000 Totaal € 43.061.000

Aandeel van totaal 25% 12% 62% 1% -

In het DBC wordt niet duidelijk hoe de DBC-som wordt besteed. Dit komt door verschillende factoren (hierna nader uitgewerkt): 1. De DBC-som is gebaseerd op verouderde kostenkengetallen; 2. Het DBC is niet voorzien van kostenkengetallen (of tarievenblad); 3. In operationele uitvoeringsplannen wordt onvoldoende duidelijke welke inspanning wordt verricht; 4. De DBC-som voorziet niet in specificatie van toe te rekenen overhead. Dit leidt tot verschil van inzicht over de hoogte van de opdrachtsom. Deze situatie komt vooral aan de oppervlakte bij het taakveld Groen en Spelen. Zowel vanuit de gemeente Haarlem als vanuit Spaarnelanden bestaat behoefte om kostenkengetallen te actualiseren. Zonder die actualisatie sudderen discussies voort. Uit interviews blijkt dat gemeentefunctionarissen steeds vaker verrast zijn over de kwaliteit, evenals het gebrek aan transparantie en objectiviteit daarover. Medewerkers van Spaarnelanden beweren tegelijkertijd met hand op hart dat zij de werkzaamheden uitvoeren volgens de resultaatbladen. De onderlinge wrijving gaat ten koste van een harmonieuze en effectieve samenwerking. 1. De DBC-som gebaseerd op verouderde kostenkengetallen BJ7296

A6

Ambtelijk rapport behorend bij Doelmatig- en Doeltreffendheidsonderzoek Spaarnelanden

De DBC-sommen voor 2024 zijn gebaseerd op DDO-sommen11 uit 2022. Echter, die DDO-sommen zijn gebaseerd op kostenkengetallen uit 2014. Wijzigingen (verhogingen) van de DBC-som hebben plaatsgevonden als gevolg van indexering en areaaluitbreiding en beperkt als gevolg van scopewijziging. De kostenindicatoren zijn niet meer actueel en in enkele gevallen irrelevant geworden. Bepaalde werkzaamheden zijn niet meer aanwezig, terwijl nieuwe zijn toegevoegd. Sommige werkzaamheden zijn intensiever geworden of juist afgenomen, of ze hebben nu een aanzienlijk andere kostenstructuur dan tien jaar geleden. Dit geldt specifiek voor activiteiten die ontstaan door toenemende verplichtingen op het gebied van certificering, klimaatadaptatie, biodiversiteit, participatie en gezondheid.

Een gedetailleerde evaluatie van de kostenprestaties van Spaarnelanden, inclusief een vergelijk met andere uitvoeringsorganisaties is beperkt mogelijk. Dit komt omdat in zowel het DBC als bij Spaarnelanden 13 een (direct beschikbaar) overzicht ontbreekt van kostenkengetallen per taakveld. Dat is noemenswaardig want een dienstverleningsovereenkomst tussen gemeente en een publieke organisatie of uitbestede dienst voor activiteiten in de openbare ruimte (zoals die Spaarnelanden uitvoert) bestaat meestal uit drie delen: • Deel I; algemene afspraken; • Deel II: beschrijving dienstverlening incl. resultaatverplichtingen of inspanningen; • Deel III: financieel overzicht (oftewel het tarievenblad per taak).

In 2023 startte het DBC. Hoewel resultaatbladen toen zijn bijgewerkt, heeft de gemeente besloten de opdrachtsom niet aan te passen. Dit moment is een gemiste kans geweest om de opdrachtsom te actualiseren. De partijen hadden (minimaal per resultaatblad) kunnen specificeren welk deel van het budget waaraan wordt besteed zijn en alle onduidelijkheden en onzekerheden met betrekking tot de uit te voeren werkzaamheden weg te nemen. 12

Deel II en III zijn essentieel voor het duiden en evalueren van de kosteneffectiviteit van een uitvoeringsorganisatie. Deel III geeft namelijk inzicht in de kostenkengetallen per taak. In het DBC van Spaarnelanden ontbreekt Deel III. Het is daarom niet duidelijk welke kosten gepaard zijn per taak, in welke mate of met welke methode een taak wordt uitgevoerd. Kosten zijn tenslotte niet uitgesplitst in lasten voor personeel, voertuigen, assets, (hulp)middelen, materiaal en overhead. Het tarievenblad in een dienstverleningsovereenkomst kan verschillende voordelen bieden in de samenwerking tussen de gemeente(n) en Spaarnelanden:

Vooral de verandering van beheer op basis van resultaat- naar opgavegericht beheer is belangrijk. Er is voorafgaand aanvang DBC geen overeenstemming bereikt wat dit betekent voor de opdracht aan Spaarnelanden. De gemeente heeft daarom besloten om de opdrachtsommen niet te wijzigen. Wel is besloten dat in het licht van bovenstaande in de loop van 2023 moet worden gezorgd voor een goede financiële aansluiting tussen de opgavegerichte werkzaamheden in het DBC en de opdrachtsommen, waarbij het Strategisch Beheerplan 2022-2031 (SBOR) het kader vormt. De realiteit is dat sinds 2014 de DBC-som niet is aangepast aan de veranderende focus van de uitvoeringstaken van Spaarnelanden. Het is daarom redelijk om aan te nemen dat de DBCsom die Spaarnelanden ontvangt, niet overeenkomt met de verwachtingen; het kan te laag of juist te hoog zijn. 2. Het DBC is niet voorzien van kostenkengetallen

