2 Bijlage 1 onderzoeksrapport 213a onderzoek naar de effecten van (de)regulerling

Minder regels, minder druk? Wat is het effect van (de)regulering op de inzet van handhaving in de gemeente Haarlem?

People make Senze, dát is onze missie. De mens maakt het verschil. Samen, Expertise, No-nonsense, Zakelijk, ‘Eigen’wijze.

MANAGEMENTSAMENVATTING Inleiding │ De gemeente Haarlem ondervindt een tekort aan gekwalificeerd personeel voor de afdeling Vergunningen, Toezicht en Handhaving (VTH), verergerd door de krappe arbeidsmarkt en de invoering van de Omgevingswet en de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen in 2024. Deze wetten hebben de werkwijze en werkdruk van de gemeente veranderd en beogen het vereenvoudigen van vergunningsprocedures. De gemeenteraad heeft het college gevraagd te onderzoeken of deregulering kan leiden tot een efficiëntere inzet van VTH-capaciteit. De centrale vraag is: "Kan deregulering bijdragen aan een meer doelmatige inzet van capaciteit bij VTH, en zo ja, hoe?" Het onderzoek richt zich op het regellandschap, bezwaarprocedures, en de mogelijkheden voor deregulering. Het doel is om te bepalen hoe deregulering

de

inzet

van

VTH-capaciteit

kan

optimaliseren,

ter

ondersteuning

van

beleidsverbeteringen en de dialoog tussen college en gemeenteraad. De methodologie omvat een combinatie van kwalitatieve analyse en benchmarking. Eerst wordt de huidige situatie geanalyseerd, gevolgd door vergelijking met andere gemeenten om verbeterpunten en mogelijkheden voor deregulering te identificeren. Het onderzoek verwacht inzicht te geven in de voordelen van deregulering, zoals verminderde regeldruk en efficiëntere VTH-processen, wat bijdraagt aan verbeterde gemeentelijke dienstverlening en beleidsvorming.

Theoretisch kader: deregulering │ Het is belangrijk dat de theorie van deregulering wordt begrepen voordat Haarlem en benchmarkgemeenten worden geanalyseerd. Deregulering, vaak bedoeld als vermindering van regels, kan complexer zijn dan verwacht. Burgers ervaren regels vaak als hinderlijk voor henzelf maar nuttig voor anderen, zoals bij regels voor dakkapellen die het straatbeeld behouden maar beperkingen opleggen aan plaatsers. Deregulering omvat meer dan alleen het verminderen van regels; het richt zich op het stroomlijnen en vereenvoudigen van regelgeving om lasten voor burgers, bedrijven en gemeenten te minimaliseren. Er zijn twee vormen: ideologische deregulering streeft naar minder overheidsbemoeienis, terwijl nonideologische deregulering, de focus van dit onderzoek, zich richt op efficiënter doelbereik met voordelen voor Haarlem. Regelverdichting leidt tot complexiteit door het toevoegen van regels om andere regels te verduidelijken of bijwerkingen op te vangen, wat kan resulteren in overregulering met hoge capaciteitsinzet. 2 Senze®

Burgemeester van Karnebeeklaan 6, 2585 BB Den Haag - E: info@senze.nl | 070 – 205 74 27 KVK: 27304708 | RABO: NL13RABO0146298519 | BTW: NL8183.91.443.B01

Motieven voor regulering zijn onder andere de noodzaak voor een georganiseerde samenleving, wettelijke basis om willekeur te voorkomen, en sturing van gedrag en maatschappelijke ontwikkelingen. Secundaire motieven zoals druk op publieke verantwoordelijkheid en regelreflex dragen bij aan regelverdichting. Overregulering kan leiden tot ongelijkheid, hoge kosten, en handhavingsproblemen, evenals interne gemeentelijke coördinatieproblemen. Gemeentelijke deregulering kan voortkomen uit klachten, veranderingen in regelgeving of als doel op zich. Strategieën voor deregulering omvatten het opheffen van verouderde regels, vereenvoudigen van regels, beperken van toepassingsgebieden, mildere maatregelen zoals meldplichten, en synchronisatie van regels. Het heroverwegen van beleid en gericht handhavingsbeleid dragen ook bij aan het verminderen van regeldruk voor gemeenten en burgers.

Analyse: regellandschap │ In Haarlem zijn regels en procedures van toepassing op diverse activiteiten. Bij bouwactiviteiten volgt de gemeente nationale regelgeving en heeft strikte eisen voor vergunningen, vooral voor dakkapellen. Deregulering zou hier voordelen kunnen bieden, vooral gezien de omvangrijke bouwplannen. Haarlem is conservatiever dan gemeenten die zich meer op nieuwbouw richten. Voor handelsreclame herzien de regels complex beleid zonder specifieke APV-regels, wat verwarring veroorzaakt. Duidelijkheid en vereenvoudiging zijn noodzakelijk voor een effectievere aanpak. Monumentenregels in Haarlem zijn streng vanwege de focus op behoud van cultureel erfgoed, en deregulering is beperkt door de noodzaak van erfgoedbescherming. Bij kapvergunningen zijn de regels uitgebreid, ook voor particuliere bomen, wat tot interpretatieverschillen leidt. Sommige gemeenten hanteren eenvoudiger criteria, wat ruimte voor deregulering zou kunnen bieden. Voor inrit/uitrit geldt een vergunning om openbaar groen en verkeersveiligheid te beschermen, vergelijkbaar met andere gemeenten, maar sommige gebruiken een meldingsplicht voor meer vrijheid. Het plaatsen van voorwerpen op openbare wegen vereist in Haarlem ontheffingen en volgt strikte regels. Vergelijkbare gemeenten hanteren ook strikte regels, maar soms met vergunningvrije regelingen voor kleinere objecten.

Aanlegvergunningen en kabels/leidingen vereisen uitgebreide vergunningen, hoewel kleinere werkzaamheden vaak een meldingsplicht hebben, met archeologische overwegingen als belangrijke factor. Het parkeerbeleid in Haarlem kent variabele tarieven en wachtlijsten, vergelijkbaar met andere gemeenten die verkeersveiligheid en doorstroming bevorderen. Evenementen vereisen vaak een vergunning, vooral als ze openbare wegen gebruiken, met vergelijkbare criteria als andere gemeenten voor veiligheid en verkeersimpact. De terrasregels zijn 3 Senze®

Burgemeester van Karnebeeklaan 6, 2585 BB Den Haag - E: info@senze.nl | 070 – 205 74 27 KVK: 27304708 | RABO: NL13RABO0146298519 | BTW: NL8183.91.443.B01

recent vereenvoudigd, waardoor geen vergunning nodig is bij een goedgekeurd terrasplan. Voor alcohol- en exploitatievergunningen volgt Haarlem de landelijke Drank- en Horecawet met weinig extra regels, vergelijkbaar met andere gemeenten die uniforme of maatwerkregels hanteren. In het algemeen vertoont het regellandschap van Haarlem overeenkomsten met andere gemeenten, maar gebieden zoals bouwactiviteiten en kapvergunningen bieden mogelijkheden voor deregulering om de complexiteit te verminderen. De legesverordening van Haarlem regelt de heffing van vergoedingen voor diverse gemeentelijke diensten en speelt een cruciale rol in het beheer door de afdeling VTH.

Analyse: VTH-werkvoorraad legesplichtige activiteiten │ De legesverordening van Haarlem regelt de heffing en inning van leges voor gemeentelijke diensten en activiteiten. De afdeling VTH beheert deze leges en zorgt voor naleving van regels omtrent ruimtelijke ordening, milieu, bouwen, en openbare orde. De VTH-afdeling behandelt aanvragen voor vergunningen en ontheffingen, zoals voor bouwactiviteiten, milieuvergunningen en horeca-exploitatie. Het eerste hoofdstuk betreft algemene leges. De tijdsbesteding voor deze activiteiten is relatief laag. Er zijn enkele uitschieters, zoals "voorwerpen aan de weg" en "omschrijving coöperaties", die veel voorkomen maar weinig tijd kosten. Activiteiten zoals "dagontheffing milieuzone" vereisen weinig tijd. Het tweede hoofdstuk richt zich op bouw- en ruimtelijke ordening. Bouwactiviteiten nemen de meeste tijd en middelen in beslag. De gemiddelde tijdsbesteding voor projecten tot €50.000 is met 24 uur hoog. Dit heeft een aanzienlijke impact, omdat dit type project vaak voorkomt. De invoering van de Wkb heeft mogelijk de benodigde uren niet volledig beïnvloed. Ongeveer 49% van de bouwaanvragen is vergunningvrij, wat een aanzienlijke verandering in de werkbelasting betekent. Het derde hoofdstuk betreft leges voor specifieke activiteiten zoals horeca, film- en foto-opnamen, en evenementen.

