20210513892 Brief burgemeester Wienen d.d. 16-9 incl RIB evaluatie demonstraties Beahuis en Bloemenhovekliniek en bijlagen

*ƒ* Gemeente Haarlem

Aan de leden van de commissie Bestuur Ons kenmerk Datum Afdeling

2021/500210 16 september 2021 Veiligheid en Handhaving

Contact

E.M. Gloudemans

Telefoon E-mail

023-5113816

Bijlage(n)

1

egloudemans@haarlem.nl

Onderwerp: aanbieden evaluatie demonstraties Beahuis & Bloemenhovekliniek en extern juridisch

advies Geachte leden van de commissie Bestuur,

Hierbij bied ik u middels een raadsinformatiebrief de toegezegde vervolgevaluatie aan over de demonstraties bij de Beahuis & Bloemenhovekliniek. De evaluatie ziet op de periode mei tot en met augustus 2021 en volgt op de evaluatie welke u op 11 mei 2021 heeft ontvangen. Daarnaast ontvangt u het externe juridische advies over demonstratielocaties, dat ik u heb toegezegd. In de afgelopen periode is er opnieuw maatschappelijke onrust geweest rondom de kliniek. Naar aanleiding van deze onwenselijke situatie heb ik het voornemen aanvullende maatregelen te nemen, welke nader worden toegelicht in de raadsinformatiebrief. Graag ga ik verder met u in gesprek om een nadere toelichting te geven op de maatregelen en de afwegingen die hieraan ten grondslag hebben gelegen.

Ik vertrouw erop u hiermee voldoende geïnformeerd te hebben.

Vriendelijke groeten,

drs. J. Wienen.

Bijlage: Raadsinformatiebrief Evaluatie demonstraties bij de Beahuis & Bloemenhovekliniek (periode mei - augustus 2021) en advies aan de gemeente Haarlem inzake beperkingen van demonstraties Graag ons kenmerk vermelden bij uw reactie.

Kenmerk: 2021/500210 Telefoonnummer: 14 023 | www.haarlem.nl

1/1

Raadsinformatiebrief

Onderwerp Evaluatie demonstraties bij de Beahuis & Bloemenhovekliniek (periode mei – augustus 2021) en advies aan de gemeente Haarlem inzake beperkingen van demonstraties Nummer 2021/0500210 Datum college: 21 september 2021 Portefeuillehouder Wienen, J. Programma/beleidsveld 6.3 Openbare orde en veiligheid Afdeling V&H Auteur E.M. Gloudemans Telefoonnummer 023-5113816 Email egloudemans@haarlem.nl Kernboodschap Uit de evaluatie van de afgelopen periode blijkt dat de demonstraties in de buurt van de kliniek voor maatschappelijke onrust zorgen. Er heeft hinderlijk gedrag van de demonstranten van Donum Domini plaatsgevonden. Ook zijn er acties geweest waarbij stoepkrijtverf in en rondom het aan Donum Domini toegewezen demonstratievak is aangebracht. Deze tegenacties hebben effect gehad op het verloop van de demonstraties van Donum Domini. De situatie die rondom de kliniek is ontstaan is absoluut onwenselijk. De burgemeester vindt het van groot belang dat de rust in de omgeving van de Beahuis & Bloemenhovekliniek terugkeert. Het is daarom noodzakelijk om aanvullende maatregelen te nemen: 1. De burgemeester is voornemens om een nieuwe demonstratielocatie aan te wijzen aan de overkant van de Herenweg ter hoogte van nummer 215, tegenover de hoofdingang van de Beahuis & Bloemenhovekliniek; 2.

De acties van het Collectief Vrije Keuze worden aangemerkt als demonstraties waaraan voorschriften en beperkingen kunnen worden verbonden. In de bijlage van de evaluatie is het advies van prof. mr. dr. J.G. Brouwer en prof. mr. dr. A.E. Schilder inzake beperkingen van demonstraties opgenomen. In dit onafhankelijke advies aan de gemeente wordt ingegaan op de mogelijkheden om locatiebeperkingen op te leggen bij demonstraties. Bestemd voor: Bijlagen

De burgemeester stuurt deze raadsinformatiebrief ter bespreking naar de commissie Bestuur. 1. Advies aan de gemeente Haarlem inzake beperkingen van demonstraties 2. Voorschriften en beperkingen demonstraties Donum Domini

1/7

Evaluatie demonstraties bij de Beahuis & Bloemenhovekliniek (periode mei – augustus 2021) De commissie Bestuur heeft de burgemeester gevraagd om een evaluatie uit te voeren van de situatie omtrent de demonstraties bij de abortuskliniek over de periode mei tot en met augustus 2021. Met deze raadsinformatiebrief wordt hieraan uitvoering gegeven. Deze evaluatie volgt op de evaluatie van 11 mei 2021, welke op 20 mei in de commissie Bestuur is besproken. Juridisch advies In aanvulling op de evaluatie heeft de commissie Bestuur om een onafhankelijk juridisch advies verzocht waarin de mogelijkheden om locatiebeperkingen op te leggen bij demonstraties worden onderzocht. Op verzoek van de gemeente hebben prof. mr. E.A. Schilder en prof. mr. dr. J.G. Brouwer, hoogleraren gespecialiseerd in openbare orderecht, een advies aan de gemeente Haarlem opgesteld inzake beperkingen van demonstraties. Het volledige advies kunt u vinden in bijlage 1. Samenvattend komen de auteurs tot de volgende conclusie: “De vrijheid van betogen is een groot goed hetgeen tot uitdrukking wordt gebracht in zowel onze Grondwet als verschillende ons land bindende verdragsrechtelijke bepalingen. Van dit recht tot betoging maakt deel uit de vrijheid om zelf de locatie te kiezen waar demonstranten hun boodschap willen uitdragen.

Dit valt weliswaar niet expliciet in de Grondwet of een relevante verdragsbepaling zelf te lezen, maar volgt evident uit de aard en het wezen van deze vrijheid: het recht tot betoging zou veel van haar betekenis verliezen als de overheid demonstranten zonder redelijke grond zou kunnen verwijzen naar achterafplaatsen. Dat wil echter niet zeggen dat het om een absoluut recht gaat. De burgemeester heeft de bevoegdheid een plaats aan te wijzen of te verbieden, indien een dergelijke beperking noodzakelijk is vanwege een van de drie grondwettelijke doelcriteria: a. gezondheid, b. het belang van het verkeer en c. de bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. Alleen de c-grond biedt de burgemeester een argument om bij aan te sluiten als het gaat om demonstraties in de directe nabijheid van een abortuskliniek als ook andere bijzondere locaties. De wijze waarop de demonstranten de zich in een kwetsbare positie bevindende kliniekbezoeksters benaderen, kan met zich meebrengen dat de burgemeester gemotiveerd mag vrezen voor wanordelijkheden. Op grond hiervan mag hij een beperking stellen aan de plaats waar de betogers hun boodschap wensen uit te dragen, mits die beperking binnen redelijke grenzen blijft en niet feitelijk neerkomt op een verbod.

Rechtspraak van het Europese Hof kleurt die eis verder in: de demonstratie dient te kunnen plaatsvinden binnen gezichts- en geluidsafstand van het object waartegen zij zich richt.” (p.27 advies) Het advies bevestigt dat de burgemeester binnen het juridisch kader gebruikt maakt van zijn bevoegdheden om voorschriften en beperkingen te stellen aan demonstraties rondom de kliniek. Het veroorzaken van onnodige hinder kan ertoe leiden dat een locatiebeperking wordt opgelegd, mits de locatie zich binnen gehoor- en gezichtsafstand bevindt van het object waar de demonstratie zich tegen richt.

