20220077811 3. Bijlage II DSP rapport

Onduidelijkheid door AVG In interviews en uit de evaluatie uit 2020 blijkt dat professionals menen, ten onrechte, dat met de komst van de AVG uitwisseling van informatie niet of nauwelijks meer mogelijk is. Er bestaat met name onduidelijkheid over welke informatie met andere professionals of organisaties mag worden gedeeld als er een match of contact is, wat informatie-uitwisseling in de weg kan zitten. De grondslag voor de verwerking

61 NTA, zie hoofdstuk 3.

DSP-groep

RAPPORT ─ De VIR in beeld

54

van persoonsgegevens in het kader van de VIR is echter vastgelegd in de Jeugdwet, zodat er sprake is van een wettelijke verplichting en daarmee een grondslag om die gegevens te verwerken conform AVG.62 Om aan de AVG te voldoen is het ook volgens deze verordening (naast voorgeschreven in de Jeugdwet) voorts nodig om toestemming te vragen aan betrokkenen om in geval van een match af te stemmen met de andere professional, omdat deze afstemming inhoudelijke gegevensuitwisseling met zich kan meebrengen.63

Monitoring Zicht op resultaten verwijsindex In gesprekken met professionals en gemeenten blijkt dat er slecht zicht is op de resultaten van de verwijsindex. Er is beperkt zicht op de opvolging van matches en of daadwerkelijke afstemming heeft plaatsgevonden. Of deze informatie-uitwisseling vervolgens heeft geleid tot tijdige en passende hulp, zorg of bijsturing wordt niet gemonitord, noch op lokaal noch op landelijk niveau. Deze kennis is onder andere relevant voor meldende professionals, die de opvolging van hun melding zien en daarmee mogelijk meer gemotiveerd zijn voor het doen van een volgende melding waarmee vroegsignalering en informatieuitwisseling tot stand kan komen, en voor gemeenten, organisaties en leveranciers, die hierop kunnen sturen.

Positie jeugdigen en ouders Inbreuk privacy jeugdigen en ouders Er worden door verschillende partijen kritische kanttekeningen geplaatst bij de mate waarop de privacy van jeugdigen en ouders wordt geschonden en de vraag wordt gesteld of deze inbreuk proportioneel is ten opzichte van het doel. Deze discussie speelt al vanaf de eerste wetsbehandelingen over de VIR. In de evaluatie uit 2020 wordt gesteld dat, “omdat gebruik van de verwijsindex gepaard gaat met het verwerken van persoonsgegevens, [ ] het voor de legitimiteit van de landelijke verwijsindex cruciaal [is] dat de noodzaak tot het verwerken van persoonsgegevens (nog altijd) onomstreden vaststaat.” Met name bij automatisch gegenereerde meldingen en het generiek om toestemming vragen kan de proportionaliteit zoek zijn.

Rechtspositie jeugdigen en ouders Jongeren- en oudervertegenwoordigers vragen meer aandacht voor transparantie en een sterkere positie van jeugdigen en ouders. Uit de interviews blijkt dat bij jeugdigen en ouders veel onduidelijkheden zijn over de verwijsindex. Niet helder is ook wat de rechten en plichten zijn van jeugdigen en ouders ten aanzien van informeren, toestemming verlenen, inzage en bezwaar maken. Vraagtekens worden met name gesteld bij het vragen van toestemming voor het uitwisselen van informatie bij een match. Want als

62

Zie bijvoorbeeld https://www.avghelpdeskzorg.nl/onderwerpen/jeugd/134---verwijsindex-jeugd.

63 Voor een overzicht verwijzen we naar de website van MULTIsignaal: Privacy & Informatiebeveiliging - MULTIsignaal

DSP-groep

RAPPORT ─ De VIR in beeld

55

een professional bericht krijgt dat een andere professional een zorg over eenzelfde jongere deelt, dan zegt dat ook al veel zonder dat er toestemming is verleend aldus geïnterviewden. Overigens wordt in het bericht over een gedeelde zorg niet vermeld van welke organisatie die andere professional is. Ook bewaartermijnen, inzagemogelijkheden en onterechte meldingen vragen aandacht.

Beeld verwijsindex Doel De verwijsindex wordt door verschillende betrokkenen gezien als een vervanging voor lokale overleggen, lokale werkwijzen, warme overdracht, korte lijnen. Dit terwijl de verwijsindex een hulpmiddel is, een tool voor professionals dat kan bijdragen aan vroegsignalering, informatie-uitwisseling en tijdige en passende hulp, zorg of bijsturing in aanvulling op overleggen et cetera. De positie van de verwijsindex ten opzichte van deze veelal noodzakelijke netwerken en overleggen is dan ook onvoldoende duidelijk.

Voor sommige respondenten lijkt de verwijsindex op de meldcode inclusief kindcheck. De positionering van de verwijsindex ten opzichte van de meldcode vraagt dan ook meer uitleg aan met name professionals die (ook) de meldcode gebruiken. Waar de meldcode ziet op vermoedens van geweld richt de verwijsindex zich op een breed spectrum van zorgsignalen en het doen van vroegsignalering.

Passende naamgeving In eigenlijk alle interviews is benoemd dat het woord ‘risicojongeren’ in de naamkeuze niet bevorderlijk werkt. De verwijsindex wordt gezien voor de signalering van ‘zware’ problemen in plaats van zorgen. Ook het gebruik van woorden als: “het doen van een melding” werken het gebruik niet in de hand. Het lijkt te veel op het doen van een melding bij Veilig Thuis. Er bestaat een gevaar dat jeugdigen die zijn opgenomen in de verwijsindex worden gestigmatiseerd, omdat ze zijn aangemerkt als “risicojongere”. Dit weegt zwaar voor jeugdigen en ouders blijkt uit de interviews met jongeren- en oudervertegenwoordigers.

In de praktijk zien we ook dat leveranciers andere termen hanteren, mede om aan dit probleem tegemoet te komen. Zo wordt ook gesproken van ‘het signaleren van een zorg’ en ‘het tonen van betrokkenheid’. Tegelijkertijd is ook een te vrijblijvende term geen goede, blijkt uit een toelichting in een groepsgesprek met gemeenten en professionals. Daar werd bijvoorbeeld aangegeven dat scholenorganisaties altijd betrokkenheid tonen bij hun leerlingen, en daarom een melding niet nodig achten.

