20210100565 2. Bijlage 1 Evaluatie contracten MO Haarlem

Evaluatie contracten MO Haarlem

Auteur(s) Opdrachtgever

Peter Bakker, Pleun Koopmans, Anouk van der Veen, Nico Dam Gemeente Haarlem

Kenmerk Publicatiedatum

PB/20/2132/rtmoh 8 december 2020

© Bureau HHM

Inhoud

❶ ❷ ❸ ❹ ❺ PB/20/2132/rtmoh

Samenvatting ............................................................................ 3

5.

Beantwoording onderzoeksvragen en aanbevelingen ..........26

1.

Inleiding ........................................................................... 5

5.1

Zijn de tarieven reëel? ............................................................... 26

1.1

Achtergrond ............................................................................... 5

5.2

Kan de Wilhelminastraat ook via de huidige inkoopafspraken

1.2

Uw vraag..................................................................................... 5

2.

Aanpak............................................................................. 7

2.1

Evaluatie contracten ....................................................................7

2.2

Toets op de tarieven ....................................................................7

2.3

Benchmark MO............................................................................7

Bijlage 1.

Geraadpleegde beleidsdocumenten ............................... 29

2.4

Rapportage ................................................................................. 8

Bijlage 2.

Reële tarieven MO Haarlem ............................................ 30

3.

Evaluatie contracten.......................................................... 9

Bijlage 2.1

Berekening ORT.............................................................. 37

3.1

Beleidsdoelen MO Haarlem ........................................................ 9

Bijlage 2.2

Definities bij het toepassen van een kostprijsmodel

3.2

Huidige contractering in relatie tot beleidsdoelen....................... 9

3.3

Scheiden opvang en traject ........................................................ 11

3.4

Conclusie ...................................................................................12

4.

Toets op de tarieven ......................................................... 13

4.1

Huidige productstructuur MO Haarlem ...................................... 13

4.2

Overzicht locaties en reflectie op productstructuur .................... 15

4.3

Systematiek voor de eigen bijdrage van de cliënt ..................... 20

4.4

Toets op parameterwaarden tariefopbouw ................................23

4.5

Conclusies ................................................................................. 25

worden bekostigd? .................................................................... 26 5.3

Innen eigen bijdrage .................................................................. 27

5.4

Scheiden opvang en traject? ..................................................... 27

5.5

Aanbevelingen .......................................................................... 28

in het sociaal domein ...................................................... 38

Dit rapport is geoptimaliseerd voor lezen op een beeldscherm. Navigeer tussen de hoofdstukken met de cijfers in de kantlijn. Met de pijl daaronder komt u terug bij de inhoudsopgave.

Evaluatie contracten MO Haarlem | © bureau HHM 2020 | 2

Samenvatting Haarlem is als centrumgemeente verantwoordelijk voor het organiseren van de Maatschappelijke Opvang (MO) in de regio. Nu de contracten met de aanbieders MO aflopen, wordt een nieuwe aanbesteding voorzien. Ter voorbereiding daarop is aan bureau HHM gevraagd een evaluatie uit te voeren van de bestaande contracten. De evaluatie moet antwoord geven op de vragen: • Betaalt de gemeente Haarlem reële tarieven voor de MO? • Kan de huidige subsidiëring van de Wilhelminastraat worden omgezet naar een beschikbaarheidsfinanciering? Daarnaast wil de gemeente Haarlem advies over hoe om te gaan met verschillen in de inning van de eigen bijdrage bij de beschikbaarheidsvoorziening. Tot slot wil de gemeente zicht op de voor- en nadelen van scheiden van de componenten ‘opvang’ en ‘traject’.

❶ ❷ ❸ ❹ ❺ PB/20/2132/rtmoh

Het onderzoek bestond uit de volgende onderdelen: • Evaluatie van de huidige contracten door middel van deskresearch aan de hand van een analysekader en gesprekken met de betrokken aanbieders. • Toets op de tarieven door middel van een kostprijsmodel en gesprekken daarover met de betrokken aanbieders. Hierbij is ook gekeken naar de eigen bijdrage van cliënten en de systematiek van het innen daarvan. Evaluatie contracten Onze evaluatie van de huidige manier van contracteren en bekostigen laat zien dat deze bijdraagt aan het bereiken van de beleidsdoelen die de gemeente Haarlem voor de MO nastreeft. Een eventuele splitsing tussen

de componenten opvang en trajectbegeleiding kan naar ons inzicht tot ongewenste effecten leiden, daar zien wij dus geen meerwaarde in. We constateren geen belemmeringen om de subsidieverlening voor de Wilhelminastraat ‘om te katten’ naar een contract op basis van de uitgangspunten uit het aanbestedingsdocument. Daarvoor is het wel nodig een apart product ‘dagopvang’ toe te voegen. Toets op de tarieven Voor de toets op de tarieven analyseerden we eerst de productstructuur van de MO. Vervolgens hebben we aan de hand van een kostprijsmodel de tariefopbouw voor de afzonderlijke componenten van de productstructuur beoordeeld op de mate waarin er reële parameterwaarden zijn gehanteerd. Dat is naar ons oordeel overwegend het geval. Op enkele punten hebben we geadviseerd de waarde aan te passen zodat de uurtarieven voor de woon- en trajectbegeleiding meer reëel zijn en beter passen bij de uitvoeringspraktijk van de aanbieders. Omdat aanbieders aangeven dat zij goed uit de voeten kunnen met de tarieven voor de aan de locatie verbonden kosten (huisvestingskosten, hotelmatige kosten en voeding), adviseren wij deze nu niet aan te passen. Een punt van aandacht betreft het aantal uren begeleiding dat daadwerkelijk wordt ingezet. Wij hebben geconstateerd dat op verschillende locaties meer uren worden ingezet dan waar de gemeente vanuit is gegaan bij het bepalen van de tarieven.

Dit verschil in daadwerkelijke personeelsinzet volgens de aanbieders versus de uitgangspunten daarover in de productstructuur, is volgens ons de belangrijkste bron voor de onvrede die de aanbieders hebben met betrekking tot de bekostiging van de MO. Dit wordt niet opgelost met aanpassing van het

Evaluatie contracten MO Haarlem | © bureau HHM 2020 | 3

uurtarief, maar vraagt om een herijking van de personeelsinzet in de MO. De rapportage bevat hiertoe een eerste aanzet. Eigen bijdrage systematiek Op grond van ons onderzoek op dit punt adviseren wij dat de gemeente Haarlem voor het bepalen van de hoogte van de eigen bijdrage, aansluiting zoekt bij de aanpak in de Wlz en bij Beschermd Wonen. Dan ontstaan er geen financiële drempels om uit te stromen naar bijvoorbeeld Beschermd Wonen, de Wlz of zelfstandig wonen. Per saldo leidt dit tot grotendeels dezelfde bedragen per etmaal als die Haarlem nu hanteert. Het innen van de eigen bijdrage voor de cliënten in de 24uursopvang wordt eenvoudiger wanneer de eigen bijdrage in mindering wordt gebracht op de uitkering van de cliënten.

❶ ❷ ❸ ❹ ❺ PB/20/2132/rtmoh

Wat ons is opgevallen Tijdens de uitvoering van het onderzoek is ons opgevallen dat Haarlem rond de MO een hoeveelheid zeer gedetailleerde afspraken met de aanbieders heeft gemaakt over vele aspecten. Door deze hoeveelheid aan regels, uitzonderingen, aanvullingen en afspraken is de MO een complex dossier en lukt het nauwelijks om concreet inzicht te krijgen in de werkelijke praktijk en wordt sturing op de gewenste ontwikkeling daardoor vrijwel ondoenlijk. Bijstelling op onderdelen van de contractering en bekostiging laat de huidige complexiteit in stand, terwijl daar mogelijk meer mee te ‘winnen’ is. Daarom geven we de volgende aanbevelingen.

Aanbevelingen 1. Verleng de huidige contracten (die aflopen per 1 juli 2021 tot 31 december 2022). Daarbij kunnen de volgende aanpassingen worden doorgevoerd: – In overleg met de aanbieders aanpassen van de intensiteit van de begeleiding op de groepen. – Toevoegen van een product ‘dagopvang’. – Kleine aanpassingen in de uurtarieven vanwege de AMvB ‘reële tarieven’. – Locatie Wilhelminastraat omzetten naar beschikbaarheidsbekostiging. 2. Handhaaf de differentiatie in de hoogte van de eigen bijdrage en in deze via een inhouding op de gemeentelijke uitkeringen. 3. Start een dialoog met de huidige aanbieders over een brede herijking van de MO. Dit kan leiden tot beschrijving van de maatschappelijke resultaten die bij de opgave in de MO horen en de voorwaarden waaronder de aanbieders die resultaten kunnen behalen. Hierbij gelden verschillende (wettelijke, financiële, bestuurlijke, maatschappelijke) kaders die in dialoog kunnen worden vertaald naar nieuwe, integrale afspraken. Er lijkt veel ruimte om daarmee te komen tot een meer effectieve en doelmatige inzet in de MO. Daarmee kan tevens worden gewerkt aan een vereenvoudigde productstructuur, betere afspraken over de ureninzet bij de begeleiding, duurzame huisvesting, etc.