De tijdsbesteding is hier relatief laag, hoewel bijna 40% van de tijd gaat naar wijzigingen in horecaleidingen. Film- en foto-opnamen nemen ook veel tijd in beslag, terwijl andere activiteiten minder tijd vereisen. De tijdsbestedingen in Haarlem voor de algemene leges en specifieke activiteiten liggen onder de landelijke gemiddelden. Aanpassing van deze uren naar gangbare normen zou leiden tot een stijging van 2.264 tot 3.926 uren voor algemene leges en 857 tot 1.875 uren voor specifieke activiteiten. De hoge urenbestedingen voor bouwactiviteiten zijn voornamelijk te wijten aan de tijd die besteed wordt

4 Senze®

Burgemeester van Karnebeeklaan 6, 2585 BB Den Haag - E: info@senze.nl | 070 – 205 74 27 KVK: 27304708 | RABO: NL13RABO0146298519 | BTW: NL8183.91.443.B01

aan kleinere bouwprojecten, waarbij een aanpassing naar landelijke normen een afname van 12.669 tot 20.783 uren zou veroorzaken. De hogere uurbestedingen in Haarlem zijn grotendeels te verklaren door de complexiteit van de regelgeving en de grote hoeveelheid aangevraagde activiteiten. Verbetering van het beleid en de processen kan leiden tot een efficiëntere inzet van middelen en een verlaging van de uurbestedingen. Tot die tijd blijven de huidige uren noodzakelijk om de regelgeving effectief te handhaven en de operationele kwaliteit te waarborgen.

Analyse: bezwaar- en beroepsprocedures │ De analyse van bezwaar- en beroepsprocedures binnen de gemeentelijke regelgeving van Haarlem richt zich op overregulering en mogelijke voordelen van deregulering. De tijdsinvestering voor bezwaarprocedures steeg van 13.800 uur in 2022 naar bijna 15.000 uur in 2023, met de meeste tijd besteed aan omgevingsvergunningen bouwen, APVvergunningen, kapvergunningen, parkeervergunningen en overige zaken. Beroepsprocedures bleven redelijk constant met een tijdsbesteding van ongeveer 3.100 uur in 2022 tot 3.250 uur in 2023, met de meeste tijd besteed aan omgevingsvergunningen bouwen en kapvergunningen. Uit de resultaten blijkt dat 79% van de besluiten in 2021 in stand bleef, 13% herroepen werd en 8% nietontvankelijk was. De benchmark met andere gemeenten laat zien dat Haarlem vergelijkbare patronen vertoont,

met

enkele

afwijkingen

zoals

een

hoger

aantal

procedures

voor

overige

omgevingsvergunningen en minder ontvangen zienswijzen. De analyse suggereert voordelen van deregulering, vooral bij omgevingsvergunningen en kapvergunningen. De werkvoorraad voor meldingen blijkt beperkt met een hoge acceptatieratio, en de invoering van de Wkb zal de komende jaren impact hebben door verplaatsing van technische toetsing naar externe partijen. Handhavingsdata zijn beperkt, en een betere registratie zou nodig zijn voor een vollediger

beeld

van

de

handhavingsactiviteiten.

Er

zijn

hierdoor

mogelijkheden

voor

efficiëntieverbetering door een heroverweging van regelgeving en werkprocessen.

Conclusie & aanbevelingen │ De gemeentelijke regelgeving in Haarlem vertoont complexe en overlappende structuren, vooral rond bouwactiviteiten, handelsreclame, voorwerpen op en aan de weg, en kapvergunningen, wat de efficiëntie belemmert. Deregulering kan capaciteit en duidelijkheid verbeteren. De VTH-werkvoorraad laat zien dat omgevings- en kapvergunningen veel middelen vergen, 5 Senze®

Burgemeester van Karnebeeklaan 6, 2585 BB Den Haag - E: info@senze.nl | 070 – 205 74 27 KVK: 27304708 | RABO: NL13RABO0146298519 | BTW: NL8183.91.443.B01

terwijl andere onderdelen minder tijd vragen. Vergelijkingen met andere gemeenten tonen ruimte voor efficiëntiewinst door herstructurering. De meeste bezwaren worden gehandhaafd, vooral bij omgevingsvergunningen en kapvergunningen, wat een rechtvaardiging geeft om juist op die onderdelen in te zetten op vereenvoudiging en duidelijkere communicatie. Haarlem vertoont vergelijkbare trends met andere gemeenten, met hogere aantallen bij kap- en overige omgevingsvergunningen. Meldingen zijn relatief laag, wat de prevalentie van vergunningplicht bevestigt. Senze concludeert dat de gemeente Haarlem de komende jaren voor verschillende uitdagingen zal komen te staan en met diverse projecten en ontwikkelingen geconfronteerd zal worden, waaraan invulling moet worden gegeven. De invoering van de Omgevingswet zorgt voor een andere manier van werken en draagt, samen met de resterende implementatie- en beheeropgaven, bij aan een toename van de (indirecte) werkvoorraad. Hoewel de werkdruk voor vergunningverlening en toezicht op termijn zal afnemen door de inwerkingtreding van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb), moet worden opgemerkt dat deze wet gefaseerd in werking treedt. Om die reden zal de werkdruk zeker in 2024, maar ook in de daaropvolgende jaren, slechts geleidelijk afnemen.

Tot slot wordt daarom door Senze geconcludeerd, ondanks de kansen voor procesoptimalisatie en lastenverlichting door deregulering die in dit onderzoek zijn gesignaleerd, op dit moment minimaal de huidige formatie benodigd is om kwalitatief, duurzaam en toekomstgericht invulling te kunnen blijven geven aan de uitvoering van de VTH-taken.

Aanbevelingen: 1. Gefaseerde deregulering: Begin met een gedetailleerd overzicht van de verwachte veranderingen door de Omgevingswet en de Wkb. Evalueer kritisch de tarieven, tijdsbestedingen en regels, vooral voor kleinere bouwwerken. Pas de uurbestedingen aan nadat de regelgeving is verbeterd. Dit zorgt ervoor dat de deregulering effectief kan worden geïmplementeerd zonder onnodige belasting voor de gemeente en burgers. 2. Kleine activiteiten: Start de deregulering bij kleinere activiteiten zoals kapvergunningen, handelsreclame en voorwerpen op en aan de weg. Richt je op het vereenvoudigen en stroomlijnen van beleidsregels en procedures in deze gebieden. Dit kan leiden tot een snellere afhandeling en vermindering van administratieve lasten voor zowel de gemeente als de aanvragers.

6 Senze®

Burgemeester van Karnebeeklaan 6, 2585 BB Den Haag - E: info@senze.nl | 070 – 205 74 27 KVK: 27304708 | RABO: NL13RABO0146298519 | BTW: NL8183.91.443.B01

3. Bouwactiviteiten: Dereguleer bouwactiviteiten gefaseerd binnen het kader van een omgevingsplan. Dit houdt in dat je stapsgewijs de regels en procedures rond bouwvergunningen aanpast om efficiëntie te verhogen, zonder de kwaliteit van de controle te compromitteren. Zorg voor goede communicatie en voorbereiding bij de implementatie van deze wijzigingen. 4. Registratie handhaving: Voer een gedetailleerde nulmeting uit voor handhavingszaken en registreer deze nauwkeurig. Maak duidelijke afspraken over wat als handhaving wordt beschouwd en analyseer zowel toezicht als handhaving integraal. Dit helpt om een compleet beeld te krijgen van de handhavingsactiviteiten en om toekomstige processen beter te beheren. 5. Regelmatige evaluaties: Voer periodieke evaluaties uit van het regellandschap en de werkprocessen binnen de VTH-afdeling. Monitor de effectiviteit van deregulering en procesoptimalisatie en stuur bij waar nodig. Dit zorgt ervoor dat wijzigingen continu worden aangepast aan de behoeften en dat de efficiëntie blijft verbeteren. 6. Betrokkenheid belanghebbenden: Betrek inwoners, bedrijven en andere belanghebbenden actief bij het dereguleringproces door inspraakrondes en enquêtes. Gebruik hun feedback om procedures klantgerichter en praktischer te maken. Dit bevordert acceptatie en zorgt ervoor dat de veranderingen aansluiten bij de behoeften van de gemeenschap.