Wettelijk kader Discussie over wettelijke verplichting aansluiting Al enige tijd is er discussie over de wettelijke verplichting voor gemeenten om te moeten voorzien in een aansluiting met de verwijsindex en bevordering van het gebruik, zo kwam naar voren uit gesprekken met organisaties en gemeenten maar ook met leveranciers en ministeries. In antwoord op de vraag of

DSP-groep

RAPPORT ─ De VIR in beeld

56

gemeenten, organisaties en professionals doorgaan met de verwijsindex als de verplichting voor gemeenten eraf wordt gehaald, blijkt dat dit niet vanzelfsprekend is. Voor gemeenten is de wettelijke verplichting bijvoorbeeld een argument om organisaties te laten aansluiten (er is geen meldplicht en organisaties zijn niet verplicht tot aansluiting). Gemeenten en organisaties die geen gebruik maken van de verwijsindex zien de landelijke verplichting in voorkomende gevallen als een last, omdat wel moet worden betaald voor de aansluiting. Aan de andere kant roept de wettelijke verplichting nu verantwoordelijkheden op voor gemeenten die niet voluit worden nageleefd, constateren we op basis van de versnippering en het achterblijven van aansluitingen van meldingsbevoegde organisaties.64

Onduidelijkheid rollen en taken Uit gesprekken blijkt dat de in het wettelijk kader omschreven rollen en taken lastig zijn te vertalen naar de praktijk en niet aansluiten op de werkelijkheid. De wet heeft bijvoorbeeld als rol ‘regievoerder’ bij organisaties aangewezen om erop toe te zien dat professionals na een match contact met elkaar opnemen. Onduidelijk is wie deze functie in de praktijk uitvoert. Ook ervaren professionals, organisaties en gemeenten verschillen in de interpretaties van de wet ten aanzien van het informeren en toestemming vragen.

6.2

Aandachtspunten voor doorontwikkeling: afstemmen op recente ontwikkelingen Uit gesprekken met beleidsambtenaren van het ministerie van VWS en het ministerie van Justitie en Veiligheid en de VNG blijken twee ontwikkelingen relevant om bij een eventuele doorontwikkeling van de verwijsindex rekening mee te houden. Beide zijn ontwikkelingen waarmee afstemming wenselijk is. Het betreft de Wams en Norm voor opdrachtgeverschap.

Wetsvoorstel aanpak meervoudige problematiek sociaal domein Het wetsvoorstel aanpak meervoudige problematiek sociaal domein (Wams) “wil een duidelijke taak regelen voor gemeenten om in concrete gevallen te komen tot een integrale en gecoördineerde aanpak en wil meer duidelijkheid geven over het verwerken van persoonsgegevens tussen betrokken instanties”.65 Om een goed beeld te krijgen van de problematiek rond een persoon moeten de verschillende betrokken professionals met elkaar contact kunnen hebben en persoonsgegevens bij elkaar brengen. Om persoonsgegevens uit meerdere domeinen bij elkaar te brengen is vanuit privacywetgeving een wettelijke 64 Merk ter referentie op dat de meldcode, die in het voorgaande hoofdstuk werd beschouwd als mogelijk alternatief, een

andersoortige verplichting kent. Hier zijn het de organisaties die verplicht zijn tot aansluiting, en professionals verplicht tot het doen van een melding. 65 Overheid.nl | Consultatie Wet aanpak meervoudige problematiek sociaal domein (internetconsultatie.nl)

DSP-groep

RAPPORT ─ De VIR in beeld

57

grondslag een voorwaarde. De huidige losse wetten hebben regels over taken van gemeenten en gegevensverwerking, maar daarmee ontbreken regels over de integrale en gecoördineerde aanpak door gemeenten. Het resultaat is dat professionals niet weten waar ze aan toe zijn. Bovendien krijgen mensen niet altijd de hulp die zij nodig hebben. Het wetsvoorstel moet regelen dat gemeenten in specifieke situaties de ruimte krijgen om te verkennen of mensen kampen met gestapelde problemen, en welke partijen nodig zijn om de problemen op te lossen. Zo staat vermeld op de site van het Programma sociaaldomein. Het voorstel ging voorjaar 2020 in internetconsultatie.66

Relatie tot de verwijsindex De Wams beoogt om na een melding bij een meldpunt integraal en gecoördineerd informatie te kunnen uitwisselen en af te stemmen. De Wams is niet gericht op vroegsignalering en biedt ook geen kader voor actieve hulpverlening. Het wetsvoorstel is anno zomer 2021 in behandeling.

Norm voor opdrachtgeverschap Met de Norm voor Opdrachtgeverschap (NvO) kunnen gemeenten in de regio samen met regionale partners vorm geven aan deze ambitie, aldus de VNG website. De NvO is in 2020 in een resolutie vastgesteld door gemeenten in VNG-verband, zowel voor jeugd als voor beschermd wonen en maatschappelijke opvang. “Gemeenten erkennen hiermee dat op onderdelen regionale en bovenregionale samenwerking essentieel is voor de beschikbaarheid van de benodigde zorgfuncties, een zorgvuldige transformatie van het zorglandschap en verminderde bureaucratie.” 67 Een van de onderdelen van de norm betreft de volgende afspraak: Gemeenten stellen in regionaal verband een regiovisie op die door de verschillende gemeenteraden wordt vastgesteld. De regiovisie komt tot stand in overleg met aanbieders (en met gecertificeerde instellingen en Veilig Thuis), professionals, (vertegenwoordigers van) jeugdigen en ouders en ketenpartijen.

Relatie tot de verwijsindex De Norm voor opdrachtgeverschap biedt gemeenten in de jeugdregio samen met regionale partners een norm gericht op het bieden van “Kwalitatief goede zorg en ondersteuning voor inwoners die aansluit bij de behoeften en mogelijkheden van jeugdigen, ouders en gezin én die betaalbaar is, nu en in de toekomst verbeteren van samenwerking.” De norm ziet niet op vroegsignalering en informatie-uitwisseling, maar wel, op organisatieniveau, op het bieden van zorg, hulp en bijsturing. Het biedt een governancestructuur waarbinnen de verwijsindex door professionals gebruikt kan worden.