DDO: “domeingerichte dienstverleningsovereenkomst” is de voorloper van de DBC: De gemeente heeft doorrekeningen laten maken om te onderbouwen dat de DBC-som voor G&S voldoende moet zijn. Deze berekeningen maken geen integraal onderdeel uit van het DBC. De partijen zijn verder via het Living Lab nog bezig met doorontwikkeling van de activiteiten. 11 12

21 november 2024

•

•

Transparantie en beheersbaarheid van kosten: Het tarievenblad specificeert helder de vergoedingen en kosten die Spaarnelanden in rekening brengt voor de geleverde diensten. Dit bevordert transparantie en voorkomt misverstanden over financiële afspraken. Door tarieven expliciet vast te leggen, kan de gemeente(n) bovendien beter (meerjarig) budgetteren en de kosten beheersen. Het stelt de gemeente(n) in staat om de financiële impact van de dienstverlening nauwkeurig te volgen. Contractuele zekerheid: Het tarievenblad fungeert als een contractueel kader waarin de tarieven en prijzen zijn vastgelegd. Dit biedt zowel gemeente als Spaarnelanden zekerheid en voorkomt onverwachte wijzigingen in de kosten tijdens de looptijd van de overeenkomst.

13

Met uitzondering van Groen & Spelen en Parkeren. De kostengetallen zijn weliswaar niet vastgelegd als onderdeel van het DBC, de (unit) controllers bij Spaarnelanden beschikken over direct beschikbare kostenkengetallen over (vrijwel alle) uit te voeren taken. BJ7296

A7

Ambtelijk rapport behorend bij Doelmatig- en Doeltreffendheidsonderzoek Spaarnelanden

•

Onderhandelingspunt: Het tarievenblad kan ook dienen als onderhandelingspunt bij het aangaan of vernieuwen van de overeenkomst. Beide partijen kunnen de tarieven bespreken en aanpassen op basis van hun behoeften en financiële mogelijkheden.

Het tarievenblad ontbreekt en hierom is een gedetailleerde evaluatie van kostenprestaties van Spaarnelanden beperkt mogelijk. Ook is het objectief vergelijken met andere uitvoeringsorganisaties moeilijk.

Voorbeeld tarievenblad (deel III van een DVO) Het vastleggen van de inzet in mensen, middelen en/of euro’s in een tarievenblad is gangbare praktijk in situaties waarbij gemeenten haar BOR- of afval- en reinigingsactiviteiten heeft inbesteed bij een overheids-NV of gemeenschappelijke regeling. De aanwezigheid van een dergelijke tabel als onderdeel van het DBC kan een objectieve discussie ondersteunen over meerwerk, areaaluitbreiding of verhoogde beleidsambities. De huidige opzet van het DBC maakt dit minder goed mogelijk. Figuur 2-2 toont een voorbeeld van een tarievenblad. Dit vormt de basis voor het bepalen van een opdrachtsom en de facturatie van uitgevoerde activiteiten. Een dergelijke tabel kan gebruikt worden voor vrijwel iedere activiteit binnen Spaarnelanden. Eenheid Code 1 1.1 1.1.1 1.1.2 1.1.2 1.2 1.2.1. 1.3 1.3.1 1.3.2

Naam STRAATREINIGING ZWERFVUIL 52 keer/jaar Zwerfafval verwijderen verhardingen 52 keer/jaar Zwerfafval verwijderen plantvakken 52 keer/jaar Zwerfafval verwijderen gras STRAATVEGEN 8 keer/jaar Handmatig vegen verharding ONKRUIDBESTRIJDING OP VERHARDING 6 keer/jaar Onkruidbestrijding met hete lucht 6 keer/jaar Onkruidbestrijding obstakels

Eenheid

Totaal

Eenheid hoeveelheid prijs

prijs

are are are

### ### ###

€€ €€ €€

€€ €€ €€

are

###

€€

€€

are are

### ###

€€ €€

€€ €€

Figuur 2-2 Voorbeeld van een tarievenblad per taak. Het voorbeeld is geanonimiseerd.

