20200991803 2. Bijlage bij raadsstuk 2 Actualisering nota Verbonden Partijen

Verbonden partijen in Haarlem 2021 Beleidskader en gemeentelijke governance 2021

Inhoudsopgave 1.

2.

3.

4.

5.

Inleiding

4

1.1

Aanleiding voor herziening van de nota

4

1.2

Leeswijzer

4

Verbonden partijen

6

2.1

Wat is een verbonden partij?

6

2.2

Privaatrechtelijke en publiekrechtelijke organisaties

7

2.3

Gelijkschakeling verbonden partijen en grote gesubsidieerde instellingen

8

2.4

Niet-verbonden partijen

8

Afwegingskader

10

3.1

Verbondenheid met Haarlems publiek belang

10

3.2

Stappen in de afweging van aangaan verbonden partij

10

3.3

Beslisboom

12

3.4

Uitgangspunten bij het aangaan van en sturing op verbonden partijen

14

3.5

Proces aangaan van een nieuwe verbonden partij

15

De relatie van de gemeente met een verbonden partij

16

4.1

Drie belangen in relatie tot verbonden partijen

16

4.2

Rol opdrachtgever

17

4.3

Rol eigenaar

17

4.4

Ambtelijke organisatie

17

Onderhouden van de relatie met de verbonden partij

19

5.1

Sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht houden

19

5.2

Beheer verbonden vennootschappen

21

5.2.1

Corporate Governance Code

22

5.2.2

Statuten

22

5.2.3

Meerjarig strategisch- of bedrijfsplan en jaarplannen

22

5.2.4

Deelnemingen van een vennootschap

22

5.2.5

Benoeming bestuurders en commissarissen

22

2

5.3

6.

5.2.6

Jaarverslagen

23

5.2.7

Kwartaalgesprekken

23

5.2.8

Evaluatie van vennootschappen

23

5.2.9

Dividend

23

Beheer gemeenschappelijke regelingen

23

5.3.1

De gemeenschappelijke regeling

23

5.3.2

Financieel beheer

24

5.3.3

Toezicht bij gemeenschappelijke regelingen

24

5.3.4

Evaluatie en rekenkameronderzoek

24

5.4

Toezicht op grote gesubsidieerde instellingen

24

5.5

Wijziging en beëindigen van een relatie

25

Gemeentelijke governance

26

6.1

Verhouding raad - college

26

6.2

Het college

26

6.3

De raad

27

6.3.1

Kaderstellende rol met betrekking tot verbonden partijen

27

6.3.2

Controlerende rol: informatie en verantwoording van college aan raad

28

6.4

Rekenkamercommissie

30

6.5

Overzicht wettelijke instrumenten

30

7.

Samenvatting leidende principes (kaders) nota

32

8.

Bijlagen

34

8.1

Publiekrechtelijke en privaatrechtelijke samenwerkingsvormen

34

8.1.1

Gemeenschappelijke regelingen

34

8.1.2

Wijziging Wet gemeenschappelijke regelingen

36

8.1.3

Privaatrechtelijke rechtspersonen

37

8.1.4

Overzicht juridische vormen

38

8.2

Overzicht verbonden partijen en gesubsidieerde instellingen

40

8.3

Kenmerken en actualiteiten per verbonden partij

43

8.4

Documenten verbonden partijen i.h.k.v. toezicht

60

8.5

Schema wettelijke instrumenten raad en college

63

8.6

Informatieprotocol deelnemingen

68

3

1.

Inleiding Gemeenten hebben veel verschillende taken en stellen hun eigen agenda met beleidsdoelen vast. Om die taken uit te voeren en die doelen te realiseren, zoeken ze steeds de meest efficiënte en effectieve manier, het meest passend bij het publiek belang dat moet worden gediend. Soms is de beste manier om taken niet zelf uit te voeren maar een andere organisatie dat te laten doen. Dan kan het gaan om een marktpartij, maar ook om een zogenoemde verbonden partij. Dat is een partij waarbij de gemeente een bestuurlijk en/of financieel belang heeft. Hoe de gemeente Haarlem omgaat met verbonden partijen wordt in dit beleidskader beschreven. Het kader beschrijft de leidende principes die de gemeente hanteert bij het aangaan, beheer en eventueel beëindigen van een relatie met een verbonden partijen. De nota geeft daarnaast uitleg over de gemeentelijke governance (wijze van (be)sturing): welke rollen en verantwoordelijkheden hebben het college en de raad bij verbonden partijen en hoe verhouden die zich tot elkaar.

1.1 Aanleiding voor herziening van de nota Het Haarlemse kader voor verbonden partijen is voor het eerst vastgesteld met de nota 'Verbonden partijen in Haarlem' in 2009 (2008/226666). In 2015 is de nota geactualiseerd (2014/475087). Elke vier jaar wordt de nota geactualiseerd op basis van nieuwe inzichten en ontwikkelingen. Herziening is in 2019 uitgesteld, in afwachting van o.a. wijzigingen in de Wet gemeenschappelijke regelingen, een onderzoek van de Rekenkamercommissie naar de governance van Spaarnelanden en de herijking van het systeem van risicoclassificatie van verbonden partijen en gesubsidieerde instellingen. Deze ontwikkelingen zijn inmiddels zover dat het actualiseren van de nota zinvol is. Ten opzichte van eerdere versies is de opbouw en uitwerking van de nota herzien. De directe aanleiding hiervoor is de groeiende betrokkenheid van de raad bij verbonden partijen en de wijze waarop de gemeente zijn invloed hierop kan verstevigen. Er is onder andere behoefte aan een overzichtelijke(re) beschrijving van de rolverdeling tussen de raad en het college, en meer duidelijkheid over de informatievoorziening en verantwoording van het college aan de raad. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om de nota zoveel mogelijk als een zelfstandig leesbaar document op te stellen, waarbij meer technische informatie in de bijlagen is opgenomen.

1.2 Leeswijzer In hoofdstuk 2 wordt allereerst toegelicht wat onder een verbonden partij wordt verstaan en welke typen verbonden partijen worden onderscheiden. De gelijkschakelijking van grote gesubsidieerde instellingen met verbonden partijen wordt toegelicht. Hoofdstuk 3 is gewijd aan een afwegingskader (beslisboom) voor het aangaan, beheren, evalueren en eventueel beëindigen van een relatie met een verbonden partij. De wijze van besluitvorming daarover wordt ook aan de orde gesteld.

4

Hoofdstuk 4 gaat dieper in op de relaties die het gemeentebestuur met verbonden partijen onderhoudt. De verschillende belangen en rollen die de gemeente heeft ten aanzien van de verbonden partijen worden beschreven. In hoofdstuk 5 staat centraal op welke wijze(n) de gemeente de relatie met verbonden partijen onderhoudt. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen gemeenschappelijke regelingen, deelnemingen in private rechtspersonen en gesubsidieerde instellingen. Ook wordt stilgestaan bij hoe wijziging of beëindiging van deze relatie plaatsvindt. In hoofdstuk 6 komt de verhouding tussen de raad en het college inzake verbonden partijen aan bod (de gemeentelijke governance). De taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van raad en college worden besproken en hoe deze zich tot elkaar verhouden. Er wordt specifiek aandacht besteed aan het wettelijke instrumentarium dat raad en college ter beschikking staat, alsmede de informatievoorziening en verantwoording van het college aan de raad. In hoofdstuk 7 zijn de leidende principes (kaders) die Haarlem hanteert in de omgang met verbonden partijen overzichtelijk op een rijtje gezet. De bijlagen bij de nota geven achtergrondinformatie over verschillende publieke en private samenwerkingsvormen.

Verder is een overzicht opgenomen van huidige verbonden partijen en grote gesubsidieerde instellingen van Haarlem en zijn per formele verbonden partij de specifieke kenmerken en actuele zaken opgenomen. Ook zijn in de bijlagen het informatieprotocol deelnemingen en een schema met formele instrumenten van raad en college te vinden (beide behorend bij hoofdstuk 6 Gemeentelijke governance).

5

2.