7 Senze®

Burgemeester van Karnebeeklaan 6, 2585 BB Den Haag - E: info@senze.nl | 070 – 205 74 27 KVK: 27304708 | RABO: NL13RABO0146298519 | BTW: NL8183.91.443.B01

INHOUDSPOPGAVE MANAGEMENTSAMENVATTING ..............................................................................................2 1.

INLEIDING ...................................................................................................................... 10 1.1 Aanleiding .................................................................................................................................... 10 1.2 Vraagstelling ................................................................................................................................ 11 1.3 Projectdoelstelling ....................................................................................................................... 12 1.4 Projectscope ................................................................................................................................ 12 1.5 Methodologie .............................................................................................................................. 14

2.

THEORETISCH KADER: DEREGULERING ........................................................................... 17 2.1 Enkele kernbegrippen .................................................................................................................. 17 2.2 Motieven voor regulering en problemen van vergaande verdichting ......................................... 18 2.3 Gemeentelijke deregulering ........................................................................................................ 19

3.

ANALYSE: REGELLANDSCHAP ......................................................................................... 21 3.1 Bouwactiviteiten .......................................................................................................................... 21 3.2 Handelsreclame ........................................................................................................................... 22 3.3 Monumenten Activiteit / Beschermd stadsgezicht ...................................................................... 24 3.4 Bomen en Groen: Kapvergunning ................................................................................................ 25 3.5 Inrit/ Uitrit .................................................................................................................................... 26 3.6 Voorwerpen aan de weg .............................................................................................................. 27 3.7 Aanlegvergunning en Kabels en Leidingen................................................................................... 29 3.8 Parkeervergunning....................................................................................................................... 30 3.9 Evenementen...............................................................................................................................

31 3.10 Terrassen ................................................................................................................................... 32 3.11 Alcohol en Exploitatievergunning .............................................................................................. 33 3.12 Tussenconclusie analyse regellandschap ................................................................................... 34

4.

ANALYSE: VTH-WERKVOORRAAD LEGESPLICHTIGE ACTIVITEITEN ................................... 35 4.1 Analyse urenbesteding/ personeelsbezetting gemeente Haarlem .............................................. 35 4.2 Analyse gemeente Haarlem in perspectief .................................................................................. 41 4.3 Tussenconclusie analyse VTH-werkvoorraad legesplichtige activiteiten ..................................... 45

5.

ANALYSE: BEZWAAR- EN BEROEPSPROCEDURES ............................................................ 48 5.1 Bezwaarprocedures ..................................................................................................................... 48 5.2 Beroepsprocedures...................................................................................................................... 51 5.3 Resultaten bezwaar en beroep .................................................................................................... 52 8 Senze®

Burgemeester van Karnebeeklaan 6, 2585 BB Den Haag - E: info@senze.nl | 070 – 205 74 27 KVK: 27304708 | RABO: NL13RABO0146298519 | BTW: NL8183.91.443.B01

5.4 Benchmark bezwaar en beroep ................................................................................................... 53 5.5 Tussenconclusie analyse bezwaar- en beroepsprocedures ......................................................... 56 5.6 Analyse: meldingen & handhaving............................................................................................... 56

6.

CONCLUSIES & AANBEVELINGEN ................................................................................... 60 6.1 Conclusies .................................................................................................................................... 60 6.2 Aanbevelingen ............................................................................................................................. 62

BIJLAGE 1: BESCHRIJVING OPBOUW BENCHMARK ................................................................. 64

9 Senze®

Burgemeester van Karnebeeklaan 6, 2585 BB Den Haag - E: info@senze.nl | 070 – 205 74 27 KVK: 27304708 | RABO: NL13RABO0146298519 | BTW: NL8183.91.443.B01

1. INLEIDING 1.1 Aanleiding Het is voor de gemeente Haarlem ingewikkeld om voldoende gekwalificeerd personeel te vinden. De arbeidsmarkt voor planbeoordelaars/vergunningverleners is al jaren erg krap. Ook andere gemeenten lopen tegen deze problematiek aan.

Daarnaast zijn de Omgevingswet en de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) zijn sinds 1 januari 2024 in werking getreden. Deze veranderingen brengen een fundamentele herziening van het regelgevingskader met zich mee, wat een grote impact heeft op de werkwijze van gemeenten zoals Haarlem. Deze veranderingen beogen een meer integrale benadering van ruimtelijke ontwikkeling en bouwprocessen, met als doel het vereenvoudigen en versnellen van vergunningsprocedures en het verbeteren van de kwaliteit van de gebouwde omgeving.

De gemeente Haarlem heeft echter, zoals hierboven reeds beschreven, te maken met uitdagingen op het gebied van capaciteitstekorten en een hoge werkdruk binnen de afdeling Vergunningen, Toezicht en Handhaving (VTH). Deze capaciteitstekorten zijn deels het gevolg van de stelselwijzigingen en de toenemende complexiteit van vergunningaanvragen en handhavingskwesties. In een motie heeft de gemeenteraad het college verzocht om de effecten van deregulering op de inzet van VTH te onderzoeken en concrete voorstellen te doen ter verbetering van de dienstverlening.

Deregulering, ofwel het verminderen of vereenvoudigen van regelgeving, kan verschillende effecten hebben op de werklast en efficiëntie van de afdeling VTH. Enerzijds kan deregulering leiden tot een vermindering van administratieve lasten en een snellere afhandeling van vergunningaanvragen. Anderzijds kunnen nieuwe taken en verantwoordelijkheden ontstaan als gevolg van de stelselwijzigingen, zoals de invoering van private kwaliteitsborging voor bouwactiviteiten. Het is daarom van belang om de effecten van deregulering zorgvuldig te onderzoeken en te analyseren, met als uiteindelijk doel een meer doelmatige inzet van capaciteit bij VTH te bewerkstelligen.

De gemeente Haarlem staat voor de uitdaging om deze veranderingen effectief te implementeren en tegelijkertijd de kwaliteit van dienstverlening te waarborgen. Moties, kadernota's en eerdere adviezen van Senze benadrukken het belang van het onderzoeken van de effecten van deregulering op de inzet van VTH. Het is belangrijk om te begrijpen hoe deregulering kan bijdragen aan een meer doelmatige

10 Senze®

Burgemeester van Karnebeeklaan 6, 2585 BB Den Haag - E: info@senze.nl | 070 – 205 74 27 KVK: 27304708 | RABO: NL13RABO0146298519 | BTW: NL8183.91.443.B01

inzet van capaciteit bij VTH. Dit onderzoek is een vervolg op eerder uitgevoerde analyses en heeft tot doel de gemeente Haarlem te ondersteunen bij het verbeteren van haar beleid en dienstverlening.

1.2 Vraagstelling Dit onderzoek heeft de vorm van een benchmarkonderzoek, waarin het Haarlemse regellandschap zal worden vergeleken met dat van een aantal andere gemeenten. De centrale vraagstelling van het onderzoek luidt als volgt:

Kan deregulering een bijdrage leveren aan een meer doelmatige inzet van capaciteit bij VTH, en zo ja hoe?