2/7

Verloop demonstraties mei tot en met augustus 2021 In de periode mei tot en met augustus heeft Donum Domini twaalf demonstratiedagen bij de gemeente aangemeld, drie dagen in de laatste week van iedere maand. Op tien van de twaalf dagen heeft daadwerkelijk een demonstratie plaatsgevonden. De gemeente heeft op alle aangemelde demonstratiedagen handhavers in uniform en/of in burger ingezet. Ook heeft de gemeente ‘mystery guests’ ingezet om toe te zien op de naleving van de voorschriften en beperkingen, welke sinds 22 februari 2021 gelden (zie bijlage 2). Het doel van deze maatregelen is dat bezoekers en andere passanten gevrijwaard blijven van intimidatie, zoals het hinderlijk achtervolgen van personen. Maatschappelijke onrust dient hiermee te worden voorkomen. Vanwege een aantal incidenten waarbij demonstranten van Donum Domini betrokken waren is gekozen voor het aanwijzen van één vaste locatie waar gedemonstreerd mag worden op 25 meter afstand van de achteringang van de kliniek. De gemeente ziet erop toe dat de voorschriften en beperkingen worden nageleefd. Acties Collectief Vrije Keuze Tijdens de gehele evaluatieperiode heeft het Collectief Vrije Keuze (hierna: het Collectief), een prochoice beweging die in januari 2021 is opgericht, acties georganiseerd rondom de Beahuis & Bloemenhovekliniek.

Het Collectief heeft iedere maand rondom de demonstraties van Donum Domini stoepkrijt in regenboogkleuren aangebracht in het aan Donum Domini aangewezen demonstratievak. Ook heeft het Collectief nabij het demonstratievak teksten en symbolen getekend om hun boodschap te verkondigen. Chronologisch verloop demonstraties Donum Domini 26 tot en met 28 mei Op woensdag 26, donderdag 27 en vrijdag 28 mei heeft handhaving respectievelijk drie, twee en vier personen zien demonstreren die zich allen aan de gestelde voorschriften en beperkingen hielden. 23 tot en met 25 juni Woensdag 23 juni waren vijf demonstranten van Donum Domini aanwezig. Toen handhavers ‘s ochtends arriveerden constateerden ze dat drie betogers niet op de aangewezen locatie stonden, maar vlak voor de, met stoepkrijt ingekleurde, tegels. Handhaving heeft de betogers aangesproken op het feit dat ze niet in het aangewezen demonstratievak stonden. Eén van de betogers is na aanwijzing van handhaving direct in het vak gaan staan. Kort hierna arriveerde een vijfde demonstrant die direct in het demonstratievak ging staan en hebben de drie betogers die buiten het aangewezen vak stonden de demonstratielocatie verlaten. Toen de politie direct ter plaatse kwam was de situatie rustig en waren alleen nog de twee demonstranten in het demonstratievak aanwezig. Bij een nacontrole zijn geen bijzonderheden geconstateerd.

Donderdag 24 juni waren in totaal zeven personen aanwezig die in het aangewezen vak demonstreerden en zich aan de gestelde voorwaarden hielden. De demonstranten hebben de stoepkrijtverf binnen het demonstratievak voor de duur van de demonstratie afgedekt. Handhaving is op donderdag aangesproken door een bestuurslid van het Collectief en een buurtbewoner die het niet met de demonstratie eens was. Ook is een auto naast de demonstranten gestopt waarna de bestuurder de demonstranten afkeurend heeft toegesproken. Vrijdag 25 juni waren in totaal 9 demonstranten aanwezig die zich aan alle gestelde voorwaarden hielden. De demonstranten hebben het demonstratievak voor de duur van de demonstratie bedekt met een wit doek. In de periode dat handhaving aanwezig was zijn twee voertuigen langsgereden,

3/7

waar vanuit werd getoeterd of geroepen naar de demonstranten om te uiten dat zij het niet eens waren met de boodschap van de demonstranten. 28 tot en met 30 juli Woensdag 28 juli heeft handhaving geen personen op of in de buurt van de aangewezen locatie zien protesteren. Donderdag 29 juli waren twee demonstranten aanwezig die zich aan de gestelde voorwaarden hielden. Vrijdag 30 juli heeft handhaving opnieuw geen demonstratie waargenomen. 25 tot en met 27 augustus Op 24 augustus heeft het Collectief stoepkrijt in regenboogkleuren aangebracht in het aangewezen demonstratievak. Woensdag 25 augustus heeft handhaving drie demonstranten zien staan vlak achter de, met stoepkrijt gekleurde, tegels. Eén demonstrant liep op enig moment naar de overkant en weer terug. Handhaving heeft deze persoon hierop aangesproken. Donderdag 26 en vrijdag 27 augustus heeft handhaving respectievelijk vier en drie mensen zien demonstreren die vlak achter het stoepkrijt op het trottoir stonden. Eind augustus heeft de gemeente van de kliniek vernomen dat op 26 augustus vroeg in de ochtend een Duitse bezoekster zou zijn belaagd door twee demonstranten van Donum Domini. Op verzoek van de kliniek heeft de vrouw een anonieme verklaring opgesteld. Zij heeft verklaard dat de demonstranten naar haar toe zijn gekomen en haar hebben geprobeerd te overtuigen om af te zien van een abortus.

Zij geeft aan dat de demonstranten tot de ingang van de kliniek met haar zijn meegelopen en haar indringend hebben toegesproken. Op het tijdstip dat het incident heeft plaatsgevonden was er geen handhaving aanwezig. Donum Domini ontkent dat zij op 26 augustus een bezoekster van de kliniek hebben aangesproken. Meldingen gemeente en politie De gemeente heeft in de afgelopen periode acht meldingen ontvangen over de demonstraties en acties rondom de Beahuis & Bloemenhovekliniek. 1. Begin mei is één melding binnen gekomen dat in de omgeving van de kliniek regelmatig demonstranten zijn met borden waarop afbeeldingen van foetussen staan. De meldster vindt dit belastend, intimiderend en een schending van de privacy van de bezoekers van de kliniek. Daarnaast vindt ze het kwalijk dat de demonstranten hun kinderen bij de demonstraties betrekken. Reactie gemeente: Het wettelijk kader biedt geen mogelijkheden om de inhoud van de afbeeldingen en de aanwezigheid van kinderen nader te reguleren. 2. Eind mei, juli en augustus zijn er meldingen binnengekomen over het stoepkrijt nabij de kliniek. Twee melders hebben aangegeven last te ondervinden van het stoepkrijt en één van deze melders heeft verzocht het stoepkrijt te verwijderen. Reactie gemeente: De gemeente heeft op dat moment besloten om niet handhavend op te treden, maar de situatie eerst te monitoren. 3.

Eind augustus zijn er vier meldingen binnengekomen dat demonstranten buiten het demonstratievak stonden, achter het regenboogstoepkrijt. Reactie gemeente: Handhavers waren op die dag aanwezig en hebben de demonstranten niet aangesproken toen ze verder van de kliniek stonden dan aan hen is voorgeschreven. Deze afweging is gemaakt omdat door de grotere afstand tot de kliniek de mogelijkheid om bezoekers aan te spreken niet groter is geworden, eerder kleiner.

4/7

4. De politie heeft in de evaluatieperiode één melding ontvangen over de acties rondom de kliniek. Het betreft een melding van eind augustus waarin wordt aangegeven dat personen de kliniek zouden bekladden. Ter plaatse zijn acht personen aangetroffen die het trottoir in regenboogkleuren aan het bespuiten waren. Hier is geen verdere actie op ondernomen. Ervaringen direct betrokkenen In augustus en september zijn direct betrokkenen benaderd om een beeld te krijgen van hun ervaringen in de afgelopen periode: de directeur en bestuurder van de Beahuis & Bloemenhovekliniek, een bestuurder van het Collectief , een vertegenwoordiger van Donum Domini, een ambtenaar van de gemeente Heemstede en de beheerder van de nabijgelegen serviceflat. Beahuis & Bloemenhovekliniek Half augustus is de gemeente in gesprek gegaan met de directeur en bestuurder van de Beahuis & Bloemenhovekliniek over de afgelopen periode. Vervolgens heeft begin september een aanvullend gesprek plaatsgevonden naar aanleiding van het incident op 26 augustus. Het bestuur van de kliniek geeft aan dat de situatie de afgelopen maanden weinig is veranderd ten opzichte van februari tot en met april van dit jaar. In algemene zin lijken de huidige maatregelen te werken, maar het bestuur vindt dat de demonstranten de randen van het aanvaardbare opzoeken.