Verbonden partijen In dit hoofdstuk is algemene en specifieke informatie opgenomen over verbonden partijen. Toegelicht wordt wat onder een verbonden partij wordt verstaan (§ 2.1). Verbonden partijen kunnen publiekrechtelijk of privaatrechtelijk van vorm zijn (§ 2.2). In Haarlem is het begrip verbonden partij verbreed naar grote gesubsidieerde instellingen (§ 2.3). Niet verbonden partijen met toch een zekere relatie met de gemeente worden benoemd (§ 2.4).

2.1 Wat is een verbonden partij? De hoeveelheid taken van een hedendaagse gemeente is groot en de afgelopen decennia alleen maar groter geworden. De gemeente is de overheid die het dichtst bij de burger staat in alle aspecten van het wonen, werken en welzijn van haar inwoners. De gemeente staat borg voor lokaal maatwerk en een betere en snellere besluitvorming. Dit heeft tot gevolg dat veel taken naar de gemeente zijn verschoven, die eerder door het Rijk of de provincie werden uitgevoerd. Zo zijn in 2015 als gevolg van de drie decentralisaties in het sociaal domein taken op het gebied van zorg, jeugd en werk bij de gemeente beland. Ook de Omgevingswet, energietransitie en klimaatdoelstellingen leiden tot nieuwe taken en opgaven voor de gemeente. De taken zijn zeer verschillend, zowel naar omvang als aard. Voor een optimale uitvoering van de taken blijkt niet altijd de uitvoering door de eigen, ambtelijke organisatie van een gemeente het meest efficiënt en effectief. Het groeiend takenpakket drukt op de uitvoeringskracht van gemeenten.

Voor veel (overgedragen) taken geldt ook dat gemeenten genoodzaakt zijn om regionaal samen te werken, bijvoorbeeld omdat opgaven naar hun aard grensoverschrijdend zijn (zoals klimaat en energietransitie), soms omdat de wetgever dit voorschrijft, zoals in het geval van de arbeidsmarktregio's (Jeugdwet en Participatiewet), omgevingsdienst en veiligheidsregio's. Daarom wordt de uitvoering van sommige taken door gemeenten op afstand gezet, bijvoorbeeld door verzelfstandiging van gemeentelijke dienstonderdelen of het deelnemen in andere organisaties (b.v. stichtingen, vennootschappen en gemeenschappelijke regelingen). Deze organisatievormen hebben allemaal gemeen dat ze niet (direct) onder het gezag vallen van het gemeentebestuur. Dit heeft gevolgen voor de bestuurlijke sturing en de democratische controle. Afhankelijk van de precieze vormgeving is de afstand tot het gemeentebestuur kleiner of groter en daarmee ook de zelfstandigheid van een organisatie. Verbonden partij: bestuurlijk en financieel belang De term verbonden partijen geldt blijkens het 'Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten' voor alle privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisaties waarin de gemeente een bestuurlijk en een financieel belang heeft.

Bestuurlijk belang Onder een bestuurlijk belang wordt verstaan het hebben van zeggenschap over de verbonden partij via vertegenwoordiging in het bestuur of via stemrecht. Er is sprake van een bestuurlijk belang als de gemeente rechtstreeks invloed heeft op de besluitvorming binnen de verbonden partij. Een zetel in het bestuur biedt deze invloed in elk geval, evenals stemrecht tijdens een aandeelhoudersvergadering van een vennootschap. Bij alleen een benoemingsrecht of voordracht voor het bestuur is er geen sprake van een verbonden partij.

6

Financieel belang De gemeente heeft een financieel belang als een aan de verbonden partij ter beschikking gesteld bedrag niet verhaalbaar is indien de verbonden partij failliet gaat of wanneer de gemeente (mede) aansprakelijk is als de verbonden partij haar verplichtingen niet nakomt. Een voorbeeld is het aandelenkapitaal dat de gemeente in een vennootschap heeft of een lening/garantstelling door de gemeente.

2.2 Privaatrechtelijke en publiekrechtelijke organisaties Bij verbonden partijen kan het om drie verschijningsvormen gaan: privaatrechtelijke organisaties, publiekrechtelijke organisaties en publiek-private samenwerkingen (PPS). Privaatrechtelijke organisaties Privaatrechtelijke organisaties zijn in het Burgerlijk Wetboek geregeld. Dit kunnen bijvoorbeeld stichtingen, verenigingen, coöperaties en vennootschappen zijn. In bijlage 8.3 is een lijst van verbonden partijen opgenomen, waar de gemeente Haarlem in deelneemt. Daarin is ook de juridische vorm van de verbonden partij vermeld. Gemeenschappelijke regelingen Bij publiekrechtelijke samenwerking gaat het om deelname aan gemeenschappelijke regelingen. Deelname vindt plaats binnen de kaders van de Wet gemeenschappelijke regelingen. Als gekozen wordt voor bestuurlijke samenwerking, dan bestaan er verschillende vormen om de samenwerking in te richten. Soms is afstemming voldoende, maar er kan ook worden gekozen voor een regelingzondermeer, een centrumgemeente-constructie, een gemeenschappelijk orgaan, een bedrijfsvoeringsorganisatie of een openbaar lichaam. Zie voor een toelichting op de verschillende vormen de bijlagen. Een gemeenschappelijke regeling kan alleen een verbonden partij zijn als er sprake is van rechtspersoonlijkheid.

Dan wordt immers voldaan aan het criterium dat er behalve van een financieel belang ook sprake is van bestuurlijk belang. Dit is het geval bij een openbaar lichaam en bij de bedrijfsvoeringsorganisatie. Gemeenschappelijke regelingen waarbij een gemeenschappelijk orgaan zonder rechtspersoonlijkheid wordt aangewezen, of een regeling zonder meer zijn derhalve geen verbonden partijen. In Haarlem worden twee gemeenschappelijke regelingen zonder rechtspersoonlijkheid toch aangemerkt als verbonden partij. Het betreft de GR Bereikbaarheid Zuid-Kennemerland en de GR Schoolverzuim en Voortijdig Schoolverlaten Regio West-Kennemerland. Dit zijn regelingen met een gemeenschappelijk orgaan (bestuurlijk platform) en de verplichting om een begroting en jaarrekening op te stellen. Om die reden worden zij onder de kaders van deze nota geschaard.

In de Gemeentewet is de voorkeur voor het publiekrecht neergelegd (artikel 160, tweede lid van de Gemeentewet): “Het college besluit slechts tot de oprichting van en de deelneming in stichtingen, maatschappen, vennootschappen, verenigingen, coöperaties en onderlinge waarborgmaatschappijen, indien dat in het bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang.” Reden voor de voorkeur voor een publiekrechtelijke regeling is dat het publiekrecht meer waarborgen biedt ten aanzien van het gebruik van bevoegdheden, besluitvormingsstructuren, toezicht, controle en openbaarheid.

7

Publiek-private samenwerking (PPS) Publiek-private samenwerking (PP) is een samenwerkingsverband waarbij overheid en bedrijfsleven, met behoud van eigen identiteit en verantwoordelijkheid, gezamenlijk een project realiseren op basis van een heldere taak- en risicoverdeling. Deze vorm van samenwerking vindt op dit moment niet plaats in Haarlem. Maar mogelijk wordt dat wel het geval bij de oprichting van een warmtebedrijf. In bijlage 8.1 zijn de verschillende publiekrechtelijke en privaatrechtelijke samenwerkingsvormen verder toegelicht. Ook is informatie opgenomen over de aanstaande wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen, die beoogd in werking treedt in het eerste kwartaal van 2022.

2.3 Gelijkschakeling verbonden partijen en grote gesubsidieerde instellingen Niet alle private rechtspersonen die de gemeente opricht of waarmee een overeenkomst wordt gesloten, voldoen aan het criterium van een verbonden partij. Met name het vereiste van een bestuurlijk belang is regelmatig niet aan de orde. Dan is dus alleen sprake van een financieel belang, vaak in de vorm van een subsidie. Formeel gezien is er dan geen sprake van een verbonden partij, ondanks dat het financieel belang misschien veel groter is van een gesubsidieerde instelling dan van een 100% verbonden partij. Dit is geen logisch onderscheid in de praktische toepassing van sturing en verantwoording. Daarom kiest Haarlem er voor om de relatie met gesubsidieerde instellingen, mits in belangrijke mate voor hun inkomsten afhankelijk van een gemeentelijke subsidie, op dezelfde wijze vorm te geven als met een verbonden partij. Voor de praktische toepassing is dit vertaald in de regel dat organisaties die gedurende drie opeenvolgende jaren een subsidie van meer dan € 500.000 per jaar ontvangen van de gemeente1, op dezelfde manier worden behandeld als de organisaties die formele verbonden partijen van de gemeente zijn.