Door het ontbreken van een specificatie van kostenkengetallen kan de gemeente Haarlem niet beoordelen of de dienstverlening van Spaarnelanden 21 november 2024

duur of goedkoop is. Dit leidt tot verschil van inzicht tussen Spaarnelanden en Haarlem over de uit te voeren activiteiten. Er zijn actuele discussies over de hoogte c.q. besteding van de DBC-opdrachtsom. Dit geldt in ieder geval bij de de tarieven van het taakveld Groen en Spelen, specifiek ten aanzien van de inboet van bomen; De organisatie heeft verder te maken met nieuwe wetgeving zoals CSRD en Cyberbeveiligingswet. Spaarnelanden kan hierdoor te maken krijgen met hogere kosten. Door het ontbreken van een tarievenblad kan Spaarnelanden onvoldoende aantonen in welke mate overheadkosten toenemen en of aanpassing van de opdrachtsom legitiem is. Hierdoor kan zij gedwongen zijn haar activiteiten efficiënter te verrichten en/of de dienstverlening op bepaalde vlakken te versoberen. Dit is uitlegbaar, maar moet niet leiden tot een verschil van inzicht tussen de gemeente Haarlem en Spaarnelanden. Een tarievenblad ondersteunt hierin. Het maakt de discussie over verwachte en onverwachte meerkosten transparant en objectief. In gezamenlijkheid kan dan de discussie worden gevoerd over het optimaliseren en/of wijzigen van de dienstverlening. De meeste geïnterviewden zijn het erover eens dat er nadelen zijn aan de huidige situatie zonder tarievenblad.

Functionarissen van de unit Parkeren bevestigen in dit kader dat ze niet zeker weten of het bedrag dat is vastgesteld voor het parkeren in het DBC klopt. Niemand kan hen vertellen of dit bedrag juist is. Er is geen tarievenblad en daarom zijn Spaarnelanden (unit Parkeren) en de gemeente Haarlem een project gestart om de prestatie-indicatoren en kosten beter in kaart te brengen en te optimaliseren. 3. Onduidelijkheid over te controleren inspanningen Spaarnelanden stelt voor ieder taakveld een jaarplan met begroting op. Deze maakt in hoofdlijnen inzichtelijk welke kosten en baten zijn begroot (en in het vorige jaar zijn gerealiseerd). Dit plan komt tot uiting in een Operationeel Uitvoeringsplan (OUP). Het OUP is een jaarspecifieke uitwerking per resultaatonderwerp en zou inzicht moeten geven in de uitgevoerde activiteiten in het voorgaande jaar en de geplande activiteiten in het komende jaar. Het wordt in een OUP niet duidelijk of wordt voldaan aan de eisen in de resultaatbladen of de doelstellingen uit een specifiek gemeentelijk beleidsplan. Er bestaan wel bijlagen die duidelijk maken hoeveel inzet, in termen van mensen BJ7296

A8

Ambtelijk rapport behorend bij Doelmatig- en Doeltreffendheidsonderzoek Spaarnelanden

en middelen, per proces (bijv. inzameling glas, bestrating of prullenbakken legen) of per gebied (afvalinzameling per wijk) door Spaarnelanden ingezet wordt. Dit is duidelijk bij technische en kwaliteitseisen bij unit BOR. Voor de relevante taakvelden zijn in de resultaatbladen opgavegerichte beheerdoelstellingen beschreven.14 De beheerdoelstellingen zijn gerelateerd aan kwaliteitsniveaus. De objecten waar Unit BOR voor aan de lat staan moeten zodanig worden onderhouden dat deze voldoet aan afgesproken kwaliteitsniveaus. Die zijn gebaseerd op landelijke kwaliteitsnormen. De Kwaliteitscatalogus Openbare Ruimte beschrijft deze normen en de systematiek om objecten in de openbare ruimte op beeldkwaliteit te beoordelen. Ter illustratie toont Tabel 2-2 het vereiste beeldkwaliteitsniveau voor de twee genoemde voorbeelden Verkeersmeubilair en Natuurlijke beplanting – per type functioneel verzorgingsgebied. Tabel 2-2 Voorbeeld: vereiste beeldkwaliteitsniveau

De OUP’s voor BOR (OUP Groen & Spelen en OUP Open Verhardingen) herhalen de opgavegerichte beheerdoelstellingen maar beschrijven niet welke inspanning is gepland. Het wordt niet duidelijk, per onderwerp, per functiegebied of per wijk, welke inzet wordt verwacht in mensen en middelen, welke inspanning t.a.v. inspecties en onderhoud wordt ondernomen etc. Spaarnelanden geeft aan dat er desgewenst altijd verdere verdieping kan worden gezocht op onderdelen. Aanvullend staan er in de OUP’s extra of afwijkende activiteiten ten opzichte van het DBC. In het OUP van het taakveld Afval en Reiniging (2024), pagina 12 staat bijvoorbeeld het voornemen om “specialistisch personeel op te leiden

met multifunctionele inzetbaarheid” en “mogelijkheden verkennen van elektrificeren van het wagenpark”. Er is geen duidelijke verbinding tussen bepaalde activiteiten en de eisen die in het DBC zijn vastgelegd. Sommige activiteiten zijn misschien nodig om de bedrijfsvoering te optimaliseren, en andere activiteiten dragen bij aan het voldoen aan de prestatie-eisen van het DBC. Omdat er geen duidelijke onderbouwing of verbinding is, is er ruimte voor speculatie over de relatie tussen deze activiteiten en de eisen in het DBC. 4. De DBC-som voorziet niet in specificatie van toe te rekenen overhead De DBC-som bestaat voor 18,9% uit overheadskosten. Dit betreffen kosten voor gebouw, utiliteiten, communicatie, finance etc.). Wij constateren in de Resultaatbladen, Procesafspraken en Basisovereenkomst geen onderbouwing van de indirecte en/of overheadkosten. Het is daarom niet expliciet duidelijk waar overheadskosten worden gespendeerd.