Evaluatie contracten MO Haarlem | © bureau HHM 2020 | 4

1. Inleiding De gemeente Haarlem wil de voorzieningen in de Maatschappelijk Opvang (MO) opnieuw aanbesteden. In dat kader wil de gemeente de huidige contracten evalueren. De evaluatie moet antwoord geven op de vragen: • Betaalt gemeente Haarlem reële tarieven voor de MO? • Kan de huidige subsidiëring van de Wilhelminastraat worden omgezet naar een beschikbaarheidsfinanciering? Daarnaast wil gemeente Haarlem de totale uitgaven van de MO benchmarken met vergelijkbare gemeenten. Bureau HHM heeft deze evaluatie in opdracht van de gemeente uitgevoerd.

❶ ❷ ❸ ❹ ❺

1.1 Achtergrond Centrumgemeente Haarlem is (door de samenwerkende gemeenten) gemandateerd om de beleidscoördinatie en de financiering uit te voeren voor onder andere de maatschappelijke opvang (MO) in de regio ZuidKennemerland, IJmond en Haarlemmermeer. In dat kader koopt de gemeente Haarlem onder andere de producten ‘(eerste) opvang’ en ‘traject in opvang’ in bij enkele aanbieders. Voor ‘traject in opvang’ geldt een tarief per cliënt per week; voor ‘(eerste) opvang’ werkt de gemeente met een tarief per beschikbare plek per etmaal. De opvang aan de Wilhelminastraat wordt momenteel nog via een subsidie bekostigd.1 De gemeente overweegt de opvanglocatie aan de Wilhelminastraat vanaf 1 juli 2021 onderdeel te laten uitmaken van de aanbesteding, onder gelijke voorwaarden als die gelden voor de overige opvanglocaties.

1

PB/20/2132/rtmoh

1.2 Uw vraag De vragen van gemeente Haarlem luiden als volgt: 1. Betaalt de gemeente Haarlem een reëel tarief voor de beschikbaarheidsfinanciering en de trajectbegeleiding? Als de gemeente Haarlem geen reëel tarief betaalt, welke aanpassingen zijn dan wenselijk? 2. Zou de aanbesteding voor de Wilhelmina moeten verlopen volgens de uitgangspunten van de huidige inkoopafspraken (de beschikbaarheidsfinanciering)? Of zijn aanpassingen nodig? Afhankelijk van uitkomsten evaluatie wil de gemeente Haarlem graag advies over de mogelijke opties: • Nieuwe aanbesteding: — Aanbesteding publiceren voor 01-01-2021. — Aanbesteding in laten gaan op 01-07-2021. — De Wilhelminastraat ook mee nemen in de nieuwe aanbesteding. • Binnen huidige contracten aanpassingen doen: — Verlenging huidige contracten vanaf 01-07-2021 voor 1,5 jaar. — De Wilhelminastraat volgens de huidige (aangepaste) contracten te financieren. • Huidige contracten handhaven: — Verlenging huidige contracten vanaf 01-07-2021 voor 1,5 jaar. — De Wilhelminastraat volgens de huidige contracten te financieren.

Spaarnezicht, een voorziening van Kenter Jeugdhulp voor dakloze OGGZ-jongeren tot 23 jaar, wordt eveneens gesubsidieerd. Deze voorziening voor jongeren valt buiten de scope van dit onderzoek.

Evaluatie contracten MO Haarlem | © bureau HHM 2020 | 5

Daarnaast wil de gemeente Haarlem advies over hoe om te gaan met verschillen in de inning van de eigen bijdrage bij de beschikbaarheidsvoorziening en een benchmark op de totale van de MO, met vergelijkbare gemeenten. Haarlem heeft namelijk een structureel tekort op het budget van het Rijk en is vooral benieuwd waar zij in verhouding meer (of juist minder) geld aan uitgeeft. Tot slot wil de gemeente zicht op de voor- en nadelen van scheiden van de componenten ‘opvang’ en ‘traject’ bij de aanbesteding van perceel 2. Leeswijzer In het volgende hoofdstuk beschrijven we de manier waarop we het onderzoek hebben uitgevoerd. Daarna (in hoofdstuk 3) beschrijven we de resultaten van de evaluatie van de huidige manier van contrateren en bekostigen. In hoofdstuk 4 presenteren we de uitkomsten van onze toets op de tarieven voor de MO in Haarlem. In het afsluitende hoofdstuk beantwoorden we de onderzoeksvragen en geven we enkele adviezen.

❶ ❷ ❸ ❹ ❺ PB/20/2132/rtmoh

De resultaten van de benchmark, waarin we de MO in gemeente Haarlem vergelijken met zes referentiegemeenten, zijn in een separate rapportage beschreven.

Evaluatie contracten MO Haarlem | © bureau HHM 2020 | 6

2. Aanpak

doelen. Hierbij inventariseerden we ook de voor- en nadelen van het scheiden van opvang en traject binnen perceel 2.

Om de vragen van de gemeente te beantwoorden hebben we het onderzoek in drie delen uitgevoerd. Hieronder schetsen we per deel de gevolgde aanpak.

2.2 Toets op de tarieven In dit onderdeel draait het om de vraag of de gemeente voor de beschikbaarheidsfinanciering en de trajectbegeleiding een reëel tarief betaalt. Om dit te toetsen hebben wij een aanpak gevolgd met als kern dat de gemeente een dialoog voert met de aanbieders op basis van een vooraf ingevuld kostprijsmodel. Als vertrekpunt hebben we de parameterwaarden gebruikt die de gemeente (na overleg met aanbieders) in 2018 had vastgesteld voor de opbouw van de tarieven in de MO. Deze zijn (tijdens bijeenkomsten met de aanbieders) voorgelegd aan de aanbieders met de vraag om onderbouwd aan te geven met welke parameterwaarde zij het niet eens zijn en welke waarde zij beter vinden en waarom. Wij hebben de reacties van de aanbieders beoordeeld en vervolgens een advies opgesteld voor de te hanteren parameterwaarden. Voor dat advies hebben we mede gebruikgemaakt van benchmarkgegevens en eerder onderzoek naar tarieven in het sociaal domein.

2.1 Evaluatie contracten Belangrijk uitgangspunt voor de evaluatie van de contracten is dat wij de manier van contracteren en bekostigen nadrukkelijk zien als een middel om bepaalde (beleids)doelstellingen te bereiken. We hebben dit onderdeel in drie stappen uitgevoerd: Stap 1: Ontwikkelen evaluatiekader We hebben een evaluatiekader opgesteld om de huidige contracten mee te kunnen evalueren. Daartoe hebben we uit relevante documenten van centrumgemeente Haarlem de beleidsdoelen verzameld en ter toetsing voorgelegd aan de betrokken beleidsmedewerkers.

❶ ❷ ❸ ❹ ❺ PB/20/2132/rtmoh

Stap 2: Toetsen huidige contracten Vervolgens zijn we nagegaan in hoeverre het werken volgens de huidige contracten bijdraagt aan het realiseren van de beleidsdoelen. In dit kader hebben we ook gesproken met de aanbieders (RIBW K/AM, HVOQuerido en het Leger des Heils). Stap 3: Voorstel doen voor eventuele vernieuwing/aanpassing/ continuering aanbesteding Tot slot zijn we nagegaan in hoeverre een wijziging van de contracten bij kan dragen aan het effectiever en/of efficiënter bereiken van de beleids-

2.3 Benchmark MO In de benchmark vergeleken we Haarlem met zes referentiegemeenten: Groningen, Alkmaar, Enschede, Leiden, Nijmegen en Den Bosch. Deze gemeenten hebben wij gekozen, omdat zij allemaal met één of meer van de volgende uitkomstmaten overeenkomen met gemeente Haarlem: • Inwoneraantal van de regio in 2020; • Budget voor MO vanuit de Rijksmiddelen in 2020; • Rijksbudget per inwoner in 2020; • Aantal cliënten met verblijf en opvang (zowel MO als BW).

