20210611052 11. Bijlage 5 Onderzoeksrapport ARK 2020 2021

DE TOEKOMST VAN DE ADVIESCOMMISSIE RUIMTELIJKE KWALITEIT HAARLEM

een onderzoek in opdracht van de gemeente Haarlem José van Campen woord en plaats 22 april 2021

Inhoud 1.

Het onderzoek .................................................................................................................... 3

2.

Ruimtelijke kwaliteitsadvisering onder de Omgevingswet .............................................. 4

3.

Bevindingen ........................................................................................................................ 7

3.1 Beleid .................................................................................................................................. 7 3.1.1

Organisatie, processen, taken en verantwoordelijkheden ..................................... 7

3.1.2

Inhoud...................................................................................................................... 8

3.2 Observatie ARK-vergadering .............................................................................................. 8 3.2.1

Voorbereiding .......................................................................................................... 8

3.2.2

Planbehandeling ...................................................................................................... 8

3.2.3

Sfeer ......................................................................................................................... 9

3.2.4

Adviezen ................................................................................................................ 10

3.3 Interviews ......................................................................................................................... 12

4.

3.3.1

Meerwaarde van een onafhankelijke deskundige adviescommissie .................... 12

3.3.2

Duidelijkheid over rollen en verantwoordelijkheden ........................................... 13

3.3.3

Sturing op kwaliteit................................................................................................ 15

3.3.4

Wat is de reikwijdte van de advisering? ................................................................ 17

3.3.5

Welke plannen zouden naar de commissie moeten? ........................................... 18

3.3.6

Het adviesstelsel, welke adviesrollen heeft Haarlem nodig? ................................ 20

3.3.7

Samenstelling commissie ...................................................................................... 22

3.3.8

Competenties ........................................................................................................ 22

3.3.9

Participatie en draagvlak ....................................................................................... 23

Invalshoeken voor de nieuwe ARK .................................................................................. 24

4.1 Verkenning van verschillende invalshoeken .................................................................... 24 4.2 De dagelijkse veranderingen van de stad ......................................................................... 25 4.3 De beschermde gebieden en gebouwen .......................................................................... 26 4.4 De grote ontwikkelingen ................................................................................................... 28 5.

Aanbevelingen .................................................................................................................. 29

5.1 Maatschappelijke doelen en kwaliteitsambities .............................................................. 29 5.2 Regie van de kwaliteitsregie ............................................................................................. 30 5.3 Kaderen van de kwaliteitsregie ......................................................................................... 30 5.4 De toekomst van de ARK .................................................................................................. 31 Bijlage 1: Overzicht van geïnterviewden ................................................................................. 33 Bijlage 2: De vragen voor de interviews .................................................................................. 34

2

1. Het onderzoek Aanleiding Ruimtelijke kwaliteit is een belangrijke ambitie van de gemeente Haarlem. Het omvat erfgoed, stedenbouw, landschap/openbare ruimte en architectuur. Het speelt op verschillende schaalniveaus, van de stad en het omringende landschap als geheel, naar wijken en buurten, lange lijnen, bouwwerken en de detaillering daarvan. De gemeente heeft veel deskundigheid over aspecten van ruimtelijke kwaliteit in huis, met name bij de afdeling Omgevingsbeleid (OMB) en de stadsarchitect. De gemeente heeft ook een onafhankelijke adviescommissie voor ruimtelijke kwaliteit, de ARK. Het afgelopen jaar is niet gemakkelijk geweest met een voorstel over mogelijke bezuinigingen, stroef verlopende samenwerking met interne en externe partijen en het vertrek van een voorzitter en een interim-voorzitter. In afwachting van het denkproces over hoe te handelen na dit vertrek, is de ARK gevraagd om even niet te handelen en dat heeft ertoe geleid dat de advisering tijdelijk wordt waargenomen door een interim-ARK via MOOI Noord-Holland. Onderzoeksopdracht De gemeente heeft zelfstandig planoloog José van Campen opdracht gegeven te onderzoeken hoe de kwaliteitsadvisering onder de Omgevingswet goed georganiseerd kan worden. Het onderzoek richt zich vooral op de toekomst.

Welke mogelijkheden biedt de Omgevingswet? Wat heeft Haarlem nodig aan kwaliteitsadvisering? Hoe kan de taakverdeling tussen de ARK en de betrokken afdelingen OMB en Vergunningen, Toezicht & Handhaving (VTH) worden ingevuld? Hoe verhoudt de ARK zich tot de Stadstafel? Wat zijn de randvoorwaarden voor een goed functionerende ARK en welke deskundigheden en competenties zijn noodzakelijk. Natuurlijk spelen de lessen uit het recente verleden een rol bij het beantwoorden van deze vragen, maar de blik is daarbij steeds op de toekomst gericht. Aanpak Het onderzoek vond plaats tussen maart 2020 en maart 2021. De eerste fase bestond uit bestudering van beleidsdocumenten met betrekking tot de Haarlemse ruimtelijke kwaliteitsadvisering. In de tweede fase werd een online vergadering van de interim-ARK geobserveerd en werd input van betrokkenen verzameld. Er werden diepte-interviews gehouden met ambtenaren, de gemandateerde van de interim-ARK en de leden van de ARK. De geïnterviewde personen zijn geselecteerd door de gemeente. De interviews waren vertrouwelijk en hebben deels fysiek en deels online plaatsgevonden. De geïnterviewden kregen tevoren een uitleg met vragenlijst toegezonden. Van elk interview is een verslag gemaakt dat ter goedkeuring aan de geïnterviewde is voorgelegd. De gefiatteerde verslagen zijn als vertrouwelijke bijlage van dit advies aangeboden aan de opdrachtgever.

In de derde en laatste fase werden de resultaten geanalyseerd. In nauwe samenwerking met medewerkers van de gemeente werd daarna een aantal invalshoeken uitgewerkt voor de toekomst van de ARK. Dit alles leidt tot een advies voor de keuzes die gemaakt kunnen worden met betrekking tot de toekomst van het Haarlemse ruimtelijk kwaliteitsbeleid en de ARK. Opbouw van deze rapportage In hoofdstuk 2 van deze rapportage wordt kort beschreven welke verplichtingen en mogelijkheden de Omgevingswet gaat bieden voor de ruimtelijke kwaliteitsadvisering, als

3

denkkader voor de volgende hoofdstukken. In hoofdstuk 3 worden de bevindingen beschreven, achtereenvolgens van de documentstudie, de observatie en de interviews. De bevindingen van de interviews zijn veralgemeniseerd en geanonimiseerd. Het hoofdstuk geeft een caleidoscopisch beeld van de opvattingen over de ruimtelijke kwaliteitsadvisering in Haarlem. Opvallend was de grote betrokkenheid van de geïnterviewden. Velen hebben benadrukt dat dit onderzoek een goed initiatief is en willen ook bij de uitwerking betrokken zijn. In hoofdstuk 4 worden de invalshoeken beschreven die samen met medewerkers van de gemeente zijn opgesteld. Op basis van de bevindingen en de invalshoeken worden in het laatste hoofdstuk de aanbevelingen geformuleerd. Voor de duidelijkheid wordt in deze rapportage gesproken over de oude ARK (tot april 2020), de interim-ARK (vanaf april 2020) en de nieuwe ARK (na de beslissing over de toekomstige situatie). Hiermee is geen waardeoordeel bedoeld.

2. Ruimtelijke kwaliteitsadvisering onder de Omgevingswet1 Omgevingskwaliteit Onder de Omgevingswet (Ow) verandert het wettelijke stelsel voor de ruimtelijke kwaliteitsadvisering. De begrippen welstand, erfgoed en ruimtelijke kwaliteit worden samengevoegd en verbreed tot het nieuwe begrip omgevingskwaliteit. Omgevingskwaliteit ‘duidt op het belang van aspecten als cultureel erfgoed, architectonische kwaliteit van bouwwerken, stedenbouwkundige kwaliteit en kwaliteit van natuur en landschap. Het gaat daarbij zowel om de menselijke beleving van de fysieke leefomgeving als om de intrinsieke waarden die de maatschappij toekent aan de identiteit van gebieden en aan dier- en plantensoorten.’2 Omgevingskwaliteit wordt in de wet niet verder gedefinieerd omdat de invulling ervan tijden plaatsgebonden is. Dat betekent dat het begrip op lokaal niveau moet worden afgebakend en ingevuld. De zorgplicht voor goede omgevingskwaliteit ligt vrijwel geheel op lokaal niveau. Het Rijk stelt slechts regels over omgevingskwaliteit als er sprake is van een nationaal belang of een internationale verplichting. Dat speelt voor cultureel erfgoed, werelderfgoed en natuur.