66

Wetsvoorstel Aanpak meervoudige problematiek sociaal domein (Wams) | Nieuwsbericht | Programma Sociaal Domein

67 Norm voor Opdrachtgeverschap Jeugd | VNG

DSP-groep

RAPPORT ─ De VIR in beeld

58

6.3

Draagvlak voor doorontwikkeling Alle in dit onderzoek benaderde betrokkenen staan achter de doelen van de wet: vroegsignalering, informatie-uitwisseling en het komen tot tijdige en passende zorg hulp of afstemming. De wijze waarop deze doelen bereikt dienen te worden, daarover verschillen de meningen: Er zijn organisaties, gemeenten en professionals die meerwaarde in het gebruik van de verwijsindex zien. Er zijn ook organisaties, gemeenten, professionals en ambtenaren die bezwaren hebben. De verplichte kosten, inspanningen en de inbreuk op de privacy van de jongeren wegen voor hen niet op tegen de beperkte meerwaarde.

De verschillen van opvattingen zullen ook bij een doorontwikkeling blijven bestaan, maar wellicht minder scherp wanneer wordt gewerkt aan de geconstateerde knelpunten.

Alle betrokkenen zien ook dat de verwijsindex bezwaren kent (de knelpunten, zie tabel 6.1) en dat ondanks de eerdere evaluaties en aanbevelingen de verwijsindex nauwelijks is doorontwikkeld: het gebruik blijft achter en er zijn convenantgebieden en gemeenten waar geen meldingen worden gedaan en organisaties die niet zijn aangesloten. Geconstateerd wordt, door onderzoekers en geïnterviewden, dat er weinig is gedaan met een aantal aanbevelingen voor doorontwikkeling die zijn gedaan in eerdere evaluaties.

Tabel 6.1: Knelpunten huidige verwijsindex

Gebruik Versnippering in het land Achterblijven participatie van organisaties en professionals Onduidelijkheid door AVG Monitoring Zicht op resultaten verwijsindex Positie jeugdigen en ouders Inbreuk privacy jeugdigen en ouders Rechtspositie jeugdigen en ouders Beeld verwijsindex Doel Passende naamgeving Wettelijk kader Discussie over wettelijke verplichting aansluiting Onduidelijkheid rollen en taken

DSP-groep

RAPPORT ─ De VIR in beeld

59

6.4

Kosten voor doorontwikkeling Het is te prematuur om een inschatting te maken van de kosten van een doorontwikkeling omdat eerst een besluit dient te worden genomen over de verwijsindex en de richting waarin deze zich dient te ontwikkelen. Dit vraagt een verdere uitwerking van bovengenoemde punten, iets wat binnen het tijdspad van het onderzoek niet valt te maken

Wel is duidelijk dat een succesvolle doorontwikkeling een aantal kostenposten kent. Er dient te worden geïnvesteerd in: aansluiting gemeenten en toename van aantal gebruikers (met name in het voorveld) meer voorlichting aan organisaties en professionals over doel en gebruik van de VIR terugbrengen aantal convenantgebieden monitoring van resultaten verandering van beeld en naam voorlichtingscampagne rond nieuwe naam en doelstellingen en gebruiken van de VIR, waaronder goed omgaan met rol/belangen van jeugdigen en ouders.

Verder hoeven de kosten voor een doorontwikkelde verwijsindex niet per definitie hoger liggen dan de huidige kosten voor de verwijsindex, ook niet als meer gemeenten en organisaties zijn aangesloten en actiever gebruik maken van de VIR. Er zijn voor gemeenten verschillen in kosten voor de leveranciers van de verwijsindex. Op dat punt kan worden bespaard en met het vrijgekomen geld kan (een deel van) de bovenstaande kostenposten worden bekostigd.

6.5

Resumé We vatten de uitkomsten samen aan de hand van de beantwoording van de onderzoeksvragen over doorontwikkeling Een doorontwikkeling van de VIR leidt tot vergroting van doelbereik en het behalen van de achterliggende doelen; mits de doorontwikkeling zich richt op het wegnemen van knelpunten waardoor de VIR beter wordt gebruikt. Concreet betekent dat aandacht dient te worden besteed aan knelpunten rondom: •

Gebruik: versnippering in het land; achterblijven participatie van organisaties en professionals; onduidelijkheid over informatie-uitwisseling door AVG;

•

Monitoring: zicht op resultaten verwijsindex;

•

Positie jeugdigen en ouders: verklein risico’s op inbreuk privacy jeugdigen en ouders; versterk positie jeugdigen en ouders;

•

DSP-groep

Beeld verwijsindex: doel; passende naamgeving;

RAPPORT ─ De VIR in beeld

60

•

Wettelijk kader: discussie over wettelijke verplichting aansluiting; onduidelijkheid rollen en taken.

Ook is het wenselijk bij een doorontwikkeling af te stemmen met de Wams en de Norm voor opdrachtgeverschap. Alle in dit onderzoek benaderde betrokkenen staan achter de doelen van de wet: vroegsignalering, informatie-uitwisseling en het komen tot tijdige en passende zorg hulp of afstemming. De wijze waarop deze doelen bereikt dienen te worden, daarover verschillen de meningen flink. Deze polarisatie zal ook bij een mogelijke doorontwikkeling blijven bestaan, maar wellicht wel minder scherp wanneer wordt gewerkt aan de geconstateerde knelpunten.

DSP-groep

RAPPORT ─ De VIR in beeld

61

7

Conclusies en aanbevelingen voor de toekomst In dit hoofdstuk trekken we de conclusies uit het onderzoek aan de hand van de onderzoeksvragen. Navolgend gaan we in op het doelbereik van de VIR, alternatieven die naast of in plaats van de VIR kunnen bestaan om dezelfde doelen te behalen, en een mogelijke doorontwikkeling van de VIR met het oog op deze doelen. We besluiten met een overall conclusie en enkele aanbevelingen.

7.1

Conclusies aan de hand van onderzoeksvragen Doelbereik 1

Welke opvolging is gegeven aan matches op een individuele jeugdige en gezinsmatches in 2020 op regionaal en bovenregionaal niveau en waarom is er wel of geen opvolging gegeven aan een match?

Er zijn in 2020 ruim 630.000 matches gemaakt, waarmee jeugdigen vroegtijdig zijn gesignaleerd. Het betreft 472.480 matches binnen het convenant en 161.495 convenant-overstijgende matches. Een (klein) deel van de matchsignalen bereikt niet de juiste professional, wat de opvolging van matches bemoeilijkt. Hoe groot dit percentage is valt op basis van dit onderzoek niet vast te stellen.