Uit het incident van 26 augustus, waarbij een bezoekster van de kliniek betrokken was, blijkt dat de demonstranten zich niet altijd aan de voorschriften en beperkingen houden. Gezien dit laatste incident is bij het bestuur twijfel ontstaan over de geschiktheid van de huidige demonstratielocatie. Het bestuur vindt het risico te groot geworden dat bezoeksters van de kliniek vanaf deze locatie worden benaderd en dat hierbij ongewenst gedrag wordt vertoond op deze locatie. Het bestuur van de kliniek heeft geen moeite met de stoepkrijtverf die in de afgelopen maanden meermaals op en naast het demonstratievak is aangebracht door het Collectief. Donum Domini Donum Domini heeft eind augustus schriftelijk gereageerd op de vragen van de gemeente. De gestelde voorschriften en beperkingen worden door Donum Domini als problematisch ervaren. Doordat ze in een vak moeten staan, welke volgens hun op grote afstand is van de vrouwen die de kliniek bezoeken, kunnen ze de vrouwen die ze willen helpen erg moeilijk bereiken. Een deel van de vrouwen die ze spreken is volgens de organisatie erg blij met de door hen aangeboden hulp en het alternatief dat ze bieden voor abortus. Donum Domini geeft aan hun hulp niet op te dringen, maar wel hulp te willen aanbieden. De organisatie hoopt derhalve dat de maatregelen worden teruggedraaid.

Tegendemonstranten houden zich volgens Donum Domini niet aan de afspraken die met de gemeente gemaakt zijn, bijvoorbeeld door niet in het vak te blijven dat ze toegewezen is. De regenboogvlag in het demonstratievak wordt als provocerend ervaren en ze voelen zich door de gemeente gedwongen om erop te gaan staan. Deze situatie gaat rechtstreeks in tegen hun geloofsovertuiging en brengt ze in ernstige gewetensproblemen. De organisatie heeft het idee dat het ze steeds moeilijk wordt gemaakt om te demonstreren, maar ze laten zich niet afschrikken. De rechten van de vrouwen en ongeboren kinderen, waar ze voor opkomen, vinden ze er te belangrijk voor. Naar aanleiding van het incident van 26 augustus, waarbij een bezoekster van de kliniek betrokken was, is Donum Domini benaderd. De woordvoerder stelt dat de bezoekster niet door demonstranten van Donum Domini is aangesproken. De aanwezige demonstranten hebben die dag alleen gebeden

5/7

en niemand aangesproken en er is permanent toezicht gehouden door handhaving. De demonstranten zijn volgens de woordvoerder binnen het demonstratievak gebleven en hebben verder weg gestaan dan nodig. Collectief Vrije Keuze Begin september heeft het Collectief schriftelijk gereageerd op de vragen van de gemeente over de acties bij de kliniek. Het Collectief heeft in de afgelopen periode actie gevoerd door het krijten van de stoep aan de Claus Sluterweg in regenboogkleuren. Het Collectief ziet dit als een positieve, optimistische manier om actie te voeren. Bij het Collectief zijn hierop uitsluitend positieve reacties gekomen. Het Collectief is van mening dat bewegingen als Donum Domini niet in staat zouden moeten worden gesteld om zich in de directe omgeving van abortusklinieken op te houden. De religieuze en morele overtuigingen van deze groep verhogen volgens het Collectief het risico op serieuze intimidatie van kwetsbare cliënten van de kliniek. Daarom zijn ze voor het instellen van een bufferzone van 500 meter. Het Collectief stelt dat het handhaven van de huidige situatie een onevenredige belasting van de gemeentelijke handhaving oplevert. Ook stellen ze dat het demonstratievak aan de Claus Sluterweg niet meer actief wordt gehandhaafd en dat handhaving hiermee een steek laat vallen. Het ambtelijk apparaat is hiermee volgens het Collectief haar boekje te buiten gegaan.

Gemeente Heemstede Half augustus is gesproken met een ambtenaar van de gemeente Heemstede over de situatie aldaar. Het is de afgelopen periode rustig geweest in Heemstede. In juli en augustus hebben in totaal twee demonstraties plaatsgevonden van een andere pro-life organisatie, niet zijnde Donum Domini. De gestelde voorschriften en beperkingen bij demonstraties rondom de kliniek hebben het gewenste effect gehad. Sinds de burgemeester van Heemstede de demonstratielocatie op het trottoir aan de overzijde van de Herenweg 211-215 heeft aangewezen, zijn er geen problemen meer geconstateerd. Serviceflat (direct omwonenden) Begin september heeft de gemeente contact gehad met de beheerder van de nabijgelegen serviceflat. De tuin van de serviceflat grenst direct aan het trottoir waar de demonstraties en acties worden gehouden. Volgens de beheerder ervaren de bewoners de demonstraties en acties als uiterst hinderlijk, intimiderend en ongewenst. De demonstranten van Donum Domini bevuilen de tuin en hebben ongevraagd gebruik gemaakt van de bezoekersfaciliteiten van de flat. Volgens de beheerder vinden bewoners het uiterst ongewenst dat de stoep permanent beklad wordt. De bewoners willen dat er geen demonstraties en acties aan de Claus Sluterweg worden gehouden. Mensen die hun mening willen verkondigen zouden dat beter op een andere locatie kunnen doen.

De serviceflat wenst betrokken te worden bij besluiten en haar zienswijze te geven voordat er beslissingen over de acties en demonstraties worden genomen. De beheerder betreurt dat dit in het verleden niet gebeurd is. Conclusie: aanvullende maatregelen zijn noodzakelijk De burgemeester vindt het van groot belang dat de rust in de omgeving van de Beahuis & Bloemenhovekliniek terugkeert. Dit is niet alleen in het belang van bezoekers van de kliniek, maar ook van medewerkers, omwonenden, voorbijgangers en anderen die zich bij de situatie betrokken voelen. Uit de evaluatie van de afgelopen periode blijkt dat de demonstraties in de buurt van de kliniek nog steeds voor maatschappelijke onrust zorgen en dat er hinderlijk gedrag heeft

6/7

plaatsgevonden. Ook zijn er vanaf mei iedere maand acties geweest waarbij stoepkrijtverf in en rondom het aan Donum Domini toegewezen demonstratievak is aangebracht. Deze tegenacties hebben effect gehad op het verloop van de demonstraties van Donum Domini. De situatie die rondom de kliniek is ontstaan is onwenselijk. Het is daarom noodzakelijk om aanvullende maatregelen te nemen. 1. Voornemen wijziging demonstratielocatie Donum Domini naar overkant Herenweg Alle feiten en omstandigheden bezien is de burgemeester voornemens een nieuwe demonstratielocatie aan te wijzen aan de overkant van de Herenweg ter hoogte van nummer 215, tegenover de hoofdingang van de Beahuis & Bloemenhovekliniek. Deze demonstratielocatie is een van de vier locaties die eerder aan Donum Domini als alternatief is voorgelegd, nadat er eind vorig jaar wanordelijkheden werden geconstateerd. De organisatie heeft toen de keuze gemaakt voor de huidige locatie aan de Claus Sluterweg, op 25 meter afstand van de achteringang van de kliniek. Echter, er is opnieuw sprake van wanordelijkheden rondom de demonstraties van Donum Domini. Uit het incident van 26 augustus blijkt dat de huidige locatie de demonstranten er niet van weerhoudt om bezoeksters van de kliniek hinderlijk te achtervolgen en op te houden.

Ondanks dat Donum Domini ontkent dat ze op 26 augustus iemand hebben aangesproken of het demonstratievak hebben verlaten, is het aannemelijk dat er wel degelijk sprake is geweest van het hinderlijk achtervolgen en ophouden van een bezoekster. De voorgenomen demonstratielocatie aan de Herenweg wordt van de kliniek gescheiden door een driebaansweg, fietspaden en een trottoir. Het is de verwachting dat de demonstranten door deze natuurlijke barrière niet hinderlijk met bezoeksters zullen meelopen waardoor de aangewezen demonstratielocatie wordt verlaten. De nieuwe demonstratielocatie voldoet aan het verdragsrechtelijke vereiste dat de demonstratie zich binnen gehoor- en gezichtsafstand van de kliniek moet kunnen voltrekken. 2. De stoepkrijtacties van Collectief Vrije Keuze aan te merken als demonstraties De afgelopen periode heeft het Collectief maandelijks actie gevoerd op de demonstratielocatie van Donum Domini door het aanbrengen van stoepkrijtverf. Deze acties van het Collectief zijn aan te merken als demonstraties die vooraf aangemeld dienen te worden. De burgemeester kan aan volgende demonstraties voorschriften en beperkingen verbinden indien dit noodzakelijk wordt geacht. Hierbij geldt, zoals voor iedere demonstratie, dat de beperking noodzakelijk moet zijn vanwege de gezondheid, het belang van het verkeer of ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.