De termijn van drie jaar wordt aangehouden vanaf het moment dat een structurele subsidie wordt verleend (dus beoogd meerjarig), als subsidie daadwerkelijk drie jaar of langer is verleend en als een inkooprelatie is omgezet in een subsidierelatie en de financiële band met een instelling – inclusief de periode van inkoop - tenminste drie jaar duurt of zal duren. Deze gelijkschakeling heeft vooral betrekking op de manier waarop Haarlem de risicoclassificatie toepast (zie hierna § 5.4). In bijlage 8.2 is een overzicht opgenomen van gesubsidieerde instellingen die onder het toezichtkader van deze nota vallen. In de paragraaf 'Verbonden partijen en subsidies' in de programmabegroting en de jaarrekening is nadere informatie te vinden over deze gesubsidieerde instellingen.

2.4 Niet-verbonden partijen Benoemingsrechten en deelname aan raad van commissarissen De gemeente heeft met betrekking tot een aantal organisaties en instellingen een bepaalde betrokkenheid, zonder dat de gemeente een bestuurlijke positie inneemt of een wezenlijk 1

Het gaat om het totale subsidiebedrag aan een organisatie, dat kan bestaan uit meerdere subsidies.

8

financieel belang in deze partijen heeft. Zo is de raad bevoegd om bij de Stichting Spaarnesant, een stichting die het bevoegd gezag is voor alle openbare scholen voor (speciaal) basisonderwijs en twee scholen voor speciaal onderwijs in Haarlem, benoemingen in de raad van toezicht goed te keuren. Hetzelfde geldt wat betreft het Frans Hals Museum. In Haarlem Marketing is de burgemeester voorzitter van de raad van commissarissen. Deze betrokkenheid is onvoldoende om deze organisaties als formeel verbonden partijen te laten kwalificeren. De gemeentelijke betrokkenheid is op enig moment tot stand gekomen om uiteenlopende redenen. Het is goed om periodiek te bezien of deze betrokkenheid tegen de achtergrond van de motieven die eraan ten grondslag liggen nog steeds nodig of wenselijk is. Overigens gelden de drie specifiek genoemde organisaties wel om een andere reden als verbonden partijen. Immers, zij krijgen alle drie meer dan € 500.00 subsidie van de gemeente en zijn als grote gesubsidieerde instellingen wat betreft het toezichtkader gelijk gesteld aan verbonden partijen. Regionale convenanten De gemeente neemt in een aantal regionale convenanten deel, waarbij op bestuurlijk niveau overleg wordt gevoerd en (beleids)afstemming plaatsvindt over gezamenlijke opgaven.

Een voorbeeld is het recent gesloten Convenant Samenwerking Zuid Kennemerland, waarin regionale samenwerking centraal staat op terreinen zoals bereikbaarheid, klimaat en de woonagenda. Ook de deelname van Haarlem in de Metropool Regio Amsterdam (MRA) is een voorbeeld van regionale samenwerking op het terrein van economie, ruimte en mobiliteit. Deze samenwerkingsverbanden hebben gemeen dat er geen bevoegdheden worden overgedragen en de bestuurlijke verhoudingen ongewijzigd blijven. Zij fungeren als bestuurlijke platforms van overleg en afstemming. Zij zijn bovendien niet aangegaan in de vorm van een gemeenschappelijke regeling. Formeel worden zij dan ook niet beschouwd als verbonden partij. Contractrelaties Voor alle duidelijkheid: als op basis van inkoop en/of aanbesteding een contract wordt afgesloten met een bedrijf, dan wordt die organisatie géén verbonden partij van de gemeente. Ondanks dat de relatie tussen gemeente en bedrijf intens kan zijn. Er is alleen sprake van een opdrachtgever (de gemeente) – opdrachtnemer (het bedrijf) relatie. De gemeente is op geen enkele manier verantwoordelijk voor dat bedrijf, ook niet als dat bedrijf voor zijn voortbestaan afhankelijk is van de opdrachtverlening door de gemeente.

9

3.

Afwegingskader 3.1 Verbondenheid met Haarlems publiek belang Het op afstand zetten van gemeentelijke uitvoerende taken, bijvoorbeeld door middel van verzelfstandiging van gemeentelijke diensten of deelneming in organisaties op afstand van het gemeentebestuur, is geen doel op zichzelf. Het vertrekpunt is dat er sprake moet zijn van een publiek belang. Dat publiek belang moet effectief en efficiënt worden geborgd waarbij een risicoinschatting wordt gemaakt. Onaangename verrassingen op het gebied van de organisatie, realisatie van beleidsdoelstellingen, op (bestuurlijk-)juridisch gebied, op het gebied van de integriteit en financiële en fiscale risico’s moeten worden voorkomen. De behoefte of noodzaak aan sturing speelt bovendien een rol in de vraag hoe het publieke belang het beste kan worden behartigd. Voor het aangaan van een verbonden partij hanteert de gemeente een afwegingskader (beslisboom). Het afwegingskader is erop gericht om te bepalen of een verbonden partij het beste instrument is om een publiek belang te borgen, en zo ja in welke vorm dat het beste kan plaatsvinden. Het kader is alleen toepasbaar op situaties waar de gemeente keuzevrijheid heeft om een relatie aan te gaan én de vorm van deze relatie zelf kan bepalen.

Voor de veiligheidsregio’s is dit bijvoorbeeld niet het geval: dit zijn wettelijk verplichte samenwerkingsverbanden, met als verplichte vorm een gemeenschappelijke regeling. Uit de antwoorden op de vragen volgt of het gewenst is om een relatie aan te gaan en zo ja, welke vorm daarvoor gekozen kan worden. Het kader is zowel hanteerbaar voor nieuwe taken als voor bestaande taken van de gemeente. Daarnaast is het kader ook toepasbaar bij het beoordelen van een bestaande relatie met een verbonden partij; in dat geval geeft de beslisboom antwoord op de vragen a) of voortzetting van de relatie nodig is en b) of de juridische vorm daarvan nog de meest voor de hand liggende is. Het kader is daarmee een hulpmiddel om te komen tot een afweging wat de mogelijke, wenselijke en meest zinvolle manier is voor de uitvoering van een taak. Dit hoofdstuk licht als eerste het afwegingskader toe en de stappen die daarin worden gezet (§ 3.2). Een en ander kan worden weergegeven in de vorm van een beslisboom (§ 3.3). Er gelden bepaalde uitgangspunten bij het aangaan van en sturing op een verbonden partij (§ 3.4). Na het doorlopen van het afwegingskader moeten vervolgstappen worden gezet in het proces van aangaan van een verbonden partij, de verdere uitwerking en besluitvorming (§ 3.5).

3.2 Stappen in de afweging van aangaan verbonden partij Het kader van afweging bevat de volgende stappen: 1. Is er sprake van een Haarlems publiek belang? De eerste vraag bij het bepalen of een relatie met een verbonden partij (nog steeds) zinvol is, is of de uit te voeren taak een publiek belang in zich draagt. Indien de (uitvoering van de) taak namelijk

10

geen publiek belang dient, is het wenselijk om de taak door de markt te laten uitvoeren. Of een taak een publiek belang dient, vergt een politiek oordeel. In zijn algemeenheid is sprake van een publiek belang als een taak gunstig is voor het welzijn of de welvaart van een groep inwoners (zonder dat dit tot nadelen voor de rest van de inwoners leidt), maar deze groep niet in staat is de taak zelf uit te (laten) voeren. Of zoals de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid het heeft omschreven: "Een publiek belang is een maatschappelijk belang waarvan de overheid zich de behartiging aantrekt op grond van de overtuiging dat dit belang anders niet goed tot zijn recht komt." Een oer-Hollands voorbeeld is de bescherming tegen het water: van direct belang voor een groot deel van de Nederlanders, maar door geen van hen individueel te realiseren. Daarom is bescherming tegen het water een publiek belang, waarvan de verantwoordelijkheid en de (zorg voor) de uitvoering bij de overheid ligt. 2. Kan het publiek belang alleen door de overheid worden geborgd? Vervolgens rijst de vraag indien de taak een publiek belang heeft, of dit belang alleen door de gemeentelijke overheid kan worden gewaarborgd. Dit geldt bijvoorbeeld voor het uitgeven van paspoorten en het verstrekken van bouwvergunningen.