Naar schatting 60% van de onderzochte matchsignalen is opgevolgd wat wil zeggen dat contact is opgenomen met andere professionals en daarmee leidde tot informatie-uitwisseling. De meest voorkomende reden om géén contact op te nemen naar aanleiding van een match is dat er al contact was met de andere professional. Wat overigens positief wordt geduid, dit laat immers zien dat er al veelvuldig contact tussen professionals is. Redenen om wel contact op te nemen is om te komen tot afstemming over zorg, hulp of bijsturing.

2

In hoeverre draagt het opvolgen van een (gezins)match bij aan de achterliggende doelen van de VIR: vroegtijdige signalering, informatie-uitwisseling en tijdige hulp, zorg of bijsturing?

Wanneer professionals (binnen twee jaar tijd) een melding hebben gedaan over een en dezelfde jongere (of in geval van een gezinsmatch: twee jeugdigen met overeenkomende ouder), is er een match. Dit bij elkaar brengen van twee (of meer) meldingen, is een vorm van vroegsignalering. Mogelijk is er meer aan de hand met de jongere en dient (verder) te worden ingegrepen. Er zijn in 2020 ruim 630.000 matches

DSP-groep

RAPPORT ─ De VIR in beeld

62

gemaakt, waarmee jeugdigen vroegtijdig zijn gesignaleerd. Met deze matches is het eerste doel van de verwijsindex bereikt: vroegtijdige signalering.

Naar beide professionals wordt vervolgens het signaal afgegeven dat er een gedeelde zorg is. Wanneer het signaal de professionals bereikt, kunnen zij volgens de gemaakte afspraken met elkaar contact opnemen om vervolgens (conform de wet na toestemming van jongere en/of ouders) informatie met elkaar uit te wisselen. Dit gebeurde naar schatting in 60% van de onderzochte matches, voor deze matches is het tweede doel informatie-uitwisseling bereikt.

Vervolgens dienen professionals met de nieuwe informatie in te zetten op tijdige en passende hulp, zorg of bijsturing. Als het nodig is kunnen zij hun aanpak aanpassen. Een deel van deze matches leidt tot meer inzicht, vroegtijdig afstemmen en inzetten en bijstellen van hulpplannen: naar schatting respectievelijk 39%, 18% en 21% Voor deze matches is het derde doel van de verwijsindex bereikt: tijdig passende hulp, zorg of bijsturing bieden. Er is geen onderzoek verricht naar de mate waarin vervolgens binnen afzienbare termijn daadwerkelijk hulp, zorg en bijsturing de jeugdigen heeft bereikt

3

Welke factoren dragen bij aan een implementatie van de VIR in een gemeente/regio en stimuleren het gebruik van de VIR binnen organisaties en onder professionals?

Belangrijke factoren die bijdragen aan een implementatie van de VIR in een gemeente en het stimuleren gebruik van de VIR binnen organisaties en onder professionals zijn: Leveranciers die een grote rol hebben en betrokken zijn bij de uitvoeringspraktijk, bijvoorbeeld door de inzet van gebruikersverenigingen; De inspanningen die gemeenten doen om organisaties en meldingsbevoegde professionals aan te sluiten op de verwijsindex; De inspanningen die organisaties doen om het gebruik van de verwijsindex te borgen en onderhouden.

Alternatieven voor de VIR in relatie tot achterliggende doelen: 4

Wat doen gemeenten, organisaties en professionals waarbij de VIR niet wordt gebruikt ter bevordering van vroegtijdige signalering, informatie-uitwisseling en tijdige hulp, zorg of bijsturing op zowel regionaal als op bovenregionaal niveau?

5

Wat zijn de mogelijke consequenties van het ‘Wetsvoorstel aanpak meervoudige problematiek in het sociaal domein’ (Wams) voor vroegsignalering en informatie-uitwisseling?

Gemeenten, organisaties en professionals waarbij de VIR niet wordt gebruikt zetten ter bevordering van vroegsignalering, informatie-uitwisseling en tijdige hulp, zorg of bijsturing vooral in op ‘netwerken’. Er zijn verschillende vormen van overleggen die worden gebruikt, zowel lokaal als regionaal, om zorgsignalen te

DSP-groep

RAPPORT ─ De VIR in beeld

63

delen. Er zijn indicaties dat daarmee meer wordt ingezet op reeds geëscaleerde zorgvraag, en minder op vroegsignalering. Daarnaast worden lokale (wijk)teams ingezet om te komen tot lokale vroegsignalering en vroegtijdige en passende hulp.

Ook in gebieden waar wel gebruik wordt gemaakt van de verwijsindex zijn overigens lokale netwerken en overlegstructuren zinvol en noodzakelijk om te komen tot (o.a.) betere signalering en informatieafstemming, en dragen lokale (wijk)teams bij aan vroegsignalering en de inzet van vroegtijdige en passende hulp. Verschillende instrumenten en overleggen worden in de praktijk naast elkaar gebruikt en versterken elkaar op onderdelen. Er is dus geen sprake van een of-of situatie, waarbij door een gemeente of organisatie moet worden gekozen tussen of de verwijsindex of een alternatief.

De Wams is door gemeenten niet genoemd als (toekomstig) alternatief voor de verwijsindex, wat logisch is gelet op de inhoud van de Wams. De Wams beoogt gemeenten in staat te stellen de integrale en gecoördineerde dienstverlening te bieden aan burgers die meerdere, domein-overstijgende problemen hebben. De Wams maakt het mogelijk om na een melding bij een meldpunt integraal en gecoördineerd informatie te kunnen uitwisselen en af te stemmen, niet alleen binnen het sociaal domein, maar ook waar nodig met partijen uit aanpalende domeinen. De Wams is niet gericht op vroegsignalering en biedt ook geen kader voor actieve hulpverlening. Het wetsvoorstel is anno zomer 2021 in behandeling.

6

Is er een passend alternatief voor een instrument als de VIR die dezelfde achterliggende doelen nastreeft (vroegtijdige signalering, informatie-uitwisseling en tijdige hulp, zorg of bijsturing)? Zo ja, wat houdt dit alternatief inhoudelijk in?

7

Hoe is dit alternatief van meerwaarde en welke voor- en nadelen kent een dergelijk alternatief voor gemeenten, (meldingsbevoegde) organisaties en professionals?