Deze vraag richt zich op het verkrijgen van inzicht in de mogelijke gevolgen van deregulering voor de werklast en efficiëntie van de afdeling VTH. Het doel is om te bepalen of deregulering kan leiden tot een meer doelmatige inzet van capaciteit bij VTH. Om de bovenstaande hoofdvraag te beantwoorden zijn deelvragen geformuleerd. De deelvragen van het onderzoek luiden als volgt:

1. Hoe ziet het Haarlemse regellandschap er binnen het taakveld van VTH uit? 2. Hoe verhoudt het aantal bezwaar en beroepsprocedures zich tot het type/soort vergunningaanvragen binnen de gemeente Haarlem? 3. Welke mogelijkheden zijn er in Haarlem tot deregulering, en wat is het effect hiervan op de inzet van handhaving?

Deze rapportage biedt een gedetailleerd inzicht in de huidige situatie van de VTH-afdeling van Haarlem en de mogelijke voordelen van deregulering. Het vormt een essentiële stap in het beantwoorden van de centrale vraag of deregulering kan bijdragen aan een meer doelmatige inzet van capaciteit bij VTH en hoe dit in de praktijk kan worden gerealiseerd. De bevindingen zullen team-/afdelingsmanagers en gemeentelijke medewerkers ondersteunen bij het maken van geïnformeerde beslissingen over de toekomst van vergunnings- en handhavingsprocessen in Haarlem.

In de rapportage wordt onderzocht welke specifieke vergunningsprocessen binnen Haarlem mogelijkheden bieden voor deregulering. Hierbij wordt gebruikgemaakt van regellandschapanalyses die zijn uitgevoerd voor verschillende activiteiten zoals bouwvergunningen, kapvergunningen, monumentenvergunningen,

handelsreclame,

in-/uitritten,

voorwerpen, kabels,

parkeren

en

evenementen. Door te identificeren waar vereenvoudigingen en vermindering van regeldruk mogelijk 11 Senze®

Burgemeester van Karnebeeklaan 6, 2585 BB Den Haag - E: info@senze.nl | 070 – 205 74 27 KVK: 27304708 | RABO: NL13RABO0146298519 | BTW: NL8183.91.443.B01

zijn, wordt ingeschat hoe dit de werkdruk en capaciteit van de VTH-afdeling kan beïnvloeden. Tevens worden de potentiële effecten van deregulering op de kwaliteit van de dienstverlening en de naleving van wet- en regelgeving geanalyseerd. Verder wordt de relatie tussen het aantal ingediende bezwaarschriften en de verschillende typen vergunningaanvragen geanalyseerd. De aangeleverde gegevens uit de jaren 2022 en 2023 worden hierbij gebruikt, waarbij gekeken wordt naar de aantallen vergunningaanvragen en de daaropvolgende bezwaarschriften en beroepsprocedures. Deze analyse helpt te begrijpen welke typen vergunningaanvragen de meeste juridische en administratieve belasting veroorzaken en waar de grootste knelpunten liggen.

1.3 Projectdoelstelling Het doel van dit onderzoek is om inzicht te krijgen in de effecten van deregulering op de inzet van VTH binnen gemeente Haarlem. Zoals eerder in dit hoofdstuk aangegeven, is de aanleiding voor dit onderzoek dat het voor de gemeente Haarlem ingewikkeld is om voldoende gekwalificeerd personeel te vinden. De arbeidsmarkt voor planbeoordelaars/vergunningverleners is al jaren erg krap. Daarnaast zijn er de recente stelselwijzigingen, zoals de Omgevingswet en de Wkb, die grote veranderingen teweegbrengen in de werkwijze van gemeenten. Het college van de gemeente Haarlem heeft het belang van deregulering onderkend en heeft verzocht om onderzoek te doen naar de mogelijke effecten hiervan op de inzet van VTH. Dit onderzoek zal bijdragen aan het verbeteren van het beleid en de dienstverlening van de gemeente Haarlem door concrete aanbevelingen te formuleren voor deregulering en het optimaliseren van de inzet van handhaving.

Het onderzoek zal daarbij een gesprek tussen het college van B&W en de gemeenteraad over deregulering faciliteren. Specifiek zal in de aanbevelingen van het onderzoek in worden gegaan op het verband tussen deregulering en handhaving. De gemeente laat zich daarbij graag ondersteunen door een partij die beschikt over de nodige inhoudelijke en procesmatige kennis en ervaring met dergelijke onderzoeken. Senze heeft de inhoudelijk expertise op het gebied van de Omgevingswet en VTH in huis, heeft ervaring met de uitvoering van VTH-onderzoeken en draagt hier daarom graag aan bij.

1.4 Projectscope Deze rapportage heeft als doel een gedetailleerd inzicht te bieden in de huidige situatie van de VTHafdeling van Haarlem en de mogelijke voordelen van deregulering. De focus van het onderzoek ligt op de diverse afdelingen binnen de VTH en hun respectieve werkzaamheden, evenals de relatie tussen vergunningaanvragen, ontheffingen, meldingen en bezwaar- en beroepsprocedures. Dit onderzoek

12 Senze®

Burgemeester van Karnebeeklaan 6, 2585 BB Den Haag - E: info@senze.nl | 070 – 205 74 27 KVK: 27304708 | RABO: NL13RABO0146298519 | BTW: NL8183.91.443.B01

vormt een essentiële stap in het beantwoorden van de centrale vraag of deregulering kan bijdragen aan een meer doelmatige inzet van capaciteit bij VTH, en hoe dit in de praktijk kan worden gerealiseerd. Binnen de VTH-afdeling zijn verschillende onderdelen van belang voor dit onderzoek: •

Vergunning

•

Adviseur

•

Toezicht

•

Juridisch

•

Overig: o

Planadministratie

o

Informatie & Data (ID)

o

Beleidsafdeling Bouwen, Wonen, en Ruimte (BBOR)

o

Klant Contact Centrum (KCC)

o

Dienstverlening, Informatie en Advies (DIA)

o

Omgevingsmanagement (OMB)

Deze onderdelen spelen elk een cruciale rol in de vergunnings- en handhavingsprocessen en worden daarom meegenomen in de analyse om een compleet beeld te krijgen van de werkvoorraad, capaciteit en mogelijke knelpunten. De werkzaamheden binnen de VTH die betrekking hebben op vergunningen omvatten een breed scala aan activiteiten. Voor dit onderzoek worden de volgende vergunning typen geanalyseerd: •

Bouwvergunningen

•

Kapvergunningen

•

Monumentenvergunningen

•

Handelsreclame

•

In-/uitritten

•

Voorwerpen op en aan de weg

•

Kabels en leidingen

•

Parkeervergunningen

•

Evenementen

Door deze verschillende vergunningsprocessen te onderzoeken, kan worden bepaald waar deregulering mogelijk is en hoe dit de werkdruk en capaciteit van de VTH-afdeling kan beïnvloeden. De focus ligt hierbij op het identificeren van mogelijkheden voor vereenvoudiging en vermindering van regeldruk. 13 Senze®

Burgemeester van Karnebeeklaan 6, 2585 BB Den Haag - E: info@senze.nl | 070 – 205 74 27 KVK: 27304708 | RABO: NL13RABO0146298519 | BTW: NL8183.91.443.B01

Binnen bezwaar en beroep worden de volgende zaaktypes geanalyseerd: •

APV Vergunningen

•

Gehandicaptenparkeerplaats/kaart

•

Handhaving Bestuurlijke Boete

•

Handhaving Overig

•

Huisvestingsverordening

•

Omgevingsvergunning (Bouwen)

•

Omgevingsvergunning (Kap)

•

Omgevingsvergunning (Overig)

•

Omgevingsvergunning (Strijdig Gebruik)

•

Ontheffing RVV

•

Overig

•

Parkeervergunningen

•

Verkeersbesluit Overig

Deze zaaktypes zijn van belang omdat ze inzicht geven in de juridische en administratieve belasting die verschillende vergunningaanvragen met zich meebrengen. Door de aantallen bezwaar- en beroepsprocedures te analyseren, kan worden bepaald welke typen aanvragen de meeste knelpunten veroorzaken.

Verder komt toezicht voornamelijk voort uit het uitvoeringsprogramma en wordt daarom ook geanalyseerd in dit onderzoek. Het doel is om de relatie tussen toezichtactiviteiten en de capaciteit van de VTH-afdeling te begrijpen. Dit omvat het identificeren van mogelijke knelpunten en het onderzoeken van de effecten van deregulering op de efficiëntie van toezichtactiviteiten.

