2 Bijlage 1 Eindrapport 213a onderzoek 2025 Inhuur derden
Tekst van het document
Onderzoek externe inhuur Haarlem / Zandvoort
1/40
RAPPORT
Onderzoek externe inhuur Haarlem / Zandvoort 75035 - Vertrouwelijk - 29 oktober 2025
Vincent Janssen, Quirine Kramer, Remco Bosma (Fiscaliade)
GRONDLEGGER VAN VOORUITGANG
Onderzoek externe inhuur Haarlem / Zandvoort
2/40
Managementsamenvatting Het onderzoek laat zien dat de gemeente Haarlem bij externe inhuur kampt met structurele organisatorische knelpunten, vooral door het ontbreken van centrale aansturing en het consequent volgen van formele procedures. Managers handelen vaak zelfstandig, wat weliswaar snelheid oplevert, maar de beheersing van juridische en fiscale risico’s verzwakt. De aanbevelingen leggen de nadruk op het versterken van beleid, centrale toetsing en procesinrichting om compliant en efficiënt te blijven werken. Kern van het onderzoek Gedreven door de ambitie om resultaten in de buitenwereld te realiseren, krijgt het structureel op orde brengen van de interne organisatie vaak minder prioriteit. In het onderzoek kwam naar voren dat (team)managers nauwelijks contact leggen met HR en/of inkoop bij het inhuren van medewerkers, terwijl dit formeel wel de voorgeschreven route is. Hierdoor ervaren managers en medewerkers het samenwerken met interne diensten als vertragend. De tijd die het kost om eerst met Inkoop en/of HR te overleggen, leidt ertoe dat (team)managers het inhuren van mensen zelf ter hand nemen – ook al kost dit hen veel tijd en zouden zij hier liever in worden ontzorgd. Omdat de organisatie blijft functioneren doordat teammanagers dit werk overnemen, ontbreekt de prikkel om structureel te investeren in interne diensten.
Als gevolg daarvan blijven deze afdelingen onderbezet en wordt het probleem in stand gehouden.
Belangrijkste bevindingen Het onderzoek toont aan dat (team)managers externe inhuur geregeld rechtstreeks regelen zonder voorafgaande afstemming met HR of Inkoop, terwijl dat formeel wel vereist is. De drijfveer hiervoor is dat het realiseren van beleidsdoelen in de buitenwereld voorrang krijgt boven het op orde brengen van interne processen. Hierdoor ontstaan meerdere problemen: •
Snelheid vs. compliance: Intern overleg wordt als vertragend ervaren, waardoor formele stappen worden overgeslagen.
•
Structurele onderbezetting interne diensten: Omdat managers veel taken rond inhuur zelf op zich nemen, ontbreekt de prikkel om capaciteit bij HR of Inkoop structureel uit te breiden.
•
Decentralisatie van verantwoordelijkheid: De uitvoering van inhuur is al jaren decentraal belegd, met de veronderstelling dat managers voldoende kennis hebben van wet- en regelgeving, wat in de praktijk niet altijd het geval is.
•
Onvoldoende risicobeheersing: Er worden geen uniforme keuzes gemaakt over de wijze van inhuur en risicobereidheid; toetsing vindt vaak pas achteraf plaats, waardoor civielrechtelijke en fiscale risico’s onvoldoende onder controle zijn.
Onderzoek externe inhuur Haarlem / Zandvoort
3/40
Aanbevelingen uit het rapport Het rapport stelt dat de gemeente Haarlem haar externe inhuur moet herinrichten aan de hand van twee pijlers: •
Inventariseren en mitigeren van bestaande risico’s: Waarbij per lopende inhuurrelatie wordt beoordeeld of risico’s op schijnzelfstandigheid of andere juridische gevolgen aanwezig zijn.
•
Voorkomen en beheersen van toekomstige risico’s: Door een strak inhuurbeleid met duidelijke kaders, centrale toetsing en uniforme modelovereenkomsten.
Concrete acties zijn onder andere: •
Opzetten van een centrale inhuurdesk met mandaat om vooraf te toetsen en te registreren.
•
Actieve toetsing van zzp-relaties vooraf, tijdens en bij verlenging.
•
Invoering van een gestandaardiseerd inhuurproces met duidelijke voorwaarden en resultaatsgerichte opdrachtbeschrijvingen.