In dit onderzoek zijn na een inventarisatie twee mogelijke alternatieven verder onderzocht, die zich richten op (een deel van) de doelen van de verwijsindex. Indien er een passend alternatief zou zijn, leidt dit naar alle waarschijnlijkheid tot verminderd gebruik van de VIR, wat tot een reductie van kosten zou leiden.

Lokale overlegstructuur en de inzet van lokale (wijk)teams Deze richten zich op lokale vroegsignalering en lokale informatie-uitwisseling. Om daarmee tijdige hulp, zorg of bijsturing te kunnen bieden. Lokale overlegstructuren en lokale (wijk)teams vormen een beperkt alternatief voor de verwijsindex, waarmee in beperkte mate op lokaal niveau vroegsignalering (met name door de inzet van de lokale (wijk)teams ) en informatie-uitwisseling (met name door overleggen) wordt bereikt. In vergelijking met de verwijsindex is er een beperkte overkoepelende functie waardoor er beperkter bovenlokale of bovenregionale vroegsignalering en informatie-uitwisseling kan plaatsvinden.

DSP-groep

RAPPORT ─ De VIR in beeld

64

Een lokale overlegstructuur biedt in vergelijking met de VIR de mogelijkheid om direct in het overleg met meerdere deelnemers met elkaar informatie uit te wisselen. Het aantal deelnemers aan lokale overleggen is veelal beperkt tot 10 a 20 deelnemers. Het aantal professionals dat betrokken wordt bij vroegsignalering is beperkter ten opzichte van de VIR waar een (veel) groter aantal professionals op aangesloten kunnen worden. Conclusie: de lokale overlegstructuur is vooral geschikt voor inhoudelijke informatie-uitwisseling tussen een beperkt aantal professionals, op veelal lokaal niveau. De VIR legt de focus op vroegsignalering door een groot aantal professionals waaronder uit het voorveld, en vervolgens op informatie-uitwisseling tussen professionals, ook bovenregionaal. De overlegstructuur het biedt geen passend alternatief voor de VIR; lokale overlegstructuur en VIR zijn veel eerder aanvullend op elkaar.

Meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling De meldcode beoogt professionals te ondersteunen in een tijdige en effectieve aanpak van geweld in huiselijke kring. Met als doel om sneller en adequater hulp te bieden bij signalen van geweld. Er bestaat overlap: het gebruik van de verwijsindex is opgenomen in de meldcode. De meldcode richt zich op signalen van vermoedens van geweld, dat is beperkter dan de risicosignalen van de verwijsindex. De meldcode richt zich op de doelgroep van 0-100, de verwijsindex op de doelgroep van 0-23 jaar. Ook is de groep professionals niet geheel identiek aan die van de verwijsindex. Wanneer de meldcode wordt ingezet als alternatief in plaats van de verwijsindex, wordt een deel van de zorgsignalen gemist. Conclusie: de meldcode is in de huidige vorm geen passend alternatief voor de VIR, de VIR vormt in de huidige vorm een aanvulling op de meldcode.

Dit maakt het logisch om te zeggen dat bovenstaande alternatieven dienen te bestaan naast de verwijsindex en niet worden ingezet als alternatief in plaats van de verwijsindex.

8

Is er voor dit passende alternatief voldoende steun onder gemeenten, (meldingsbevoegde) organisaties en professionals en wat is nodig vanuit het Rijk, de VNG en gemeenten om draagvlak verder te bevorderen in de komende periode?

Er is bij een deel van de gemeenten en organisaties draagvlak voor overlegstructuren respectievelijk de meldcode als alternatief voor de verwijsindex. Zij hebben om verschillende reden bezwaren tegen de verwijsindex en zien hier een alternatief waarvoor wel draagvlak is. Zij laten dan ook graag de wettelijke verplichting voor gemeenten aansluiting te realiseren met de verwijsindex los.

9

Wat zijn de kosten van een passend een alternatief voor het Rijk, de VNG, gemeenten en organisaties en hoe verhoudt dit zicht tot de kosten voor een (doorontwikkelde) VIR.

DSP-groep

RAPPORT ─ De VIR in beeld

65

Zoals uit de beantwoording van bovenstaande vragen blijkt is er momenteel geen passend alternatief voor handen. Er is niet onderzocht wat de kosten zijn om een van die alternatieven passend te maken. Ook omdat het logischer is om de VIR, lokaal overleg van professionals en de meldcode naast elkaar te blijven gebruiken.

Een harde uitspraak over de kosten van de huidige verwijsindex is op basis van dit onderzoek niet te doen. Er zijn grote verschillen tussen de kosten van de verschillende leveranciers van lokale verwijsindexen. Ook zijn er grote verschillen tussen de inzet en daarmee personele kosten van coördinatoren, beheerders, aanjagers et cetera van gemeenten en organisaties. De kosten voor het Rijk en gemeenten voor de architectuur van de verwijsindex bedragen – indicatieve schatting – circa € 0,9 miljoen respectievelijk € 2,2 miljoen. Daarbovenop komen de – op basis van dit onderzoek onbekende – personele kosten voor gemeenten en organisaties voor het faciliteren, bevorderen en gebruiken van de verwijsindex.

Doorontwikkeling van de VIR in relatie tot achterliggende doelen: 10

Is een doorontwikkeling van meerwaarde? Zo ja, wat houdt een doorontwikkeling in inhoudelijk in?

Het doelbereik in gebieden waar de verwijsindex wordt gebruikt (grofweg de MULTIsignaal gebieden en PinkRoccade gebieden) is groter dan in andere gebieden. Dat betekent dat er in die gebieden (meer) meldingen worden gemaakt, die leiden tot vroegsignalering en informatie-uitwisseling, welke vervolgens kunnen leiden tot vroegtijdige passende hulp, zorg en bijsturing. Dat het doelbereik in die gebieden groter is komt doordat er in die gebieden meer tijd wordt geïnvesteerd 0.a. in motivatie en training voor gebruik van de verwijsindex. Dat leidt tot de conclusie dat doorontwikkeling van de VIR van meerwaarde zal zijn, onder voorwaarde dat knelpunten van de VIR weggenomen worden.

Op het tweede deel van de vraag wordt ingegaan bij beantwoording van onderzoeksvraag 11 en de aanbevelingen.