2.3

Competenties voor samenwerking

Het is onvoldoende duidelijk of Spaarnelanden op alle taakvelden opdrachten naar wens van gemeente Haarlem uitvoert. De sturing hierop is te gering. De zaken uit de vorige paragraaf, het ontbreken van SMART geformuleerde eisen (bij Groen en Spelen) en een tarievenblad bij alle units (of op z’n minst per resultaatblad een budget), maken het lastig om het DBC zakelijk aan te sturen. Dat er niet zakelijk gestuurd wordt leidt tot wederzijdse verwachtingen die steeds verder uiteenlopen. Hiernaast benoemen geïnterviewden twijfels of beide partijen het 'juiste' doen binnen de context van de overeenkomst.

2 voorbeelden hiervan zijn: (1) “Verkeersmeubilair moet schoon, heel, veilig en goed zichtbaar zijn” en (2) “Een duurzaam en gezond groenareaal dat maximaal bijdraagt aan een groene, gezonde, veilige en toekomstbestendige leefomgeving voor de inwoners van de stad (…)” 14

21 november 2024

BJ7296

A9

Ambtelijk rapport behorend bij Doelmatig- en Doeltreffendheidsonderzoek Spaarnelanden

Uit interviews komen ook positieve geluiden naar voren: de samenwerking tussen Spaarnelanden en gemeente Haarlem wordt in grote mate (en in positieve zin) wordt beïnvloed door enkele personen op sleutelposities. De bezetting op deze posities is echter dun en gevolgen bij het wegvallen (uitdiensttreding, ziekte etc.) van een van deze sleutelpersonen kunnen daarom groot zijn. 2.3.1

•

Stap van resultaatgericht naar opgaafgericht beheer groot: De gemeente Haarlem zet in op een verschuiving van resultaatgericht naar opgaafgericht beheer. Dit vraagt een fundamentele aanpassing in werkwijze van gemeente Haarlem (en ook van Spaarnelanden). Er moet een sterkere focus komen op langetermijnstrategieën, en dat ook nog eens voor diverse opgaven tegelijkertijd (circulariteit, biodiversiteit, mobiliteit etc.). De verantwoordelijkheid neerleggen bij Spaarnelanden is niet reëel: beleidsontwikkeling ligt volledig bij Haarlem. De ambtelijk opdrachtgever dient proactief duidelijke normen en richtlijnen te stellen over hoe de opgaafgerichte aanpak moet worden vormgegeven en kan hierbij niet langer teruggrijpen naar duidelijke en per opgave afgebakende resultaatgerichte afspraken in een overeenkomst. Uit gesprekken met verschillende functionarissen blijkt dat de gemeente meer tijd nodig heeft om aan de eisen van deze 'nieuwe' type opdrachtgever te kunnen voldoen.

•

Behoefte aan tarievenblad al vaker uitgesproken: Verschillende gemeentefunctionarissen hebben meerdere keren aangegeven dat een tarievenblad nodig is. Het vaststellen van kostenkengetallen was al een wens in de periode 2017-2018. Het College van B&W wilde destijds dat het beheer openbare ruimte beter te begroten zou zijn. De ambtelijk opdrachtgever is, hetzij met hulp van Spaarnelanden, verantwoordelijk om een tarievenblad te realiseren, maar dit is nog niet gelukt. De discussie over verwachte en onverwachte kosten kan daarom nog steeds niet helder en objectief worden gevoerd.

•

Escalatieproces niet op orde: Uit de interviews blijkt dat zaken onvoldoende worden geëscaleerd15 en dat het escalatieproces matig werkt. Er wordt door gemeentefunctionarissen gesuggereerd dat er geen duidelijke escalatieladder is. Dit is een tekortkoming. Het DBC beschrijft wel een proces voor het escaleren, maar geen escalatiestructuur met een heldere hiërarchie die aangeeft bij wie en wanneer er geëscaleerd moet worden. Het DBC voorziet tenslotte niet in procesafspraken in het geval Spaarnelanden zelf een onderwerp wilt escaleren. Escalaties vinden weliswaar plaats, maar blijven hangen zonder vervolgactie vanuit gemeente, wat