Daarbij zijn voorschriften of beperkingen mogelijk die betrekking hebben op de locatie waar stoepkrijtverf mag worden aangebracht en de termijn waarna het stoepkrijt weer moet worden verwijderd. Het moet voorkomen worden dat door de stoepkrijtacties wanordelijkheden ontstaan, doordat de demonstranten van Donum Domini niet op het aangewezen vak gaan staan als er in dat vlak teksten of tekeningen zijn aangebracht die tegen hun overtuiging ingaan. Tevens is het onwenselijk dat er min of meer permanent op straat teksten of tekeningen aangebracht zijn. Met de voorgenomen maatregelen wordt beoogd wanordelijkheden te voorkomen en de rust rondom de Beahuis & Bloemenhovekliniek terug te brengen. De precaire balans tussen de in het geding zijnde rechten dient hierbij te worden bewaakt en bewaard. De gemeente zal de situatie blijven monitoren door de inzet van handhaving en contact met direct betrokkenen.

7/7

Advies aan de gemeente Haarlem inzake beperkingen van demonstraties Prof. mr. dr. J.G. Brouwer en prof. mr. dr. A.E. Schilder Groningen/Leiden 3 september 2021

Vrijheid en verantwoordelijkheid Over het recht tot betoging en locatiebeperkingen

1. Inleiding Op verzoek van de gemeente Haarlem brengen wij advies uit over de (on)mogelijkheden voor de burgemeester om voorschriften en beperkingen op te leggen ten aanzien van de locatie van demonstraties. Uit de adviesaanvraag citeren we de volgende passage: ‘In Coronatijd was de vraag naar de locatie regelmatig expliciet aan de orde. Maar de vraag naar de mogelijkheden om locatiebeperkingen op te leggen voor demonstraties gaat verder. Het speelt bijvoorbeeld bij discussies over betogingen tegen Zwarte Piet en nu met name rond locatiebeperkingen bij demonstraties bij abortusklinieken. In Haarlem heeft de burgemeester een vaste locatie aangewezen, waar gedemonstreerd mag worden op 25 meter afstand van de abortuskliniek. De voorschriften zijn in mei van dit jaar geëvalueerd. Tijdens de behandeling van deze evaluatie in de raadscommissie is gevraagd om een juridisch advies over de mogelijkheden om locatiebeperkingen op te leggen, mede gelet op de discussie over hoe groot de afstand zou kunnen of moeten zijn. (…) Omdat het aanwijzen van een andere locatie dan in de kennisgeving van een voorgenomen demonstratie staat vermeld een vraagstuk is, dat bij meerdere demonstraties (niet alleen de demonstraties bij abortusklinieken) van belang is, is er behoefte aan een algemeen advies hierover.’

1

Het betreft een problematiek waarmee alle burgemeesters van gemeenten in ons land met een abortuskliniek worstelen. En ook in andere landen vormen demonstraties in de buurt van een abortuskliniek,1 maar soms ook op andere plekken – zoals een GGDvaccinatielocatie – 2 een groot probleem. Een verschil met sommige van die landen is dat de wetgever daar inmiddels een oplossing voor het probleem heeft gecreëerd. Onze burgemeesters zitten vooralsnog gevangen in de strikte beperkingensystematiek van de demonstratievrijheid die onze Grondwet hanteert. Concreet is ons gevraagd om in het advies in te gaan op de volgende vragen: 1. Wat zijn de juridische mogelijkheden en onmogelijkheden om locatiebeperkingen (het aanwijzen van een andere locatie waar men mag demonstreren dan men in de kennisgeving aangeeft) op te leggen aan demonstraties in het algemeen? Hoe ver kan een burgemeester gaan in het opleggen van een andere demonstratielocatie dan vermeld staat in de kennisgeving van de voorgenomen demonstratie? 2. Welke concrete factoren zijn van belang voor de burgemeester om rekening mee te houden bij een afweging om tot locatiebeperkingen over te gaan? 3. Kunnen demonstranten eisen stellen aan de aan te wijzen locatie? 4. Kunnen de belangen of rechten van derden een rol spelen bij het aanwijzen van een locatie? 5.

In hoeverre kan een burgemeester beperkingen opleggen ten aanzien van het aanspreken van of folders uitreiken aan publiek of een specifieke groep personen? 6. In hoeverre kan een burgemeester een bepaalde (loop)route of een bepaalde straat of deel van de straat vrijwaren van demonstraties? 7. Wat betekent het voorgaande voor het opleggen van locatiebeperkingen bij demonstraties bij abortusklinieken en andere gevoelige objecten zoals scholen en ziekenhuizen?

1

Zie hierover N.J.L. Swart, A Human Rights-Based Analysis of Safe Access Zones around Abortion Clinics in the Netherlands. Drawing Inspiration from the Anglo-Saxon States, master-thesis RUG 2021. 2 Zie ‘Actievoeren is prima, maar niet op deze manier’, Leidsch Dagblad 9 juli 2021, Regio, p. 2 over demonstraties gericht tegen corona-vaccinaties.

2

2. Wat zijn de juridische mogelijkheden en onmogelijkheden voor locatiebeperkingen De bevoegdheid om een locatiebeperking op te leggen is onderhevig aan de werking van verdragsrecht, de Grondwet, een aantal andere wetten, alsmede andersoortige regelgeving. In §2 schetsen we eerst dit algemene kader, te beginnen met het verdragsrecht. In §3 toetsen we of en hoeverre die binnen dit kader een locatiebeperking aan demonstranten in de nabijheid van een abortuskliniek kan worden opgelegd. We sluiten af met een samenvatting en concluderende opmerkingen. 2.1. Verdragsrecht Op het niveau van verdragsrecht geniet de demonstratievrijheid bescherming in onder meer artikel 11 Europees Verdrag ter Bescherming van de Rechten van de Mens (EVRM), artikel 21 Internationaal Verdrag inzake Burgerlijke en Politieke Rechten (IVBPR) en artikel 12 Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (Hv EU). Die laatste bepaling komt overeen met artikel 11 EVRM. Vanwege het rechterlijk toezicht van het Europese Hof voor de Bescherming van Rechten van de Mens (EHRM) op artikel 11 EVRM, vormt die bepaling de belangrijkste rechtsbron. Deze regeling bevat naast de erkenning van de vrijheid van demonstreren clausules op grond waarvan het de overheid is toegestaan om onder voorwaarden beperkingen op dit recht aan te brengen.

Een beperking van de demonstratievrijheid dient vanuit het perspectief van het (hierna: EVRM) haar rechtvaardiging te vinden in de beperkingsclausules van art. 11 EVRM. Deze verdragsbepaling eist dat de beperking (a) is gebaseerd op een duidelijke (eis van foreseeability) en toegankelijke (eis van accessibility) wettelijke grondslag, dat de beperking (b) past binnen ten minste één van de doelcriteria van art. 11 lid 2 EVRM en (c) dat zij ‘noodzakelijk is in een democratische samenleving’.