Evaluatie contracten MO Haarlem | © bureau HHM 2020 | 7

De benchmark voerden wij uit in de volgende stappen: Stap 1: Deskresearch en opstellen vragenlijst Door middel van deskresearch keken we naar welke informatie beschikbaar is en welke extra informatie nodig is voor de vergelijking. We verzamelden relevante informatie over de referentiegemeenten en maakten een digitale vragenlijst voor alle referentiegemeenten. In deze lijst vroegen we naar voornamelijk kwantitatieve gegevens. Stap 2: Interviews We hebben interviews gevoerd met beleidsmedewerkers van alle referentiegemeenten. In deze gesprekken vroegen wij door op de vragenlijst. Op deze manier konden wij de ‘hardere’ data uit de vragenlijst combineren met de zachtere beleidsinformatie ter inkleuring en onderbouwing van verschillen.

❶ ❷ ❸ ❹ ❺ PB/20/2132/rtmoh

De resultaten van de benchmark MO hebben we in een separate rapportage beschreven. Communicatie Het onderzoek is uitgevoerd in de periode juli – oktober 2020, in coronatijd. De meeste contacten met respondenten hebben digitaal plaatsgevonden; enkele bijeenkomsten in het kader van onderdeel 2 (toets op tarieven) vonden fysiek plaats. Gedurende de looptijd van het onderzoek is tweewekelijks overleg geweest tussen onderzoekers en opdrachtgevers. In deze videooverleggen is de voortgang van het onderzoek besproken en konden eventuele hick-ups snel worden opgelost. Mede daardoor konden wij het onderzoek binnen de afgesproken planning uitvoeren.

Stap 3: (Digitale)bijeenkomst referentiegemeenten We organiseerden eind oktober een bijeenkomst waarvoor alle referentiegemeenten zijn uitgenodigd. Tijdens de bijeenkomst hebben we doorgepraat over de uitkomsten uit de benchmark met als doel om duiding te krijgen, ervaringen op te halen en van elkaar te leren.

2.4 Rapportage Ter afronding van het onderzoek hebben we deze rapportage opgesteld. Hierin doen we verslag van de deeltrajecten ‘evaluatie contracten’ en ‘toets op de tarieven’ en de uitkomsten die deze hebben opgeleverd. In deze rapportage nemen we een aantal bevindingen op voor de doorontwikkeling van de Maatschappelijke Opvang in Haarlem.

Evaluatie contracten MO Haarlem | © bureau HHM 2020 | 8

3. Evaluatie contracten In dit hoofdstuk gaan we in op de vraag in hoeverre de huidige manier van contracteren en bekostigen bijdraagt aan het bereiken van de beleidsdoelen. De huidige contracten met de MO-aanbieders bestaan uit een raamovereenkomst per aanbieder, waarin verwezen wordt naar een aantal bijlagen (waaronder het aanbestedingsdocument en programma van eisen). Jaarlijks worden per aanbieder beschikbaarheidsafspraken gemaakt over het aantal beschikbare ‘bedden’ en de bekostiging daarvan volgens de in het aanbestedingsdocument vastgestelde tarieven. De trajectbegeleiding wordt gefinancierd op basis van facturatie op cliëntniveau.

❶ ❷ ❸ ❹ ❺ PB/20/2132/rtmoh

3.1 Beleidsdoelen MO Haarlem We hebben diverse documenten (zie bijlage 1) van de gemeente Haarlem over de MO doorgenomen en daaruit de beleidsdoelen gedestilleerd. Deze hebben we vervolgens getoetst bij de betrokken beleidsmedewerkers. De beleidsdoelen van de MO Haarlem vatten we als volgt samen: • Maatschappelijke opvang is tijdelijk. • Iedere MO-cliënt stroomt zo (snel mogelijk) uit naar een passende woonplek. • Iedere MO-cliënt krijgt een hersteltraject op maat, met aandacht voor o.a. zelfregie, herstel, informele zorg, sociaal netwerk; inclusief passende hulpverlening voor kinderen in de MO. • Na uitstroom wordt ingezet op het voorkomen van terugval/crisis.

Het maatschappelijk doel is het terugdringen of voorkomen van overlast of gevaar voor anderen of zichzelf. Dit betekent zo min mogelijk overlast op straat, een sluitende aanpak voor veelplegers door afspraken met politie, handhaving en zorgaanbieders. Om deze beleidsdoelen te kunnen realiseren is het van belang dat: • Er voldoende ‘bedden’ beschikbaar zijn in de MO. • Er gewerkt wordt aan herstel van de zelfredzaamheid van de cliënten en/of het toeleiden van MO-cliënten naar een passende woonplek. • Er voldoende aanbod is van passende woonplekken (zelfstandig, zelfstandig met begeleiding, BW of Wlz). • Na uitstroom van een cliënt door middel van ‘waakvlamcontacten’ een vinger aan de pols wordt gehouden. Daarmee wordt terugval tijdig geconstateerd en kan zo nodig worden ingegrepen.

3.2 Huidige contractering in relatie tot beleidsdoelen Huidige contracten Haarlem heeft voor de MO momenteel contracten afgesloten met RIBW Kennemerland/Amstelland en de Meerlanden (K/AM) en HVO-Querido. De contracten zijns deels tot stand gekomen op basis van aanbesteding en deels op basis van een subsidieverlening. De MO bij RIBW K/AM is volledig aanbesteed; bij HVO-Querido wordt de huur voor de locatie aan de Velserpoort gesubsidieerd en wordt de opvang (met uitzondering van de trajectbegeleiding) aan de Wilhelminastraat volledig gesubsidieerd. Ons beeld Uit onze analyse blijkt dat de huidige manier waarop de gemeente Haarlem de MO aanbesteedt, bijdraagt aan het bereiken van de beleidsdoelen. Zo kan de gemeente:

Evaluatie contracten MO Haarlem | © bureau HHM 2020 | 9

• •

Via de beschikbaarheidsfinanciering zorgen voor voldoende ‘bedden’ in de MO. Via de cliëntgebonden financiering van trajectbegeleiding zorgen voor hersteltrajecten op maat.2

Verder heeft de gemeente in het aanbestedingsdocument eisen opgenomen over: • De duur van het verblijf in de MO: “het streven is gericht op een verblijfsduur van 3 maanden, maximaal 6 maanden.”3 De trajectbegeleiding wordt voor de duur van het verblijf afgegeven. • Het resultaat van de MO: per perceel zijn resultaten op cliëntniveau en op aanbiederniveau geformuleerd die aansluiten bij de doelen van de MO. Verder is opgenomen dat de gemeente op cliëntniveau monitort of een cliënt daadwerkelijk doorstroomt naar een vervolgplek. • De nazorg: bij uitstroom uit een voorziening blijft de aanbieder verantwoordelijk voor de realisatie van voldoende zorg en ondersteuning dan wel voor een warme overdracht naar een andere aanbieder.

❶ ❷ ❸ ❹ ❺ PB/20/2132/rtmoh

Volgens de aanbieders is er in de wijze van contracteren geen aanpassing nodig om de doelen van de MO te behalen. Aanbieders vragen wel om een aanpassing van de hoogte van de tarieven voor met name de beschikbaarheidscomponent; op dit punt gaan we in hoofdstuk 4 uitgebreid in.

In relatie tot het bereiken van de beleidsdoelen constateren wij nog het volgende: • De verblijfsduur in de MO is momenteel veelal langer dan zes maanden. Dit hangt mede samen met het gebrek aan voldoende passende woonplekken om naar door te stromen. Dit beleidsdoel kan maar deels binnen de MO worden bereikt; het raakt namelijk aan de beleidsterreinen BW en huisvesting. • De gemeente monitort, stuurt en evalueert op basis van cliëntresultaten, kwartaalrapportages en jaarlijkse evaluatiegesprekken. Met betrekking tot de uitstroom wordt in de kwartaalrapportages in kaart gebracht hoeveel cliënten binnen zes maanden, binnen negen maanden of na negen maanden zijn uitgestroomd. Gemeente en aanbieder hebben ieder kwartaal een gesprek over deze cijfers. In de praktijk blijkt dat uitstroom binnen maximaal zes maanden veelal niet wordt gerealiseerd. Er is tussen aanbieders en gemeenten consensus over het feit dat dit wordt veroorzaakt door factoren die grotendeels buiten de invloedssfeer van de MO-aanbieders liggen en dat aanbieders (dus) niet ‘hard’ afgerekend kunnen worden4 op deze contractueel vastgelegde eis. Daarom adviseren we de gemeente de eis dat het verblijf binnen de MO maximaal zes maanden duurt, te heroverwegen of in gezamenlijkheid te beoordelen wat nodig is om deze eis wel realiseerbaar te maken.