•
Periodieke controles op naleving van beleid.
•
Het opstellen van een plan van aanpak met tijdspad, gericht op risicoreductie bij huidige inhuurcontracten.
Analyse en duiding De situatie bij de gemeente Haarlem weerspiegelt een veelvoorkomend spanningsveld in publieke organisaties: de druk om externe capaciteit snel in te zetten staat op gespannen voet met het naleven van interne processen en regelgeving. Het huidige gedecentraliseerde model geeft operationele flexibiliteit, maar ondermijnt grip, compliance en continuïteit. De voorgestelde centrale toetsing en uniforme kaders zijn cruciaal om risico’s juridisch en financieel te beperken, maar zullen ook een cultuurverandering vereisen: van ad-hoc handelen naar gestructureerde samenwerking tussen teams en ondersteunende diensten. Samengevat: zonder centralisatie en procesdiscipline blijft het risico bestaan dat snelheid boven zorgvuldigheid gaat, wat vooral in het licht van actuele handhaving onder de Wet deregulering beoordeling arbeidsrelatie (hierna: de Wet DBA) problematisch is. Het advies richt zich daarom niet alleen op structuur, maar ook op mindset en gedrag binnen de organisatie.
Onderzoek externe inhuur Haarlem / Zandvoort
4/40
Inhoudsopgave Managementsamenvatting ............................................................................................... 2 Hoofdstuk 1 ...................................................................................................................... 5 Inleiding........................................................................................................................... 5 1.1
Waarom doen we onderzoek naar inhuur? ...................................................... 5
1.2
Haarlem, Zandvoort of allebei? ....................................................................... 5
1.3
Risico’s inhuur ................................................................................................ 6
Hoofdstuk 2 ...................................................................................................................... 8 Huidige situatie ................................................................................................................ 8 2.1
Visie en beleid ................................................................................................ 8
2.2
Naleving wet- en regelgeving ....................................................................... 10
2.3
Proces en sturingsmogelijkheden ................................................................. 14
2.4
Effectiviteit ................................................................................................... 14
Hoofdstuk 3 .................................................................................................................... 18 Toekomstige situatie ...................................................................................................... 18 3.1
Inrichtingsmodellen...................................................................................... 18
3.2
Optimale keuze voor de gemeente Haarlem .................................................. 20
Hoofdstuk 4 .................................................................................................................... 22 Advies en vervolg ........................................................................................................... 22 4.1
Organisatiekundige aspecten ........................................................................ 22
4.2
Veranderkundige aspecten ........................................................................... 25
4.3
Fiscaal juridische aspecten ........................................................................... 26
Hoofdstuk 5 .................................................................................................................... 28 Bijlagen .......................................................................................................................... 28
Onderzoek externe inhuur Haarlem / Zandvoort
5/40
HOOFDSTUK 1
Inleiding 1.1
Waarom doen we onderzoek naar inhuur?
De gemeentelijke organisatie van de gemeente Haarlem-Zandvoort werkt in opdracht van twee gemeenteraden aan het realiseren van beleidsdoelen van de gemeenten. Om de doelen te realiseren is inzet van arbeidscapaciteit nodig. Naast inzet van eigen medewerkers wordt gebruik gemaakt van inzet van inhuurkrachten. Het college van B&W van Haarlem wil weten hoe er gestuurd wordt op inhuur. Het onderzoek vindt plaats binnen het kader van art. 213a van de Gemeentewet en is daarmee een doelmatigheidsonderzoek. De centrale vraagstelling voor het onderzoek is ‘Op welke manier is de Haarlemse inhuur ingericht, waar loopt zij risico’s met de huidige inrichting en op welke wijze kan de organisatie van de gemeente Haarlem/Zandvoort externe inhuur inrichten zodat voldaan wordt aan de visie ten aanzien van externe inhuur en geldende wet- en regelgeving’ De directe aanleiding van het onderzoek is onder meer de aangekondigde handhaving op mogelijke schijnzelfstandigheid, in de volksmond bekend onder de Wet DBA. De gemeente Haarlem wil, net als andere organisaties, weten in hoeverre er in lijn en geest van deze wet gewerkt wordt. Toch is het voldoen aan de wet niet het enige aspect waarnaar wij kijken in dit onderzoek. We plaatsen het inhuurvraagstuk in een breder verband. De belangrijkste taak van gemeentelijke organisaties is het realiseren van maatschappelijke doelen.