Andere aspecten van omgevingskwaliteit, in het bijzonder architectonische kwaliteit van bouwwerken, de stedenbouwkundige kwaliteit en de kwaliteit van het landschap, moeten worden beschermd door de gemeenten en provincies in hun eigen regelgeving. 3 Gemeenten moeten het begrip omgevingskwaliteit inhoud geven in de omgevingsvisie, het omgevingsplan en desgewenst aanvullend beleid of instrumenten. Dit kan ofwel als

1

Dit hoofdstuk is gebaseerd op de Handreiking Adviesstelsel Omgevingskwaliteit en de Modelverordening op de gemeentelijke adviescommissie, beiden gepubliceerd door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, de Federatie Ruimtelijke Kwaliteit en de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed. Zie https://vng.nl/publicaties/handreiking-adviesstelsel-omgevingskwaliteit 2 Bron: Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 962, nr. 3, Memorie van Toelichting bij de Omgevingswet p.63. 3 Bron: Beantwoording schriftelijke vragen over ontwerp Omgevingsbesluit dd 3-11-2016.

4

voortzetting van het huidige beleid, ofwel als nieuw, integraler, beleid voor goede omgevingskwaliteit. De gemeentelijke adviescommissie De taken en bevoegdheden van de huidige adviescommissie(s) voor welstand, ruimtelijke kwaliteit en erfgoed vervallen van rechtswege bij de inwerkingtreding van de Ow. Ter continuering van de advisering moet de gemeente een nieuwe gemeentelijke adviescommissie instellen. Op de langere termijn is het gewenst dat gemeenten hun adviesstelsel doorontwikkelen in de geest van de Omgevingswet: een gemeentelijke adviescommissie met een brede adviestaak die zoveel mogelijk aan de voorkant van ruimtelijke processen adviseert en initiatiefnemers uitdaagt en inspireert. 4 De gemeentelijke adviescommissie adviseert het gemeentebestuur. Het doel van de advisering is ertoe bij te dragen dat de besluiten van het gemeentebestuur van een zo hoog mogelijke kwaliteit zijn. 5 Dit betekent dat deze besluiten berusten op de juiste feiten, waar mogelijk aansluiten bij belangen en wensen van maatschappelijke groeperingen en rekening houden met de belangen van individuele burgers. 6 Het advies van de commissie is niet bindend, maar het college mag er wel zwaarwegend belang aan toekennen mits het advies deugdelijk is naar inhoud en wijze van totstandkoming. De wettelijke taken van de gemeentelijke adviescommissie zijn: • •

•

het uitbrengen van advies over vergunningaanvragen met betrekking tot rijksmonumenten 7, en het uitbrengen van advies over een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een andere activiteit, in door de raad (in het omgevingsplan) aangewezen gevallen of als het college van burgemeester en wethouders daartoe aanleiding ziet8, en het uitbrengen van advies over het ontwikkelen van beleid als het college van burgemeester en wethouders daartoe aanleiding ziet. De instelling van de gemeentelijke adviescommissie en de benoeming van commissieleden is een taak van de gemeenteraad. De samenstelling van de commissie dient zodanig te zijn dat een onafhankelijk en deskundig oordeel kan worden gevormd. Leden van het gemeentebestuur kunnen geen lid zijn van de commissie, ambtenaren wel. Enkele leden van de commissie moeten deskundig zijn op het gebied van de monumentenzorg. Daaronder valt deskundigheid op het gebied van cultuurhistorie, bouwen architectuurhistorie, restauratie, landschap en stedenbouw.9 De adviezen van de gemeentelijke adviescommissie moeten deugdelijk gemotiveerd zijn en schriftelijk openbaar worden gemaakt. De vergaderingen moeten openbaar zijn tenzij dat in

Zoals bedoeld in motie Veldman en Albert De Vries, Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 962, nr. 120. Afdeling 3.3 van de Algemene wet bestuursrecht. 6 Memorie van toelichting bij de Algemene wet bestuursrecht. 7 Uitgezonderd archeologische rijksmonumenten, zie artikel 17.9 Ow. 8 Artikel 17.9, tweede lid, in samenhang met artikel 16.15, tweede lid, van de Ow en artikel 4.22 van het Omgevingsbesluit. 9 Memorie van Toelichting bij de Omgevingswet. 4

5

5

strijd is met specifieke belangen. En de commissie moet de gemeenteraad elk jaar een verslag toezenden over de door haar verrichte werkzaamheden. Reikwijdte van de advisering De context en de reikwijdte van de advisering moeten op lokaal niveau worden ingevuld. In grote lijn zijn er drie benaderingen voor de reikwijdte: smal, breed of integraal.10 •

•

•

Smal: de advisering is voornamelijk gericht op individuele objecten zoals monumenten en bouwwerken. Voorbeelden: monumentenadvies, advies over het uiterlijk van bouwwerken, advies bij repressief toezicht op bestaande bouwwerken. Breed: de advisering is primair gericht op gebiedsopgaven, gebiedskenmerken, stedenbouw en landschap, ruimtelijke inpassing van ontwikkelingen, evenwicht tussen ruimtelijke schaalniveaus. Voorbeelden: advies over bescherming en ontwikkeling van cultureel erfgoed in een gebied, advies over het bevorderen en beschermen van landschappelijke en stedenbouwkundige waarden. Integraal: de advisering is primair gericht op samenhangende netwerken, stromen en lagen in de fysieke leefomgeving; het samenbrengen van gezondheid, veiligheid en omgevingskwaliteit; het samengaan van natuur en cultuur; zowel fysieke als sociale componenten. Voorbeelden: advies over evenwichtige toedeling van functies aan locaties, advies over alle aspecten van omgevingskwaliteit zoals benoemd in de omgevingsvisie. Beleidskader Het advieskader van de gemeentelijke adviescommissie is omschreven in de Omgevingswet.11 De commissie baseert haar advies, voor zover van toepassing, op de omgevingsvisie, het omgevingsplan, de beleidsregels voor het uiterlijk van bouwwerken en de beoordelingsregels voor rijksmonumentenactiviteiten.

12 In het algemeen geldt: hoe vroeger in het planvormingsproces, hoe integraler en vrijer de advisering kan of zelfs moet zijn. Meestal is de omgevingsvisie dan richtinggevend. Maar hoe verder men in het proces richting (vooroverleg over) een vergunningaanvraag komt, hoe strikter de commissie gebonden is aan de beoordelingsregels uit de regelgeving en het omgevingsplan.13 Voor erfgoed geldt dat de beoordelingsregels voor een aanvraag omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit zijn vastgelegd in de Ow (artikel 5.18/5.22) en het Besluit kwaliteit leefomgeving (artikel 8.80). De beoordelingsregels voor ingrepen in beschermde gezichten en ingrepen aan, in of bij gemeentelijke monumenten en ander waardevol erfgoed moeten vastgelegd worden in het omgevingsplan en daaraan gekoppelde beleidsregels. Voor alle andere activiteiten moeten de beoordelingsregels ook in het omgevingsplan worden vastgelegd. Deze kunnen verder worden uitgewerkt in beleidsregels, zoals voor het uiterlijk van bouwwerken.

Gebaseerd op: Omgevingskwaliteit en ruimte, J. van Campen, 2018, Amsterdam, Berghauser Pont Publishing 10

11 Omgevingswet artikel 17.9 3e lid 12 Besluit kwaliteit leefomgeving, artikel 8.80 13 Besluit kwaliteit leefomgeving, artikel 8.0a

6

In de overgangsfase vanaf het inwerkingtreden van de Ow tot uiterlijk 2029 moet de gemeente het tijdelijke deel van het omgevingsplan ombouwen naar een nieuw omgevingsplan. Daarbij zal steeds de vraag zijn bij welke activiteiten een kwaliteitsadvies gewenst is en wat daarvoor de beoordelingsregels zijn.