Competenties voor samenwerking bij gemeente Haarlem

Verschillende geïnterviewde gemeentefunctionarissen zijn ontevreden over hoe zakelijk de samenwerking verloopt. Zij vinden dat er problemen zijn met hoe professioneel de gemeente (als opdrachtgever) acteert in het oplossen van verbeterpunten binnen de organisatie. Ze willen meer professionaliteit en een meer zakelijke benadering op de volgende aspecten: 1. (Ambtelijke) opdrachtgeversrol en escalatieproces; 2. Contractmanagement; 3. Input voor financiële planning en uitvoering. 1. (Ambtelijke) opdrachtgeversrol en escalatieproces Er worden door gemeentefunctionarissen verschillende voorbeelden genoemd van zaken die voorwaardelijk zijn om het DBC te kunnen monitoren, Spaarnelanden effectief aan te sturen en om meer voorspelbaarheid te creeren in de te verwachte kosten. Wij lichten deze zaken hierna verder toe: •

Aanhoudende discussies worden niet beslecht: Voorafgaand aan start van het DBC is besloten dat het DBC niet ‘vastgetimmerd’ zou worden, op voorwaarde dat de ontbrekende zaken na aanvang wel zouden worden geconcretiseerd en worden opgenomen in het DBC. Uit de interviews blijkt dat er een behoefte is aan het concretiseren van nieuw beleid – zoals het SBOR. Er wordt aangegeven dat de huidige overeenkomst te abstract, te functioneel en te strategisch is en dat er onvoldoende is gedaan om de eisen te vertalen naar de nieuwe praktijk. In interviews wordt daarom de urgente wens uitgesproken om de doelstellingen en KPI's nader te concretiseren, vooral omdat er te luchtig is omgegaan met de financiële impact van het nieuwe beleid.

15

Escaleren wijst op een situatie waarin Spaarnelanden (structureel) niet voldoet aan de eisen van het DBC. 21 november 2024

BJ7296

A10

Ambtelijk rapport behorend bij Doelmatig- en Doeltreffendheidsonderzoek Spaarnelanden

leidt tot vertraging en uitblijven van besluitvorming. Concern control grijpt hier (als aandeelhouder) regelmatig in. Escalatie vanuit Spaarnelanden is in het verleden noodzakelijk gebleken in situaties van het uitblijven van betalingen of inkoopordernummers, maar ook in het kader van beheerinhoudelijk zaken.16 2. Contractmanagement Een algemene conclusie is dat contractmanagers bij de gemeente niet genoeg middelen hebben om de verplichtingen uit het DBC te kunnen volgen en toetsen. Dit komt niet alleen omdat het DBC te abstract is, contractmanagers geven ook aan dat de gemeente niet beschikt over een modern contractmanagementsysteem dat helpt bij het beheren van resultaateisen, extra verstrekte opdrachten en de naleving ervan. Een dergelijk systeem zou primair moeten bijdragen aan een beter en geautomatiseerd beheer van het DBC met als doel om de samenwerking soepel(er) te laten verlopen (wat leidt tot betere eindresultaten). Het grootste nadeel van het niet kunnen gebruiken van een contractmanagementsysteem door een contractmanager is het verhoogde risico op menselijke fouten en inefficiëntie. Allereerst maakt het voor een contractmanager, maar ook voor stakeholders, moeilijker om een duidelijk overzicht te houden van alle lopende contracten, besteding van middelen en specifieke resultaateisen.

Aanvullend kunnen door het gebrek aan gestructureerde opvolging er makkelijker misverstanden en geschillen ontstaan over contractvoorwaarden. Tenslotte wordt het genereren van rapporten en inzichten uit contractdata complexer en minder betrouwbaar

onderdeel vormen van het DBC. Dit betreffen VTW’s, incidentele werkzaamheden en programmatisch werkzaamheden, hierna nader toegelicht. •

•

Een bijkomende uitdaging voor een contractmanager bij het monitoren en sturen op het DBC is dat veel werkzaamheden door Spaarnelanden worden uitgevoerd in opdracht van de gemeente Haarlem (of Zandvoort), die geen

16

Ter illustratie halen we één voorbeeld aan: in het recente verleden is het Parkeermanagementsysteem (PMS) vervangen. Het oude systeem moest dringend worden vervangen om te voldoen aan gemoderniseerde IT- en gebruikersvereisten. Spaarnelanden heeft diverse keren aangedrongen om hier prioriteit aan te geven en dit werd lange tijd niet opgepakt door Haarlem. Dit voorbeeld duidt erop dat de opdrachtgever niet goed reageert als Spaarnelanden de zaak hogerop brengt. Gedurende het onderzoek constateerden we bij verschillende units meerdere verbeterpunten die niet opgelost zijn of die (te) lange tijd in beslag namen om opgelost te worden. Al deze verbeterpunten verschillen van aard en impact. 21 november 2024