Ad a Wettelijke grondslag Het leidt geen twijfel dat de kwaliteit van de wettelijke grondslag in de Wet openbare manifestaties waarop in ons land beperkingen worden gebaseerd, voldoet aan de eisen van het EVRM. 3

Ad b Doelcriterium Art. 11 lid 2 EVRM kent een veelheid van doelcriteria: ‘De uitoefening van deze rechten mag aan geen andere beperkingen worden onderworpen dan die, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen’. Volgens het EHRM dienen de doelcriteria restrictief te worden geïnterpreteerd, dit geldt in het bijzonder voor het doel ‘het voorkomen van wanordelijkheden’.3

Ad c Dringende maatschappelijke noodzaak Deze derde eis is dat een beperking dient ingegeven te zijn door een dringende maatschappelijke noodzaak. Of hieraan wordt voldaan, hangt af van de concrete omstandigheden. In de jurisprudentie van het EHRM valt die vraag uiteen: is het middel geschikt voor het beoogde doel en voldoet de beperking aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit. Een afstand van een kilometer ten opzichte van het te beschermen object zal al snel als disproportioneel worden aangemerkt. Hiermee verband houdt het subsidiariteitsbeginsel: als de burgemeester de keuze heeft tussen twee of meerdere maatregelen om het beoogde doel te bereiken, zal hij moeten kiezen voor de minst ingrijpende. Voor inhoudelijke beperkingen van het demonstratierecht laat het EHRM heel weinig ruimte – ‘a narrow margin of appreciation’. Ze zijn voorwerp van ‘the most serious scrutiny’door het Hof.4 Artikel 11 EVRM beschermt een demonstratie ook als die andere personen met andere opvattingen ergert of beledigt. Elke beperkende maatregel anders dan in het geval van 3

EHRM, Guide on Article 11 of the European Convention on Human Rights. Freedom of assembly and association, 31 december 2020, te vinden op: www.echr.coe.int (laatst geraadpleegd op 26 januari 2021), p. 15; EHRM 15 november 2018, ECLI:CE:ECHR:2017:0202JUD002958012 (Navalnyy/Rusland), para. 120. 4 EHRM, Guide on Article 11 of the European Convention on Human Rights. Freedom of assembly and association, p. 16; EHRM 12 juni 2014, ECLI:NL:PHR:2018:666 (Primov e.a./Rusland), para. 134-135.

4

het aanzetten tot geweld of verwerping van democratische beginselen – hoe schokkend en onaanvaardbaar bepaalde opvattingen of woorden ook mogen overkomen bij de autoriteiten – bewijzen de democratie een slechte dienst en brengen haar vaak zelfs in gevaar. Het zou onverenigbaar zijn met de onderliggende waarden van het verdrag als de uitoefening van verdragsrechten door een minderheidsgroep afhankelijk zou worden gesteld van aanvaarding door de meerderheid. Als dat zo was, zouden de rechten van een minderheidsgroep op vrijheid van godsdienst, meningsuiting en vergadering louter theoretisch worden in plaats van praktisch en effectief, zoals vereist door de Conventie.5

2.2 Wet openbare manifestaties De demonstratievrijheid is een fundamenteel recht dat sinds 1983 expliciet in artikel 9 van onze Grondwet wordt erkend. In 1989 trad de Wet openbare manifestaties (Wom) in werking waarin de uitoefening van het recht tot betoging wordt gereguleerd. Een wezenlijk uitgangspunt van de wet is dat de burgemeester zich in zijn voorschriften niet mag inlaten met de inhoud van de door de betogers te openbaren gedachten en gevoelens (art. 5 lid 3 Wom). De bepaling is een herhaling van het verbod van censuur zoals dat is vastgelegd in artikel 7 van de Grondwet waarin de vrijheid van meningsuiting wordt beschermd. Om dat principe nog eens te benadrukken, bepaalt de wet ook nog eens dat de burgemeester geen gegevens mag vragen over de inhoud van de te openbaren gedachten of gevoelens (art. 4 lid 3 Wom). Op grond van de Wet openbare manifestaties kan de gemeenteraad in een verordeningsbepaling vastleggen dat demonstranten binnen een bepaalde termijn vooraf een kennis moeten geven van een voorgenomen betoging (art. 3 Wom). Naar aanleiding van een zodanige kennisgeving kan de burgemeester voorschriften en beperkingen opleggen of een verbod geven (art. 5 Wom).

De burgemeester kan zijn bevoegdheid echter slechts aanwenden ter bescherming van de drie in artikel 9 lid 2 Grondwet opgesomde en in de Wet openbare manifestaties herhaalde doelcriteria: (a) gezondheid, (b) het belang van het verkeer en (c) de bestrijding of voorkoming van 5

EHRM, Guide on Article 11 of the European Convention on Human Rights. Freedom of assembly and association, p. 16; EHRM 26 juli 2007, ECLI:CE:ECHR:2007:0726JUD001051903 (Barankevich/Rusland), para. 31-32.

5

wanordelijkheden (art. 2 Wom). Het betreft een limitatieve opsomming. Andere criteria op grond waarvan de burgemeester een beperking kan baseren, zijn er niet. Ook tijdens een betoging kan de burgemeester beperkingen opleggen. De in de wet gekozen vorm hiervoor is de aanwijzing (art. 6 Wom). Voor een aanwijzing geldt eveneens dat de burgemeester die uitsluitend en alleen kan geven ter bescherming van deze drie belangen. - Inhoud doelcriteria in het kort

Ad a In het belang van de gezondheid Aangenomen moet worden dat dit doelcriterium de beperkte inhoud heeft van de volksgezondheid. In de wetsgeschiedenis werd als voorbeeld genoemd de bestrijding van een epidemie. Slechts in hele uitzonderlijke situaties neemt de nationale als ook de internationale rechter aan dat de gezondheid van de demonstranten zelf hieronder kan worden begrepen. De vraag of ook de psychische gezondheid van de mensen tegen wie de betoging zich richt, hieronder kan vallen, heeft in de rechtspraak tot nu toe nooit gespeeld.

Ad b Verkeersbelang Het betreft een niet geheel onomstreden belang. De Raad van State heeft ooit geoordeeld dat een locatiebeperking haar rechtvaardiging in deze grond kan vinden als het om een betoging in de vorm van een blokkade van een belangrijke verkeersader gaat.6 Volgens het EHRM kan een enkele verstoring van het verkeer echter geen beperking van het recht op vrijheid van vreedzame demonstratie rechtvaardigen. 7

Ad c Wanordelijkheden De (grond)wetgever heeft heel expliciet gekozen het begrip ‘ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. En niet voor de ruimere beperkingsgrond ‘in het belang van de openbare orde’ op grond waarvan de burgemeester in veel gevallen mag optreden. De wetgever heeft het begrip wanordelijkheden niet gedefinieerd. Ook

6 7

Vz Afdeling rechtspraak 21 maart 1989, ECLI:NLRVS:1989: AH2629 AB 1989/498. EHRM 15 oktober 2015, 37553/05, ECLI:CE:ECHR: 2015: 1015JUDO003755305.

6

in de parlementaire stukken ontbreken duidelijke aanknopingspunten. In de literatuur wordt het standpunt ingenomen dat dit begrip restrictief moet worden opgevat in de zin van strafbare feiten.8 De uitingsdelicten vallen daar vanzelfsprekend buiten, anders zou de burgemeester in de inhoud van de betoging treden. De ernst van het delict – misdrijf of overtreding – doet er daarbij in beginsel niet toe: ook relatief lichte overtredingen kunnen wanordelijkheden opleveren. Nadrukkelijk spreekt de wetgever van wanordelijkheden in het meervoud. Een enkele wanordelijkheid is – in beginsel – onvoldoende om een betoging in zijn geheel te verbieden dan wel beperkingen op te leggen. Dit kan echter onder omstandigheden anders liggen. In de toelichting bij de Wet openbare manifestaties op de geformuleerde doelcriteria staat dat het begrip wanordelijkheden: ‘tot op zekere hoogte beïnvloed (worden) door de context waarbinnen deze begrippen moeten worden toegepast. (…). De mate van orde en rust welke naar algemeen inzicht op een bepaalde plaats behoort te heersen bepaalt mede wanneer de grens van wanordelijkheden wordt overschreden.’ 9

Als voorbeelden van deze plaatsen noemt de toelichting gebouwen van buitenlandse vertegenwoordigingen, parlementsgebouwen, beschermde natuurgebieden, ziekenhuizen en begraafplaatsen. Ook voor dergelijke bijzondere locaties geldt dat de burgemeester moet motiveren waarom hij een beperking van het demonstratierecht nodig acht. De burgemeester kan dus niet op voorhand aangeven dat hij in de nabijheid van een abortuskliniek geen enkele demonstratie zal tolereren. De burgemeester mag bij zijn besluit rekening houden met de belangen van derden: de betrokken vrouwen, de omwonenden van de kliniek, de medewerkers van de kliniek. De (grond)wetgever heeft bij de vaststelling van de mogelijkheden tot beperking van het recht tot betoging rekening expliciet rekening gehouden met de belangen of rechten van anderen. Als gevolg van de opname van het doelcriterium ‘in het belang van het verkeer’ kan de burgemeester bijvoorbeeld de belangen van verkeersdeelnemers in zijn besluitvorming betrekken. Ook het doelcriterium ‘in het 8 9

Zie commentaar bij art. 2 Wom in T&C Openbare orde en veiligheid, Deventer: Wolters Kluwer 2019, aant. 5. Kamerstukken II, 1985/76, 19247, nr. 3, p. 17.