Als dit zo is dan is er nog de mogelijkheid dat dit publieke belang ook in samenwerking met andere overheden kan worden gewaarborgd. Samen kun je hogere ambities realiseren dan je alleen kunt. Je kunt meer realiseren, iets beter realiseren en/of tegen lagere kosten. Bundelen van krachten, efficiënter werken, organisatorische voordelen, verruimen van de horizon, voorkomen van hinder van elkaar, een partner die zaken beter of goedkoper uitvoert: het zijn allemaal motieven die aan de wens tot samenwerking ten grondslag kunnen liggen. Bij de keuze voor samenwerking moet worden beoordeeld of de kans dat aan de motieven wordt voldaan reëel is. Daarbij speelt de belangrijkheid van de maatschappelijke opgave wel een grote rol: hoeveel prioriteit heeft een onderwerp, hoe zwaarwegend is het en wat zijn de gevolgen voor de samenleving als samenwerking slaagt of mislukt? Samenwerking brengt ook (grote) risico’s met zich mee en er kunnen veel (financiële) middelen mee gemoeid zijn. Nadelen kunnen schuilen in financiële, maatschappelijke, juridische, technische, organisatorische zaken. Maar ook in verlies van bestuurlijke invloed en gemeentelijke greep. Als er voordelen worden herkend voor samenwerking tussen gemeenten, dan kan voor een gemeenschappelijke regeling worden gekozen.

Belangrijkste succesfactoren zijn het hebben van een gemeenschappelijk belang en een gemeenschappelijke visie van de deelnemende gemeenten. Zijn er geen voordelen, dan rest de mogelijkheid van zelf (blijven) doen. 3. Is sturing op hoofdlijnen mogelijk? Daarna ontstaat de vraag of de gemeente kan en wil volstaan met sturing op hoofdlijnen. Is dat het geval, dan is het voldoende om te zorgen voor algemeen geldende, lokale wet- en regelgeving. Bij de gemeente gebeurt dit doorgaans door middel van verordeningen (waarin bijvoorbeeld is opgenomen een vergunningstelsel). Een voorbeeld is woningbouw. Voldoende woningen is een publiek belang, maar de gemeente hoeft deze niet zelf te bouwen. Op basis van het stelsel van de Omgevingswet kan de gemeente volstaan met sturing op hoofdlijnen. 4. Kan het publiek belang als opdracht-, subsidie- of regelgever worden behartigd?

11

De volgende vraag gaat in op de mate van complexiteit van de taak en daarmee van de relatie met de gemeente. Indien de gemeente het publieke belang als opdracht-, subsidie- of regelgever voldoende kan behartigen, is zelf doen niet noodzakelijk en kan er worden uitbesteed. Voorwaarde is wel dat daaraan voordelen zijn verbonden. Het gaat in het algemeen om taken die goed af te bakenen zijn en in die zin minder complex zijn qua uitvoering en bewaking door de gemeente. Zijn er geen voordelen te behalen door uitbesteding, dan rest de mogelijkheid van zelf (blijven) doen. 5. Kan behartiging gebeuren via zeggenschap in een rechtspersoon? Als er niet kan worden volstaan met algemene regels, dan is er dus meer invloed van de gemeente gewenst en rijst de vraag of dit kan via zeggenschap in een verbonden partij. Als het om een duidelijk te onderscheiden en vooral uitvoerende taak gaat (dus zonder grote verwevenheid met andere taken van de gemeente), dan kan de taak worden ondergebracht bij een bestaande rechtspersoon of een nieuw op te richten rechtspersoon. Als de werkzaamheden een eigen bedrijfsvoering kennen, ligt het deelnemen in een rechtspersoon voor de hand. Een rechtspersoon kan eigenstandig functioneren in het rechtsverkeer, b.v. personeel in dienst nemen, bezittingen en/of fondsen beheren, overeenkomsten sluiten, leningen en daarmee schulden aangaan.

Als zeggenschap in een andere entiteit niet kan, rest de mogelijkheid van zelf (blijven) doen. 6. Kennen de werkzaamheden een eigen bedrijfsvoering? Nadat de vragen over de mogelijkheid van niet zelf uitvoeren zijn beantwoord, gaat de volgende vraag over de wenselijkheid. Alleen indien de werkzaamheden zijn af te bakenen van de andere werkzaamheden van de gemeente, is het ook wenselijk om dit te doen. Is dit niet het geval, dan rest alleen de mogelijkheid van zelf (blijven) doen. 7. Zijn er voordelen te behalen door regionale, publieke uitvoering? Nadat geconstateerd is dat het mogelijk en wenselijk is, komen de vragen over hoe dit dan te doen. Indien sprake is van voordelen bij een regionale, publieke uitvoering, dan ligt het aangaan van een gemeenschappelijke regeling met andere overheden voor de hand (daarbinnen zijn er verschillende mogelijkheden, zie bijlage 8.1). Publieke partners kunnen geografisch nabij zijn (b.v. andere gemeenten in de regio en/of de provincie) of partners op afstand zijn (gemeenten/provincies buiten de regio en/of het Rijk). 8. Zijn er voordelen te behalen door publieke/private uitvoering? Als er geen voordelen uit een regionale, publieke uitvoering zijn, dan is de volgende vraag of er voordelen zijn te behalen uit een publiek-private samenwerking.

Is het antwoord bevestigend, dan kan een organisatie met gedeeld publiek-privaat eigendom worden opgericht (dat kan ook in regionaal verband). Partners kunnen dan zijn bedrijven en inwoners of een combinatie daarvan. 9. Is sprake van een op winst gerichte activiteit? Als er geen voordelen uit samenwerking zijn te behalen, dan rest de vraag of er sprake is van bedrijfsmatige activiteiten (met kans op winst en verlies). Is dat het geval, dan is oprichting van een vennootschap de uitkomst van de beslisboom; als er geen winstoogmerk is, is oprichting van een stichting de uitkomst.

3.3 Beslisboom Het afwegingskader kan in de vorm van een beslisboom worden weergegeven:

12

13

Toepassing van het kader leidt in de praktijk niet in alle gevallen tot een eenduidige keuze. Het is mede van de aard van de taken en de besturingsfilosofie van de gemeente afhankelijk welke keuzes worden gemaakt. (Beoogde) voordelen van regionale publieke samenwerking kunnen op verschillende manieren worden uitgelegd en kennen ook een keerzijde in de vorm van nadelen. Het afwegingskader biedt dan ook geen absolute uitkomsten, maar moet worden gezien als een handvat bij de vraag of samenwerking meerwaarde biedt, welke motieven om samen te werken kunnen worden geformuleerd en vervolgens in welke rechtsvorm samenwerking zijn uitwerking vindt. Andere factoren Het kader gaat uit van de politiek-bestuurlijke mogelijkheden en wenselijkheden voor de gemeente, maar er zijn ook andere factoren die van invloed zijn. Met name de (Europese) regels omtrent staatssteun en aanbesteding zijn relevant. Dat geldt ook voor de fiscale regels op het gebied van vennootschapsbelasting en BTW. Nadat op basis van het afwegingskader een voorlopige keuze is gemaakt, zal moeten worden getoetst of die keuze ook past binnen deze regels. In het uiterste geval kan dit betekenen dat de keuze op basis van de gemaakte afweging niet mogelijk blijkt te zijn. Er zal dan moeten worden gekozen voor een andere variant.