11

Leidt een doorontwikkeling van de VIR tot het behalen van de achterliggende doelen en het reduceren van de in de wetsevaluatie genoemde knelpunten onder organisaties, professionals en gemeenten ten aanzien van het gebruik van de VIR?

Een doorontwikkeling van de VIR leidt tot vergroting van doelbereik van de achterliggende doelen mits de doorontwikkeling zich richt op het wegnemen van knelpunten onder professionals, organisaties en gemeenten. Concreet betekent dat aandacht dient te worden besteed aan: Gebruik: versnippering in het land; achterblijven participatie van organisaties en professionals; onduidelijkheid over informatie-uitwisseling door AVG;

DSP-groep

RAPPORT ─ De VIR in beeld

66

Monitoring: zicht op resultaten verwijsindex; Positie jeugdigen en ouders: verklein risico’s op inbreuk van privacy jeugdigen en ouders; versterk positie jeugdigen en ouders; Beeld verwijsindex: doel; passende naamgeving; Wettelijk kader: discussie over wettelijke verplichting aansluiting; onduidelijkheid rollen en taken.

In de aanbevelingen wordt nader aangegeven hoe deze knelpunten aangepakt kunnen worden.

12

Hoe verhoudt deze doorontwikkeling zich tot het Wetsvoorstel aanpak meervoudige problematiek in het sociaal domein?

De Wams maakt het mogelijk - zoals vermeld bij vraag 12 - om na een melding bij een meldpunt integraal en gecoördineerd informatie te kunnen uitwisselen en af te stemmen, niet alleen binnen het sociaal domein, maar ook met partijen uit aanpalende domeinen. De Wams is niet gericht op vroegsignalering en biedt ook geen kader voor actieve hulpverlening. Het wetsvoorstel is anno zomer 2021 in behandeling.

De Wams kan de verwijsindex versterken, en omgekeerd. De Wams vergroot de mogelijkheid voor professionals om informatie uit te wisselen en op basis daarvan interventies in te gaan zetten en passende hulp, zorg en bijsturing te leveren. Omgekeerd kan de vroegsignalering vanuit de verwijsindex leiden tot meldingen ten behoeve van de Wams.

13

Is er voldoende steun voor de voorgestelde doorontwikkeling onder gemeenten, (meldingsbevoegde) organisaties en professionals en wat is nodig vanuit het Rijk, de VNG en gemeenten om draagvlak verder te bevorderen in de komende periode?

Alle in dit onderzoek benaderde betrokkenen staan achter de doelen van de wet: vroegsignalering, informatie-uitwisseling en het komen tot tijdige en passende zorg hulp of afstemming. De wijze waarop deze doelen bereikt dienen te worden, daarover verschillen de meningen. Er zijn organisaties, gemeenten en professionals die meerwaarde in het gebruik van de verwijsindex zien. Er zijn ook gemeenten, organisaties en professionals die bezwaren hebben. De verplichte kosten en inspanningen wegen voor hen niet op tegen de voor hen beperkte meerwaarde. Zij beargumenteren ook dat doelen op andere manier kunnen worden bereikt. Ook worden er privacy bezwaren gezien waarbij de verwijsindex buitenproportioneel inbreuk doet op de privacy van de jeugdigen. Deze verschillen van inzicht zullen ook bij een doorontwikkeling blijven bestaan, maar wel minder scherp wanneer wordt gewerkt aan de geconstateerde knelpunten. Dit vraagt inspanningen vanuit het Rijk, gemeenten en organisaties. In de aanbevelingen wordt hier nader op ingegaan.

DSP-groep

RAPPORT ─ De VIR in beeld

67

14

Wat zijn de kosten van een doorontwikkelde (som van de huidige kosten VIR, kosten voor een doorontwikkeling en de implementatie daarvan) VIR voor het Rijk, de VNG, gemeenten en organisaties?

Zoals weergegeven bij vraag 9 valt een harde uitspraak over de kosten van de verwijsindex niet te doen. De kosten voor het Rijk en gemeenten voor de architectuur van de verwijsindex bedragen – indicatieve schatting – circa € 0,9 miljoen respectievelijk € 2,2 miljoen. Daarbovenop komen de – op basis van dit onderzoek onbekende – personele kosten voor gemeenten en organisaties voor het faciliteren, bevorderen en gebruiken van de verwijsindex.

De kosten voor een doorontwikkeling en de implementatie daarvan zijn binnen het gegeven tijdspad van het onderzoek niet te maken. Eerst dienen keuzes te worden gemaakt over de invulling van de doorontwikkeling. Wel is duidelijk dat een succesvolle doorontwikkeling een aantal kostenposten kent. Er dient te worden geïnvesteerd in: aansluiting gemeenten en toename van aantal gebruikers (met name in het voorveld); meer voorlichting aan organisaties en professionals over doel en gebruik van de VIR; terugbrengen aantal convenantgebieden om versnippering tegen te gaan; monitoring van resultaten; verandering van beeld en naam; voorlichtingscampagne rond nieuwe naam, en doelstellingen en gebruiken van de VIR, waaronder goed omgaan met rol/belangen van jeugdigen en ouders.

Bij de kostenraming moet voorts worden opgemerkt dat de kosten die gemeenten betalen aan de verschillende leveranciers op dit moment uiteenlopen. Er kan in bepaalde gevallen (flink) worden bespaard door de overstap naar een andere leveranciers. Daarmee hoeven de kosten voor een doorontwikkelde verwijsindex niet per definitie hoger liggen dan de huidige kosten voor de verwijsindex, ook niet als meer gemeenten en organisaties zijn aangesloten en actiever gebruik maken van de VIR.

7.2

Overall conclusie De verwijsindex risicojongeren heeft als doel te komen tot vroegtijdige signalering, informatie-uitwisseling en tijdige hulp, zorg of bijsturing. Uit het onderzoek blijkt dat deze doelen in zekere mate worden bereikt maar niet overal. Het doelbereik ligt hoger in de gebieden waar aandacht wordt besteed aan een goed functioneren van de VIR dan in gebieden waarin dat niet gebeurt. Dat betekent dat er ruimte is voor vergroting van doelbereik.