Voorstellen tot wijzigingen (VTW’s): De samenwerking wordt getypeerd door de aanwezigheid van Voorstellen tot Wijzigingen (VTW’s). Zij maken het mogelijk om de DBC-som te verhogen als gevolg van wijzigingen op het areaal of een scopewijziging. VTW’s van structurele aard worden in het navolgende jaar opgenomen in de totale DBC-som. In de periode 2019-2022 zijn er meer dan 50 areaal- en scopewijzigingen en correcties geadministreerd. Spaarnelanden houdt een wijzigingenregister 17 bij om overzicht te houden in de VTW’s. Het register maakt onderdeel uit van de kwartaalrapportages per taakveld. 18 Uit interviews blijkt dat voor de VTW's die ontstaan door uitbreiding van het areaal, de kosten worden gebaseerd op kengetallen uit een Planterra-studie uit 2023. De areaalgegevens zijn afkomstig van het areaalbeheersysteem GeoVisia. 19 Verschillende functionarissen, zowel van binnen als buiten de gemeente, kunnen gegevens invoeren in GeoVisia. Daarom bestaat de kans dat areaalgegevens niet tijdig zijn ingevoerd in GeoVisia en dat een VTW is onderbouwd met verouderde of onjuiste areaalgegevens. Spaarnelanden maakt verder diverse kosten terwijl een VTW nog uitblijft, bijvoorbeeld omdat financiële dekking nog ontbreekt. Incidentele werkzaamheden: Spaarnelanden voert geregeld incidentele werkzaamheden uit in opdracht van de gemeente.

Deze (deel)opdrachten worden verstrekt door verschillende opdrachtgevers uit de gemeente. Deze opdrachten komen van afdeling BBOR zelf, maar ook van verschillende gebiedsmanagers werkzaam bij andere afdelingen. Dit leidt tot een onoverzichtelijk geheel van te beheren contracten en te verantwoorden prestaties.

17

Volgens hoofdstuk 4.2 van de Procesbladen. Zie: Gemeente Haarlem & Spaarnelanden (27 januari 2023). Vraagspecificatie Processen Resultaatgericht Dagelijks beheer en onderhoud Kenmerk: 2023126021. 18 En dient de volgende onderdelen te bevatten: datum, volgnummer, initiator, versienummer; omschrijving van de wijziging; onderdeel van het areaal en/of documenten waar de wijziging op van toepassing is; op welke eisen in het DBC de wijziging betrekking heeft; gevolg voor geld, tijd, duurzaamheid, veiligheid, omgevingsimpact en kwaliteit; status van de VTW. 19 Geovisia is een beheersysteem dat gebruikt wordt voor het bijhouden van areaalgegevens en het verwerken van wijzigingen en onderhoudswerkzaamheden in de openbare ruimte. BJ7296

A11

Ambtelijk rapport behorend bij Doelmatig- en Doeltreffendheidsonderzoek Spaarnelanden

•

Programmatische werkzaamheden: In de begroting 2024 van Spaarnelanden is tenslotte een bedrag van € 1,7 miljoen voor het project CAS opgenomen. Dit is een budget uit de Gemeentebegroting voor het CAS20 en wordt vrijgemaakt uit het positieve resultaat van de Grondstoffenbalans. Het CAS beschrijft 14 concrete maatregelen die buiten het DBC vallen en deze maatregelen focussen zich op het terugwinnen van herbruikbare grondstoffen uit het Haarlemse restafval, zoals gft-afval, textiel, glas en klein grofafval. Voor de maatregelen die door Spaarnelanden moeten worden uitgevoerd is extra budget beschikbaar gesteld. Dat is noemenswaardig omdat het CAS moet toezien op (meer) hergebruik van afval. Er ligt hierin een duidelijke relatie met de gemeentelijke programmadoelstellingen onder beleidsveld 5.3 Circulariteit en de doelstelling van resultaatblad RB6.2– Afvalverwerking.

gewenste volledigheid en transparantie ontbreekt. Ook moet afdeling Concern control veel relevante informatie zelf verzamelen, terwijl deze informatie idealiter proactief gedeeld wordt met Concern control. Een specifiek voorbeeld hiervan is dat Concern control zelf de kwartaalrapportages moet aanvragen en beoordelen bij Spaarnelanden. 2.3.2

Tactisch en strategisch denkvermogen noodzakelijk voor dit DBC Spaarnelanden is verantwoordelijk om het onderhoud aan objecten (zoals verkeersen straatmeubilair speeltoestellen, groenstroken) zodanig uit te voeren dat het betreffende object zoveel mogelijk bijdraagt aan de beheerdoelstellingen. Er zijn enkele technische eisen (ten aanzien van databeheer en inspectie- en uitvoeringsvoorschriften), maar er worden geen eisen gesteld over op welke wijze en hoe vaak een object moet worden bezocht, gereinigd, onkruidvrij moet worden gemaakt, water moet worden gegeven, gesnoeid etc. Om effectieve uitvoering te waarborgen is diepgaande kennis van Spaarnelanden op het gebied van beheer openbare ruimte is dan wel noodzakelijk.