Het feit dat de uitvoering van sommige taken van de gemeente valt onder de wet op vennootschapsbelasting, betekent dat dit element bij de toetsing van groter belang wordt.

3.4 Uitgangspunten bij het aangaan van en sturing op verbonden partijen De volgende uitgangspunten gelden bij een beslissing om een verbonden partij aan te gaan en deze aan te sturen. Uitgangspunt 1 Het afwegingskader wordt gehanteerd op het moment dat de vraag zich voordoet of een relatie met een verbonden partij moet worden aangegaan. Door middel van het afwegingskader draagt het college zorg voor uniforme informatievergaring wanneer de vraag voor het aangaan van een verbonden partij speelt. De raad krijgt op deze wijze ook op uniforme wijze de informatie tot zich. Uitgangspunt 2 Deelname aan een verbonden partij vindt alleen plaats als dat noodzakelijk is voor het publiek belang. Het is een manier om een gemeentelijk doel effectiever te bereiken: met meer efficiency, kwaliteit en continuïteit of met minder risico. Uitgangspunt 3 De beslissing tot deelname aan een verbonden partij, de aansturing van de verbonden partij en daarmee de bestuurlijke verantwoordelijkheid behoren primair tot de taken van het college. Uitgangspunt 4 Alleen leden van het college worden benoemd in besturen van verbonden partijen en vertegenwoordigen de gemeente als aandeelhouder in de algemene vergadering van aandeelhouders van vennootschappen.

14

3.5 Proces aangaan van een nieuwe verbonden partij Het doorlopen van het afwegingskader maakt duidelijk of er aanleiding is om taken buiten de gemeentelijke organisatie te laten uitvoeren door middel van oprichting van of deelneming in een verbonden partij. Hierna start de verdere uitwerking en de besluitvorming door het college, dat daarbij de raad op een aantal momenten betrekt. De volgende vervolgstappen worden doorlopen. Oriëntatie en onderzoek In deze fase maakt het college aan de hand van het doorlopen afwegingskader een eerste inschatting over het nut en de noodzaak van het beleggen van publieke taakuitvoering in een verbonden partij. Effecten worden in beeld gebracht en er wordt een risicoanalyse opgesteld. De uitwerking van het stappenplan van het afwegingskader is een document dat aan de raad kan worden voorgelegd als informatievoorziening. De raadsleden krijgen hiermee concrete en uniforme informatie en handvatten op basis waarvan zij zich een oordeel kunnen vormen. Principebesluit Het college neemt - afhankelijk van de bevindingen in de fase van oriëntatie en onderzoek - een principebesluit over oprichting van of deelneming in een verbonden partij en stelt de raad in de gelegenheid daar zijn wensen en bedenkingen over in te brengen. Definitief besluit Het college stelt een definitief besluit op waarin de wensen en bedenkingen van de raad worden verwerkt.

Het ontwerp van dit besluit, waarin de hoofdlijnen zijn opgenomen, wordt voor een tweede keer aan de raad voorgelegd. Het besluit tot deelname aan een gemeenschappelijke regelingen behoeft de toestemming van de raad. Het besluit tot de oprichting van en de deelneming in privaatrechtelijke organisaties wordt aan de raad voorgelegd voor wensen en bedenkingen. Uitwerking Na akkoord van de raad wordt het besluit door het college uitgewerkt. Die uitwerking is afhankelijk van het genomen besluit (bijvoorbeeld treffen van of toetreden tot een gemeenschappelijke regeling; opstellen statuten van een privaatrechtelijke rechtspersoon). Dit is een schematische weergave van het proces:

oriëntatie/onderzoek

principebesluit

definitief besluit

uitwerking

college ---------------------X-------------------------------X----------------------X--------------------------X-----------

raad

------------------------------------------------------X----------------------X-------------------------------------kennisname bevindingen

wensen en bedenkingen

toestemming of wensen en bedenkingen

kennisname uitwerking

15

4.

De relatie van de gemeente met een verbonden partij In dit hoofdstuk staat de relatie van de gemeente met verbonden partijen centraal. Ten eerste wordt ingegaan op de belangen die ten aanzien van de verbonden partij worden behartigd en de rollen die de gemeente daarin vervult (§ 4.1). In § 4.2 wordt de rol van opdrachtgever toegelicht. De rol van eigenaar komt in § 4.3 aan bod. De ambtelijke organisatie ondersteunt deze bestuurlijke verantwoordelijkheid in beide rollen (§ 4.4).

4.1 Drie belangen in relatie tot verbonden partijen Het college is verantwoordelijk voor de behartiging van de Haarlemse belangen in een verbonden partij. Dat is het eerste belang dat het overweegt (opdrachtgever). Daarnaast is het college echter ook verantwoordelijk voor de belangen van die verbonden partij zelf indien de gemeente (mede) eigenaar of deelnemer is (tweede belang). Dat is een dubbelrol (opdrachtgever en deelnemer/eigenaar) die in de praktijk vaak moeilijk is te vervullen door één functionaris en persoon. Dat is de reden dat de rollen in het college door verschillende leden worden vervuld. Dat gebeurt door de portefeuillehouder van het beleidsterrein waarop de verbonden partij werkzaam is te belasten met de beleidsinhoudelijke koers van de verbonden partij met inbegrip van de behartiging van de Haarlemse belangen. Een ander collegelid, doorgaans de wethouder van financiën, wordt belast met de ‘eigenaarsrol’ of de aandeelhoudersrol. De beide rollen kunnen met elkaar conflicteren. Als opdrachtgever van een verbonden partij wil de gemeente doorgaans zoveel mogelijk werkzaamheden uitgevoerd hebben tegen zo min mogelijk kosten. Als (mede)eigenaar is de gemeente gebaat bij een gezonde bedrijfsvoering van de verbonden partij en een daarbij passend rendement om bijvoorbeeld te kunnen innoveren met het bedrijf.

Het is voor de gemeente en de andere deelnemers in een verbonden partij de verantwoordelijkheid om te zorgen voor een goede afweging van de belangen vanuit de verschillende rollen. Daarom worden die belangen in eerste instantie door verschillende portefeuillehouders behartigd. In het college vindt vervolgens de afweging daarvan plaats, waarbij ook andere prioriteiten van het college op andere beleidsterreinen kunnen worden meegewogen. Het derde belang dat in ogenschouw moet worden genomen om tot een weloverwogen standpunt te kunnen komen, is dat van de andere partners in de verbonden partij (althans, daar waar er andere partners zijn). Voor een goede samenwerking is het nodig ook elkaars belangen te kennen en te respecteren, ook al heb je een eigen, soms zelfs tegengesteld belang. De borging van tegenkracht in het college, de verbonden partijen zelf en de ambtelijke organisatie en de dialoog met de raad vindt plaats doordat bestuurlijk en ambtelijk is ingeregeld dat mogelijke met elkaar conflicterende posities en belangen gescheiden van elkaar zijn belegd en samenkomen doordat zij in het college aan de orde komen en tegen elkaar worden afgewogen.

16

4.2 Rol opdrachtgever De opdrachtgever gaat over de inhoud van de werkzaamheden die de verbonden partij voor de gemeente verricht. Een voorbeeld is het onderhoud van sportaccommodaties door SRO. De gemeente als opdrachtgever bepaalt welke accommodaties er zijn, op welk kwaliteitsniveau het onderhoud moet gebeuren en hoeveel dit mag kosten. De wethouder die sport in zijn portefeuille heeft is daarmee degene die in dit geval de opdrachtgeversrol vervult. Ambtelijk vervult een afdeling binnen de organisatie de rol van opdrachtgever; in dit voorbeeld de afdeling Jeugd, Onderwijs en Sport. Hier worden de contacten met de verbonden partij en de gebruikers onderhouden voor het uitvoeren van de werkzaamheden. Belangrijk instrument in de opdrachtgeversrol zijn heldere, schriftelijke afspraken, waarin de wederzijdse rechten en plichten zijn vastgelegd. Afhankelijk van de aard en omvang van de opdracht kan de omvang hiervan variëren. De omvang van de afspraken vormt soms een indicatie van de kwaliteit van de relatie: veel papier duidt op weinig onderling vertrouwen. Ook nieuwe relaties zullen in het begin de behoefte hebben om zoveel mogelijk vast te leggen. Met het vastleggen worden conflicten over de afspraken niet vermeden; de vastlegging dient slechts om op terug te kunnen vallen ingeval er een conflict is ontstaan.