• Er zijn in Haarlem (in vergelijking tot andere gemeenten) relatief veel plekken voor nachtopvang vergeleken met 24-uursopvang. Elders worden nachtopvang plekken omgebouwd naar 24-uursopvang vanuit de visie dat daarmee het herstel wordt bevorderd. In Haarlem

2

Er loopt momenteel een proef om ook trajectbegeleiding te bieden voor economisch daklozen. In het Handboek Maatschappelijke Opvang van de regio is aangegeven dat cliënten uit de OGGZ-doelgroep en de economisch daklozen een beschikking krijgen met een duur tussen 5 dagen en een half jaar, met een mogelijkheid van verlening van drie maanden. Hierin wijkt het Handboek af van hetgeen is opgenomen in het Aanbestedingsdocument. 4 De raamovereenkomsten met HVO-Querido en RIBW-K/AM zijn verlengd op 1 januari 2020. 3

Evaluatie contracten MO Haarlem | © bureau HHM 2020 | 10

kunnen cliënten gedurende de uren dat de nachtopvang gesloten is wel terecht in de dagopvang.5

3.3 Scheiden opvang en traject De ‘opvang’ en het ‘traject’ worden momenteel op verschillende manieren bekostigd. De opvang via een beschikbaarheidsfinanciering van een x aantal bedden op een locatie. De trajectbegeleiding wordt op cliëntniveau gedeclareerd in termen van een standaard bedrag per etmaal. De MO-aanbieders houden niet op clientniveau bij hoeveel uren trajectbegeleiding deze per week ontvangen. Deze manier van bekostigen sluit aan bij het idee dat de kosten van het beschikbaar hebben van een voorziening maar in beperkte mate variëren met het aantal cliënten dat op een bepaald moment in de voorziening verblijft. Zo zijn de kapitaallasten een vaste kostenpost en kan de personeelsbezetting maar beperkt meebewegen met het aantal aanwezige cliënten (het basisdienstrooster moet gevuld worden). Voor de trajectbegeleiding geldt dat de kosten direct samenhangen met het aantal cliënten dat in traject is.

❶ ❷ ❸ ❹ ❺ PB/20/2132/rtmoh

We stellen daarom voor om het onderscheid in de manier van bekostigen te handhaven. De opvang van een bepaalde cliënt en het traject voor die cliënt worden momenteel door dezelfde aanbieder geboden. Dit is conform het Hand-

boek Maatschappelijke Opvang dat de regio hanteert. In principe zou het mogelijk zijn om de trajectbegeleiding door een andere aanbieder te laten leveren dan de aanbieder waar de cliënt verblijft. Dat vergt wel een aanpassing van het aanbestedingsdocument omdat in perceel 2 (traject in opvang) slechts één product wordt genoemd (de combinatie van ‘opvang’ en ‘traject’). Met het oog op het streven naar herstel voor de cliënt, zien we echter geen voordelen in het toewijzen van het traject aan een andere aanbieder. Door de opvang en het traject bij één partij te beleggen levert dat het voordeel van korte lijnen, registratie in één systeem en een nauwe samenwerking tussen de woonbegeleiders en trajectbegeleiders. Bovendien kan op deze manier geen onduidelijkheid ontstaan over welke partij verantwoordelijk is voor het resultaat op cliëntniveau. Uit het onderzoek van Zorgfocus naar de ervaringen van cliënten en andere stakeholders met de trajectbegeleiding6 komen geen signalen naar voren dat het bieden van opvang en trajectbegeleiding door dezelfde aanbieder tot problemen leidt.7 Aanbieders declareren (en verantwoorden) de trajectbegeleiding in termen van een vast bedrag per etmaal gedurende de periode dat de cliënt in de maatschappelijke opvang verblijft. Er wordt niet op cliëntniveau geregistreerd hoeveel uren trajectbegeleiding de individuele cliënten wekelijks ontvangen.

Trajectbegeleiders moeten dus zelf bewaken dat de cliënten gedurende het traject evenveel aandacht/tijd krijgen. Dit biedt trajectbegeleiders wel ruimte voor maatwerk.

5

Sinds de coronamaatregelen zijn de nachtopvangvoorzieningen 24-uur per dag geopend. De gemeente Haarlem is voornemens deze verruiming van de openingstijden te verlengen in het kader van de brede aanpak dak- en thuisloosheid. 6 Rapport Trajectbegeleiding Maatschappelijke Opvang Gemeente Haarlem, Zorgfocus (augustus 2019). 7 Elders is de hypothese geopperd dat het toewijzen van de opvang en de trajectbegeleiding aan verschillende aanbieders zou kunnen voorkomen dat mogelijke frustratie over de trajectbegeleiding afstraalt op de opvang en vice versa. We hebben daar in ons onderzoek geen bewijs van gevonden.

Evaluatie contracten MO Haarlem | © bureau HHM 2020 | 11

Uit eerder genoemd onderzoek van Zorgfocus komt naar voren dat niet alle cliënten tevreden zijn over de hoeveelheid trajectbegeleiding die ze ontvangen. Uit dat onderzoek wordt echter niet duidelijk of deze cliënten ook minder uren trajectbegeleiding ontvangen dan de veelal drie uren waar ze ‘recht’ op hebben. Wanneer de gemeente inzicht wil verkrijgen in de urenbesteding op cliëntniveau vergt dit een aanvullende registratie door de aanbieders. Eén aanbieder voegt de middelen die ze ontvangen voor de woonbegeleiding en de trajectbegeleiding tezamen om de locatie te bemensen (trajectbegeleiders draaien mee in de bezetting van het team). Een reden die hiervoor wordt gegeven is dat het tarief voor de woonbegeleiding onvoldoende is om het op de locatie benodigde personeel in de zetten. Door de middelen voor trajectbegeleiding toe te voegen, kan het dienstrooster op de locatie beter worden gevuld. De mismatch tussen de benodigde omvang van de personeelsinzet voor de woonbegeleiding en het tarief dat een aanbieder daarvoor ontvangt behandelen we in het volgende hoofdstuk.

❶ ❷ ❸ ❹ ❺ PB/20/2132/rtmoh

3.4 Conclusie De wijze van contracteren, zoals opgenomen in het huidige aanbestedingsdocument, draagt bij aan het bereiken van de beleidsdoelen. De gecontracteerde aanbieders ervaren geen tekortkomingen in de huidige contracten. Na onze analyse delen wij die conclusie. De eventuele splitsing tussen opvang en trajectbegeleiding kan naar ons inzicht tot ongewenste effecten leiden, bijvoorbeeld in de zin van discussie over verantwoordelijkheden en extra administratieve lasten.

Verbetering van de dienstverlening kan met de huidige contractpartners worden besproken. Er is wel aandacht nodig voor een herijking van de benodigde personeelsinzet op de verschillende voorzieningen; dat komt in het volgende hoofdstuk aan de orde. We constateren geen belemmeringen om de subsidieverlening voor de Wilhelminastraat ‘om te katten’ naar een contract op basis van de uitgangspunten uit het aanbestedingsdocument. Het voordeel daarvan is dat voor de MO aan de Wilhelminastraat dan dezelfde eisen gaan gelden als voor de andere opvangvoorzieningen. Overweging Zoals aangegeven is er in ons onderzoek geen belemmering naar voren gekomen om de huidige contractering te continueren. Wel valt op dat de dienstverlening in de MO is opgeknipt in verschillende onderdelen. Voor de verschillende locaties zijn meerdere varianten voor de bekostiging ontstaan (subsidie, aanbesteding) en voor de trajecten zijn separate afspraken gemaakt op basis van resultaten die in de praktijk niet realiseerbaar zijn. Daarmee heeft Haarlem een tamelijk complex stelsel rond de MO georganiseerd, terwijl de dienstverlening hoofdzakelijk door twee maatschappelijke partners worden verleend. Daarom geven wij u in overweging na te denken over een verregaande vereenvoudiging van het totale afsprakenkader over de dienstverlening door beide organisaties voor MO.

Later in deze rapportage doen we daarvoor een suggestie.

Daarom bevelen wij aan de huidige contractering en bekostiging (conform het aanbestedingsdocument) te continueren.

Evaluatie contracten MO Haarlem | © bureau HHM 2020 | 12

4. Toets op de tarieven In dit hoofdstuk behandelen we de vraag of de gemeente voor de beschikbaarheidsfinanciering en de trajectbegeleiding een reëel tarief betaalt. Om dit te kunnen beoordelen beschrijven we eerst de producten/componenten waar de gemeente een tarief voor heeft bepaald. Daarna gaan we in op wat dit voor de verschillende locaties betekent. Vervolgens behandelen we de hoogte en de inning van de eigen bijdrage. Tot slot vertelijken we de parameter waarden die gemeente Haarlem hanteert met de warden die wij reëel achten.