3. Bevindingen 3.1 Beleid 3.1.1 Organisatie, processen, taken en verantwoordelijkheden In de Nota Ambtelijk Mandaat uit 2013 werd een scheiding aangebracht tussen de welstandstoets voor reguliere aanvragen die op ambtelijk niveau gedaan kan worden, en de advisering door de ARK. Het doel hiervan was om de ARK meer in te zetten waarvoor zij vooral bedoeld is: adviseren op hoofdlijnen over (integrale) ruimtelijke kwaliteit en adviseren rondom gemeentelijke en rijksmonumenten. De Nota omschrijft welke grote projecten wél naar de ARK gaan: • • •

Plannen van meer dan één woning of meer dan 1000 m2. Plannen waarbij sprake is van een politiek gevoelig belang, een groot maatschappelijk belang of een groot economisch belang. Transformaties binnen en buiten bestaand stedelijk weefsel, gebiedsvisies, stedenbouwkundige programma's van eisen, ingrijpende infrastructurele werken, grootschalige woningbouwplannen of middelgrote plannen in gevoelige gebieden, monumentale structuren als integraal onderdeel van de stad en ten slotte brede visieontwikkeling of thema's op de stad zelf. De Verordening Ark 2014 en het bijbehorende Huishoudelijk Reglement ARK laten zien dat de gemeente Haarlem inzet op brede, vroege advisering door de ARK. Het gaat om geïntegreerde welstands- en monumenten advisering, maar vooral om advisering over de ruimtelijke kwaliteit in brede zin. De verordening is verrassend actueel in het licht van de Omgevingswet. Het is precies de brede, vroege advisering waar de Tweede Kamer op heeft aangedrongen. In de bijgestelde nota Werkwijze voor de Adviescommissie Ruimtelijke Kwaliteit en stadsbouwmeester uit 2017 wordt de ARK iets meer in richting van de advisering over vergunningaanvragen geduwd. Het onafhankelijk advies op de ruimtelijke kwaliteit bij projecten en bouwaanvragen wordt verricht door de Adviescommissie Ruimtelijke Kwaliteit.

Er worden twee ‘kamers’ voorgesteld, Kamer 1 voor de daadwerkelijke aanvraag (meerdere manieren van afhandeling mogelijk, afhankelijk vd aard vd aanvraag) en Kamer 2 voor het (voor)overleg met de ARK. Dit wordt gecombineerd met een vernieuwde werkwijze met openbare vergaderingen, ateliers als nieuwe vorm van interactie met de stad en een meer naar buiten gerichte werkwijze. Daarnaast houdt de stadsbouwmeester een brede onafhankelijke adviesfunctie. Hij of zij treedt op als adviseur bij (groot) stedelijke ontwikkelingen, adviseert over de samenhang in

7

de openbare ruimte en geeft inzet bij de voorbereiding van projecten. De stadsbouwmeester is adviseur van het college en van de ARK. Uit de interviews blijkt dat deze vernieuwingen nooit zijn doorgevoerd. Dat is jammer omdat hier de basis had kunnen liggen voor een onderscheid in adviesrollen, zoals momenteel door de VNG, de RCE en de FRK wordt gepropageerd.

3.1.2 Inhoud De twee delen van de Nota Ruimtelijke Kwaliteit Haarlem (NRK) en de Nota DAK vormen de inhoudelijke basis voor de welstandsadvisering. De nota’s dateren uit 2012 en zijn nooit geactualiseerd. Wel zijn ze op veel plekken aangevuld met beeldkwaliteitsplannen. Bovendien is er nieuw beleid dat niet is opgenomen in de NRK, zoals de Cultuurhistorische Hoofdstructuur en beleid voor de wederopbouwwijken. Openbare ruimte en de ruimtelijke aspecten van duurzaamheidsmaatregelen ontbreken in de NRK. Een inhoudelijke update lijkt zeker noodzakelijk. De opzet in twee delen biedt wel mogelijkheden voor een werkwijze die aansluit bij de Omgevingswet. Het tweede deel met de beoordelingskaders en gebiedsbeschrijvingen is in feite het regulatieve deel. Het vangnet. Dit zou gebruikt kunnen worden voor a) het formuleren van algemene regels in het omgevingsplan voor activiteiten die vergunningvrij zijn en b) als beleidsregels voor het uiterlijk van bouwwerken voor de kleinere, binnenplanse vergunningplichtige initiatieven. Als deze helder genoeg zijn, kunnen ze gebruikt worden voor de ambtelijke welstandstoets. Het eerste deel met de beschrijving van kernkwaliteiten en Gouden Regels is het faciliterende deel. Het stimuleren. Dit leent zich voor het overleg in de vroege fasen, voor grote ingrepen, buitenplanse initiatieven.

Dit deel zou een brugfunctie kunnen vervullen tussen omgevingsvisie en omgevingsplan.

3.2 Observatie ARK-vergadering Op 7 september 2020 is een online vergadering van de interim-ARK geobserveerd. Het was de eerste vergadering na de zomervakanties en alle leden waren aanwezig. Hieronder worden enkele observaties beschreven, met de kanttekening dat dit een persoonlijke impressie is van slechts één vergadering.

3.2.1 Voorbereiding De agenda is tot op de minuut ingedeeld en alle bezoekers hebben een link gekregen om op hun moment in te loggen. De historie van de planbehandelingen is opgenomen op de agenda zodat alle commissieleden weten wat er eerder is geadviseerd, ook als dat door de oude ARK is gebeurd of als er plaatsvervangers waren. De vergadering begint met een korte inventarisatie van wat er op de agenda staat, welke bezoekers verwacht worden en waar de knelpunten liggen. Ook wordt een aantal gemandateerde plannen kort besproken, waarbij de gemandateerd knelpunten of twijfels inbrengt en feedback en rugdekking krijgt van de commissie. Zo is de commissie op de hoogte en kan de gemandateerde weer verder met deze plannen.

3.2.2 Planbehandeling De planbehandelingen met bezoekers kennen een vast verloop:

8

•

•

•

•

Introductie. De bezoekers loggen in, meestal een ambtenaar (stedenbouw of erfgoed) en een of meerdere vertegenwoordigers van de initiatiefnemer, waaronder de architect. De voorzitter van de interim-ARK heet de bezoekers welkom, vertelt wie er in de vergadering aanwezig zijn en geeft de commissieleden gelegenheid zich kort voor te stellen. Daarna licht de voorzitter de stand en de gang van zaken toe en checkt of dit beeld klopt met dat van de bezoekers. Planpresentatie. De bezoekers krijgen de gelegenheid (de aanpassingen aan) hun plan te presenteren. Vrijwel alle planpresentaties zijn goed voorbereid. Daardoor kan de commissie zich razendsnel een beeld vormen en gericht informatieve vragen stellen. Als er eerdere behandelingen zijn geweest, wordt daar meteen op doorgegaan. Soms moet de voorzitter de bezoekers manen om kort te zijn. Planbespreking. De commissieleden reageren op het plan. De voorzitter geeft steeds het eerste woord aan het lid met de meest relevante achtergrond. Daarna krijgen de andere leden gelegenheid daar iets aan toe te voegen. Bij een aantal plannen doet de commissie suggesties voor alternatieve of aanvullende oplossingen die wellicht beter zijn voor de stad en voor het plan. Opvallende afwezige in de planbesprekingen is de welstandnota, die is nauwelijks expliciet ter sprake gekomen. Welstandscriteria worden niet genoemd.

Wel zijn andere beleidskaders genoemd, zoals de erfgoedstatus of stedenbouwkundige visies. Afsluiting. De voorzitter vat het advies samen en rondt de bespreking af. De bezoekers krijgen zo nodig nog ruimte om een aanvullende vraag te stellen. Tot besluit wenst de voorzitter ze veel succes. Soms blijft de ambtenaar van de gemeenten nog even ‘achter’ voor een korte nabespreking: hoe ging het en kun je er iets mee?