Belangrijk is daarom conflicten te vermijden en de sleutel daartoe is het onderhouden van een relatie waarin de wederzijdse verwachtingen bekend zijn, er wederzijds (geïnformeerd) vertrouwen is en respect voor elkaars (soms tegengestelde) belangen.

4.3 Rol eigenaar Heel kort gezegd gaat de eigenaar over het voortbestaan van de verbonden partij. Dat wil zeggen dat de eigenaar kijkt naar de lange termijn ontwikkeling en daarin is het goed vervullen van lopende opdrachten (goed opdrachtnemerschap) maar één element. Andere elementen zijn het verkrijgen van voldoende opdrachten, een goed personeelsbeleid, een goede verhouding tussen vreemd en eigen vermogen etc. Voor de eigenaar kan dit soms inhouden dat een bestaande opdracht of klantrelatie wordt beëindigd, omdat dit op termijn beter is voor de verbonden partij zelf. Voor het goed vervullen van de eigenaarsrol is een goede relatie met het dagelijks bestuur van de verbonden partij en met de eventuele andere eigenaren noodzakelijk. Ook hier geldt dat dit het beste kan door vertrouwen in elkaar te krijgen en te houden.

4.4 Ambtelijke organisatie Om de bestuurlijke rollen goed te kunnen vervullen is een goede ambtelijke organisatie onontbeerlijk. Het ambtelijk coördinatiemechanisme wordt vormgegeven door een professioneel accountmanagement in de organisatie. De gemeentelijke accountmanager voor een verbonden partij zorgt dat kwesties die in het bestuur van of in het overleg met een verbonden partij spelen en die Haarlemse bestuurlijke standpunten vergen, op tijd en adequaat in college en zo nodig raad worden gebracht. Elke verbonden partij heeft daarbij in principe te maken met slechts één accountmanager, die de contacten onderhoudt voor alle aspecten van de relatie, zoals bijvoorbeeld

17

beleid en financiën.2 Op deze manier wordt voorkomen dat een verbonden partij voor elk aspect met een andere medewerker binnen de gemeente te maken krijgt, of zelf moet gaan zoeken waar hij met zijn vraag terecht kan. Uiteraard gaat de accountmanager bij zijn collega’s binnen de gemeente te rade voor kennis en advies op de terreinen waar hij minder in thuis is. Binnen de ambtelijke organisatie wordt gezorgd voor voldoende ‘checks and balances’, zodat in de ambtelijke advisering van het bestuur het onderscheid duidelijk wordt in de belangen van de opdrachtgever enerzijds en de eigenaar anderzijds. Ambtelijke ondersteuning van de portefeuillehouder die de eigenaarsrol vervult vindt om die reden plaats vanuit de afdeling Concerncontrol. Goed administratief beheer door de gemeente van de afspraken met verbonden partijen en gesubsidieerde instellingen is van groot belang. De afdeling Interne Dienstverlening vervult een ondersteunende rol. De accounthouders geven samen met de afdeling Interne Dienstverlening vorm aan het (ambtelijk) toezicht en samen adviseren zij de portefeuillehouder over de bedrijfsvoering en effectieve, efficiënte uitvoering van de afspraken. De afdeling Interne Dienstverlening coördineert de totstandkoming van de risicoclassificatie van de verbonden partijen en gesubsidieerde instellingen.

2

Daar waar meer accounthouders actief zijn, is het zaak om afspraken te maken over wie wat doet en de werkzaamheden op elkaar af te stemmen.

18

5.

Onderhouden van de relatie met de verbonden partij Het deelnemen aan verbonden partijen brengt financiële en bestuurlijke risico's met zich mee. Aandacht voor de sturing op verbonden partijen is belangrijk. Met sturing bereikt de gemeente dat de doelen die zijn gesteld worden bereikt binnen de daarvoor afgesproken beleidsinhoudelijke en financiële kaders. In dit hoofdstuk wordt eerst stilgestaan bij de elementen van sturing (§ 5.1). Wat het beheren van verbonden partijen vervolgens inhoudt wordt per type verbonden partij uitgewerkt in de daarna volgende paragrafen: beheer van vennootschappen in § 5.2, van gemeenschappelijke regelingen in § 5.3 en het toezicht op grote gesubsidieerde instellingen in § 5.4.

5.1 Sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht houden In 2009 heeft het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties voor het eerst de 'Nederlandse code voor goed openbaar bestuur' gepubliceerd. Uit de code voor goed bestuur zijn vier begrippen te bepalen die de kern vormen voor de relatie met verbonden partijen: sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht houden. In beide rollen die de gemeente richting de verbonden partijen vervult - opdrachtgever en eigenaar - komen de vier elementen in min of meerdere mate aan bod. Sturen Het sturen bestaat uit alle activiteiten waarbij de gemeente richting geeft aan de verbonden partij en gebeurt op basis van politieke doelstellingen van de gemeente: wat wil de gemeente bereiken op een bepaald beleidsterrein. De kracht van sturing ligt in het op tijd maken en vastleggen van prestatieafspraken. Deze vooraf gemaakte, schriftelijke afspraken zijn noodzakelijk om als gemeente gedurende het jaar zo nodig te kunnen bijsturen.

De volgende aspecten zijn van belang bij het opstellen van prestatieafspraken: • Aanwezigheid van duidelijke gemeentelijke beleidskaders en meerjarenplannen (wat willen we als gemeente?); • Werken met transparante meerjarige plannen van de verbonden partij (wat bieden zij?); • Werken met heldere prestatieafspraken en expliciete en liefst meetbare meerjarendoelstellingen (wat krijgen wij?); • Benoemen en verdelen van de risico’s (wie is verantwoordelijk en wie betaalt?); • Het verwerken van voorwaarden en richtlijnen (wat is de afspraak?). Beheersen van een verbonden partij Beheersen bestaat uit een stelsel van maatregelen en procedures (planning & control) om te zorgen dat de gemeente de zekerheid verkrijgt dat de verbonden partij blijvend de goede kant op gaat. Beheersen is dus er voor zorgen dat de verbonden partij de beleidsdoelstellingen en de prestaties uit de vastgelegde afspraken realiseert. Hiervoor zijn regelmatig verschijnende rapportages van de verbonden partij nodig, die zowel financiële informatie als kwalitatieve informatie bevatten, zoals bijvoorbeeld kengetallen. Deze rapportages worden ambtelijk beoordeeld aan de hand van de gemaakte prestatieafspraken, waarna hierover zo nodig aan het college wordt gerapporteerd. Afhankelijk van de ernst en omvang van eventuele afwijkingen kan

19

het college hierover vervolgens aan de raad rapporteren, bij voorkeur in een van de bestuursrapportages. Om op basis van de rapportages daadwerkelijk aan beheersing te kunnen doen, is het nodig dat de gemeente daartoe ook de bevoegdheid heeft. Daarom worden met verbonden partijen afspraken gemaakt over: • juridische bevoegdheden van het bestuur van de verbonden partij, inclusief besluiten die het bestuur eerst aan de gemeente moet voorleggen; • de mogelijkheden en voorwaarden voor beëindiging van deelname. Verantwoorden Een verbonden partij moet zich verantwoorden over de met geld van de gemeente uitgevoerde taken. De verantwoording moet ingaan op drie aspecten: de rechtmatigheid van de bestedingen, de effectiviteit en de efficiëntie. De rechtmatigheid kan worden getoetst op basis van de jaarrekening inclusief accountantsverklaring; het jaarverslag hoort inzicht te geven in de effectiviteit en efficiency van de voor de gemeente uitgevoerde taken. Dit laatste kan ook worden getoetst door middel van: • het periodieke volgen of benchmarken van afspraken; • een (externe) audit van de kwaliteit van diensten, organisatie en kostenniveau; • certificering van werkprocessen: wordt de kwaliteit duurzaam geleverd? Op basis van de verantwoording door een verbonden partij kan op zijn beurt het college zich verantwoorden richting de gemeenteraad.