De bedrijfsvoering is ondersteunend aan dat doel. In de benadering van de het inhuurvraagstuk kijken we dus ook breder naar realisatie van doelen, beschikbaarheid van mensen en middelen in algemene zin, de verdeling van verantwoordelijkheden in de organisatie en doelmatigheid van inzet. Voor een goede sturing op arbeidscapaciteit zijn heldere beleidskaders en goede (informatie-) systemen nodig. Maar dat is niet voldoende. Om de sturing op orde te hebben, is het ook nodig dat er een duidelijke en gedeelde visie is, dat er goed wordt samengewerkt binnen en tussen de lijnen en dat het kennis- en competentieniveau op orde is. We kijken in dit onderzoek dus naar de hard controls én de soft controls. Voor het onderzoek hebben we met veel betrokkenen interviews gehad, zowel wethouders (Haarlem, Zandvoort), de gemeentesecretaris en medewerkers van lijn- en stafafdelingen. Voor het onderzoek is gebruik gemaakt van een vragenlijst, verspreid onder alle managers van de gemeente Haarlem. We hebben een drietal andere gemeenten gesproken over de wijze waarop zij sturing geven (benchmark) en we hebben een sessie gehad om de conceptanalyse en -conclusies te toetsen.
1.2
Haarlem, Zandvoort of allebei?
De organisatie werkt voor twee gemeenteraden en twee colleges van B&W: Haarlem en Zandvoort. In het onderzoek zijn zowel gesprekken gevoerd met collegeleden van Haarlem als met Zandvoort en is casuïstiek van beide gemeenten besproken. Het merendeel van de inzet van de organisatie is gericht op Haarlem, voor de leesbaarheid schrijven we in dit rapport daarom over de gemeente Haarlem, maar kan de lezer overal lezen de gemeente Haarlem/Zandvoort.
Onderzoek externe inhuur Haarlem / Zandvoort
1.3
6/40
Risico’s inhuur
Bij de inhuur van uitzendkrachten, gedetacheerden en specifiek zzp’ers (freelancers, zelfstandigen zonder personeel etc., maar ook eenpersoons besloten vennootschappen, hierna: zzp’ers) spelen verschillende risico’s. In dit onderzoek gaat het specifiek om de inhuur van zelfstandigen/zzp’ers.
1.3.1
Organisatorische risico’s
Elke organisatie heeft behoefte aan een flexibele schil, zo ook de gemeente Haarlem. Wel hebben managers een duidelijke voorkeur voor vaste medewerkers vanwege de binding, het behoud van kennis en het opbouwen en behouden van een goede teamdynamiek. De inhurende afdelingen en managers van de gemeente geven verschillende redenen waarom externe arbeidskrachten worden ingehuurd, veel voorkomende zijn: •
Moeilijk vervulbare vacatures.
•
Tijdelijke vervanging bij ziekte/verlof.
•
Specifieke expertise die niet in huis is.
•
Seizoenspieken of tijdelijke projecten.
Er is dus een duidelijke behoefte aan flexibiliteit en aanvullende kennis binnen de gemeente, vooral als de vaste formatie tekortschiet. De flexibele schil wordt gezien als noodzakelijk om (beter) om te kunnen gaan met: •
Seizoensinvloeden.
•
Projectmatige financiering.
•
Onvoorziene maatschappelijke ontwikkelingen.
Kortom, inhuur voorziet in een behoefte en kan helpen om te voorkomen dat een opgave niet (op tijd) af is en of dat onderbezetting ontstaat. De nadelen en risico’s van inhuur, zoals de gemeente hier op dit moment handen en voeten aan geeft, zijn echter ook zichtbaar, namelijk: •
Er is onvoldoende grip op inhuur.
•
Er is geen real time overzicht en zicht op alle werkenden.
•
Er worden geen duidelijke keuzes gemaakt over de wijze van inhuren en de risicobereidheid.
•
Er is geen uniforme en/of gestandaardiseerde werkwijze.
•
Er zit verschil tussen inhurende managers/afdelingen ten aanzien van risicobereidheid.
•
De afweging tussen compliant zijn en realisatiekracht wordt verschillend beleefd en ingevuld.