Het behouden van overzicht en het onderscheiden van wat wel en niet tot de DBC behoort, kan een uitdaging zijn. 3. Input voor financiële planning en uitvoering Haarlem zet de Berap in als middel voor de aandeelhouder om de voortgang van de begroting te monitoren en waar nodig bij te sturen. Het is van belang dat de Berap niet alleen wordt gezien als een rapportage-instrument, maar ook als een strategisch middel om het Plan-Do-Check-Act-proces binnen de gemeentelijke financiële planning te versterken, zodat de afdeling Concern control (van de gemeente Haarlem) een proactieve rol kan spelen in het waarborgen van een doeltreffende en efficiënte begrotingsuitvoering. Dit zal bijdragen aan een transparantere en meer verantwoordelijke financiële governance binnen de gemeente. In gesprekken met concern control wordt aangegeven dat de budgethoudersrol niet altijd goed wordt vervuld. De financiële prestaties worden niet goed gecommuniceerd. Momenteel ontvangt Concern control alleen informatie over een vaststaande deelsom van het totale budget per kwartaal, niet de werkelijk gemaakt kosten voor het werkelijk uitgevoerde werk. De door Concern control

20

Gemeente Haarlem (26 juni 2023) HLM SB CAS Planning en begroting 230626 RadarGroep in Binnenlands Bestuur (15 oktober 2019) Opgave gericht werken: wat, waarom en waartoe? en TwynstraGudde (17 november 2021) Opgavegericht werken; stof tot nadenken

Competenties voor samenwerking bij Spaarnelanden

De rol van Spaarnelanden dient te veranderen van 'probleemoplosser' naar 'regisseur' die de ogen en oren is van de gemeenten en opgaven integraal analyseert en structureel oplost. Dit betekent dat Spaarnelanden meer wendbaar moet zijn en met een langetermijnperspectief moet sturen, en dat ook nog eens voor meerdere opgaven (mobiliteit, circulariteit, biodiversiteit etc.) tegelijkertijd.21 Deze transitie is niet alleen een verandering in werkwijze, maar vereist ook een verandering in cultuur en structuur van Spaarnelanden. De gemeente vraagt Spaarnelanden minder responsief te opereren (oftewel het pur sec uitvoeren van prestatie-eisen) maar proactief te acteren en een koplopersrol te pakken bij de transities van opgaafgericht beleid. 22 Dit vereist echter een fundamentele verschuiving in de werkwijze, mindset en organisatiestructuur van Spaarnelanden.

22

NSOB (2020). De opgave aan tafel

21

21 november 2024

BJ7296

A12

Ambtelijk rapport behorend bij Doelmatig- en Doeltreffendheidsonderzoek Spaarnelanden

Spaarnelanden is echter (nog) niet zo ingericht dat zij die rol kan vervullen. Zij heeft weinig medewerkers die zich richten op het ontwikkelen van strategische beleidsrealisatie. Dit is niet eerder van hen gevraagd, maar de organisatie zal nu wel over die competenties moeten beschikken. Het is niet redelijk om van Spaarnelanden te eisen dat zij zich zomaar aanpast aan deze nieuwe manier van denken en werken. Er moet rekening worden gehouden met de lopende verplichtingen in het DBC en de financiële gevolgen van een organisatie-verandering. De gemeente lijkt de verantwoordelijkheid voor deze transitie bij Spaarnelanden te leggen, terwijl dit juist onderdeel moet zijn van een proces van onderhandeling en samenwerking (elementen 2 en 3) van de leidende principes voor publiek-private samenwerking). Uit interviews met gemeentelijke functionarissen blijkt dat Spaarnelanden over veel kennis beschikt. Vooral over het taakveld Afval en Reiniging zijn de geluiden positief. Spaarnelanden wordt gezien als kennishouder op het gebied van afvalbeheer. Spaarnelanden werkt ook actief mee aan projecten zoals het circulaire ambachtsnetwerk en het Waardemakers-netwerk, wat hun duurzaamheidsinzet laat zien. Dit toont aan dat Spaarnelanden over veel kennis en capaciteit beschikt om milieuproblemen aan te pakken en innovatieve oplossingen in te voeren.

Verschillende gemeentefunctionarissen zijn van mening dat de kennis op de andere taakvelden meer ontwikkeld moet worden. Gemeentelijke functionarissen spreken hun zorgen uit over het gebrek aan kennis en capaciteit op specifieke taakvelden, met ecologisch groenbeheer en ICT als voorbeelden. Er zijn verder, onder meer vanwege het ontbreken van de kostenkengetallen en duidelijke maatregelpakketten, zorgen over de capaciteit van Spaarnelanden om kostenstromen te structureren, maatregelpakketten te formuleren en inzicht te geven in planning van werkzaamheden.

21 november 2024

2.4

Samenwerking en governance Zandvoort

Gemeente Zandvoort en Spaarnelanden Spaarnelanden fungeert sinds 1 januari 2018 als het bedrijf dat verantwoordelijk is voor de afvalinzameling en beheer openbare ruimte van Zandvoort. Gemeente Zandvoort maakt in de samenwerking met Spaarnelanden gebruik van verschillende dienstverleningsovereenkomsten (DVO’s). Dit is in tegenstelling tot het DBC met verschillende resultaatbladen van de gemeente Haarlem.