4.1 Huidige productstructuur MO Haarlem Onderstaande beschrijving van de huidige productstructuur is ontleend aan het Aanbestedingsdocument en Programma van eisen (geldend vanaf 1 juli 2018).

❶ ❷ ❸ ❹ ❺ PB/20/2132/rtmoh

Binnen de MO worden drie percelen onderscheiden: • Perceel 1: Eerste opvang • Perceel 2: Maatschappelijke opvang in traject • Perceel 5: Opvang voor economisch daklozen. De gemeente Haarlem onderscheidt verschillende subgroepen binnen de groep daklozen. Allereerst een onderscheid tussen de OGGZ- doelgroep en de economisch daklozen. Vervolgens wordt binnen deze twee doelgroepen een onderscheid gemaakt in volwassenen, jongvolwassenen en gezinnen met kinderen.

Product Eerste opvang (perceel 1) Dit perceel betreft het bieden van de eerste opvang aan volwassen individuele OGGZ-cliënten. Cliënten worden opgevangen in één van de opvangvoorzieningen. De eerste opvang beslaat twee weken en behelst het bieden van een veilige plek (voor de nacht), onderdak, en maaltijden (ochtend en avond). In deze twee weken wordt gekeken of een cliënt dagelijks terugkeert. Cliënten die duurzaam verblijven binnen de eerste opvang krijgen een traject; zie perceel 2. Tariefstructuur Het tarief voor een plek in een opvangvoorziening bestaat uit drie componenten: 1. De kosten verbonden aan een locatie; bestaande uit • huisvestingskosten (kapitaallasten, huur van het gebouw, onderhoud en inventaris), • hotelmatige kosten (dat kan zijn huishoudelijke verzorging, keukenpersoneel, de facilitaire dienst en dagelijkse welzijnsactiviteiten), • voedingskosten. 2. Personele kosten aanwezigheid en begeleiding op de groep ‘s nachts. In de varianten piketdienst, slaapwacht of wakende wacht. 3. Personele kosten aanwezigheid en begeleiding op de groep overdag. In de varianten beperkte begeleiding, middelzware begeleiding en intensieve begeleiding. Product Traject in opvang (perceel 2) Het gaat om het bieden van een traject in de opvang. Cliënten hebben aangetoond dagelijks terug te keren bij de eerste opvang en werken mee aan een traject.

De cliënt komt in trajectbegeleiding bij de aanbieder die de locatie exploiteert. Bij de dakloze gezinnen met kinderen en bij jongvolwassenen start dit traject direct. Het traject behelst een periode van Evaluatie contracten MO Haarlem | © bureau HHM 2020 | 13

drie (tot maximaal zes) maanden waarbij de cliënt en zijn trajectbegeleider onderzoeken welke doelen de cliënt stelt, welke ondersteuningsvragen daarbij horen en gaan hiermee aan de slag. Het doel is dat de cliënt binnen drie (maximaal zes) maanden doorstroomt naar de voor hem/ haar juiste vervolgplek (dat kan bijvoorbeeld zelfstandig wonen, Beschermd Wonen of een beschermende woonomgeving zijn).

ernstige psychiatrische of psychosociale problematiek. Het maatschappelijk herstel van economisch daklozen is op lokaal niveau effectiever dan op regionaal niveau. Deze groep ‘economisch daklozen’ is zelfredzaam genoeg om op het moment dat sprake is van een veilige omgeving en onderdak, zelf binnen de basisinfrastructuur een beroep te doen op de mogelijkheden en voorzieningen die er zijn.8

Binnen dit perceel bestaat het tarief uit een beschikbaarheidsfinanciering per plek en trajectfinanciering per cliënt. De beschikbaarheidsfinanciering per plek is gelijk aan die binnen het product eerste opvang

Binnen dit perceel bestaat het tarief uit een beschikbaarheidsfinanciering per plek; die is gelijk aan het product eerste opvang. Voor economisch dakloze gezinnen wordt een traject per gezin voor opvoeding & ondersteuning op de locatie gefinancierd. Deze financiering is bedoeld om vanuit de opvanglocatie de kinderen goed te kunnen begeleiden richting lokale ondersteuning op het gebied van Jeugdzorg.

Trajectfinanciering De trajectbegeleiding wordt voor de duur van het verblijf afgegeven. Het aantal uur is per cliënt per traject gemiddeld drie uur per week. De opdrachtgever heeft ook de mogelijkheid om op basis van de ondersteuningsbehoefte van de cliënt een traject toe te kennen van twee of tweeëneenhalf uur per week.

❶ ❷ ❸ ❹ ❺

De trajectfinanciering wordt bij gezinnen met kinderen aangevuld met een tarief om vanuit de opvanglocatie de kinderen goed te kunnen begeleiden bijvoorbeeld richting jeugdhulp en ondersteuning. Product Opvang voor economisch daklozen (perceel 5) De ondersteuning betreft het bieden van opvang in de vorm van ‘bed, brood, bad’. Dakloze en/of thuisloze burgers die zich melden en niet tot de OGGZ-doelgroep behoren, worden geschaard onder de ‘economische doelgroep’. Haarlem verstaat onder ‘economisch daklozen’ (kwetsbare) burgers waar op grond van de melding of het nader onderzoek blijkt dat de huisvestingsvraag op de voorgrond staat. Er is geen sprake van 8

PB/20/2132/rtmoh

Intensiteit woongeleiding overdag De gemeente onderscheid drie varianten voor de intensiteit van de woonbegeleiding overdag: • Beperkte begeleiding op de groep; het betreft de opvang van daklozen in een voorziening waarbij de cliënten zelfstandig kunnen functioneren met betrekking tot de dagelijkse taken. De cliënt kan over het algemeen zelf zijn hulpvraag formuleren en deze uitstellen tot het volgende contactmoment met de begeleider, maar moet wel kunnen terugvallen op ongeplande ondersteuning. • Middelzware begeleiding op de groep; het betreft de opvang van daklozen in een voorziening waarbij cliënten in redelijke mate zelfstandig functioneren met betrekking tot de dagelijkse taken, maar altijd moeten kunnen terugvallen op directe zorg en ondersteuning.

Deze veronderstelling van de gemeente Haarlem blijkt in de praktijk niet altijd op te gaan. Daarom is de gemeente gestart met een pilot waarin ook economisch daklozen trajectbegeleiding krijgen.

Evaluatie contracten MO Haarlem | © bureau HHM 2020 | 14

•

Intensieve begeleiding op de groep; het betreft de opvang van (OGGZ) daklozen in een voorziening waarbij continue aanwezigheid van professionals in de nabijheid nodig is.

In het aanbestedingsdocument is voor elk van deze varianten een tarief opgenomen; de onderbouwing van het aantal uren personeelsinzet per variant ontbreekt echter. In overleg met de gemeente hebben we het aantal uren personeelsinzet afgeleid uit het etmaaltarief per variant en het uurtarief per medewerker per variant9: • Beperkte begeleiding: gemiddeld 5,1 uur per etmaal op een groep van 24 cliënten. • Middelzware begeleiding: gemiddeld 7,3 uur per etmaal op een groep van 24 cliënten. • Intensieve begeleiding: gemiddeld 9,1 uur per etmaal op een groep van 24 cliënten.

❶ ❷ ❸ ❹ ❺ PB/20/2132/rtmoh

Het uiteindelijke beschikbaarheidstarief per bed per etmaal per locatie is opgebouwd uit de hierboven beschreven componenten (met uitzondering van de trajectbegeleiding). In het aanbestedingsdocument is opgenomen dat: “omdat de kosten verbonden aan de locatie en de beschikbaarheid van personeel op de locatie van verschillende elementen afhankelijk zijn, zal opdrachtgever per aanbieder per locatie het totale beschikbaarheidstarief vaststellen.” Deze zinsnede biedt de ruimte om (jaarlijks) in de contractgesprekken met de aanbieders te bekijken of de tarieven voor de begeleiding op de groep nog wel passend zouden zijn. De component huisvestingskosten ( ‘stenen’) van de locatie Velserpoort wordt momenteel gesubsidieerd (in 2020 circa € 295.000 per jaar). Voor

deze locatie geldt namelijk de bepaling in het aanbestedingsdocument dat als de aanbieder een pand van de gemeente huurt en daarvoor separaat subsidie ontvangt, de huisvestingskosten geen onderdeel uitmaken van het beschikbaarheidstarief. Gemeente Haarlem wil deze bepaling graag handhaven; dat betekent dat deze werkwijze ook gaat gelden voor het pand aan de Wilhelminastraat als de bekostiging van de Wilhelminastraat volgens de uitgangspunten van de beschikbaarheidsfinanciering wordt bekostigd. Wij adviseren de gemeente om de huisvestingskosten voor de Wilhelminastraat voorlopig (van 01-07-2021 tot 01-01-2023) te blijven subsidiëren. Voor de periode daarna is wellicht een vereenvoudiging van de bekostiging mogelijk; daarvoor doen we later in de rapportage een suggestie.