Deze nadelen zorgen ervoor dat de gemeente de verschillende risico’s die verbonden zijn aan inhuur op dit moment onvoldoende beheerst. Hierbij valt te denken aan risico’s op civielrechtelijk en fiscaal gebied. Deze risico’s worden uitgebreider beschreven in paragraaf 2.2 en de bijlagen.
1.3.2
Juridische en fiscale risico’s (2025)
In de afgelopen jaren is er op fiscaal maar ook civielrechtelijk gebied veel discussie over de kwalificatie van het werken als zzp’er. De Wet DBA heeft in het jaar 2016 het stelsel van de VARverklaring vervangen en is bedoeld om schijnzelfstandigheid tegen te gaan en duidelijkheid te bieden over de arbeidsrelatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer. Schijnzelfstandigheid houdt in dat een zzp’er in de praktijk werkt onder omstandigheden die eerder duiden op een arbeidsovereenkomst dan op een overeenkomst van opdracht, wat voor zowel de opdrachtgever (de gemeente) als de opdrachtnemer (zzp’er) risico's met zich meebrengt. De Wet DBA heeft ervoor gezorgd dat bij de inhuur van zzp’ers de opdrachtgever en de opdrachtnemer zelf verantwoordelijk zijn voor de kwalificatie van de arbeidsverhouding, te weten
Onderzoek externe inhuur Haarlem / Zandvoort
7/40
een overeenkomst van opdracht (veelal resultaatverplichting) of een arbeidsovereenkomst (vaak een inspanningsovereenkomst). Kortgezegd, indien blijkt dat de overeenkomst met een zzp’er kwalificeert als een arbeidsovereenkomst (opgenomen in art 7:610 BW), dan kan de Belastingdienst naheffingsaanslagen en correctieverplichtingen opleggen aan de opdrachtgever. Daarnaast zijn er dan allerlei civielrechtelijke gevolgen, zoals cao- en pensioentoepassing, loondoorbetaling bij ziekte, recht op transitievergoeding, etc. De arbeidsovereenkomst uit het Burgerlijk Wetboek is een bijzondere overeenkomst die de verhouding tussen werknemer en werkgever regelt. Deze wettelijke regeling is van ‘dwingendrechtelijke aard’. Dat betekent dat het gaat om wettelijke bepalingen waarvan partijen niet mogen afwijken. Dus wanneer uit alle feiten en omstandigheden volgt dat er sprake is van een arbeidsovereenkomst, dan kan de gemeente niet (alsnog) zelf of in overleg met de werkende bepalen dat daarvan toch geen sprake is. Met ingang van 2025 is het zogenoemde handhavingsmoratorium vervallen, wat betekent dat de Belastingdienst weer naheffingsaanslagen en correctieverplichtingen kan opleggen als zij van mening is dat geen sprake is van een overeenkomst van opdracht maar van een arbeidsovereenkomst.
Wel wordt in 2025 ingezet op een zo te noemen ‘zachte landing’, waardoor de Belastingdienst in beginsel geen boetes oplegt en niet verder teruggaat dan 1 januari 2025. Naast de Belastingdienst kunnen overigens nog meer partijen zich beroepen op een arbeidsovereenkomst, denk aan pensioenfondsen, vakbonden of de werkende zelf. Dit ‘zzp risico’ betekent aldus dat het van groot belang is voor de gemeente om voorafgaand aan en gedurende de inhuur van een zzp’er een juiste arbeidsrechtelijke/fiscale beoordeling van de arbeidsrelatie te maken en risicobeperkende maatregelen te implementeren. Deze risico’s worden uitgebreider beschreven in paragraaf 2.2 en de bijlagen inclusief een cijfermatige uitwerking van fiscale gevolgen bij schijnzelfstandigheid. Voor uitzendkrachten, payrollers of gedetacheerden geldt dit risico (Wet DBA) niet. Dit heeft er mee te maken dat deze arbeidskrachten al een arbeidsovereenkomst (dienstbetrekking) hebben, bij de uitlenende partij. Over hun loon worden dus al loonheffingen (loonbelasting en sociale premies) afgedragen aan de Belastingdienst en wordt indien nodig een cao en/of pensioenregeling toegepast. Bij zzp’ers is dit niet het geval. Vandaar de focus op zzp’ers en de vraag of zij niet (toch) in dienstbetrekking staan tot de opdrachtgever.