3.2.3 Sfeer Voor het oog van de buitenstaander verloopt de vergadering geordend en efficiënt. De sfeer tijdens de planbehandelingen is te typeren als serieus, ordelijk en respectvol. De commissie spreekt ‘als uit één mond’ en meningsverschillen of onderlinge discussiepunten zijn in deze vergadering niet voorgekomen. De commissie is betrokken en opbouwend kritisch. De ene keer iets collegialer, de andere keer iets strenger. De commissie snijdt lastige kwesties aan en motiveert dit vanuit haar eigen verantwoordelijkheid voor de stad. De commissie kijkt vooral vanuit de omgeving van het plan, naar het plan zelf. Herhaaldelijk worden complimenten uitgedeeld naar de ontwerpers: • •

•

“Mooi aan dit plan is dat de kerk de kerk blijft en jullie hem redelijk met rust laten. Dat is een positieve ontwikkeling.” “Jullie hebben onze opmerkingen van vorige keer goed verwerkt. Iedereen in de commissie is er enthousiast over. Het gevelbeeld is enorm verbeterd en veel rustiger geworden. We zien geen hete hangijzers meer, maar hebben nog wel een paar vragen en suggesties.” “Het is een goede manier zoals nu wordt ingestoken. Het is ingewikkeld maar daardoor juist leuke opgave. De commissie is enthousiast, maar nog niet akkoord want we denken dat er een paar dingen heroverwogen moeten worden. De gemandateerde kan dat namens de commissie beoordelen.” Eén keer is een planpresentatie slecht voorbereid. Het vraagt veel tijd eer de commissie een beeld heeft van de omgeving, de locatie en hoe het plan in elkaar zit. Deze planbehandeling

9

lijkt frustrerend voor iedereen. De commissie moet veel moeite doen om het plan te doorgronden. De opdrachtgever geeft aan dat hij al twee jaar geleden is begonnen met een compleet ander plan, maar dat hij dat “met een dikke rode streep erdoor” heeft teruggekregen van de gemeente. Na een aantal aanpassingen kwamen ze er niet uit en is het plan ingrijpend anders aangepakt. En nu ziet de commissie zich genoodzaakt fundamentele opmerkingen te maken in een laat stadium. “We zien prachtige architectuur. Maar het past niet bij de volumes en de plattegronden. Met de architectuur overtuig je ons. Maar het concept past niet. Het klopt stedenbouwkundig niet.” De architect geeft aan niet te weten hoe hij nu verder moet. De commissie verzoekt de stedenbouwkundige van de gemeente om een vervolggesprek met de architect te organiseren.

3.2.4 Adviezen De adviezen zijn opgenomen in het verslag van de vergadering. De commissiecoördinator stuurt het conceptverslag naar alle commissieleden, zij reageren daarop. Het definitieve verslag wordt naar de gemeentelijke secretaris van de ARK en de plantoelichter gestuurd. De adviezen zijn kort en bondig. Relatief veel aandacht wordt besteed aan de planbeschrijving, op basis van de toelichting door de bezoekers. De reactie van de commissie is samengevat in een aantal punten. Het betreffende gebied uit de welstandsnota wordt ‘standaard’ genoemd, maar de motivering van de adviezen refereert niet letterlijk aan de welstandscriteria. De schriftelijke adviezen geven een beperkt beeld van de veelzijdige en soms enerverende discussies die de commissie voert. De commissie geeft tijdens de planbehandeling veel meer mee dan in de adviezen staat, zoals alle suggesties voor andere oplossingen, voor de buitenruimte, voor duurzaamheidsmaatregelen. Onderstaande typering van plannen en door de commissie ingebrachte gesprekspunten geeft een beeld van de breedte van de advisering.

10

Typering vergadering interim-ARK van 7 september 2020)

1e vooroverleg modernisering monumentaal gebouw (erfgoed adviseur + opdrachtgever + architect) 1e vooroverleg verbouw kantoorgebouw en werkplaats tot woning (stbk + opdrachtgever + architect) 8e vooroverleg beeldkwaliteitsplan parkeergarage (procesmanager + opdrachtgever + stedenbouwkundige opdrachtgever) overleg met gemandateerde over nieuwbouw woningcomplex in beschermd stadsgezicht overleg met gemandateerde over winkelpand in beschermd stadsgezicht overleg met gemandateerde over vooroverleg, nieuwbouw groot complex woningbouw

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

11

x

x

nieuw inzicht, oplossing

bruikbaarheid

x

x

x

x

sociale kwaliteit

x

x

x

buitenruimte

x

x

x

invulling plint

x

duurzaamheidsaspecten

x

pui, luifels, reclame

materialisering

x

gevels

architectonisch concept

stedenbouw-aspecten

erfgoed in brede zin

plannen en bezoekers (cursief = extern) 1e vooroverleg renovatie cluster woningen op hoeklocatie (stbk + opdrachtgever ) landschapsontwerp openbare ruimte Schalkwijk Midden (landschapsarch) 3e vooroverleg sloop/nieuwbouw appartementencomplex (stbk + opdrachtgever + architect )

restauratie-aspecten

door ARK ingebrachte gesprekspunten

x

3.3 Interviews In dit hoofdstuk worden de resultaten van de interviews geschetst. Dit geeft een veelkleurig beeld omdat er op basis van open vragen is gesproken met 14 mensen met uiteenlopende achtergrond. In het algemeen kan worden gezegd dat alle geïnterviewden grote betrokkenheid toonden bij het onderwerp. In bijlage 1 is een lijst van de geïnterviewden opgenomen. In bijlage 2 zijn de vragen opgenomen (niet alle vragen zijn met iedereen besproken).

3.3.1 Meerwaarde van een onafhankelijke deskundige adviescommissie De meerwaarde van een onafhankelijke deskundige adviescommissie naast de ambtelijke afdelingen wordt door alle geïnterviewden herkend. Die meerwaarde ligt vooral in de mogelijkheid een onbevooroordeeld, onafhankelijk oordeel op goed niveau te krijgen. De commissie vult de deskundigheid van het gemeentelijk apparaat aan. Er is veel deskundigheid bij de gemeente zelf maar het advies van de commissie is waardevol als peer review of second opinion. Men kan spiegelen. En de commissieleden brengen kennis in uit andere steden, uit de praktijk, ze kunnen uitzoomen. Ambtenaren (en bestuur) zitten vaak dicht op initiatiefnemers. Het is goed een derde invalshoek te hebben. Een onafhankelijk advies is ook nodig omdat Haarlem mondige bewoners heeft. Aangezien ruimtelijke samenhang en beeldkwaliteit niet hard te normeren zijn, ontstaat snel discussie over de vraag wat ruimtelijke kwaliteit in een specifiek geval is. Juist omdat er interpretatieverschil in kan zitten, willen ambtenaren een onafhankelijk advies naast hun eigen kennis kunnen leggen. “Ik denk dat het stukje onafhankelijkheid de meerwaarde van de ARK is. Als je alles in eigen huis houdt, mis je dat. Tegelijk moeten de leden betrokken zijn, kennis hebben van de gemeente en de kaders en van alle belangen die er spelen.

De onafhankelijkheid is belangrijk als ‘dekmantel’ voor de ambtelijke afdelingen. Het advies van de onafhankelijke ARK heeft meer kracht en komt beter over dan wanneer we dat zelf zouden doen.” “De commissie moet ook zorgen dat iedereen goed gehoord wordt, dat iedereen meegenomen wordt. De commissie is er natuurlijk omdat ze deskundig zijn. Dat is de meerwaarde. De leden hebben kennis van iets. Maar ze moeten altijd een antenne hebben voor wat er leeft en wat er speelt. En tegelijk zorgen dat de meerwaarde als commissie overeind blijft: een verzameling van heel deskundige mensen. Dat moet ten alle tijden voorop staan.” “Een onafhankelijke adviescommissie heeft het absoluut een meerwaarde naast de ambtelijke adviezen. Het is een prettige second opinion: wij denken dat dit oké is, vinden jullie dat ook? Als er vanuit de ARK bezwaren zijn en je krijgt discussie, dat is alleen maar goed, daar wordt het beter van. Dus omwille van de kwaliteit lijkt het me een hele gezonde constructie zoals de ARK nu functioneert en is gepositioneerd.” “De meerwaarde is dat een onafhankelijke commissie een derde invalshoek kan bieden. Als ambtenaar heb je te maken met burgers of initiatiefnemers en het is goed om daar een extra invalshoek naast te hebben. De commissie kijkt anders, breder, naar vraagstukken. De leden kennen voorbeelden elders. Ze weten hoe het opgelost is elders.”