1.5 Methodologie In dit onderzoek wordt een kwalitatieve benadering gecombineerd met benchmarking om inzicht te verkrijgen in de effecten van deregulering op de inzet van capaciteit bij VTH in de gemeente Haarlem. Door middel van zorgvuldige dataverzameling, -analyse en vergelijking met benchmarkgemeenten, wordt ernaar gestreefd om inzichten te verkrijgen die bijdragen aan een meer doelmatige inzet van capaciteit binnen VTH. Hieronder wordt de methodologie van dit onderzoek toegelicht.

14 Senze®

Burgemeester van Karnebeeklaan 6, 2585 BB Den Haag - E: info@senze.nl | 070 – 205 74 27 KVK: 27304708 | RABO: NL13RABO0146298519 | BTW: NL8183.91.443.B01

1.5.1 Analyse huidige situatie Haarlem De analyse van de huidige situatie in gemeente Haarlem vormt de basis voor een grondige evaluatie op het gebied van vergunningverlening en handhaving en biedt waardevolle inzichten en aanbevelingen voor verbetering en optimalisatie. De beoordeling van de huidige situatie wordt opgedeeld in de verkenning van de volgende onderwerpen: regellandschap, bezwaar- en beroepsprocedure en VTHcapaciteit.

1.5.2 Regellandschap bepalen en duiden Om het regellandschap in kaart te brengen is er eerst een documentanalyse uitgevoerd van uitvoeringsprogramma's, jaarverslagen, beleidsplannen en verordeningen, zoals de legesverordening, de Algemene Plaatselijke Verordening (APV), en de Huisvestingverordening. Deze analyse is tweeledig uitgevoerd. Allereerst is er gebruikgemaakt van de werkvoorraad om zo inzicht te krijgen in de belangrijkste activiteiten en mogelijke kansen voor deregulering binnen de gemeente Haarlem. Door middel van deze analyse komen werkgebieden in beeld waarbij deregulering succesvol kan worden toegepast.

Vervolgens is er geanalyseerd welke regels en voorschriften van toepassing zijn op deze deelgebieden. De deelgebieden zijn afgezet tegen onze bredere ervaringen bij andere gemeenten en specifiek tegen de gemeente die zijn meegenomen in de benchmark van dit onderzoek. Op deze manier kan bepaald worden waar de mogelijkheden voor deregulering liggen bij de gemeente Haarlem. Daarnaast biedt het ook een inzicht in afwijkingen ten opzichte van de bredere ervaringen en benchmark gemeenten.

1.5.3 Bezwaar- en beroepsprocedure Met het in kaart brengen van het aantal bezwaar- en beroepsprocedures kan er een beeld worden gecreëerd van de complexiteit van regelgeving en de mate van naleving van de regelgeving door burgers en bedrijven. Het is daarmee ook een indicatie van de effectiviteit van de regels op een bepaald terrein. Een analyse van bezwaar- en beroepsprocedures helpt wellicht bij het identificeren van knelpunten in het regelgevingskader. Een hoog aantal bezwaar- en beroepsprocedures kan wijzen op een complex regelgevingskader. Burgers en bedrijven kunnen moeite hebben om de regels te begrijpen, wat resulteert in meer juridische procedures.

Het beeld wordt versterkt door te kijken naar de aantallen van verschillende jaren. Op deze manier wordt een toename of daling van de aantallen over de jaren heen duidelijk zichtbaar. Hierbij zijn de jaartallen 2022 en 2023 onderzocht. Door meerdere jaren te onderzoeken wordt er uitgesloten dat het gaat om 15 Senze®

Burgemeester van Karnebeeklaan 6, 2585 BB Den Haag - E: info@senze.nl | 070 – 205 74 27 KVK: 27304708 | RABO: NL13RABO0146298519 | BTW: NL8183.91.443.B01

incidenten of toevallige pieken en dalen. Frequente bezwaren tegen specifieke regels geven aan dat deze regels herzien moeten worden om ze duidelijker, eerlijker of praktischer te maken. Ook is het van belang om de inzet per onderwerp in kaart te brengen. Dit geeft naast een beeld van de inhoudelijke knelpunten ook inzicht in de huidige lasten per deelgebied. Omdat de gemeente Haarlem geen duidelijke kengetallen voor de bezwaar- en beroepsprocedures heeft overlegd, heeft Senze op basis van de openbare gegevens van een vijftal organisaties (gemeenten en omgevingsdiensten) een gemiddeld kengetal bepaald.

1.5.4 Benchmarkonderzoek Een benchmarkonderzoek is een veelgebruikte methode om de prestaties van de gemeente Haarlem te vergelijken met die van andere vergelijkbare gemeenten. In dit onderzoek worden de gegevens van Haarlem vergeleken met die van benchmarkgemeenten uit de Senze-database om de sterke punten van Haarlem in kaart te brengen en gebieden te identificeren waar verbetering mogelijk is. Door deze analyse kunnen best practices worden vastgesteld en aanbevelingen worden geformuleerd voor verbeteringen in de VTH-processen van Haarlem. Verder wordt inzicht verkregen in de geldende regels en voorschriften door deze te vergelijken met die van andere gemeenten, wat kan helpen bij het identificeren van mogelijkheden voor vereenvoudiging en deregulering. Door te leren van hoe andere gemeenten vergelijkbare uitdagingen aanpakken, kan Haarlem strategieën ontwikkelen voor een efficiëntere en effectievere dienstverlening.

16 Senze®

Burgemeester van Karnebeeklaan 6, 2585 BB Den Haag - E: info@senze.nl | 070 – 205 74 27 KVK: 27304708 | RABO: NL13RABO0146298519 | BTW: NL8183.91.443.B01

2. THEORETISCH KADER: DEREGULERING Voordat de praktische situaties van Haarlem en de benchmarkgemeenten worden behandeld, is het van belang om de theorie van deregulatie nader te beschouwen. Deregulering blijkt in de praktijk vaak weerbarstiger dan de bestuurlijke ambities doen vermoeden. Inwoners ervaren deregulering vaak als een paradox: ze willen zelf zoveel mogelijk vrijheid, terwijl de regels vooral voor anderen lijken te gelden. De houding ten opzichte van een regel is vaak afhankelijk van het perspectief. Een dakkapel kan bijvoorbeeld als een beperkende regel worden ervaren door iemand die deze wil plaatsen onder een streng welstandsregime, terwijl een buurman die het mooie straatbeeld wil behouden juist blij is met deze regel.

Bestuurlijk komen dergelijke tegenstrijdigheden ook naar voren. Gemeenten streven soms, ingegeven door noodzakelijke bezuinigingen, naar het uitvoeren van meer beleid met minder werknemers. Dit betekent dat meer werkzaamheden moeten worden uitgevoerd met een kleinere personeelsbezetting. Tegelijkertijd bestaat de ambitie om zaken steeds beter te regelen en uit te voeren. Beter regelen vraagt echter om meer capaciteit om de werking van die regels te controleren.

2.1 Enkele kernbegrippen Deze paragraaf gaat dieper in op enkele kernbegrippen rondom deregulering: •

Deregulering: Dit begrip wordt vaak uitsluitend gezien als het verminderen van regels. In onze visie omvat het echter meer dan alleen minder regels. Het kan ook gaan om het stroomlijnen en vereenvoudigen van regelgeving of de uitvoering ervan. Het doel is om de lasten die uit de regels voortvloeien voor inwoners, bedrijven en de gemeente tot een minimum te beperken.

•

Ideologische en non-ideologische deregulering: Een belangrijk onderscheid binnen deregulering is dat tussen ideologische en non-ideologische deregulering. Ideologische deregulering wordt vooral uitgevoerd vanuit de overtuiging dat de gemeente zich niet met bepaalde aspecten van het maatschappelijk leven zou moeten bemoeien. Dit onderzoek richt zich vooral op nonideologische deregulering, waarbij de wens om bestaande doelstellingen efficiënter en effectiever te behalen de drijfveer is. Hierbij wordt vooral gekeken naar de potentiële cijfermatige voordelen voor de gemeente Haarlem.