4.2 Overzicht locaties en reflectie op productstructuur Onderstaand overzicht laat per locatie zien hoe de beschikbaarheidsfinanciering is opgebouwd. De volgende zaken vallen op: • Het aantal plekken per locatie verschilt sterk; • De intensiteit van de begeleiding overdag is gekoppeld aan de locatie; er is een impliciete veronderstelling dat de cliënten op een locatie allemaal een gelijke intensiteit van woonbegeleiding nodig hebben; • Er verblijven cliënten in de nachtopvang met een behoefte aan intensieve begeleiding (waarbij continue aanwezigheid van professionals in de nabijheid nodig is). Voor deze cliënten is overdag (als de nachtopvang is gesloten) geen sprake van continue aanwezigheid van professionals in de nabijheid. De cliënten kunnen wel gebruikmaken van het algemeen toegankelijke aanbod van dagbesteding/ dagopvang. Sinds de corona-maatregelen zijn de voorzieningen voor

9

Omdat over de onderbouwing van de omvang van de personeelsinzet per variant geen documentatie beschikbaar is, hadden we de omvang van de inzet in eerste instantie gereconstrueerd in overleg met een medewerker van de gemeente. Die omvang bleek echter niet aan te sluiten op de etmaaltarieven die Haarlem toepast. Daarop hebben we in overleg met de gemeente besloten de ureninzet af te leiden uit de etmaal- en de uurtarieven per variant.

Evaluatie contracten MO Haarlem | © bureau HHM 2020 | 15

nachtopvang 24/7 geopend. De tarieven zijn hierop echter nog niet aangepast. De eigen bijdrage voor gezinnen voor 24-uursopvang in de Velserpoort is substantieel lager dan voor 24-uursopvang in Hoofddorp.

•

❶ ❷ ❸ ❹ ❺

Plaats

Naam locaties

Aantal plekken

Aanbieder

Doelgroep

Begeleiding overdag

Begeleiding ‘s nachts

Componenten huisvesting e.d.

Eigen bijdrage

Haarlem

Wilhelminastraat (nacht- en dagopvang)

30 (60 dagopvang)

HVO-Querido

Alleenstaande OGGZ daklozen (perceel 1 en 2)

Intensief

Slaapwacht + daarnaast beveiliging

Volledig via subsidie

€ 5,75

Haarlem

Velserpoort 1: OGGZ (nachtopvang)

42

HVO-Querido

Alleenstaande OGGZ daklozen (perceel 1 en 2)

Intensief

Slaapwacht + daarnaast beveiliging10

Hotelmatig + voeding Stenen via subsidie

€ 5,75

Haarlem

Velserpoort 1: econ. (nachtopvang)

5

HVO-Querido

Alleenstaande economisch daklozen (perceel 5)

Beperkt

Slaapwacht + daarnaast beveiliging3

Hotelmatig + voeding Stenen via subsidie

€ 5,75

Haarlem

Velserpoort 2: econ. gezinnen (24-uurs, eigen units)

21

HVO-Querido

Economisch dakloze gezinnen (perceel 5)

Beperkt

Piket

Hotelmatig (geen voeding) Stenen via subsidie

€ 5,75

Haarlem

Frans Hals (24-uurs, eigen units)

14

RIBW-K/AM

Alleenstaande OGGZ volwassenen die getraind worden in woonvaardigheden (perceel 2)

Beperkt

Piket

Stenen + hotelmatig (geen voeding)

€ 12,50

Beverwijk

Kennemerhof (24-uurs, eigen units)

11

RIBW-K/AM

Alleenstaande OGGZ volwassenen (perceel 2)

Beperkt

Piket

Stenen + hotelmatig (geen voeding)

€ 12,50

Hoofddorp

Haarlemmermeer (24uurs, eigen units)

30

RIBW-K/AM

Gezinnen met OGGZ problematiek (perceel 1 en 2)

Middelzwaar

Beveiliging i.p.v. slaapwacht

Stenen + hotelmatig (geen voeding)

€ 16,50

Haarlem

Ziekenboeg (24-uurs)

3

RIBW-K/AM

Alleenstaande daklozen die zorgbehoeftig zijn

Intensief

Slaapwacht

Stenen + hotelmatig + voeding

€ 5,75

Tabel 1. Overzicht locaties

10

PB/20/2132/rtmoh

Apart gesubsidieerd

Evaluatie contracten MO Haarlem | © bureau HHM 2020 | 16

Aanbieders hebben aangegeven dat de middelen die zij ontvangen vanuit de beschikbaarheidsfinanciering onvoldoende zijn om de benodigde inzet van personeel op de locaties te bekostigen. We hebben daarom geïnventariseerd wat de dienstroosters zijn op de verschillende locaties en die inzet vervolgens vergeleken met de inzet die ten grondslag ligt aan de opbouw van het tarief. We illustreren de uitkomsten aan de hand van twee locaties: Voorbeeld 1: Nachtopvang Velserpoort 1 (intensieve begeleiding). De nachtopvang is in principe open tussen 18.00 en 10.00 uur. Na correctie voor de slaapwacht (23.00 – 7.00 uur) blijft er 8 uur per etmaal over waarin continue aanwezigheid nodig is. De gemeente rekent met 9,1 uur per etmaal voor een groep van 24 personen.

❶ ❷ ❸ ❹ ❺

HVO-Querido zet op deze locatie tussen 18.00 en 23.00 uur en tussen 07.00 en 10.00 uur twee medewerkers in op een totale groep van 47 personen. Dat zou dus aansluiten op de intensiteit waarmee de gemeente rekent. Echter, op de locatie Velserpoort is ook overdag (tussen 10.00 en 18.00 uur) personeel aanwezig. Op de Velserpoort mogen overdag mensen verblijven die een bijdrage leveren aan de schoonmaak van het gebouw en de omgeving, of die boodschappen doen en voor de hele groep gaan koken.11 Daarnaast blijven cliënten binnen die een afspraak hebben met de trajecthouder of die somatische klachten hebben. Deze inzet kan HVO-Querido niet uit het tarief voor intensieve begeleiding overdag betalen.

11 12

PB/20/2132/rtmoh

Voorbeeld 2: Kennemerhof (dit betreft een 24-uursopvang met beperkte begeleiding). In het weekend is hier geen begeleiding aanwezig. Van maandag tot en met vrijdag zet RIBW K/AM op deze locatie tussen 8.30 en 17.00 uur twee medewerkers in op een groep van 11 cliënten. Deze medewerkers houden zich zowel bezig met de woonbegeleiding overdag als met de trajectbegeleiding. Wanneer we corrigeren voor de trajectbegeleiding (3 uur per cliënt per week) komt de inzet van het personeel uit op ongeveer 16 uur per etmaal voor een groep van 24 personen.12 De gemeente gaat uit van een inzet van 5,1 uur per etmaal (in een 7-daagse week) op een groep van 24 cliënten. De RIBW zet op deze locatie dus aanmerkelijk meer personeel in dan waar de gemeente vanuit gaat. In tabel 2 een overzicht van de personeelsinzet voor de woonbegeleiding overdag per locatie. Daarin is ook de ‘norminzet’ opgenomen waar de gemeente de tarieven op heeft gebaseerd. Aanbieder

HVOQuerido

Locatie

Variant

Uren per etmaal op groep van 24 cliënten Aanbieder

Aanname gemeente

Velserpoort

Intensieve begeleiding

12,2 uur

9,1 uur

Velserpoort gezinnen

Intensieve/beperkte begeleiding

16,3 uur

9,1/5,1 uur

Wilhelminastraat

Intensieve begeleiding

25,6 uur

9,1 uur

Het Handboek Maatschappelijke Opvang ziet deze corveetaken op de locatie van de nachtopvang als een vorm van dagbesteding. De inzet voor de 11 cliënten komt uit op 7,4 uur per etmaal

Evaluatie contracten MO Haarlem | © bureau HHM 2020 | 17

Aanbieder

Locatie

Variant

Uren per etmaal op groep van 24 cliënten

RIBWK/AM

Haarlemmermeer (gezinnen)

Middelzware begeleiding

10 uur

7,3 uur

Kennemerhof

Beperkte begeleiding

16 uur

5,1 uur

Frans Hals panden

Beperkte begeleiding

8 uur

5,1 uur

den die we van Valente hebben ontvangen laten zien dat men uitgaat van een bezetting van twee personeelsleden overdag en ’s avonds in een 24-uursopvang voor 24 bedden. Op basis van deze inventarisatie én de omschrijvingen van de varianten woonbegeleiding (intensief, middelzwaar en beperkt) van de gemeente Haarlem, komen wij per variant van de MO tot de volgende ureninzet per etmaal op een groep van 24 bedden. Variant

Tabel 2: Ureninzet woonbegeleiding per etmaal

Voorstel aanpassing productstructuur We constateren een substantieel verschil tussen het aantal uren dat de aanbieders feitelijk inzetten op de verschillende locaties en de uren waar Haarlem vanuit is gegaan bij de berekening van de tarieven. We constateren echter ook dat aanbieders tot op zekere hoogte betrokken zijn geweest bij de totstandkoming van de keuzes van de gemeente over de benodigde personeelsinzet.