Het advies van de commissie wordt gelijkwaardig genoemd aan het ambtelijke advies vanuit de beleidsafdelingen. Vrijwel alle geïnterviewden vinden het logisch om ambtelijk advies en commissieadvies gescheiden te houden. De knip tussen stad en adviseurs wordt genoemd:

12

de commissie moet de achtergronden horen, maar zich niet onder druk gezet voelen. De gemeente kan zelf een afweging maken of het advies gevolgd wordt. Eén geïnterviewde is van mening dat de toekomstige adviescommissie zou kunnen bestaan uit een pool van deskundige ambtenaren, met zo nodig externe deskundigheid die complementair is aan het ambtelijk apparaat. De onafhankelijkheid van de ambtenaren moet dan wel expliciet geregeld worden. De stadsarchitect zou voorzitter kunnen zijn. “In Haarlem zit veel deskundigheid in het ambtelijk apparaat. De afdeling is primair de adviseur van het college. Nu ik er zo over denk: eigenlijk zitten alle disciplines uit de commissie ook binnen OMB. We hebben een goeie afdeling die de opgaven die door de politiek worden gegeven, aan kan. (…) Ik zie wel het nut van een onafhankelijke adviescommissie maar voor mijn gevoel kan dat ook een ambtelijke commissie zijn. En voor superopgaven een specialist als sparring partner, iemand van nationale bekendheid die de enorme opgaven aankan, opgaven die te complex zijn voor ons als provinciestad. Iemand die onze stedenbouwkundigen en landschapsarchitecten kan adviseren en coachen. Dus eigenlijk: een externe adviescommissie is alleen nuttig als de kennis complementair is aan die van het ambtelijk apparaat.”

Alle andere geïnterviewden wijzen ambtelijke leden van de commissie af. Je bent als ambtenaar te veel betrokken. Het zou zijn of de slager zijn eigen vlees zou keuren. Je mist dan de frisse blik, de afstand. Voor de buitenwacht is dat ook niet helder. Het is beter om het uit elkaar te houden en te zorgen dat je elkaar op een goede manier aanvult.

3.3.2 Duidelijkheid over rollen en verantwoordelijkheden Uit de interviews blijkt een grote behoefte aan meer duidelijkheid over rollen en verantwoordelijkheden. Wie doet wat en hoe zit dat ingebed in de organisatie en binnen het ruimtelijk planproces? “Het belangrijkste is: helderheid en structuur. Je moet helder hebben welke taken de commissie en de ambtenaren hebben en waar de verantwoordelijkheden liggen. Wanneer gaat een plan naar de ARK, wie adviseert wat en wat zijn de kaders? Je kunt niet alles structureren maar als de lijnen helder zijn moet het goed gaan. En je moet duidelijk hebben hoe een plan in het voortraject de gemeente induikt: helder en altijd op dezelfde manier.” “Alle dingen die scheef gaan, hebben te maken met onduidelijkheid over rollen en verantwoordelijkheden.” “We moeten vooral de rollen en bevoegdheden goed vastleggen. De nieuwe ARK moet een onafhankelijke commissie zijn die zich bezighoudt met bepaalde zaken bij een ontwikkeling. Bepaalde zaken die je moet afspreken: dáár gaan jullie over adviseren. De commissie gaat zich niet bemoeien met andere zaken.” “Volgens mij is het goed om de groepen of de organen die betrokken zijn bij het geheel, goed te noemen: de gemeenteraad, het college en de ambtelijke afdelingen: VTH, en stedenbouw en monumenten bij OMB. Dan hebben we de commissie, de ARK. De RCE kan ook nog een rol spelen voor monumenten.

De stadsarchitect, die heeft nu een meer strategische rol en zit niet op de plantoetsing, maar wel bij de stadstafels. Ik denk dat het goed is om te benoemen wat de rol is / moet zijn van iedereen. Zodat je elkaar aanvult en niet in elkaars vaarwater zit. Voor de commissie is dan o.a. de vraag: hoe breed maak je het en hoe integraal?”

13

Er zijn prangende onduidelijkheden met betrekking tot de rollen en verantwoordelijkheden genoemd: •

De intake van plannen, en de rol van het Klantencontactservice en de accountmanagers en gebiedsmanagers daarbij. “De intake is mij trouwens niet helemaal duidelijk. Dat gaat volgens mij via klantencontactservice. Die bepalen of er wel of geen accountmanager op komt. Ook de rol van de accountmanagers is mij niet geheel duidelijk.” “In het ideale geval komt een initiatief bij het KCC binnen en nemen zij contact op met de juiste mensen. Het gaat dan meestal ook heel snel naar BOM, bestuur op maat. Als het bestuur positief is, gaat het verder. Maar dan kan er nog steeds van alles ontsporen, die processen zijn onduidelijk. In het niet-ideale geval is het nog onduidelijker. Dan komt een initiatief binnen via stedenbouw of via de wethouder. Dan beginnen stedenbouwkundigen al mee te denken en krijgt de initiatiefnemer het idee dat zijn plan in behandeling is genomen. Of de stedenbouwkundigen zeggen meteen: wij vinden het niet goed. Waar het aan ontbreekt is een ambtenaar die vanaf het prille begin van een initiatief, een project onder zijn arm neemt en weet wat er gebeurt. Nu zijn dossiers vaak onvolledig. Maar wat erger is: het geheugen ontbreekt. En dan gaat het van kwaad tot erger.” “Het intakemoment is een bottleneck. Daarna kun je prachtig stadstafels hebben. Dat intakemoment werd altijd in een QuickScan gevat.

Het gaat eigenlijk om de plek waar wordt gekeken: hoe haalbaar is het? Als dat een positief advies is, kan het door naar zo’n stadstafel. Ik zou niet zo snel voorbijgaan aan dat kleine eerste stukje, de haalbaarheid vanuit de specialistische adviezen van stedenbouw, planologie, landschap en erfgoed, is echt een bottleneck.” “Ik weet niet wat de rol is van procesmanagers, gebiedsmanagers en accountmanagers. Soms heb je het idee dat het de achterdeurtjes van de gemeente zijn. Via hen komen plannen ook op tafel voor vooroverleg. Maar die route ken ik niet zo.”

•

De taak van de ARK en voor- en nazorg van de advisering. Het is niet duidelijk waar de commissie over gaat, wat voor soort advies de gemeente wil en vanuit welk kader de commissie naar een plan moet kijken. De voorbereiding en nazorg van plannen die naar de commissie gaan staat (nog) niet helder op de rit. En in het verlengde daarvan: wanneer gaat een plan naar de ARK? De strikte scheiding tussen vooroverleg door OMB en de behandeling van de vergunningaanvraag door VTH is lastig voor de continuïteit van de advisering. Soms lijkt het of VTH begint op nul, omdat men niet weet dat er vooroverleg is geweest. Ook over de vraag wat ambtelijk, gemandateerd of door de commissie behandeld kan/moet worden, bestaat onduidelijkheid. Op dit moment is met name het gemandateerde lid van de interimARK actief bezig met het verhelderen van de rollen en processen. Dit is nuttig en wordt gewaardeerd. Dat hiervoor opdracht is gegeven vanuit het management bleek niet bij iedereen bekend, zodat de status van de afspraken niet voor iedereen helder is.

“Ambtelijk is er een strikte scheiding tussen het vooroverleg waar bij we langzaam in een richting gaan van het vastleggen, en de officiële procedure die start met het indienen van de aanvraag omgevingsvergunning.” “Het werkt goed als wij [als beleidsafdeling] onze rol als adviseur kunnen spelen, als we kunnen vertellen wat we gezien hebben, wat wij er van denken. Maar de ARK is gekoppeld aan VTH. En daar moet het snel in verband met vergunningtermijnen. De kwaliteit is minder belangrijk dan het proces. Er is gestuurd op snelheid en goedkeuring en niet ingezet op kwaliteit.”