Deze verantwoording gaat in op de realisatie van de gemaakte prestatieafspraken (doorgaans tot uiting komend in een of meer programma’s van de gemeentebegroting of het jaarverslag) én op de situatie van de betreffende verbonden partij (opgenomen in de paragraaf verbonden partijen). Dit laatste element is van belang om zicht te houden op de (financiële) gezondheid van de verbonden partij en verrassingen te voorkomen. Verder kan het college besluiten om een doelmatigheidsonderzoek uit te (laten) voeren bij een organisatie en kan ook de Rekenkamercommissie een onderzoek instellen. In hoofdstuk 6 wordt nader ingegaan op de werkafspraken die gelden voor de informatievoorziening en verantwoording van het college aan de raad. Toezicht houden Het toezichthouden op een verbonden partij richt zich op het beoordelen of de doelstellingen van een instelling of organisatie op strategisch niveau worden gerealiseerd. Zowel voor de verbonden partij als voor de gemeente is het van belang dat de continuïteit van de verbonden partij is gewaarborgd. Daartoe is een toezichthoudende functie nodig die de voorwaarden voor continuïteit bewaakt.

Die voorwaarden zijn in vier gebieden te verdelen: • gezonde financiële positie (liquiditeit en solvabiliteit) • goede balans tussen hoeveelheid werk (orderportefeuille) en omvang organisatie • goed personeel (samenstelling, opleiding) • goede contacten met relaties (klanttevredenheid, accountmanagement). Bij de invulling van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de toezichthouder is het goed om mogelijkheden in te bouwen voor het treffen van corrigerende maatregelen. Mogelijkheden tot ingrijpen zijn: • aanwijzingen, correctiemaatregelen en sancties; • ontslag van bestuurders; • inlichtingen, inzage bevoegdheid en controlerechten; • goedkeuring jaarrekeningen en begrotingen;

20

• controlebevoegdheden; • uittreden uit een verbonden partij. In bijlage 8.4 zijn de belangrijkste P&C documenten van verbonden partijen, per type verbonden partij, op een rijtje gezet. Dilemma’s en risico’s De vier elementen van goed bestuur zijn essentieel om te kunnen spreken van goed bestuur. Bij het toepassen ervan kan sprake zijn van dilemma’s en risico’s. Dilemma’s treden op als een afweging moet worden gemaakt bij het toepassen van een element, bijvoorbeeld de mate van gedetailleerdheid van afspraken. Te gedetailleerde afspraken kunnen leiden tot een grote administratieve last om te kunnen nagaan of de afspraken worden uitgevoerd. En de tijd die aan de administratie wordt besteed, gaat ten koste van de feitelijke uitvoering. Het risico echter van te weinig detaillering is dat achteraf niet bepaald kan worden of er voldoende gedaan is voor bijvoorbeeld de verleende subsidie. Vertrouwen Zoals hiervoor aangegeven zijn de vier elementen van goed bestuur essentieel om te kunnen spreken van goed bestuur. Minstens even belangrijk is echter een element dat zich niet in een rol laat plaatsen, maar juist de basis vormt voor het kunnen vervullen van elk van de rollen: vertrouwen. Zonder onderling vertrouwen houdt geen enkele relatie stand en kan geen van de rollen goed worden vervuld. Vertrouwen is gebaseerd op drie aspecten: vaardigheid, welwillendheid en integriteit.

Het vertrouwen in elkaars kennis en vaardigheden is afhankelijk van eerdere ervaringen die men met elkaar heeft opgedaan. Vertrouwen in elkaars welwillendheid wordt bepaald door zaken als de bereidheid om energie te steken in een goede verstandhouding, verwantschap, initiatieven die door beide partijen worden ontplooid, inclusief het gevoel dat de andere partij je tegemoet wil komen. Het vertrouwen in elkaars integriteit wordt bepaald door zaken als de mate waarin men onaangenaam wordt verrast door de andere partij, het met één mond spreken, continuïteit in standpunten, beleidslijnen en uitvoering, inclusief openheid en het nakomen van afspraken. Vertrouwen tussen gemeente en verbonden partij mag echter niet zover gaan dat sprake is van een blind vertrouwen in de ander. Gelet op de aard van de relatie is het op zijn plaats om te spreken over een geïnformeerd vertrouwen, inhoudende dat over en weer informatie wordt verschaft om de ander in positie te houden. De belangen van gemeente en verbonden partij zijn niet altijd aan elkaar gelijk maar zijn met een wederkerige informatievoorziening wel met elkaar te verenigen. Transparantie, integriteit en kwaliteit De termen transparantie, integriteit en kwaliteit kwamen hiervoor al even aan de orde.

Wil de gemeente een goede relatie met een verbonden partij kunnen onderhouden dan moet een verbonden partij in zijn organisatie aan deze termen voldoende aandacht besteden. De gemeente kan daarover zo nodig ook afspraken maken met een verbonden partij. Daarbij is het niet de bedoeling dat de gemeente op de stoel van het bestuur van een verbonden partij gaat zitten maar wel dat zij het vertrouwen heeft (of krijgt) dat het goed is geregeld.

5.2 Beheer verbonden vennootschappen In de inleiding is al aangestipt dat er een groeiende belangstelling is voor gemeentelijke deelnemingen en dat de wens van de gemeente is om haar invloed hierop te verstevigen. De gemeente heeft als aandeelhouder in een vennootschap drie doelstellingen:

21

1. Het borgen van het publiek belang bij de vennootschap, zoals vastgesteld in het publiek kader en de statuten; 2. Het optimaal financieel presteren van de vennootschap, het borgen van een eventuele dividenduitkering en daarmee de borging van de continuïteit van de vennootschap; 3. Het behouden van de publieke waarde. Om deze doelstellingen te kunnen realiseren en risico's te beheersen stelt de gemeente als aandeelhouder kaders, hanteert zij instrumenten om te sturen en houdt zij toezicht op de vennootschap (zie § 5.1). De belangrijkste instrumenten worden hieronder toegelicht. 5.2.1 Corporate Governance Code De Corporate Governance Code vormt een belangrijk kader voor de governance van verbonden vennootschappen, ook als zij niet beursgenoteerd zijn zoals in Haarlem het geval is. De gemeente neemt als uitgangspunt dat de verbonden vennootschappen handelen in overeenstemming met de best practices uit deze Code. 5.2.2 Statuten Voor de inrichting van de governance van vennootschappen zijn de statuten een belangrijk document. Uitgangspunt is dat de gemeente voldoende zeggenschap heeft om de betrokken publieke en financiële belangen te borgen, passend bij het percentage van aandelenbezit. Zeggenschap over belangrijke beleidswijzigingen en strategische besluiten van de vennootschap is van belang.

Het gaat dan om koerswijzigingen op de middellange tot lange termijn, die zijn aangedragen door de verbonden partij, dan wel door de gemeente zelf zijn gewenst. 5.2.3 Meerjarig strategisch- of bedrijfsplan en jaarplannen De strategie van de vennootschap wordt vastgelegd in een meerjarig plan. De vennootschap zet daar uiteen op welke wijze de strategie tot uitvoering wordt gebracht, welke doelen de vennootschap in de planperiode heeft en wat de inzet is van mensen en middelen om deze doelen te bereiken. Benodigde investeringen en de financiering daarvan worden in beeld gebracht en in jaarplannen opgenomen. De gemeente Haarlem streeft ernaar als aandeelhouder de bevoegdheid te hebben om het meerjarig plan en de jaarplannen goed te keuren of vast te stellen. 5.2.4 Deelnemingen van een vennootschap De gemeente verlangt het recht van goedkeuring van de AvA voor het aangaan van een dochteronderneming door de vennootschap. 5.2.5 Benoeming bestuurders en commissarissen De gemeente hecht er belang bij om betrokken te zijn bij de benoeming van bestuurders en commissarissen. Als aandeelhouder wil de gemeente het recht van benoeming of goedkeuring van benoeming van bestuurders en commissarissen hebben. Bestuurders of ambtenaren van de gemeente Haarlem worden niet benoemd als bestuurder of commissaris van de verbonden vennootschap.