Daarnaast constateren we dat er momenteel geen passende alternatieven voor de verwijsindex voor handen zijn. Lokale overlegstructuren en de meldcode richten zich op deels andere doelen en doelgroepen

DSP-groep

RAPPORT ─ De VIR in beeld

68

dan de verwijsindex en dienen eerder te worden gezien naast de verwijsindex dan in plaats van de verwijsindex.

Vanaf de invoering van de verwijsindex in 2010 zijn er grote verschillen tussen gemeenten, convenantgebieden, leveranciers, organisaties en professionals in het draagvlak voor de verwijsindex, en de mate waarin meldingen worden gemaakt en de verwijsindex wordt gebruikt. Er is weinig gedaan een aantal eerder68 geconstateerde knelpunten aan te pakken. Er is anno 2021 dan ook (n0g) geen sprake van de beoogde landelijke dekking: er zijn 25 van de 65 regionale convenantgebieden (en daarmee circa 100 gemeenten) van waaruit recent geen meldingen in de landelijke database zijn opgenomen. Dit aantal meldingen hangt sterk samen met de leveranciers die de aansluiting met de landelijke verwijsindex realiseren (de meldingen gemaakt in 2020 zijn afkomstig uit twee van de vier leveranciers). Ondanks het feit dat de eerder gesignaleerde knelpunten zijn blijven bestaan is het gebruik van de verwijsindex de afgelopen jaren toegenomen, zo kan worden afgeleid uit het toegenomen aantal meldingen en matches.

De onderzoeksresultaten wegende komen we tot het advies de VIR onder voorwaarden nu echt op korte termijn door te ontwikkelen. In de aanbevelingen gaan we hier verder op in.

7.3

Aanbevelingen Op grond van bovenstaande conclusies doen we de volgende aanbevelingen:

1

Het laten bestaan van de VIR is wenselijk onder voorwaarde dat er doorontwikkeling plaatsvindt op een aantal punten. Deze punten hebben betrekking op:

Gebruik Versnippering in het land. Het ontwikkelen van meer uniformiteit van het gebruik van de verwijsindex dient centraal te staan. Het opstellen van een pakket van eisen voor leveranciers kan hiervan onderdeel uitmaken. Verantwoordelijke: Rijk, gemeenten, na consultatie leveranciers. Participatie van organisaties en professionals. Aandacht is nodig voor de aansluiting van gemeenten en organisaties die (bijna) geen meldingen maken. Verantwoordelijke: gemeenten, organisaties. Onduidelijkheid door AVG. Voorlichting over de wijze waarop aan de AVG kan worden voldaan en informatie kan worden uitgewisseld. Verantwoordelijke: gemeenten, organisaties, leveranciers.

68

We kijken hierbij knelpunten die zijn geconstateerd in de evaluatie van 2015. Het is te vroeg om te verwachten dat in de evaluatie van 2020 geconstateerde knelpunten zijn opgepakt.

DSP-groep

RAPPORT ─ De VIR in beeld

69

Monitoring Zicht op resultaten verwijsindex. Monitoring door gemeenten is nodig om de opvolging van meldingen en matches te volgen en bij te sturen Verantwoordelijke: gemeenten i.s.m. leveranciers en organisaties.

Positie jeugdigen en ouders Inbreuk privacy jeugdigen en ouders. Handhaaf de naleving van de privacywetgeving. Speciale aandacht dient uit te gaan naar generieke meldingen en toestemmingsverzoeken. Verantwoordelijke: Rijk, gemeenten. Positie jeugdigen en ouders. Deze kan worden versterkt en het betrekken van ervaringsdeskundigen kan hierbij behulpzaam zijn. Hiermee wordt mogelijk ook het draagvlak bij jeugdigen en ouders vergroot. Verantwoordelijke: Rijk, organisaties i.s.m. ervaringsdeskundigen.

Beeld verwijsindex Doel. Meer voorlichting is nodig. Ook (duidelijkheid over) de positionering van de verwijsindex ten opzichte van lokale overlegstructuren en de meldcode vraagt aandacht. Verantwoordelijke: Rijk i.s.m. gemeenten en organisaties. Ontwikkelingen in de toekomst. Stem af met de Wams en de Norm voor opdrachtgeverschap. Maak duidelijk hoe de verwijsindex zich ten opzichte van voorgenoemde positioneert. Bij een verdere uitwerking kan ook het toekomstscenario kinden gezinsbescherming worden beschouwd. Verantwoordelijke: gemeenten i.s.m. Rijk. Passende naamgeving. Verander VIR in een term die niet risico’s centraal stelt maar een term die bijdrage aan positieve ontwikkeling van het kind centraal stelt. Daarmee wordt draagvlak voor de verwijsindex vergroot. Verantwoordelijke: Rijk i.s.m. gemeenten en organisaties.

Wettelijk kader Informatievoorziening over rollen en taken in het wettelijk kader. Het verdient de aanbeveling op termijn het wettelijk kader te verduidelijken en meer in lijn te brengen met de praktijk. Ook de rollen en belangen van jeugdigen en ouders dienen hier beter te worden belicht. Verantwoordelijke: Rijk i.s.m. (o.a.) ervaringsdeskundigen. Houd het wettelijk kader aan inclusief de wettelijke verplichting voor gemeenten om de aansluiting te faciliteren, onder voorwaarde dat op korte termijn wordt gewerkt aan een doorontwikkeling van de VIR gericht op bovenstaande punten. Zie ook punt 3 hierna.

Overige punten waaraan bij een verdere doorontwikkeling kan worden gedacht, maar die binnen dit onderzoek niet verder zijn uitgewerkt, zijn:

DSP-groep

RAPPORT ─ De VIR in beeld

70

de uitbreiding van de groep meldingsbevoegden (met o.a. kinderopvang); de uitbreiding van leeftijd van de doelgroep van 0-23 jaar naar 0-100 jaar; het terugbrengen van 65 regionale convenantgebieden naar de 42 reeds bestaande jeugdregio’s waarbinnen samenwerkingsverbanden voor de jeugdhulp zijn ingericht. Hiermee wordt versnippering tegengegaan èn betere aansluiting gezocht bij jeugdhulpsamenwerkingsverbanden.

2

Een succesvolle doorontwikkeling vraagt een actieve houding van alle betrokken partijen en een duidelijk standpunt vanuit het Rijk. Voordat kan worden overgegaan tot doorontwikkeling dienen keuzes te worden gemaakt in de wijze waarop de doorontwikkeling gaat plaatsvinden. Aan de uitvoering daarvan moet ook prioriteit worden gegeven. De onduidelijkheid rondom de verwijsindex voor professionals, organisaties en gemeenten, maar vooral ook voor jeugdigen en ouders, dient niet langer te duren.