14

“Er moeten ambtenaren zijn van stedenbouw en monumentenzorg die, zoals in Rotterdam en Den Haag, de voorpost zijn vanuit de gemeente naar de commissie toe. Niet alleen om het voor te bereiden maar ook om de nazorg te geven. De ambassadeurs van de commissie, die begrijpen wat de commissie vraagt. Daar is het mis gegaan. Als er één ding moet veranderen is het dat er ambtenaren zijn die de voorpost gaan vormen, ontwerpers die onze taal verstaan.” “Mandaat moet wel helder blijven. Dat je weet wie waarvoor gemandateerd is. Wat is de verhouding tussen de gemandateerde en de secretaris? Dat is voor mij soms onduidelijk. Dat heeft ook te maken met de afbakening van rollen. Ik vind dat die mandaatrollen zowel intern als extern onduidelijkheid geven.” “Feitelijk zou je heldere afspraken moeten maken: wat gaan we mandateren of wat gaan we ambtelijk afdoen. (…) Ik kan me heel goed voorstellen dat je ambtelijk en gemandateerd adviseren uitbreidt, mits je mechanismen inbouwt waarmee je kunt evalueren. Ik denk dat regelmatige evaluatie onvermijdelijk is. Het kan in goede handen vallen bij een ambtenaar maar het kan ook helemaal mis gaan als iemand er geen feeling voor heeft, of een visie heeft die de ruimtelijke kwaliteit geen goed doet.”

•

De rollen van, en de taakverdeling in de driehoek ambtelijke dienst – stadsarchitect – adviescommissie. Met name de rol van de stadsarchitect wordt onduidelijk genoemd. “Wij hebben een ARK, een stadsarchitect en een ambtelijk apparaat. De rolverdeling in die driehoek is belangrijk. Dat is onduidelijk geweest, of is nog steeds onduidelijk. De stadsarchitect is ook een onafhankelijk adviseur van het college. Hij kan ook toetsen en dingen aandragen. Ik ken de taakomschrijving van de huidige stadsarchitect niet precies. (…) Ik denk dat je heel goed moet kijken naar die rolverdeling in de driehoek.” “De stadsarchitect hoort bij de gemeente, hij kan namens de gemeente de indiener bellen en zeggen ‘laten we eens om tafel gaan zitten’. Dat kun je als (voorzitter van de) ARK niet doen.” “De rol van de stadsarchitect vind ik een lastige. Je hebt ruimtelijke specialisten, welstandsspecialisten en daar tussendoor zit de stadsarchitect. Maar wat is zijn specifieke rol? Zit hij in de advisering over het ruimtelijke gedeelte en bemoeit hij zich ook nog een beetje met welstand? Of doet hij iets heel anders? Wat bepaalt hij? Ik vraag me af wat zijn concrete rol is. Voor ons als ambtenaren is het lastig. Is het een algemene regisseur? Heeft hij een ruimtelijke taak? Hij heeft er in ieder geval wel mee te maken.” “De rol van de stadsarchitect vind ik heel lastig.

Haarlem is natuurlijk een stad van stadsbouwmeesters. Ik vind het instituut stadsbouwmeester belangrijk in Haarlem. (…) Hoe richt je die rol dan nu in? Ik denk dat de stadsbouwmeester boven de partijen zou moeten staan. Niet over het meewegen van alle kleine belangen, maar heel goed weten welke kant de stad op moet glijden de toekomst in. Wat voor stad wil je zijn? (…) Eigenlijk als het geweten van de stad. Die ook een soort kleur geeft aan de stad. (…) Het zijn altijd kortetermijnbelangen versus langeretermijnbelangen. Dat is heel ingewikkeld. Als daar iemand boven staat die zegt laten we deze kant opgaan, dat lijkt me interessant.”

3.3.3 Sturing op kwaliteit Zowel ambtenaren als oud-commissieleden hebben behoefte aan sturing op ruimtelijke kwaliteit. Dat gaat zowel om de inhoud als om de processen. Er is behoefte aan een inhoudelijke koers. Wat wil Haarlem met de kwaliteit van de stad, met het stadsontwerp? Daarbij wordt gewaarschuwd voor een al te juridische benadering. Sturing

15

op kwaliteit lukt niet alleen door het opschrijven van criteria en kaders. Met behulp van waardestellingen voor de beschermde gezichten en goede stedenbouwkundige tekeningen kan de sturing op ruimtelijke kwaliteit een impuls krijgen. “Er is gestuurd op snelheid en goedkeuring en niet ingezet op kwaliteit. (…) Het was vanuit de organisatie niet goed geregeld. Het moet anders en het moet beter. Dat besef is er nu, en dat is er jaren niet geweest. Ik denk dat het moment gunstig is. (…) Als je ruimtelijke kwaliteit echt serieus neemt dan moet je daar ook in investeren. Dan moet je zorgen dat je daar goede bezetting op hebt, dat er ruimte voor is, en dat het proces goed ingericht is.” “Mede omdat de druk op de grond zo groot is, wordt alle ruimte die vanuit de gemeente gegeven wordt direct benut. De vraag is hoe je dan de zorg voor de ruimtelijke samenhang op lange termijn borgt. De omgevingsvisie biedt een kans om hier een duidelijk verhaal over te geven maar ook hoe hier in de ambtelijke praktijk mee omgegaan wordt speelt een rol.” “Je kunt beschermde gezichten pas serieus nemen als er goed onderzoek is voor zo’n cultuurhistorisch weefsel. Haarlem heeft geen cultuurhistorisch onderzoek voor de hele historische binnenstad bij mijn weten, laat staan voor de overige beschermde stadsgezichten. (…) Er valt op dat terrein ontzettend veel te verbeteren.

De notie van wat er nu waardevol is in zo’n beschermd gezicht en hoe je daar op stuurt, dat kan beter. Er is heel weinig beleidsmatige grond om te zeggen: dit is de koers die wij hier varen in beschermd stadsgezicht of in cultuurhistorisch stedenbouwkundig weefsel.” “In Haarlem zie je een sterk juridische benadering. (…) Ik ben bang dat dit ook bij die stadstafels gaat gebeuren. Dat het heel erg in het verbale, contractuele, planologische en juridische terecht gaat komen. Dat we gaan benoemen hoe het zit. Dat de stedenbouwkundige tekening niet meer gemaakt mag worden omdat het een blauwdruk zou zijn. Als die tekening verdwijnt gaat de ruimtelijke kwaliteit totaal onderuit. Als alleen de architect gaat tekenen gaan we terug naar de toestand dat de gebouwen een autonome positie innemen en de stad daaraan ondergeschikt gemaakt wordt. Dat is wat ik zie gebeuren, wat dreigt te gebeuren. Het vraagt grote deskundigheid om dit te keren, om hier een antwoord op te geven. (…) Ontwerpers moeten proberen alle belangen in een tekening te krijgen die uitdrukt wat de culturele betekenis van zo’n stukje stad is. Wordt het iets nieuws, gaat het voegen, zet het een nieuwe trend?”

Bij de ambtenaren, met name op de afdeling erfgoed, is behoefte aan meer tijd om kwaliteitsbeleid te ontwikkelen. Anders blijft men over elk plan weer opnieuw afwegingen maken. Dan kun je ook beter splitsen wat ambtelijk gedaan kan worden en wat naar de commissie moet. “Tijd is ook een Haarlems probleem. Men heeft het waanzinnig druk, zeker de laatste tijd door de ontwikkelzones. [Ambtenaren] worden doodmoe als jij [de commissie] vragen gaat stellen, ze komen voor een akkoord, en niet voor de vragen.” “Als erfgoedteam zijn we nu bezig met veel voorkomende ingrepen. We willen een stuk opstellen met richtlijnen waar we het eigenlijk altijd over eens zijn. (…) Maar het opstellen van zo’n stuk vraagt van ons een inhoudelijke investering in tijd en aandacht. Helaas hebben we het heel druk en dan schiet zoiets er vaak bij in. Het zou enorm goed zijn als we lucht krijgen om zelf die stukken op te stellen. We kunnen wel iemand inhuren maar dat helpt niet, dat moeten we echt zelf doen, intern. Dat zou ik echt een investering vinden in de kwaliteit van onze processen. Dan heb je meer tijd voor complexe projecten en dat vertaalt zich in kwaliteit omdat we daar dan goed naar kunnen kijken.”