❶ ❷ ❸ ❹ ❺

Om een advies te kunnen geven over welke personeelsinzet passend zou zijn, hebben we gezocht naar landelijke normen/uitgangspunten. Die blijken echter niet voorhanden. We hebben vervolgens gezocht naar benchmarkmateriaal: van welke intensiteit wordt in andere gemeenten uitgegaan. Dat levert zeer beperkt informatie op. We vonden informatie van twee gemeenten13 waar wordt uitgegaan van een bezetting van twee personeelsleden overdag en ’s avonds in een 24-uursopvang voor 14-20 bedden. Tot slot hebben we bij de branchevereniging Valente (voorheen de Federatie Opvang) gevraagd naar normen/vuistregels voor personeelsinzet op een MO-locatie met 24 bedden. De voorbeel13

PB/20/2132/rtmoh

Ureninzet overdag per etmaal

Toelichting

24-uursopvang

Intensief

2 begeleiders x 2 diensten à 8 uur = 32 uur per etmaal

Cliënten hebben continue aanwezigheid van professionals nodig. Dit vertalen we in 16 uur aanwezigheid per dag van, vanwege de veiligheid (voor personeel en cliënten) twee personeelsleden.

24-uursopvang

Middelzwaar

Elke dag van de week 1 begeleider gedurende 8 uur = 8 uur per etmaal

Cliënten functioneren in redelijke mate zelfstandig in de dagelijkse taken, maar moeten altijd kunnen terugvallen op directe zorg en ondersteuning. Dit vertalen we in de dagelijkse aanwezigheid van één begeleider gedurende acht uur per dag. De overige uren overdag/’s avonds zijn begeleiders telefonisch bereikbaar.

Huidige aanname Haarlem: 7,3 uur per etmaal

Delft en Bergen op Zoom.

Evaluatie contracten MO Haarlem | © bureau HHM 2020 | 18

Variant

24-uursopvang

Beperkt

Ureninzet overdag per etmaal

Toelichting

Elke dag van de werkweek 1 begeleider gedurende 6 uur = gemiddeld 4,3 uur per etmaal voor elke dag van de week.

Cliënten functioneren zelfstandig m.b.t .de dagelijkse taken, kunnen hulpvraag formuleren en uitstellen. Maar moeten wel kunnen terugvallen op ongeplande zorg en ondersteuning. Dit vertalen we in de aanwezigheid van 1 begeleider gedurende 6 uur per dag gedurende de werkweek. De overige uren overdag/’s avonds en in het weekend zijn begeleiders telefonisch bereikbaar.

Huidige aanname Haarlem: 5,1 uur per etmaal Nacht opvang

❶ ❷ ❸ ❹ ❺

2 begeleiders gedurende de openingstijden (8 uur overdag en ‘s avonds) uur = 16 uur per etmaal Huidige aanname Haarlem: 9,1 uur per etmaal

Gedurende de openingstijden (18.00 – 23.00 uur en 07.00 – 10.00 uur) hebben cliënten continue aanwezigheid van professionals nodig. Dit vertalen we in 8 uur aanwezigheid per dag van, vanwege de veiligheid (voor personeel en cliënten) 2 personeelsleden.

Tabel 3: voorstel ureninzet per variant

Bovenstaande uitwerking is gebaseerd op een groep van 24 cliënten. We adviseren de gemeente om in gesprek met beide aanbieders deze

14 15

PB/20/2132/rtmoh

Intensief

uitwerking te bespreken en te onderzoeken op praktische haalbaarheid. Invoering van deze uitwerking zonder meer leidt tot hogere uitgaven voor de gemeente. Daarom adviseren wij om in overleg met de aanbieders te bepalen vanaf welke groepsgrootte er meer personeel nodig is, of wanneer er volstaan kan worden met minder personeel. Op die manier kan het totale beschikbaarheidstarief per locatie passend worden gemaakt. In dit overleg kan eventueel ook de inzet van de beveiliging en de omvang van de trajectbegeleiding betrokken worden. NB. De variant 24-uursopvang intensief komt momenteel niet voor in Haarlem. Overige aanpassingen in de productstructuur: • Op enkele locaties is ook beveiliging aanwezig. De noodzaak voor beveiliging ‘s nachts lijkt samen te hangen met meerdere factoren: aard van de opvang (nachtopvang of 24-uursopvang in relatie tot overlast op straat), wel/geen aanwezigheid van een slaapwacht14, de aard van de doelgroep, kenmerken van het pand (aantal bedden en één centrale ingang of meerdere ingangen), e.d. Daarnaast geven aanbieders aan dat de beveiliging een andere taak binnen de MO heeft (namelijk voorkomen en beheersen van overlast) dan de begeleiders (zoals het aanleren van woonvaardigheden). De inzet van beveiliging wordt nu separaat bekostigd.

Wellicht is het een overweging deze meer integraal onderdeel te maken van de bekostiging van de verschillende locaties. • Er bestaat nog geen component ‘dagopvang’ binnen de productstructuur. De dagopvang aan de Wilhelminastraat15 wordt momenteel bekostigd vanuit de subsidie voor de Wilhelminastraat.

Bij aanwezigheid van een slaapwacht, is beveiliging niet noodzakelijk. Vanwege COVID-19 wordt momenteel ook dagopvang geboden aan de Velserpoort.

Evaluatie contracten MO Haarlem | © bureau HHM 2020 | 19

Voor de kosten van de openstelling van de dagopvang doen we hieronder een voorstel.

• • •

Voorstel opbouw tarief dagopvang De dagopvang aan de Wilhelminastraat is dagelijks open van 09.00 tot 18.00 uur. Het biedt opvang voor maximaal 60 personen (stoelen).16 Hier kunnen cliënten een kopje koffie drinken en/of iets eten of deelnemen aan verschillende arbeidsmatige of (re)creatieve activiteiten en projecten. De deelnemers zijn medeverantwoordelijk voor de invulling en organisatie van activiteiten en het draaiende houden van de dagopvang.

❶ ❷ ❸ ❹ ❺

In de praktijk komen en gaan deelnemers op het moment dat daaraan behoefte bestaat. Zo kan het voorkomen dat de ene deelnemer een halfuurtje langskomt, en een andere deelnemer hele dagen in de dagopvang aanwezig is. Voor een de bekostiging van een dergelijke functie is dan niet het aantal bezoekers(uren) van belang, maar wel het aantal uren aanwezigheid van begeleiding gedurende de openstelling van de functie. We adviseren daarom de dagopvang te bekostigen aan de hand van een tarief per uur openstelling. Voor de berekening van de hoogte van het tarief per uur openstelling hanteren we de volgende uitgangspunten: • Inzet van minimaal 2 professionele begeleiders; gezien de omvang van maximaal 60 plaatsen en het bewaken van de veiligheid voor personeel en deelnemers. • Opleidingsniveau 50% MBO-3 en 50% MBO-4 (salarissen conform advies parameterwaarden HHM; zie paragraaf 4.4). 16 17

PB/20/2132/rtmoh

•

•

11,6% ORT (vanwege opening tijdens het weekend). Productiviteit: 1.378 declarabele uren per fte. Kapitaallasten (huur) worden gedekt uit het bedrag dat gemeente Haarlem voor het pand aan de Wilhelminastraat betaalt; dus geen vergoeding voor kapitaallasten in tarief per uur openstelling. Hotelmatige kosten: we gaan ervan uit dat de schoonmaak door de deelnemers wordt gedaan. Dus geen vergoeding voor hotelmatige kosten in tarief per uur openstelling. Kosten van voeding: we gaan ervan uit dat koffie/thee/maaltijden tegen vergoeding voor de deelnemers beschikbaar zijn. Dus geen vergoeding voor voedingskosten in tarief per uur openstelling?

Met deze uitgangspunten komen we uit op een uurtarief van € 56,52 voor elk van de begeleiders. Het tarief voor één uur openstelling van de dagopvang komt dan neer op € 113,04 (prijspeil 2020). Voor een heel jaar openstelling van de dagopvang komen we uit op (365 dagen * 9 uur per dag * € 113,04 per uur openstelling =) € 371.333,72.