Wat betreft commissarissen geldt dat in beginsel een zittingsduur van een commissaris van vier jaar met de mogelijkheid van een eenmalige herbenoeming van vier jaar als wenselijk beschouwd. Hierna moet herbenoeming (voor nog eens twee jaar en een eventuele verlenging met twee jaar) worden gemotiveerd waarbij een afweging moet worden gemaakt tussen continuïteit van kennis en ervaring en te zeer vergroeid zijn met het bedrijf. Genoemde termijnen komen overeen met de Corporate Governance Code.

22

5.2.6 Jaarverslagen Vennootschappen leggen verantwoording af over de uitvoering van hun taken in een jaarverslag. Dat wordt vastgesteld door de AvA. 5.2.7 Kwartaalgesprekken Om goed vinger aan de pols te houden kunnen kwartaalgesprekken met het bestuur en de RvC het doel dienen om de gemeente als aandeelhouder te informeren over belangrijke gebeurtenissen en de stand van zaken binnen de vennootschap. 5.2.8 Evaluatie van vennootschappen Uitgangspunt is dat een verbonden vennootschap periodiek wordt geëvalueerd. Dan wordt onderzocht of het publiek belang nog steeds betrokkenheid van de gemeente Haarlem vergt. Doelen en prestaties van de onderneming wordt doorgelicht, alsook de inrichting van de governance en de zeggenschap van de gemeente als aandeelhouder in de vennootschap. De bedrijfseconomische positie van het bedrijf worden getoetst met als kernvraag of de onderneming financieel gezond en zelfstandig levensvatbaar is. De bevindingen van de evaluatie moeten tot een conclusie over de toekomst van het bedrijf leiden. 5.2.9 Dividend De gemeente hanteert voor elke verbonden vennootschap een dividendbeleid. Daarin is de grondslag voor het uit te keren dividend opgenomen en het uitkeringspercentage of uitkeringsbedrag.

5.3 Beheer gemeenschappelijke regelingen De relatie met gemeenschappelijke regelingen wordt hoofdzakelijk gereguleerd door de Wet gemeenschappelijke regelingen. Dat is dan ook het belangrijkste kader voor de sturing op gemeenschappelijke regelingen. Gemeenschappelijke regelingen zijn samenwerkingsverbanden tussen openbare lichamen (zoals provincies, gemeenten, waterschappen en soms het Rijk) waarin als een vorm van verlengd lokaal bestuur de uitvoering van taken met een bovengemeentelijk karakter, bijvoorbeeld op gebieden zoals verkeer en vervoer, veiligheid en gezondheid, wordt belegd. Schaalvergroting, kennisdeling en daarmee efficiencywinst zijn oogmerken van publieke samenwerking. Voor het beheer van gemeenschappelijke regelingen staat de gemeente een aantal instrumenten ter beschikking (die zoals gezegd voornamelijk al zijn vastgelegd in de Wet gemeenschappelijke regelingen). 5.3.1 De gemeenschappelijke regeling Bij het aangaan van of het deelnemen in een gemeenschappelijke regeling is de regeling het brondocument voor de taakuitvoering en de besluitvorming van het bestuur van de gemeenschappelijke regeling. De regeling bevat ondermeer bepalingen over: • Vermelding van de te behartigen belangen en over te dragen bevoegdheden • Samenstelling en bevoegdheden van het bestuur • Informatie- en verantwoordingsplichten van het bestuur en de individuele bestuursleden

23

• De begroting, eventuele tussentijdse rapportages, jaarrekening en meerjarenraming van de regeling • Bepalingen over de wijziging, opheffing, toetreding en de (financiële) gevolgen van uittreding. 5.3.2 Financieel beheer De Wet gemeenschappelijke regelingen schrijft voor dat gemeenschappelijke regelingen met een openbaar lichaam, een bedrijfsvoeringsorganisatie en gemeenschappelijk orgaan een financieel beheer voeren aan de hand van: • algemene financiële en beleidsmatige kaders voor het volgende begrotingsjaar (vgl. een kadernota) • een begroting • een jaarrekening De regeling kan zelf bepalen dat ook tussentijdse bestuursrapportages worden opgesteld. 5.3.3 Toezicht bij gemeenschappelijke regelingen Bij gemeenschappelijke regelingen kan het algemeen bestuur worden gezien als de toezichthouder op het functioneren van de regeling. AB-leden zijn immers bestuurslid van de deelnemende gemeenten in de regeling. Zeker in het systeem van de gewijzigde wet is het algemeen bestuur het hoofd van de regeling. 5.3.4 Evaluatie en rekenkameronderzoek Net als bij verbonden vennootschappen is het raadzaam om periodiek een evaluatie uit te voeren naar gemeenschappelijke regelingen. De elementen die bij verbonden vennootschappen worden onderzocht, kunnen ook ten aanzien van gemeenschappelijke regelingen worden beoordeeld.

5.4 Toezicht op grote gesubsidieerde instellingen Verbonden partijen en grote gesubsidieerde instellingen vallen onder het regime van risicoclassificatie. Dit betekent dat de gemeente aan de hand van vooraf in beeld gebrachte risico’s de intensiteit van toezicht bepaalt. Op basis van verkregen bedrijfsvoeringsinformatie kan worden bepaald of actie moet worden ondernomen richting een verbonden partij. De mate van toezicht op een verbonden partij en een gesubsidieerde instelling hoeft niet voor elke partij of instelling hetzelfde te zijn. De mate van toezicht is afhankelijk van het risico dat de gemeente loopt in de relatie met een organisatie, met name waar het gaat om de continuïteit van de activiteiten van de gesubsidieerde organisatie. Daartoe is een methode van risicoclassificatie ontworpen, waarbij een hoge classificatie (groot risico) leidt tot veel toezicht en een lage classificatie (klein risico) tot minder toezicht. Afhankelijk van de specifieke oorzaken wordt vervolgens op maat toezicht gehouden. Dat toezicht richt zich op het waarborgen van de continuïteit van de dienstverlening aan de Haarlemse burgers, het naleven van de subsidievoorwaarden en het vermijden van extra kosten voor de gemeente. Ook voor instellingen met een meerjarige subsidie van minder dan € 0,5 miljoen per jaar kan gekozen worden om de kaders voor verbonden partijen toe te passen. Denk b.v.

aan een nieuwe subsidieontvanger waar de gemeente voorlopig goed zicht op wil houden. Er kan ook sprake van zijn dat een instelling in een gemeentelijk vastgoed is gehuisvest dat met het oog op die specifieke instelling en zijn werkzaamheden is ingericht. Ook dan kan het nodig zijn om toezicht te organiseren, vanuit de gedachte dat het vastgoed niet zomaar zonder (opnieuw) veel kosten te maken geschikt is voor een andere partij. Verder kan het zo zijn dat de instelling een

24

zwaarwegende wettelijke taak voor de gemeente uitvoert, waarbij het risico van maatschappelijke schade bestaat als prestaties niet worden nagekomen, naast politiek en maatschappelijk imagoverlies. Dit is overigens geen limitatieve opsomming van redenen om de kaders ook voor deze gesubsidieerde instellingen te benutten. Wet normering topinkomens De gemeente heeft geen formele toezichthoudende rol voor het naleven van de Wet normering topinkomens (WNT) door gesubsidieerde instellingen. Overschrijdingen van de norm moet een instelling zelf publiceren en melden bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). De accountant van een instelling moet daar in zijn controle ook aandacht aan besteden en er zo nodig melding van maken, ook aan het ministerie. Haarlem heeft wel duidelijk uitgesproken dat de gemeente vindt dat gesubsidieerde instellingen met hun beloningsbeleid binnen de WNT moeten blijven. Er is door ministerie van BZK een factsheet opgesteld over topinkomensnormering bij subsidies en aanbestedingen. Het komt erop neer dat wel is toegestaan regels te stellen over de besteding van de subsidie en te bepalen dat subsidie niet of slechts in bepaalde mate mag worden besteed aan salarissen of overhead, maar dat de subsidie niet mag worden gebruikt als instrument voor het voeren van topinkomensbeleid.