16

“Ik vind het belangrijkste om mee te geven dat wij veel baat zouden hebben als we zouden kunnen investeren in beleid voor veel voorkomende ingrepen. (…) Anders blijf je over elk ding afwegingen maken en dat is gewoon te veel. Dan kun je ook die splitsing maken, wat is ambtelijk en wat moet naar de commissie. Dan kan de commissie meerwaarde bieden vanuit een bredere hoek.”

3.3.4 Wat is de reikwijdte van de advisering? De smalle variant is een commissie voor de objectgerichte advisering over de welstands- en monumentenaspecten van vergunningaanvragen. Twee geïnterviewden vinden dat de taak van de commissie zich hiertoe zou moeten beperken. “Bij de gemeente vinden onderhandelingen plaats op ruimtelijk niveau, wat willen we daar, hoe groot hoe hoog. Bij de adviescommissie is de vraag: ja, maar is het wel mooi genoeg? Moeten het bij wijze van spreken gele of rode stenen zijn? (…) Er moet een duidelijk omschreven taak zijn voor de commissie. Wat voor soort advies willen we? Hoe bekijk je het plan? En wat mij betreft is dat het uiterlijk van bouwwerken.”

De leden van de oude ARK hebben het gevoel dat deze koers het afgelopen jaar impliciet al is gekozen. Immers, er werden steeds minder plannen voorgelegd, het budget werd verminderd en ze kregen te horen dat ze alleen nog maar ‘ja’, ‘nee’ of ‘nee, tenzij’ mochten zeggen. De middenvariant is een adviescommissie voor ruimtelijke kwaliteit zoals het nu ook is. Deze variant krijgt veel steun omdat het zorgt voor een herkenbaar advies over ruimtelijke samenhang en beeldkwaliteit, waar monumenten en erfgoed nadrukkelijk deel van zijn. Het is vervolgens aan het college om dit onderdeel van omgevingskwaliteit mee te nemen in de afweging voor een omgevingsvergunning. Daarbij spelen veel meer dingen. Daarom is het goed dat ruimtelijke kwaliteit herkenbaar blijft en de besluitvorming daarover navolgbaar en expliciet. “Ik vind Adviescommissie Ruimtelijke Kwaliteit geen slechte naam omdat de nadruk op kwaliteit ligt. Ik denk dat dat ongelofelijk belangrijk is. Het is meer dan een monumentencommissie. In de naam moet duidelijk zijn: hier kun je terecht voor advies over ruimtelijke kwaliteit. Dan weten mensen ook waar ze aan toe zijn. Je moet niet de ‘commissie van alles’ worden. Het moet niet te breed en te uitwaaierend. We hebben wel gezien: welstand en monumenten is duidelijk begrenst, ruimtelijke kwaliteit en erfgoed is al veel ruimer en dat kan leiden tot grenzeloosheid.

Je moet met elkaar bepalen: wanneer begin je en wanneer eindig je.”

De integrale variant is een commissie die adviseert over omgevingskwaliteit. Hier wordt door de geïnterviewden een duidelijke grens gelegd: je moet zaken als klimaatadaptie mee nemen in de ruimtelijke kwaliteit, maar bijsturen op het algemene belang van goede omgevingskwaliteit is aan de gemeente. Dat vraagt namelijk politieke keuzes, hiërarchie, wat heeft meeste urgentie? De vraag hoe je hiermee omgaat heeft ook te maken met de ambities in de omgevingsvisie en de inrichting van de ambtelijke organisatie. Bijvoorbeeld: als de stadstafels integraal gaan werken zou het wellicht mooi zijn als de ARK een soort afspiegeling daarvan is. “Je zou kunnen zeggen: als de Stadstafel goed functioneert met al die ambtenaren daarin, dan zou de onafhankelijke commissie een afspiegeling van de Stadstafel moeten zijn. Want het zou merkwaardig zijn als je in het begin zo integraal kijkt, en dan verderop alleen beoordeelt op ruimtelijke kwaliteit. Dan wil je een initiatief ook op het gebied van

17

die andere aspecten beoordelen. Heel interessant om verder over na te denken, of de commissie ook integraal kan beoordelen.” “Ik ben blij dat de stedenbouwkundigen zich ook moeten laten adviseren door de ARK. Dat kan heel vruchtbaar zijn. Dat geldt ook voor duurzaamheidsmensen, zou je zeggen. Energie en klimaatadaptatie horen bij duurzaamheid maar hebben heel veel ruimtelijke componenten, zie bijvoorbeeld ook het verhaal van Panorama Nederland.” “Het zou het wel mooi zijn als de ARK ook de ruimtelijke aspecten van duurzaamheid en sociale kwaliteit mee kon wegen.”

Andersom wordt opgemerkt dat je niets hebt aan een integrale commissie als de afdelingen sectoraal blijven werken. Dat is nu bij ruimtelijke kwaliteit al een probleem, laat staan als je dat nog gaat verbreden.

3.3.5 Welke plannen zouden naar de commissie moeten? Voor de meeste mensen is het duidelijk: de plenaire commissie is alleen voor plannen met grote betekenis voor de ruimtelijke kwaliteit. Er is een gegroeide richtlijn: • • •

Kleine plannen gaan ambtelijk, buiten verantwoordelijkheid van de commissie (officieel met uitzondering van de rijksmonumenten). Middelgrote plannen gaan via een gemandateerd commissielid, onder verantwoordelijkheid van de commissie. Grote plannen gaan naar de plenaire commissie. Er zijn wel kanttekeningen bij deze constructie. Een geïnterviewde stelt dat het veel duidelijker is als de commissie verantwoordelijk is voor álle adviezen, in plaats van een knip te maken en een deel ambtelijk te doen. Heel veel kleine aanvragen kunnen worden opgevangen met gemandateerden. Het voordeel is dat er dan op dezelfde manier tegen aangekeken wordt en er ook voor de adviezen over kleine plannen draagvlak is de commissie. De impact van veel kleine plannen toch groot is. Kleine plannen kunnen zeer complex zijn, of heel erg in het oog springen, of verbonden aan een principekwestie, een bovenliggend issue. Bij twijfel zou de commissie altijd geraadpleegd moeten worden. Er is een duidelijke richtlijn nodig, maar ook ruimte voor overleg. Een aantal geïnterviewden maakt zich zorgen over het feit dat civiele projecten buiten de ARK worden gehouden. “Ik vind dat het niet goed gaat met de civiele projecten. Sinds het Haarlems Planproces is het niet meer vanzelfsprekend dat civielprojecten bij de ARK komen. Het projectteam kán besluiten om naar de ARK te gaan. Maar dat is geen automatisme.

(…) Mensen denken al gauw: als het niet hoeft dan doen we het niet. Het civiele projectteam zit bij een andere afdeling. Wij [stedenbouw en landschap] zijn adviseurs die er bij kunnen worden gevraagd. Als we denken: dit moet echt even naar de ARK, dit is belangrijk, dan nog hoeft het projectteam dat niet per se te doen. Dan moet ik echt mijn best doen om dat voor elkaar te krijgen. Voorheen gingen we altijd naar de ARK als we dat vanuit ruimtelijke kwaliteit belangrijk vonden. Nu niet meer. Ik heb het idee dat ik de controle kwijt ben over wat naar ARK gaat.” “Wat we vooral moeten aanscherpen is de advisering over de openbare ruimte, de landschappelijke inrichting. Een groot deel van de ruimtelijke kwaliteit zit in de openbare ruimte. Daar hebben we afspraken over gehad met de ARK maar dat is verwaterd. In het ‘civieltechnisch ruimtelijk planproces’ staat dat plannen voor de openbare ruimte wel bij onze landschappers voor advies langs moeten, maar ze hoeven niet naar de ARK, behalve

18

als men dat zelf wil. Daar is helemaal geen controle op. Dat is de verantwoordelijkheid van de afdeling Beheer en Beleid Openbare Ruimte (BBOR). Beleid wordt over het algemeen wel met de ARK overlegd. Maar je ziet een verwatering bij de concrete plannen. De procesmanager heeft de verantwoordelijkheid om intern af te stemmen. Wij kunnen als OMB niet overal om vragen, ook al kunnen we het wel proberen. En dan komt het vaak ook wel goed. Maar soms ligt er al een definitief ontwerp. We moeten beter afbakenen wanneer zo’n plan echt in de ARK moet komen. Als je een landschapper in de ARK hebt zitten zou die ook een signaal kunnen afgeven.” "De buitenruimte is naar mijn idee een groot probleem: hoe vinden we het momentum wanneer zo’n project in een ARK of bij een supervisor behandeld kan worden. Ik ben steeds meer van mening dat dat bij het schetsontwerp moet zijn. Dat ontbreekt nu. Je moet iets ontwikkelen dat het gesprek op gang krijgt. Niet alleen over het technisch programma van eisen maar ook over de achtergrond en ontwerpkeuzes. Ik denk dat daar veel winst behaald kan worden.”