4.3 Systematiek voor de eigen bijdrage van de cliënt De eigen bijdrage systematiek verschilt per aanbieder en locatie: • Voor verblijf op een locatie van HVO-Querido betaalt een cliënt een eigen bijdrage van € 5,75 per etmaal. De BCT int deze bijdrage. Er wordt gerekend met een inningspercentage van 70% voor de Velserpoort en 90% voor de Wilhelminastraat. Het totale bedrag wordt in mindering gebracht op de beschikbaarheidsfinanciering voor HVO-Querido. De eigen bijdrage voor gezinnen gaat rechtstreeks naar de gemeente.17

De dagopvang is ook toegankelijk voor personen die geen gebruik maken van de nachtopvang. HVO-Querido meldt de gezinnen dat ze een eigen bijdrage verschuldigd zijn; de controle op de betaling en het risico op wanbetaling ligt bij de gemeente.

Evaluatie contracten MO Haarlem | © bureau HHM 2020 | 20

•

Voor verblijf op een locatie van RIBW-K/AM betaalt een alleenstaande client een eigen bijdrage van € 12,50 per etmaal (gezinnen betalen €16,50 per etmaal). De RIBW moet deze bijdrage zelf innen. Er wordt gerekend met een inningspercentage van 95%. Het totale bedrag dat de RIBW op deze manier zou kunnen innen, wordt in mindering gebracht op de beschikbaarheidsfinanciering voor RIBWK/AM.

De RIBW ervaart problemen bij het innen van de eigen bijdrage. Het inningspercentage waar de gemeente vanuit gaat is hoger dan waar de RIBW in de praktijk op uitkomt. Het risico van wanbetaling ligt volledig bij de RIBW. Daarnaast ervaart de RIBW een ‘tweepettenprobleem’ in de hulpverlening; enerzijds helpt de RIBW cliënten met het op orde krijgen van hun financiën; anderzijds moeten ze aanspraak maken op een deel van die financiën (en zijn ze soms zelfs schuldeiser). Dit komt niet ten goede aan de vertrouwensband tussen cliënt en hulpverlener.18

❶ ❷ ❸ ❹ ❺ PB/20/2132/rtmoh

Hoogte eigen bijdrage Om te bepalen wat een reële eigen bijdrage is, is het van belang om onderscheid te maken in de soort dienst waar je een eigen bijdrage voor betaalt. Dus onderscheid tussen nachtopvang en 24-uursopvang. Verder is van belang dat cliënten minimaal zak- en kleedgeld overhouden19 en dat er voor cliënten geen financiële drempel is om uit te stromen uit de MO. Tot slot mag de eigen bijdrage niet hoger zijn dan de kosten van de geboden voorziening.

Advies Om geen financiële drempels op te werpen tussen de MO en een mogelijke uitstroom naar bijvoorbeeld Beschermd Wonen, de Wlz of zelfstandig wonen, stellen we voor om aan te sluiten bij de systematiek zoals die wordt gehanteerd in de Wlz en voor Beschermd Wonen vanuit de Wmo. Als het toepassen van deze systematiek voor individuele cliënten betekent dat zij onvoldoende zak- en kleedgeld overhouden, dient de hoogte van de eigen bijdrage daarop te worden aangepast. In de Wlz en voor beschermd wonen wordt onderscheid gemaakt tussen een lage en een hoge eigen bijdrage. De lage eigen bijdrage geldt voor de eerste vier maanden20 van het verblijf of voor situaties waarin de cliënt nog kosten maakt voor onderdak van een partner en/of kinderen (dit geldt dus niet voor gezinnen in de opvang). In overige situaties geldt de inkomensafhankelijke hoge eigen bijdrage. Voor de MO in Haarlem vertalen we dat als volgt: • Wanneer een cliënt verblijft in een 24-uursopvang, én de client heeft tegelijkertijd geen kosten voor een zelfstandige woonruimte, geldt vanaf de start van het verblijf de hoge eigen bijdrage. • Wanneer een cliënt verblijft in een 24-uursopvang, én de client kan aantonen dat hij/zij tegelijkertijd nog kosten maakt voor een zelfstandige woonruimte, geldt de eerste vier maanden de lage eigen bijdrage. Daarna de hoge eigen bijdrage.

• Wanneer een cliënt verblijft in de nachtopvang, geldt gedurende de gehele periode de lage eigen bijdrage. Deze cliënten worden namelijk gekort op de uitkering die zij van de gemeente ontvangen in

18

Dit probleem is niet uniek voor Haarlem; het speelt ook bij aanbieders van MO in Den Haag (Van de straat: onderzoek nar de maatschappelijke opvang in Den Haag. Rekenkamer Den Haag, 2018). Om ervoor te zorgen dat mensen naast de eigen bijdrage voldoende leefgeld overhouden stelt het ministerie van VWS jaarlijks een zak- en kleedgeldgrens vast. Dit is voor 2020 vastgesteld op € 330,20 voor alleenstaanden en € 518,27 voor gehuwden. Dit bedrag is inclusief vakantiegeld en exclusief zorgtoeslag, zie: hetcak.nl/voorwaarden-aanpassing-hoge-eigen-bijdrage 20 Binnen deze periode van vier maanden kan de client (of diens vertegenwoordiger(s)) er voor zorgen dat er geen dubbele woonlasten meer bestaan. Dit is vanuit de gedachte dat de cliënt vanuit een eigen woning naar een instelling verhuisd. 19

Evaluatie contracten MO Haarlem | © bureau HHM 2020 | 21

•

•

verband met het ontbreken van woonlasten. Daarnaast is de ‘kwaliteit’ van het verblijf in de nachtopvang minder dan in een 24-uursopvang (in de nachtopvang slaapt men vaak op een meerpersoonskamer en moet men ’s ochtend de kamer verlaten). De eigen bijdrage is gebonden aan een persoon. Wanneer een cliënt binnen de maatschappelijke opvang vanuit de nachtopvang doorstroomt naar de 24-uursopvang wordt de duur van het verblijf in de nachtopvang meegenomen in de berekening van de hoogte van de eigen bijdrage. Als de aanbieder niet voorziet in voeding, dan wordt de eigen bijdrage verminderd met een bedrag voor voeding. Volgens de berekeningen van het Nibud bedragen de kosten van voeding ongeveer € 190 per maand.

Wanneer deze systematiek wordt toegepast vervalt het verschil in eigen bijdrage voor gezinnen de in de 24-uurs opvang in de Velserpoort (HVOQuerido) en in Hoofddorp (RIBW-K/AM).

❶ ❷ ❸ ❹ ❺

Voorbeeldberekening De hoogte van de eigen bijdrage is in onderstaand rekenvoorbeeld berekend voor een alleenstaande tussen de 21 jaar en AOW-leeftijd met inkomen op bijstandsniveau; ongeveer € 1.060 per maand21. • Eerste vier maanden lage eigen bijdrage van € 168 per maand (€ 5,50 per etmaal). • Daarna hoge eigen bijdrage van ongeveer € 545 per maand (€ 17,85 per etmaal). Wanneer de client zelf voor voeding zorgt, wordt de hoge eigen bijdrage € 355 per maand (€ 11,65 per etmaal).

Voor mensen met een hoger of lager inkomen dan in het rekenvoorbeeld geldt dat zij een lagere of hogere eigen bijdragen betalen volgens de rekenhulp van het CAK22. Wanneer bijvoorbeeld beide partners in de MO-voorziening verblijven, is de gezamenlijke bijstandsuitkering hoger (ca. € 1.513 per maand) en bedraagt de hoge eigen bijdrage € 637 per maand. Wanneer de partners zelf voor voeding zorgen, wordt de hoge eigen bijdrage € 225 per maand (€ 7,38 per etmaal). Een alternatieve manier om de hoogte van de eigen bijdrage vast te stellen is door te kijken naar het vrij besteedbare bedrag dat overblijft bij uitstroom naar een zelfstandige woning. Wanneer het vrij besteedbare bedrag daalt bij uitstroom naar een zelfstandige woning, ontstaat er daar een financiële drempel. Door de eigen bijdrage aan te passen verdwijnt dit verschil. Het leefgeld, of het vrij besteedbare bedrag in de opvang zou in dat geval moeten passen bij de situatie na uitstroom naar een zelfstandige woning. Hoewel elke cliëntsituatie weer anders is, gaan vrijwel alle cliënten die nu in de nachtopvang verblijven (en gezinnen in de Velserpoort) er in leefgeld op achteruit bij uitstroom naar een zelfstandige woning.