•

Regelverdichting: Dit verwijst naar het proces waarbij de ene regel een volgende regel nodig heeft om duidelijker te worden of om (onbedoelde) bijwerkingen te ondervangen. Dit resulteert in een toename van het aantal regels en de bijbehorende lasten, wat leidt tot een toenemende complexiteit voor zowel inwoners als de gemeente. 17 Senze®

Burgemeester van Karnebeeklaan 6, 2585 BB Den Haag - E: info@senze.nl | 070 – 205 74 27 KVK: 27304708 | RABO: NL13RABO0146298519 | BTW: NL8183.91.443.B01

•

Overregulering: Dit is een term die verwijst naar een situatie waarin er sprake is van vergaande regulering op een bepaald beleidsterrein. Het is een subjectief begrip. In dit rapport wordt het gebruikt wanneer er sprake is van een grote capaciteitsinzet of substantiële problemen die voortvloeien uit de hoeveelheid en complexiteit van de regelgeving.

2.2 Motieven voor regulering en problemen van vergaande verdichting De meest voorkomende motieven voor het reguleren van zaken worden in deze paragraaf kort besproken. Daarnaast worden ook een aantal van de meest voorkomende problemen geschetst die voortvloeien vanuit vergaande regulering.

2.2.1 Motieven voor regulering In de theorie worden drie hoofdmotieven voor regulering beschreven: •

Regels als een levensvoorwaarde: Dit motief komt voort uit de gedachte dat waar mensen samenleven, regels noodzakelijk zijn om alles in goede banen te leiden. Regels bieden de noodzakelijke zekerheid en duidelijkheid.

•

Het legaliteitsbeginsel: Dit motief is gebaseerd op het idee dat overheidsingrepen in het publieke domein gebaseerd moeten zijn op formele wetten en regelgeving. Hierdoor wordt (theoretisch) willekeur uitgesloten, en wordt rechtszekerheid en gelijke behandeling geboden. Dit motief vraagt om continue aanpassing en vernieuwing van regels.

•

Sturing: Vanuit dit oogpunt zijn regels een beleidsinstrument dat wordt gebruikt om gedrag te beïnvloeden en te wijzigen, evenals om maatschappelijke ontwikkelingen te (bij)sturen.

Naast de eerdergenoemde hoofdmotieven, die vooral ingaan op het nut en de noodzaak van regelgeving, zijn er ook enkele secundaire motieven die meer inzicht bieden in waarom bepaalde terreinen gereguleerd worden en hoe regelverdichting kan optreden. Deze secundaire motieven zijn: •

Toenemende druk op publieke verantwoordelijkheid: De bredere beschikbaarheid van kennis zorgt ervoor dat gemeenten vaker ter verantwoording worden geroepen. Dit leidt tot een grotere verantwoordingsdruk, waarvoor verdere regelgeving noodzakelijk wordt om risico’s te minimaliseren.

•

Regelgeving als een zichzelf versterkend proces: Dit motief beschrijft hoe regelgeving nieuwe regelgeving oproept. Dit kan gebeuren wanneer eenvoudige regelgeving nieuwe wensen oproept of wanneer de initiële regels op weerstand stuiten. Beide situaties leiden tot een uitbreiding of verfijning van het oorspronkelijke regelstelsel, wat de regelgeving steeds complexer maakt. 18 Senze®

Burgemeester van Karnebeeklaan 6, 2585 BB Den Haag - E: info@senze.nl | 070 – 205 74 27 KVK: 27304708 | RABO: NL13RABO0146298519 | BTW: NL8183.91.443.B01

•

De regelreflex: Dit motief benadrukt de politiek-bestuurlijke reactie op (ernstige) maatschappelijke ontwikkelingen en incidenten. De roep om overheidsoptreden is vaak groot, en de reactie is meestal het invoeren van nieuwe regels en voorschriften. Deze reflex hangt samen met de eerdergenoemde verantwoordingsdruk.

2.2.2 Problemen van overregulering De vorige paragraaf gaf inzicht in het ontstaan van regels en de verbreding van deze regelgeving. Hoewel de motieven hiervoor vaak valide en nastrevenswaardig zijn, kan regelverbreding soms ook problemen opleveren, zelfs tot overregulering leiden. Deze problemen kunnen in drie categorieën worden onderscheiden: •

Problemen in de verhouding tussen gemeente en inwoner: Dit probleem kent verschillende vormen. Verregaande regulering kan ervoor zorgen dat regels te complex zijn om door (een deel van) de inwoners begrepen te worden, wat leidt tot ongelijkheid. Daarnaast kan er sprake zijn van verminderde dienstverlening, omdat de regels te stringent zijn om maatwerk te kunnen bieden. Tot slot kan overregulering ook zorgen voor sterk oplopende (administratieve) kosten.

•

Problemen in de handhaving: Door de grote hoeveelheid en complexiteit van de regels kan het lastig zijn om tot een goede naleving te komen. De gemeente kan in dit geval niet meer zorgen voor voldoende zekerheid. Dit probleem brengt ook het risico van een vicieuze cirkel met zich mee, waarbij minder goede naleving leidt tot nog slechtere naleving, omdat er toch niks aan gedaan wordt. Anderzijds kan slechte naleving leiden tot nog meer regelgeving, wat de druk op de handhaving juist verhoogt.

•

Problemen voor het intern functioneren van de gemeente: Regelverdichting zorgt niet alleen extern voor hogere lasten, maar ook intern. Uitgebreide regelgeving vraagt om uitgebreide toetsing en handhaving, wat veel inzet en aandacht vergt. In extreme gevallen kan dit zelfs zorgen voor interne overbelasting bij de gemeente. Daarnaast kunnen de vele verschillende regelingen problemen geven op het gebied van coördinatie.

2.3 Gemeentelijke deregulering Gemeentelijke deregulering kan vanuit verschillende motieven worden uitgevoerd. Voorbeelden hiervan zijn klachten over regelgeving, wijzigingen in hogere regelgeving, neveneffecten van andere projecten of bezuinigingsmaatregelen. Ook kan deregulering, zoals in het geval van dit rapport, een zelfstandige doelstelling zijn. Er zijn diverse manieren om deregulering te bewerkstelligen. In de kern kunnen de volgende acties onderscheiden worden:

19 Senze®

Burgemeester van Karnebeeklaan 6, 2585 BB Den Haag - E: info@senze.nl | 070 – 205 74 27 KVK: 27304708 | RABO: NL13RABO0146298519 | BTW: NL8183.91.443.B01

•

Het opheffen van regelgeving en voorwaarden: Dit kan zeer ingrijpend zijn, zoals het volledig verwijderen van bepaalde regels of vergunningvereisten. Minder drastisch is bijvoorbeeld de eliminatie van bepaalde vergunningsvoorwaarden. Er kan specifiek gekozen worden voor het verwijderen van verouderde regels of regels die reeds door overkoepelende wetgeving achterhaald zijn.

•

Het vormen van algemene regels: Deze benadering houdt in dat regels breder geformuleerd worden en minder details bevatten. Een aanpak zou kunnen zijn om restbepalingen te gebruiken voor situaties die niet voorzien waren.

•

Het verminderen van toepassingsgebieden: Om regulering terug te dringen, kan ook de toepassingssfeer van regelgeving beperkt worden. Dit is mogelijk door expliciet lokale regels op te stellen, zoals het benoemen van gebieden zonder welstandseisen of een kapverbod te handhaven uitsluitend voor monumentale en/of karakteristieke bomen.

•

Toepassen van mildere maatregelen: In deze strategie worden door de gemeente lichtere maatregelen gehanteerd. Denk hierbij aan het omzetten van een vergunningplicht naar een meldplicht, of het algemener maken van regelgeving en zorgplichten.

•

Synchronisatie van regulatie en richtlijnen: Door verschillende regelingen te standaardiseren en op elkaar af te stemmen, ontstaat uniformiteit. Uniform taalgebruik en terminologie zijn belangrijk. Meer uniforme formulering leidt tot helderheid en vermindering van administratieve lasten.