De oud-commissieleden spreken vooral hun zorg uit over het feit dat erfgoed in Haarlem objectgericht wordt benaderd, vanuit het fysieke behoud van het monument. De afweging hoe een monument een verhouding aangaat met het nieuwe, en hoe het nieuwe een verhouding aangaat met het oude, wordt gemist. “Ik denk dat het besef dat je op het gebied van ruimtelijke kwaliteit van object naar context moet, d.w.z. dat een bouwproject altijd in zijn context moet worden beoordeeld, beter moet worden uitgewerkt in beleid. Zeker met een monument, maar met elk plan. Dat vraagt om integraliteit en dat wordt in de omgevingsvisie ook zo neergezet. Maar in de dagelijkse praktijk worden vergunningen vaak gesegmenteerd aangevraagd. (…) Je moet dus niet vanuit vergunningsaanvraag maar vanuit de het beoogde project in zijn omgeving denken. “De aanpak is vaak heel objectgericht, ook bij stedenbouw. Wat je eigenlijk zou willen, is dat monumentenzorg en stedenbouw samen een cultuurhistorische verkenning en een plananalyse maken bij nieuwbouw in de waardevolle cultuurhistorische weefsels, of ze nu beschermd zijn of niet. Daarover zou de commissie moeten adviseren, en in overleg een standpunt bepalen. Dat gebeurt wel op het gebied van monumenten, maar niet op het gebied van stedenbouwkundige monumenten. Daar is een gigantische slag te winnen, ook in de advisering.”

Meerdere geïnterviewden vinden dat in ieder geval plannen in beschermde gezichten, monumenten en Orde 2 plannen altijd onder verantwoordelijkheid van de commissie moeten. “Ik denk dat je in de beschermde stadsgezichten heel voorzichtig moet zijn met ambtelijke advisering. Dat zijn hele waardevolle weefsels voor ons allemaal.”

Eén geïnterviewde pleit voor een subcommissie voor de beschermde gezichten. Dat zou meer gespecialiseerde gebiedsgerichte advisering mogelijk maken. “Ik denk dat een aparte commissie voor de beschermde gezichten een hele belangrijke kans kan zijn. Je zou meer balans in de bemensing kunnen brengen. (…) In een aparte subcommissie voor de beschermde gezichten zou je de verhouding om kunnen draaien, bijvoorbeeld drie cultuurhistorici en twee architecten of stedenbouwkundige leden. Het zou er bovendien voor kunnen zorgen dat de beschermde stadsgezichten meer op het netvlies komen. Ook naar de stedenbouwkundigen toe kan dat heel goed werken. Iedereen weet dan: ik kom in die commissie terecht, daar zitten gespecialiseerde erfgoedleden in, dus ik zal mijn plan qua erfgoed goed moeten aankleden en onderbouwen.”

19

3.3.6 Het adviesstelsel, welke adviesrollen heeft Haarlem nodig? Beleidsadvisering wordt zeker nodig geacht. Over visies, beeldkwaliteitsplannen, masterplannen, stedenbouwkundige programma’s en over principiële kwesties aangaande het erfgoed. Op dit moment zijn deze adviesvragen over beleid zijn niet geformaliseerd. Het zijn steeds verschillende processen, dat maakt het formaliseren lastig. “Beleidsadvisering over beeldkwaliteitsplannen en stedenbouwkundige programma’s lijkt mij heel goed. Ik vraag me af of de capaciteit dat aan kan, maar het lijkt me heel gezond.” “Ik zie nadrukkelijk een rol voor de commissie in de advisering over nieuw beleid. Bij de advisering over beleid is er denk ik zeker behoefte aan een onafhankelijke en deskundige reactie op conceptstukken. Zodat je de ambtelijke stukken kunt spiegelen. Zitten we op de goede lijn?” “De advisering van de ARK over beleid is nu niet geformaliseerd. Dit is ook lastig omdat het vaak verschillende gevallen zijn. Het formaliseren kan het dan onnodig complex maken. Dit zal altijd een beetje zoeken blijven, maar ik denk dat het nog wel vanzelfsprekender kan dan het nu gaat. In ieder geval moet duidelijk zijn wat voor soort advies je vraagt. Ga je een breed open gesprek aan met de commissie over de beleidsvraag aan het begin, of is het heel specifiek.”

De advisering over activiteiten/projecten moet volgens de meeste geïnterviewden het hele proces en alle schaalniveaus beslaan. Continuïteit en vloeiende lijnen in de advisering vanuit de initiatieffase tot de eindfase van een project. De vroege advisering over projecten (opgavegericht en ontwerpgericht) wordt ook vaak collegiaal advies genoemd. De meeste geïnterviewden vinden dat de ARK in de fase van vooroverleg met stedenbouw of erfgoed de ambtenaren een steuntje in de rug kan geven, met een gewogen oordeel vanuit verschillende perspectieven. Ook de aanvulling met architectuur wordt nuttig genoemd want die discipline is niet aanwezig bij OMB. “Ik vind dat kwaliteitsborging het hele proces beslaat. Vanuit de initiatieffase tot de eindfase van een project. Haarlem heeft daarvoor ook een goede schaal qua stad. Je neemt de hele stad mee. (…) Projecten raken elkaar, ze staan met elkaar in verbinding. Het is altijd schakelen tussen schaalniveaus – van openbare ruimte tot gebouw en materiaal.” “In principe is het goed een project al aan het begin, zo vroeg mogelijk, aan de commissie voor te leggen. Even bijpraten, informeel en intern. Dan maakt het niet uit of het stedenbouw betreft of monumentenzorg, erfgoed of landschap. Dan gaat het niet over onderhandelen of adviseren. Dan gaat het echt even over bijpraten: waar staan we, wat zou belangrijk zijn, wat moet aan de orde komen.

Goede afstemmingen maken. Bij grote monumentenplannen zou je aan het begin van een project gezamenlijk over de waardestelling moeten praten. Waar zien wij de kernwaardes van een project? Als je dat samen kunt bereiken dan begeleid je een project op een hele andere manier.” “In het vooroverleg adviseert de ARK positief met een richting die nader wordt uitgewerkt, niet met een plan dat wordt vastgesteld. Dit levert tijdwinst op later in de procedure, want de ARK weet dan al waar het over gaat.”

20

De processen vragen echter meer duidelijkheid. Er is een duidelijk knip tussen het collegiale overleg in de vroege fasen (met de afdeling OMB) en de beoordelingsgerichte advisering in de vergunningfase (met afdeling VTH). De overgang kan vloeiender, daar wordt aan gewerkt. “Ik denk dat het vooroverleg hier erg belangrijk is, maar dat het lastig is om dit verder te formaliseren. Het blijft iets informeels, collegiaals. Maar uiteindelijk wel met de verplichting een advies te hebben als incentive om vroeg in het proces af te stemmen.” “Op het moment dat er een vergunningaanvraag is (beoordelingsgerichte advisering), is VTH aan zet. Op dat moment is er geen sprake meer van collegiaal overleg, en gaat het niet tussen de commissie en de ambtenaren maar tussen de commissie en de initiatiefnemer.” “Waar we tegen aan lopen, zijn die vooroverleggen. VTH heeft geen vooroverleg. Als mensen iets in de week willen leggen, willen weten of het vergund kan worden, dan wordt het meteen een aanvraag. Voor grote plannen met impact op het bestemmingsplan, moet beleid worden gemaakt en dat gaat via OMB. (…) Maar hoe komen de adviezen die door OMB gegeven zijn, bij VTH? (…) De terugkoppeling missen we. (…) We zijn aan het kijken of we meteen een vergunningverlener aan het vooroverleg kunnen koppelen. Niet dat je er dan continu bij moet zijn maar wel dat er iemand is die weet wat er speelt.