7

belang van de gezondheid’ dient (mede) ter bescherming van de belangen van anderen, zoals het afgelopen jaar duidelijk werd bij de regulering van demonstraties om de verspreiding van het Covid 19 virus tegen te gaan. En ook het criterium ‘de bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden’ strekt tot de bescherming van een veelheid van belangen van anderen die hinder en/of ernstige schade zouden kunnen ondervinden van een demonstratie. Bij tegengestelde belangen zal de burgemeester een belangenafweging dienen te maken. De burgemeester kan echter uitsluitend over de band van de doelcriteria de belangen of rechten van anderen inzetten als grond voor een beperking van de demonstratievrijheid. Onze Grondwet laat een andere weg niet toe, anders dan bijvoorbeeld artikel 11 EVRM dat de beperkingsgrond ‘rechten van derden’ uitdrukkelijk noemt. Steeds zullen de in het geding zijnde belangen per geval verschillen en is maatwerk noodzakelijk. Er kan niet in abstracto worden bepaald wat precies de mogelijkheden en onmogelijkheden zijn bij het opleggen van beperkingen. Verschillende factoren zijn daarbij van belang.

Gedrag in het verleden Wanneer de burgemeester een kennisgeving van een betoging ontvangt, zal hij bij de besluitvorming om wel of niet maatregelen op te leggen, rekening mogen houden met ervaringen in het verleden. Indien demonstranten eerdere voorschriften en beperkingen aan hun laars hebben gelapt, dan kan dit voor de burgemeester reden zijn om zwaardere beperkingen op te leggen.

Mate, duur en ernst van de hinder Een zekere mate van hinder is inherent aan de uitoefening van grondwettelijke het recht tot betoging als middel om ‘het liefst met zoveel mogelijk mensen’ collectief een standpunt uit te dragen. Het kan echter zijn dat een betoging op de gewenste plek ernstige hinder zal veroorzaken. Hoe ernstiger de hinder, hoe korter van het publiek hoeft te worden verwacht deze te moeten gedogen. Het aantal te verwachten

8

demonstranten, de aard van de locatie/de specifieke bestemming van een plaats kan daarbij een rol spelen.

Fysieke omstandigheden Het kan zijn dat een noodzakelijke beperking wordt ingeven door puur logistieke omstandigheden, zoals het verbod om op het Binnenhof te demonstreren vanwege de beperkte vluchtmogelijkheden. Ook afstandseisen tot een abortuskliniek kunnen daardoor worden ingegeven, bijvoorbeeld vanwege een drukke weg langs een abortuskliniek waar demonstranten aan de overkant moeten blijven.

Psychische kwetsbaarheid In het geval van bezoekers aan een abortuskliniek speelt als bijzondere factor de mogelijk kwetsbare positie van vrouwen en de inbreuk op hun persoonlijke levenssfeer wanneer zij op indringende wijze worden benaderd.

Alternatieve locatie Wanneer er een andere locatie beschikbaar is waarin de demonstranten op gelijkwaardige wijze van hun grondrecht gebruik kunnen maken, zullen er minder bezwaren bestaan tegen locatiebeperkingen. Daarbij is het primair aan de demonstranten zelf om te bepalen of de mogelijke alternatieve locatie geschikt is.

2.3 Algemene wet bestuursrecht Vanzelfsprekend stelt ook de Algemene wet bestuursrecht (Awb) eisen aan een te nemen besluit tot het beperken van een betoging. We noemen er enkele. Het beginsel van zorgvuldige voorbereiding verplicht de burgemeester ertoe bij de voorbereiding van zijn besluit de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen (artikel 3.2 Awb). Als het gaat om een beperking dient de burgemeester het belang van de demonstranten om op een door hen gewenste plek te demonstreren zorgvuldig af te wegen tegen andere rechtsreeks bij het besluit betrokken belangen (artikel 3.4 lid 1 9

Awb). De vrees voor wanordelijkheden als bedoeld in de Wet openbare manifestaties rechtvaardigt niet per definitie een beperking.10 In het geval een betoging bijvoorbeeld wordt bedreigd door tegenstanders, dan rust op de burgemeester de plicht om een zodanige hoeveelheid politie in te zetten dat de manifestatie ongestoord kan plaatsvinden. Pas in een situatie van bestuurlijke overmacht – er is bijvoorbeeld onvoldoende politiecapaciteit om ernstige ongeregeldheden te voorkomen – kan de burgemeester als uiterste redmiddel de demonstratie verbieden.11 En verder schrijft de Algemene wet bestuursrecht voor dat de nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen (artikel 3.4 lid 2 Awb). Dit betekent dat een beperking niet verder mag gaan dan nodig is, er zal steeds een belangenafweging moeten plaats vinden.

2.4. Voorwaarden waaronder een locatiebeperking toegestaan De locatievoorkeur van demonstranten valt binnen de grondwettelijke demonstratievrijheid. Dit valt weliswaar nergens in de Grondwet of een relevante verdragsbepaling te lezen, maar duidelijk is dat het recht tot betoging weinig betekenis heeft als de overheid zonder redelijke grond beperkingen kan opleggen ten aanzien van de plek waar men wil betogen. Hoe men het ook wendt of keert, voor de rechtvaardiging van een beperking is het derhalve noodzakelijk dat een van de drie doelcriteria toepasbaar is.

2.5 Rechtspraak Inmiddels is er een aantal rechterlijke uitspraken die relevant zijn voor de toepassing van het begrip ‘de voorkoming en bestrijding van wanordelijkheden’ in verband met het opleggen van een locatiebeperking in de nabijheid van een abortuskliniek.

10

Op grond van art. 3:4 lid 1 Algemene wet bestuursrecht weegt het bestuursorgaan de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit. 11 Zie commentaar bij art. 2 Wom in T&C Openbare orde en veiligheid, Deventer: Wolters Kluwer 2019, aant. 3 onder d.

10

Rb. Limburg (vzr.) 5 maart 2019 De voorzieningenrechter van de rechtbank Limburg is van oordeel dat de directe omgeving van een abortuskliniek een plaats is waar sneller beperkingen kunnen worden gesteld aan het recht tot betoging. De burgemeester van Roermond heeft geen onredelijke beperking aangebracht op het demonstratierecht met het voorschrift dat anti-abortus demonstraties aan de overzijde van de straat dienen plaats te vinden. 12 In dit geval waren bezoekers van de kliniek actief benaderd door de betogers. Bezoekers ervoeren die wijze van demonstreren als zeer hinderlijk. Bovendien had een van de demonstranten zich bij een eerdere betoging niet aan de voorschriften gehouden. Rechtbank Midden-Nederland (vzr.) 12 april 2021 In dit geval schorste de voorzieningenrechter het besluit van de burgemeester van Almere waarin deze overwoog dat er een reële vrees zou bestaan voor wanordelijkheden bij een demonstratie voor een abortuskliniek. De rechter achtte die vrees niet geloofwaardig. Van belang hier is dat betogingen al jaren door de burgemeester zonder beperkingen werden toegestaan en ook steeds zonder incidenten plaatsvonden. De stelling van de burgemeester dat ‘algemeen bekend is dat bezoekers van abortusklinieken zich geïntimideerd voelen door tegen-betogers’, acht de rechtbank onvoldoende gemotiveerd.