•

Heroverweging van uitvoeringsbeleid: Bij deze methodiek analyseert de gemeente de effectiviteit van haar beleid en identificeert eventuele obstakels. Het doel is bewustwording van de eisen die huidige regelgeving stelt en werkt naar meer efficiëntie en duidelijkheid. Vaak is dit een voorlopende stap in het proces van deregulering, en dit is een centraal thema in dit onderzoek.

•

Deregulering vanuit handhavingsbeleid: Hierbij zet de gemeente doelgericht haar handhavingsinstrumenten in, met prioriteit voor wat als echt belangrijk wordt beschouwd. Regelgeving die niet te handhaven is, komt in aanmerking om geschrapt te worden.

20 Senze®

Burgemeester van Karnebeeklaan 6, 2585 BB Den Haag - E: info@senze.nl | 070 – 205 74 27 KVK: 27304708 | RABO: NL13RABO0146298519 | BTW: NL8183.91.443.B01

3. ANALYSE: REGELLANDSCHAP In dit onderdeel wordt per taakveld een korte beschrijving gegeven van het Haarlemse regellandschap. Deze beschrijving gaat in op de geldende regels, de omvang van de activiteit, oftewel hoe vaak deze wordt aangevraagd en hoe vaak er bezwaar en/of beroep wordt aangetekend. Het regellandschap van de gemeente Haarlem omvat verschillende gebieden waarin regels en procedures van toepassing zijn op uiteenlopende activiteiten. Het is van belang om te analyseren welke activiteiten binnen dit regellandschap het meest voorkomen en waar de mogelijkheden liggen voor deregulering.

3.1 Bouwactiviteiten De bouwregelgeving omvat een uitgebreid nationaal kader voor kwaliteitseisen. Dit kader bestaat onder andere uit het Bouwbesluit, de Omgevingswet, AmvB’s en de Wkb. Gemeenten ontwikkelen een omgevingsplan, wat het voormalige bestemmingsplan vervangt, dat de toegestane functies van grondgebieden definieert en de bouwvoorschriften per locatie specificeert. Wat betreft ruimtelijke ordening is er aanzienlijke speelruimte om activiteiten vergunningsvrij te stellen, hoewel de nationale technische normen en vergunningseisen altijd in acht genomen moeten worden. Tevens zijn de welstandsnota en structuurplannen van lokaal belang voor de regelgeving.

3.1.1 Context gemeente Haarlem De gemeente Haarlem hanteert, bovenop de standaard bouwregels van het omgevingsplan, een uitgebreid welstandsbeleid weergegeven in de tweedelige Nota Ruimtelijke Kwaliteit. Het eerste onderdeel ervan duidt verschillende gebieden aan en stelt streefniveaus vast, terwijl het tweede de beoordelingscriteria per gebied uiteenzet. Alle gebieden zijn onderhevig aan welstandseisen, waardoor ook kleinere constructies zoals dakkapellen, schuttingen, zonnepanelen, airco-units en aanbouwen overal vergunningsplichtig zijn. Aan het eind van 2023 is bovendien een paraplubestemmingsplan voor het behoud van ruimtelijke kwaliteit aangenomen, waarin de regels onder andere voor dakopbouwen verder zijn gespecificeerd en waarbij voor bepaalde percelen de bouw- en goothoogte zijn gewijzigd. Dit weerspiegelt het behoudende ruimtelijke beleid van de gemeente met duidelijke richtlijnen. Voor het plaatsen van een dakopbouw is in veel gevallen een buitenplanse omgevingsplan activiteit (BOPA) vereist, wat in de uitvoering bij VTH wel weer een flinke inzet kan vergen.

In het teken van duurzaamheid en behoud ondersteunt de gemeente wel initiatieven zoals funderingsherstel en de plaatsing van zonnepanelen, wat blijkt uit vrijstellingsmaatregelen in de

21 Senze®

Burgemeester van Karnebeeklaan 6, 2585 BB Den Haag - E: info@senze.nl | 070 – 205 74 27 KVK: 27304708 | RABO: NL13RABO0146298519 | BTW: NL8183.91.443.B01

legesverordening voor deze activiteiten. Er wordt bijvoorbeeld actief bijgedragen aan oplossingen voor het installeren van zonnepanelen op monumenten en in beschermde stadsgezichten.

3.1.2 Benchmarkanalyse Het uitvoeren van een benchmarkanalyse voor bouwactiviteiten is buitengewoon uitdagend vanwege de verscheidenheid aan bestemmingsplannen en de daarin geldende voorschriften. Gemeenten hebben namelijk de beleidsvrijheid om hun eigen ruimtelijke ontwikkeling vorm te geven, wat resulteert in uiteenlopende prioriteiten en ontwikkelingsstrategieën. In deze analyse zal de focus daarom liggen op de hoofdlijnen. Fundamenteel is er een significant verschil tussen het type gemeente dat je bent: gemeenten met een historische en vaak monumentale binnenstad zijn over het algemeen conservatiever van aard wat betreft regelgeving in die gebieden. Aan de andere kant zijn gemeenten met een focus op nieuwbouw doorgaans vrijer in hun regelgeving.

3.1.3 Gemeente Haarlem in perspectief De gemeente Haarlem bevindt zich op het meer conserverende spectrum binnen de bouwactiviteiten. De kaders zijn streng en passen bij het karakter van de gemeente, die van een oude stad met veel monumenten en waardevol cultureel erfgoed dat beschermd moet worden. Daarom is er een hoger niveau van regulering bij deze activiteit. Echter, gezien de omvang van de bouwplannen en de opgave voor woningbouw, zoals blijkt uit het jaarlijkse aantal dakopbouwen, zouden aanzienlijke voordelen behaald kunnen worden door deregulering te overwegen. Dit kan verder onderzocht worden tijdens het proces naar een permanent omgevingsplan.

Het uitvoeren van een benchmarkanalyse voor bouwactiviteiten is bijzonder uitdagend vanwege de diversiteit aan bestemmingsplannen en de voorschriften die daarbij komen kijken. Gemeenten hebben de beleidsvrijheid om hun eigen ruimtelijke ontwikkeling vorm te geven, wat resulteert in verschillende prioriteiten en ontwikkelingsstrategieën. In deze analyse ligt daarom de nadruk op de hoofdlijnen. Fundamenteel verschilt het aanzienlijk per type gemeente: gemeenten met een historische en vaak monumentale binnenstad zijn over het algemeen voorzichtiger met regelgeving in die gebieden. Aan de andere kant zijn gemeenten die zich richten op nieuwbouw vaak vrijer in hun regelgeving.

3.2 Handelsreclame In de APV van gemeenten staan concrete regels voor het aanbrengen van commerciële reclame in openbare ruimten. Deze voorschriften zorgen voor behoud van verkeersveiligheid, esthetiek van de straat en openbare orde. Voor het plaatsen van dergelijke reclame is meestal een vergunning nodig; 22 Senze®

Burgemeester van Karnebeeklaan 6, 2585 BB Den Haag - E: info@senze.nl | 070 – 205 74 27 KVK: 27304708 | RABO: NL13RABO0146298519 | BTW: NL8183.91.443.B01

daarnaast zijn er criteria voor het verkrijgen ervan en regels voor handhaving en mogelijke sancties opgenomen. Hoewel de details verschillen per gemeente, lijken de basisprincipes sterk op elkaar.

3.2.1 Context gemeente Haarlem In de huidige APV is een herziening van de regels over handelsreclame aanstaande. Het beleid uit 2013 omvat diverse vergunningeisen, verboden en uitzonderingen, en toetst reclame aan de nota ruimtelijke kwaliteit om te zien of het past bij het pand en de omgeving. Uitzonderingen bestaan voor reclame rond tijdelijke bouw en makelaarsborden. In beschermde stadsgezichten zijn tijdelijke uitstallingen niet toegestaan. Er wordt specifiek gekeken naar reclame met licht; deze vergt meestal een vergunning. Voor de maximale afmetingen van vlaggen zijn er per gemeentegebied verschillende regels.

3.2.2 Benchmarkanalyse In de APV van veel gemeenten is een uitgebreide vergunningsplicht voor handelsreclame opgenomen. Deze zijn vaak gebaseerd op de volgende beoordelingscriteria: •

Veiligheid: Advertenties mogen niet de veiligheid op de weg hinderen en bijvoorbeeld het uitzicht voor bestuurders blokkeren.