Uit interviews met het collegebestuur van Zandvoort en Spaarnelanden blijkt dat het bestuur graag de lokale woonlasten betaalbaar houdt. Daarbij hoort een effectieve aansturing van Spaarnelanden. Uit interviews blijkt dat de samenwerking met Spaarnelanden pragmatisch en informeel is ingestoken. Er vindt veel direct contact plaats tussen lokale gebiedsteams of wethouder(s) van de gemeente Zandvoort en de medewerkers van de unit Zandvoort bij Spaarnelanden. Ondanks het streven van de gemeenschappelijke organisatie Haarlem-Zandvoort naar harmonisatie en gelijke kwaliteit is er geen contractmanager binnen gemeenschappelijke organisatie Haarlem-Zandvoort die de overeenkomst voor Zandvoort beheert en/of die als centraal aanspreekpunt fungeert voor Spaarnelanden. In deze paragraaf beschrijven wij in welke mate de elementen voor een duurzame en effectieve samenwerking tussen gemeente Zandvoort en Spaarnelanden.

BJ7296

A13

Ambtelijk rapport behorend bij Doelmatig- en Doeltreffendheidsonderzoek Spaarnelanden

2.4.1

Monitoring en sturing van de DVO’s gemeente Zandvoort

Tabel 2-3 Budget beschikbaar gesteld door Zandvoort volgens opdrachtbrief Domein in opdrachtbrief

DVO gemeente Zandvoort

Groen

Groen DVO

Groen Begraafplaats

De dienstverleningsafspraken tussen de gemeente Zandvoort en Spaarnelanden zijn vastgelegd in verschillende DVO’s, maar de overeenkomst(en) voorziet niet in alle elementen voor een zakelijke samenwerking. Ondanks aanwezigheid van SMART-geformuleerde eisen (zie Bijlage: Voorbeeld SMART geformuleerde prestatie-eisen in DVO’s Zandvoort) is er te weinig basis om de DVO’s op zakelijke wijze te monitoren en aan te sturen. Deze paragraaf beschrijft de verschillende redenen waarom deze basis onvoldoende is.

Het voorgaande punt leidt ertoe dat er beperkt structuur en onderbouwing is in de opdrachtsom van Spaarnelanden. Via verschillende DVO’s stelt de gemeente Zandvoort 7,5 miljoen euro beschikbaar aan Spaarnelanden. De Opdrachtbrief DVO’s Zandvoort 202423 maakt de DVO-budgetten per DVO inzichtelijk gemaakt. Tabel 2-3 toont de budgetten die gemeente Zandvoort beschikbaar stelt aan Spaarnelanden. Het totaalbedrag in de Opdrachtbrief DVO’s Zandvoort 2024 wijkt enigszins (met 1%) afwijkt van het Jaarplan 2024 Unit Zandvoort.24 Gemeente Haarlem (16 januari 2024). Opdrachtbrief DVO’s Zandvoort 2024 Spaarnelanden (januari 2024). Jaarplan incl begroting 2024 (2025-2027) Unit Zandvoort. 25 Planterra (2021). Beheer openbare ruimte Zandvoort. Een check op de beheer- en onderhoudskosten.

€ 56.834

0,8%

Duinen, zeereep DVO groen

€ 42.055

0,6%

Verhardingen

Verhardingen DVO

€ 724.757

9,7%

Verkeer/vervoer

€ 137.351

1,8%

Speelgelegenheden

€ 59.026

0,8%

Wegafval

Reiniging/Wegafval DVO

€ 352.237

4,7%

Afval

Huish Afval/Afval DVO

€ 1.880.043

25,1%

Ongediertebestrijding

Hygiëne/Ongedierte afval DVO

€ 26.124

0,3%

Riolering

Riolering DVO

€ 507.296

6,8%

€ 24.045

0,3%

Civiele Kunstwerken Strand

BOR strand

€ 323.821

4,3%

Strandhuisjes

Strandhuisjes

€ 64.294

0,9%

Gladheidsbestrijding

Verkeer/vervoer verharding

€ 12.477

0,2%

€ 2.957.491

39,6%

Bijdrage Spaarnelanden

€ 7.475.736

Er is geen formeel vastgelegde financiële onderbouwing voor de DVO-bedragen, en het is onduidelijk welke budgetten aan welke domeinen zijn toegewezen. Er heeft in 2021 een berekening door Planterra 25 plaatsgevonden om te duiden in hoeverre de opdrachtsom voor de unit Zandvoort aansluit bij de DVO en de ambities en beleidsdoelstellingen van de gemeente Zandvoort. 26 Het document Overeenkomst van Opdracht Addendum 27 beschrijft dat de berekeningen van Plantera onverkort deel uit maakt van de DVO. De praktijk is echter dat de berekeningen van Planterra op hoofdlijnen kloppen maar niet gebruikt worden als onderbouwing van de opdrachtsom – en dus ook niet leiden tot een aanpassing bij bijv. areaaluitbreiding of structureel meerwerk. De berekeningen door Planterra zijn daarom niet relevant en kunnen niet gebruikt worden als referentie voor de financiële onderbouwing van de DVO-sommen van de unit Zandvoort.