Niet is gebleken dat de bezoekers van de kliniek de demonstraties als intimiderend zouden ervaren.13 Van belang voor de rechter is voorts dat de betogers vooraf aangaven dat zij de bezoekers met rust zouden laten als zij niet aangesproken wilden worden of de flyer niet willen aannemen. En evenmin is gebleken dat de bezoekers werden gehinderd bij de toegang tot de kliniek. Rechtbank Noord-Holland 21 juli 2020 Dat het wel of niet aanspreken van bezoekers van een abortuskliniek een relevant gegeven is bij de toepassing van het criterium ‘de voorkoming of bestrijding van wanordelijkheden’, blijkt uit de uitspraak van de Rechtbank Noord-Holland van 21 juli 2020.14 De voorzieningenrechter achtte een opgelegde locatiebeperking niet disproportioneel omdat de demonstranten bezoekers van de kliniek aanspreken en dit ook tot doel bleken te hebben. In deze uitspraak laat de rechter zich ook uit over de reikwijdte van het recht tot betoging. Het aanspreken van bezoekers wordt volgens de rechter niet beschermd door het recht tot betoging, want bij een demonstratie moet het gaan om het ‘uitdragen van gemeenschappelijk beleefde gedachten en wensen op politiek of maatschappelijk gebied’. Het aanspreken van individuele bezoekers betreft ‘niet meer het uitdragen van een maatschappelijk probleem, maar het aankaarten van een individuele zaak bij een individueel persoon’.

Volgens de rechter is het gemeenschappelijk aanspreken van bezoekers op hun individuele gebruik van de abortuskliniek een wanordelijkheid die een beperking rechtvaardigt op grond van de Wet openbare manifestaties ‘omdat het de bezoeksters

12

Rb. Limburg (vzr.) 5 maart 2019, ECLI:NL:RBLIM:2019:2138. Rb Midden-Nederland (vzr.), 12 april 2021, ECLI:NL:RBMNE:2021:1436 . 14 Rb. Noord-Holland (vzr.) 21 juli 2020, ECLI:NL:RBNHO:2020:5579. 13

11

onevenredig hindert in hun vrijheid, in het bijzonder in het ongestoord gebruik maken van hun rechten uit de Wet afbreking zwangerschap.’ De rechter acht het daarbij van belang dat de demonstranten vooraf aangaven dat het aangaan van een gesprek met de bezoeksters van de abortuskliniek en het hen overhalen geen gebruik te maken van de abortuskliniek een van de doelen is van de betoging. Een locatiebeperking belet de demonstranten niet hun gemeenschappelijk beleefde gedachten en wensen op afstand van de voor- of achteringang van de abortuskliniek te laten horen aan voorbijgangers.

Het betreffen drie uitspraken van voorzieningenrechters die nog niet in een bodemprocedure op rechtbankniveau dan wel door de Afdeling bestuursrechtspraak zijn bevestigd. Met andere woorden, enige voorzichtigheid is geboden bij het trekken van conclusies, mede omdat de uitspraken in een voorlopige voorzieningenprocedure slechts summier worden gemotiveerd. In het oog springt dat de rechter in twee van de drie zaken overweegt dat het aanspreken van de bezoekers van de abortuskliniek hinder oplevert. De Rechtbank Limburg spreekt van ‘zeer hinderlijk’ en de Rechtbank Noord-Holland van ‘hindert in hun vrijheid’. Beide voorzieningenrechters zien hinder als een vorm van wanordelijkheden in de zin van artikel 2 Wom. 2.6 Nadere analyse Hiervoor schreven we dat de grondwetgever bewust voor de tem ‘wanordelijkheden’ koos en niet voor ‘verstoring van de openbare orde’ om hiermee de drempel voor beperkingen enigszins hoger te leggen. Onrechtmatige hinder levert wel een verstoring van de openbare orde op, maar niet per definitie een wanordelijkheid. Waar de grens precies ligt tussen ‘wanordelijkheden’ en ‘verstoring van de openbare orde’ valt moeilijk in abstracto aan te geven. Ook de jurisprudentie geeft op dit moment nog niet de gewenste duidelijkheid.

Wanneer we het in de literatuur ingenomen standpunt volgen, dan dient het voor de burgemeester aannemelijk te zijn dat hij met zijn voorschriften en beperkingen strafbare gedragingen voorkomt dan wel beëindigt en die gedragingen niet zijn terug te voeren op uitingsdelicten. Anders treedt de burgemeester in de inhoud van de betoging. Is hiervan in dit geval sprake?

12

Strafbare feiten: belaging Er zijn verschillende strafbare feiten die mogelijk in aanmerking komen in de casuïstiek die de aanleiding vormt voor dit advies. Indien kliniekbezoekers stelselmatig worden lastiggevallen door demonstranten, zou sprake kunnen zijn van belaging (‘stalking’) in de zin van artikel 285b van het Wetboek van Strafrecht. Volgens artikel 285b Sr is het vereist dat de stalker ‘wederrechtelijk stelselmatig opzettelijk inbreuk maakt op een anders persoonlijke levenssfeer met het oogmerk die ander te dwingen iets te doen, niet te doen of te dulden dan wel vrees aan te jagen.’15 Artikel 285b Wetboek van Strafrecht vereist echter dat de stalker ‘wederrechtelijk stelselmatig opzettelijk inbreuk maakt op eens anders persoonlijke levenssfeer met het oogmerk die ander te dwingen iets te doen, niet te doen of te dulden dan wel vrees aan te jagen’. Ten aanzien van het bestanddeel ‘wederrechtelijk’ van artikel 285b Wetboek van Strafrecht wordt bij de totstandkoming van deze strafbepaling door de indieners van het wetsvoorstel het volgende opgemerkt: ‘ “Wederrechtelijk” geeft aan dat het niet de bedoeling is om bijvoorbeeld demonstranten, die bepaalde acties ontplooien, onder het bereik van het artikel te laten vallen.

Grondrechten als vrijheid van demonstratie en meningsuiting, mits verantwoordelijk toegepast, zijn voor ondergetekenden belangrijk.’16 Op de vraag of acties van demonstranten nooit als belaging kunnen worden beschouwd, ook niet als demonstranten zich langere tijd tegen een bepaalde persoon richten, en daarbij inbreuk maken op de privacy van betrokkene, antwoordden de indieners van het wetvoorstel met: ‘Hebben demonstranten toestemming gekregen om een bepaald soort actie of demonstratie te voeren, die inbreuk kan maken op de persoonlijke levenssfeer, dan kunnen zij zich er op beroepen dat zij niet wederrechtelijk hebben gehandeld. Zou het begrip “wederrechtelijk” worden weggelaten, dan zou het bereik van de strafbepaling te groot kunnen worden.’17 Het misdrijf belaging valt derhalve door de burgemeester niet aannemelijk te maken.

15

B. Roorda en J.G. Brouwer, Demonstratievrijheid en bufferzones bij abortusklinieken, https://www.openbareorde.nl/tijdschrift/demonstratievrijheid-en-bufferzones-bij-abortusklinieken/ 16 Kamerstukken II 1997/98, 25768, nr. 5, p. 16; zie ook Kamerstukken II 1997/98, 25768, nr. A, p. 3. 17 Zie voor de vraag: Kamerstukken II 1997/98, 25768, nr. 6, p. 11-12. Zie voor het antwoord: Kamerstukken II 1998/99, 25768, nr. 7, p. 14.

13

Hinderlijk volgen Een ander, minder eisen stellende delictsomschrijving is het hinderlijk volgen van iemand op de openbare weg, zoals strafbaar gesteld in artikel 426bis Wetboek van Strafrecht. Onder volgen valt ook een ander in zijn vrijheid van beweging belemmeren of met een of meer personen aan ander blijven opdringen, terwijl die ander uitdrukkelijk heeft aangegeven met rust gelaten te willen worden.18 Of het gedrag van de demonstranten in de buurt komt van dit delict valt in abstracto moeilijk te bepalen, maar heel aannemelijk is het niet, tenzij de betrokken vrouwen steeds expliciet aangeven niet te willen worden aangesproken.

Dwang Een derde delict dat in dit verband wordt genoemd, is dwang in zin van artikel 284 van het Wetboek van Strafrecht. De betrokken vrouwen ervaren in het algemeen psychische druk. Uit een in de bijlage vermeld onderzoek blijkt dat ruim een kwart van de ondervraagde vrouwen zich gedwongen voelt het gesprek met de betogers aan te gaan, ondanks dat zij alles behalve op een dergelijk gesprek zitten te wachten. De demonstranten proberen de vrouwen echter met toelaatbare en ontoelaatbare middelen op andere gedachten te brengen, waardoor die vrouwen zeggen dwang te ervaren. Het is niet ondenkbaar dat een bestuursrechter meegaat in deze redenering.