•

Esthetiek en Ruimtelijke Ordening: Advertenties dienen esthetisch in het straatbeeld te passen en geen afbreuk te doen aan de openbare ruimte.

•

Overlast: Advertenties moeten overlast vermijden door zich aan vastgestelde maten en regels voor plaatsing te houden.

De gebruikelijke uitzonderingen voor vergunningsvrije plaatsing zijn in de breedte vergelijkbaar. Dit betreft meestal reclame die geplaatst wordt bij bouwwerkzaamheden door het bedrijf dat deze uitvoert, reclame bij OV-voorzieningen en reclame bij het betrokken bedrijf met een maximale omvang die doorgaans vastgesteld is. Een aantal gemeenten heeft geen vergunning nodig voor handelsreclame of vraagt alleen een melding. De melding wordt meestal getoetst aan de criteria van esthetiek, ruimtelijke ordening en overlast.

3.2.3 Gemeente Haarlem in perspectief Handelsreclame lijkt vergunningsvrij te zijn, omdat er geen specifiek artikel over in de APV staat. Niettemin is er nog steeds een beleid voor reclame en uitstallingen van kracht. Dit beleid en het bijbehorende toetsingskader bevatten echter een flink aantal specifieke regels, die ook per gebied kunnen verschillen en daarmee complexiteit met zich meebrengen. De activiteit niet vermelden in de APV leidt daarmee tot verwarring.Haarlem lijkt een lager niveau van regulering na te streven gezien de APV momenteel geen voorschriften omtrent handelsreclame bevat. Het is van belang om snel 23 Senze®

Burgemeester van Karnebeeklaan 6, 2585 BB Den Haag - E: info@senze.nl | 070 – 205 74 27 KVK: 27304708 | RABO: NL13RABO0146298519 | BTW: NL8183.91.443.B01

duidelijkheid te verschaffen in hoeverre dit gaat om een aanpassing van het beleid of het daadwerkelijk vergunningsvrij maken van de activiteit. Daarbij leidt het huidige actieve onderliggende beleid tot onduidelijkheid in combinatie met het gebrek aan bepalingen binnen de APV. Voor verdere deregulering maar vooral voor de duidelijkheid is het noodzakelijk dat dit onderliggende beleid ook wordt herzien.

3.3 Monumenten Activiteit / Beschermd stadsgezicht Het behoud van monumenten in Nederland is een essentieel en ingewikkeld aspect van het beleid op gemeentelijk niveau. Gemeenten dienen nationale en internationale wetgeving na te leven om het cultureel erfgoed veilig te stellen. Lokaal moeten zij balanceren tussen de regels van

de

monumentenzorg

en de

richtlijnen van het omgevingsplan. Over het algemeen

zijn

zowel

gemeentelijke

als

rijksmonumenten helder geregistreerd op een kaart

die

de

cultuurhistorische

waarde

aangeeft. Figuur 1: Monumentenkaart gemeente Haarlem

3.3.1 Context gemeente Haarlem Het centrum van Haarlem heeft de status als beschermd stadsgezicht, waardoor er striktere richtlijnen gelden voor bouw- en renovatieprojecten. In het secundaire beschermingsgebied moeten gebouwen tijdens onderhoudswerken in hun originele of oude staat worden hersteld, vooral wanneer ze bouwtechnisch in slechte conditie zijn. Met betrekking tot zonnepanelen zijn er enkele uitdagingen, waarvoor specifiek beleid is ontworpen dat ruimte biedt binnen de nota van ruimtelijke kwaliteit. Bovendien telt de gemeente Haarlem een aanzienlijk aantal rijks- en gemeentelijke monumenten, waardoor het zich onderscheidt op cultureel erfgoed.

3.3.2 Benchmarkanalyse Bij activiteiten aan monumenten zoals herstel, modificatie of sloop is altijd een omgevingsvergunning vereist. Gemeenten dienen de cultuurhistorische waarde te overwegen. De belangrijkste criteria voor beoordeling zijn:

24 Senze®

Burgemeester van Karnebeeklaan 6, 2585 BB Den Haag - E: info@senze.nl | 070 – 205 74 27 KVK: 27304708 | RABO: NL13RABO0146298519 | BTW: NL8183.91.443.B01

•

Behoud van Monumentale Waarde: In het vergunningsproces wordt de invloed van voorgenomen aanpassingen op de monumentwaarden, waaronder architectuur, historie en stadsontwikkeling, zorgvuldig beoordeeld.

•

Authenticiteit en Integriteit: Het is essentieel om de authenticiteit (oorspronkelijkheid en materiaalgebruik) en integriteit (volledigheid en ongeschondenheid) van het erfgoed zo goed mogelijk intact te laten.

•

Omkeerbaarheid: Aanpassingen dienen bij voorkeur reversibel te zijn, wat toekomstige generaties de kans geeft om het monument in de oorspronkelijke staat terug te brengen.

De toepassing van een beschermd stads- of dorpsgezicht is een veelvoorkomende praktijk. Dit brengt gewoonlijk specifieke bouwvoorschriften met zich mee rond de afmetingen en materiaalkeuze. De voorgeschreven regels zijn daarbij specifiek voor het betreffende gebied.

3.3.3 Gemeente Haarlem in perspectief Met betrekking tot monumentenzorg wijkt Haarlem niet significant af van andere gemeenten binnen de benchmark. Het uitvoeren van werkzaamheden aan monumenten vereist over het algemeen een vergunning, tenzij het om eenvoudig onderhoud gaat. Het aantal monumenten in Haarlem is wel opvallend; er is sprake van een groot areaal ten opzichte van andere gemeenten. Het beschermde stadsgezicht is een aspect dat lastig te vergelijken is, omdat de regels sterk afhankelijk zijn van het specifieke gebied. Wat opvalt is dat Haarlem, vergeleken met andere gemeentes, een relatief grote zone heeft die als beschermd stadsgezicht is aangemerkt. Verder ligt de mate van regulering omtrent deze zaken op een vergelijkbaar niveau bij de gemeente.

3.4 Bomen en Groen: Kapvergunning In de APV’s of bomenverordeningen van gemeenten staan precieze regels omtrent het vellen van bomen. Deze voorschriften zijn er om zowel de openbare veiligheid en gezondheid van burgers als de ecologische en esthetische waarde binnen de gemeenschap te beschermen. Doorgaans is een kapvergunning nodig volgens de APV, met vastgestelde voorwaarden voor het verlenen ervan en maatregelen voor naleving en bestraffing bij overtreding. Al kunnen de details verschillen per gemeente, de basisbeginselen blijven in grote lijnen hetzelfde.

3.4.1 Context gemeente Haarlem De vergunningsplicht in de gemeente Haarlem is zeer uitgebreid in vergelijking met andere gemeenten. Voor elke vorm van kappen, inclusief op eigen terrein en bij meer dan 20% snoeien, is een vergunning vereist volgens de gemeente. Daarnaast zijn een waardevolle bomenlijst en een structuurkaart 25 Senze®

Burgemeester van Karnebeeklaan 6, 2585 BB Den Haag - E: info@senze.nl | 070 – 205 74 27 KVK: 27304708 | RABO: NL13RABO0146298519 | BTW: NL8183.91.443.B01

aanwezig in Haarlem. Een uitzondering op het verbod geldt voor bomen die niet zichtbaar zijn vanaf de openbare weg en op percelen van minder dan 100m² staan. Deze uitzondering met zichtbaarheid als variabele kan discussie opleveren en een deel van de bezwaren verklaren.

3.4.2 Benchmarkanalyse De regels voor het kappen van bomen zijn zeer divers. Bij een brede beschouwing van de regels op dit gebied zijn echter enkele algemene vergunningsregels te herkennen. Het gaat hierbij om de bescherming van monumentale en ecologisch waardevolle bomen, die doorgaans op een waardevolle bomenlijst of kaart zijn opgenomen. Ook de bescherming van bomen in het publieke domein komt vaak voor. Wanneer een kapvergunning wordt afgegeven, is er meestal sprake van een herplantplicht of compensatiefonds.