3

Dit verdiepend onderzoek is uitgevoerd in navolging op de tweede evaluatie van de verwijsindex uit 2020. Deze evaluatie beval aan het wettelijk kader van de verwijsindex te herzien en de wettelijke verplichting voor gemeenten om de aansluiting te faciliteren te heroverwegen. Op grond van voorliggend verdiepend onderzoek waarin is gekeken naar het doelbereik en mogelijke alternatieven van de verwijsindex, adviseren we tot doorontwikkeling gericht op de geconstateerde knelpunten. Mochten de inspanningen binnen een termijn van 4 jaar niet substantieel leiden tot het wegnemen of verminderen van genoemde knelpunten en daarmee het vergroten van doelbereik, dan dient heroverweging van het wettelijk kader alsnog plaats te vinden.

DSP-groep

RAPPORT ─ De VIR in beeld

71

Bijlagen

DSP-groep

RAPPORT ─ De VIR in beeld

72

Samenstelling begeleidingscommissie De begeleidingscommissie van het onderzoek bestond uit leden van diverse betrokken organisaties: CIBG Gemeente Rotterdam Gemeente Zwolle GGD regio Utrecht MULTIsignaal VO-Raad Topicus VNG VWS

De samenstelling van de begeleidingscommissie is gewijzigd. Ook De Nederlandse ggz en Jeugdzorg Nederland namen deel aan de commissie. Zij hebben gedurende het onderzoek en na oplevering van het rapport laten weten zich niet te kunnen vinden in de opzet, de uitvoering en uitkomsten van het onderzoek. Na afloop gaven zij aan zich niet meer aan het onderzoek te willen verbinden.

DSP-groep

RAPPORT ─ De VIR in beeld

73

Tabel De volgende aantallen meldingen per convenantgebied en per leverancier zijn opgenomen in de landelijke verwijsindex. De gebieden vanuit waar geen meldingen zijn gemaakt zijn niet opgenomen in de database en niet terug te zien in het overzicht. Het betreft convenantgebieden die zijn aangesloten via Topicus en Stipter.

Tabel A: Aantal meldingen in de verwijsindex per convenantgebied per leverancier incl. Raad voor de Kinderbescherming, 2020. Leverancier

MULTI signaal

Stadsregio Rotterdam

108.445

Pink Roccade

Topicus

Stipter

Totaal

108.445

RvdK

17.906

17.906

Haaglanden

16.352

16.352

MULTIsignaal Regio AAZW

15.953

15.953

VIN Noord Kennemerland

11.777

11.777

JeugdMATCH ZHN

11.184

11.184

VIN Midden en Zuid Kennemerland

10.151

10.151

VIRA

9.724

9.724

Almere

9.086

9.086

Parkstad

9.061

9.061

VIF-ZiZeO

8.154

8.154

SOS Midden-Holland

7.775

7.775

VIRZ

7.114

7.114

Verwijsindex regio Nijmegen

5.719

5.719

Ede

5.538

5.538

Utrecht

5.111

5.111

Groningen Amersfoort

4.884 4.457

4.884 4.457

De Kempen

4.351

4.351

Peelland

3.836

3.836

Verwijsindex Oost-Veluwe en Midden IJssel At risk Lekstroom

3.587

3.587

3.551

3.551

Provincie Drenthe - DVI

3.453

3.453

At risk Zuidoost

3.039

3.039

Brabant Noordoost

2.993

2.993

Verwijsindex NML

2.955

2.955

Maastricht Heuvelland

2.897

2.897

VIN Gooi en Vechtstreek

2.389

2.389

s-Hertogenbosch MiddenBrabant

DSP-groep

Raad voor de Kinder besche rming

RAPPORT ─ De VIR in beeld

2.362 2.345

2.362 2.345

74

At risk Utrecht-West

2.096

Drechtsteden en AV

2.096 1.980

1.980

VI Achterhoek

1.908

1.908

VIN West Friesland

1.739

1.739

VIN Kop Noord-Holland

1.730

1.730

Verino

1.544

1.544

West Brabant

1.349

1.349

Westelijke Mijnstreek

971

971

Verwijsindex Rivierenland

933

933

Goeree-Overflakkee

693

693

Hoeksche Waard

2

2

(gebieden zonder meldingen niet opgenomen) Eindtotaal

281.431

0 21.757

17.906

0

0 0

321.094

Bron: CIBG 2021

DSP-groep

RAPPORT ─ De VIR in beeld

75

DSP-groep BV Van Diemenstraat 410 1013 CR Amsterdam +31 (0)20 625 75 37

dsp@dsp-groep.nl KvK 33176766 www.dsp-groep.nl

DSP-groep is een onafhankelijk bureau voor onderzoek, advies en management, gevestigd aan de IJ-oevers in Amsterdam. Sinds de oprichting van het bureau in 1984 werken wij veelvuldig in opdracht van de overheid (ministeries, provincies en gemeenten), maar ook voor maatschappelijke organisaties op landelijk, regionaal of lokaal niveau. Het bureau bestaat uit 40 medewerkers en een groot aantal freelancers.

Dienstverlening Onze inzet is vooral gericht op het ondersteunen van opdrachtgevers bij het aanpakken van complexe beleidsvraagstukken binnen de samenleving. We richten ons daarbij met name op de sociale, ruimtelijke of bestuurlijke kanten van zo’n vraagstuk. In dit kader kunnen we bijvoorbeeld een onderzoek doen, een registratie- of monitorsysteem ontwikkelen, een advies uitbrengen, een beleidsvisie voorbereiden, een plan toetsen of (tijdelijk) het management van een project of organisatie voeren.

Expertise Onze focus richt zich met name op de sociale, ruimtelijke of bestuurlijke kanten van een vraagstuk. Wij hebben o.a. expertise op het gebied van transitie in het sociaal domein, kwetsbare groepen in de samenleving, openbare orde & veiligheid, wonen, jeugd, sport & cultuur.

Meer weten?

Neem vrijblijvend contact met ons op voor meer informatie of om een afspraak te maken. Bezoek onze website www.dsp-groep.nl voor onze projecten, publicaties en opdrachtgevers.