Onnodige hinder De door de burgemeester eenvoudiger aannemelijk te maken strafbare gedragingen van de demonstranten zijn het veroorzaken van ‘onnodige hinder’, zoals die in de Haarlemse Algemene plaatselijke verordening (Apv) strafbaar wordt gesteld, zeker nu de twee voorzieningenrechters het gedrag al als zodanig hebben bestempeld: ‘Artikel 2:47 Hinderlijk gedrag op openbare plaatsen 1.Het is verboden op een openbare plaats: a.

(…)

b.

zich op te houden op een wijze die aan andere gebruikers of aan bewoners van nabij die openbare plaats gelegen woningen onnodig overlast of hinder berokkent.’19

18

Rb. Noord-Nederland 9 november 2018, ECLI:NL:RBNNE:2018:4559. Veel andere gemeenten kennen de volgende bepaling: Het is verboden op de weg zich tezamen met anderen te begeven naar of al dan niet tezamen met anderen deel te nemen aan een samenscholing, onnodig op te dringen of door uitdagend gedrag aanleiding te geven tot wanordelijkheden. 19

14

Een zekere mate van hinder is inherent aan de uitoefening van grondwettelijke het recht tot betoging als middel om ‘het liefst met zoveel mogelijk mensen’ collectief een standpunt uit te dragen. Dit betekent dat we hinder zorgvuldig moeten definiëren, anders zou een beperking van de vrijheid van betogen wegens het voorkomen van wanordelijkheden een al te gemakkelijk te nemen hobbel zijn. In de toelichting op de APV wordt niet ingegaan op wat onder ‘onnodige hinder’ moet worden verstaan. De Engelsen hanteren een treffende definitie van hinder: make it difficult for (someone) to do something or for (something) to happen. Dat is precies wat hier plaats vindt. Waaruit bestaan de gedragingen van de demonstranten dan? In het algemeen mag de burgemeester ervan uitgaan dat de demonstranten de abortuskliniek bezoekende vrouwen aanspreken, een flyer aanbieden en pogingen doen hen over te halen van een medische ingreep af te zien. Vrouwen – alsook vaak hun partners – voelen zich hierdoor geïntimideerd. Zij hebben na een door de wetgever zorgvuldig ingericht besluitvormingsproces een indringende gewetenskeuze gemaakt. Het betreft een besluit dat grote impact heeft op hun persoonlijke leven en dat van hun partners.

Onder die omstandigheden wordt de ongevraagde interventie van willekeurige vreemden als buitengewoon ongewenst, intimiderend en invasief ervaren en als ernstige inbreuk op hun privéleven beschouwd, zoals beschermd door artikel 10 Grondwet. Te meer daar die inbreuk plaatsvindt op een moment dat vrouwen kwetsbaar zijn: zij staan op de drempel van een medische ingreep met ingrijpende gevolgen. Medische experts van de GGD bevestigen dit beeld. Medewerkers van klinieken melden dat vrouwen regelmatig hevig overstuur binnenkomen als gevolg van de acties van demonstranten waaronder het uitdelen van foldermateriaal met grafische verbeeldingen van foetussen en een afbeelding van een foetus die lijkt tegen te stribbelen terwijl deze zichtbaar uit elkaar wordt getrokken door de medische ingreep.20 Het aanspreken van vrouwen levert los van de inhoud van de opmerkingen veelal een ernstige inbreuk op haar recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Een 20

Zie bijlage.

15

vrouw die op weg is naar de kliniek kan geïdentificeerd worden als iemand die ongewenst zwanger is. De ongewenste zwangerschap kan een veelheid van oorzaken hebben, van medische redenen tot verkrachting tot geheel andere. Een betrokken vrouw zal haar wetenschap beslist niet met willekeurige derden willen delen, laat staan dat wildvreemden haar ter verantwoording roepen voor haar beslissing dan wel haar prijzen voor haar moedige besluit. Juist op die plaats en op dat moment na een zorgvuldig doorlopen van een door de wetgever voorgeschreven besluitvormingstraject is het is voor de betrokken vrouwen essentieel dat zij zich vrij en ongehinderd en in betrekkelijke anonimiteit naar hun medische afspraak en behandeling kunnen begeven. De Wet afbreking zwangerschap reguleert sinds 1984 op welke wijze een zwangerschap kan worden onderbroken. Een zwangere vrouw kan ervoor kiezen om haar zwangerschap af te breken, maar een zodanige ingreep is wel gebonden aan nauwkeurig omschreven condities. Een abortus is na week 24 van de zwangerschap niet toegestaan. Als een vrouw langer dan zestien dagen over tijd is, geldt een verplichte bedenktijd van vijf dagen nadat een arts de zwangerschap heeft vastgesteld. Er dient altijd eerst een gesprek met een arts plaats te vinden. Die moet nagaan of de vrouw vrijwillig en zorgvuldig een besluit heeft genomen.

En ten slotte dient er sprake te zijn van een noodsituatie als beschreven in de Wet Geneeskundige Behandel Overeenkomst. Die voorwaarden zijn democratisch tot stand gekomen. Daar kunnen de demonstranten het mee oneens zijn, maar dat betekent niet dat zij nog eens eenzijdig een extra voorwaarde hieraan kunnen toevoegen. Zij mogen demonstreren tegen de mogelijkheid die de Wet afbreking zwangerschap aan vrouwen biedt en ook tegen het daadwerkelijke gebruik dat vrouwen daarvan (willen) maken, maar ze mogen hen op geen enkele wijze hinderen. ‘The freedom of political communication is not a license to infringe womens’ rights to access lawful medical services with safety, privacy and dignity.’21

21

Aldus de weergave van een uitspraak van het Australische hooggerechtshof van 10 april 2019 op https://theconversation.com/high-court-delivers-landmark-ruling-validating-abortion-clinic-safe-access-zones115062

16

Nu zal een ieder een zekere mate van hinder in onze maatschappij moeten accepteren. In het civiele recht hangt het antwoord op de vraag of hinder verder gaat dan wat rechtmatig is, af van ‘de aard, de ernst en de duur van de hinder en de daardoor veroorzaakte schade in verband met de verdere omstandigheden van het geval’.22 Als we die in het civiele recht bepalende criteria voor onrechtmatige hinder op de situatie van de vrouwen toepassen dan zien we dat de door de vrouwen ervaren hinder ook indien die geobjectiveerd wordt op alle drie de factoren hoog scoort. Die hinder is onnodig en wenst de burgemeester te voorkomen. Vanzelfsprekend is een enkele wanordelijkheid in het algemeen onvoldoende om beperkingen te stellen aan een betoging. In de buurt van een abortuskliniek ligt dit mede gezien de omstandigheden waaronder kwetsbare vouwen die kliniek bezoeken in het licht van de parlementaire geschiedenis anders. Daar is de grens van wanordelijkheden sneller bereikt. Het lijdt voor ons daarom geen twijfel dat de burgemeester op grond hiervan rechtmatig gebruik mag maken van zijn bevoegdheid om een beperking aan de demonstranten op te leggen.

Geen beperkingen mogelijk op grond van inhoud Een strikte voorwaarde is evenwel dat een beperking op geen enkele wijze intervenieert met de inhoud van de boodschap. De maatregel moet zich daadwerkelijk richt tegen de hinder zoals veroorzaakt door de demonstranten. Hinder mag op geen enkele manier een dekmantel vormen om de vrijheid van betogen vanwege de inhoud te beperken. Hiermee mag de burgemeester zich gelet op artikel 5 lid 3 Wom in het geheel niet inlaten. Dat is hier ook niet het geval. Een spanningsveld kan zich daarbij wel voordoen. In de geschiedenis hebben we met enige regelmaat gezien dat gemeenteraden de vrijheid van meningsuiting inhoudelijk beperken met als doel het bestrijden van hinder. Recentelijk zagen we dit nog in de Algemene plaatselijke verordening van Rotterdam. De strafbepaling stond te boek als het zogenaamde sisverbod. Met het verbod werd beoogd om met name vrouwen te beschermen tegen hinderlijk gedrag door naroepen, fluiten of sissen dan wel