Onderzoek externe inhuur Haarlem / Zandvoort
8/40
HOOFDSTUK 2
Huidige situatie In dit hoofdstuk geven we antwoord op de vragen die betrekking hebben op de huidige situatie in Haarlem.
2.1
Visie en beleid
In deze paragraaf beantwoorden we de volgende deelvragen: •
Op welke wijze en in welke mate is visie/beleid beschreven?
•
Heeft de gemeente heldere en centrale beleidsdoelen en uitgangspunten in het beleid geformuleerd?
•
Zijn deze beleidsdoelen vertaald naar concrete prestatie-indicatoren?
•
Op welke wijze en in welke mate wordt in de huidige visie aandacht besteed aan elementen als de krappe arbeidsmarkt en flexibele schil in relatie tot inhuur.
De gemeente Haarlem heeft in januari 2022 het strategische personeelsbeleid vastgesteld. In dit beleid zijn ook uitgangspunten geformuleerd over hoe om te gaan met externe inhuur. Deze uitgangspunten zijn eerder opgenomen geweest in de bestuurlijke reactie op een rekenkamerrapport over externe inhuur. De ambities die de gemeente Haarlem hanteert met betrekking tot inhuur, zijn1: •
Externe inhuur is een vast component van het personeelsbestand van de gemeente Haarlem om de organisatie duurzaam te versterken maar vereist goed opdrachtgeverschap.
•
Goed werkgeverschap richt zich zowel op het ‘eigen’ personeel als externe inhuur.
•
We huren in volgens de regels (rechtmatig), doeltreffend en economisch slim (doelmatig).
•
We kunnen ons maatschappelijk verantwoorden, dus als we inhuren wegen we de verschillende genoemde perspectieven tegen elkaar af.
•
We houden grip op inhuur en de kosten die daarmee zijn gemoeid.
•
De streefwaarde met een bandbreedte om mee te bewegen met de conjuncturele ontwikkelingen en maatschappelijke opgaven.
Voor wat betreft de streefwaarde wordt gestuurd op inhuur tussen 10% en 20% van de totale loonsom. De perspectieven waarnaar wordt verwezen in de ambities zijn de volgende perspectieven: het sociaal-maatschappelijke waarin terughoudend omgesprongen wordt met inhuur, het bestuurlijkof managementperspectief waarbij inhuur wordt gezien als middel om opgaven te kunnen realiseren, het financieel perspectief waarbij kosten worden afgewogen en tot slot het rechtmatigheidsperspectief: de noodzaak om binnen het kader van Europese, nationale en lokale wet- en regelgeving en het inkoopbeleid te opereren. In de jaarstukken over het verslagjaar 2024 heeft het college gerapporteerd over de omvang van de inhuur in 2024 (pag. 174). De inhuur bedroeg in 2024 19,1% van de totale loonsom. Bij de programmabegroting bedroeg het streefcijfer 12,0%. In de jaren voorafgaand aan 2024 is een
1
Strategisch Personeelsbeleid 2022-2027, pag. 12
Onderzoek externe inhuur Haarlem / Zandvoort
9/40
gestaag stijgende lijn te zien als het gaat om de inhuur. De reeks loopt op van 13,0% in 2020 naar 19,9% in 2022. Vanaf daar is de lijn relatief stabiel op ca. 19%. Daarmee haalt de gemeente Haarlem haar eigen streefcijfers niet en ligt het niveau aan inhuur meerjarig hoger dan het streefcijfer. Ook is tot 2024 geen dalende lijn te zien. Managers geven zelf overigens aan in de vragenlijsten en interviews dat een verhouding van 80% vaste bezetting en 20% flexibele schil als ideaal te zien. Waarbij een flexibele schil niet alleen met inhuur hoeft vorm te krijgen, maar bijvoorbeeld ook met oproepkrachten of flexibele contracten ingevuld kan worden.
De meeste inhuur vindt plaats in de domeinen fysiek en bedrijfsvoering, zowel relatief en absoluut. De overige domeinen huren relatief minder in en zitten rondom de Roemer-norm.
Verschillende visies in organisatie Er is sprake van een terugkerend gesprek over de aanpak van inhuur, waarbij we verschillende perspectieven constateren op het gebied van risico’s, vrijheid, continuïteit, betrokkenheid en gelijkheid. Aan de ene kant is er de wens om zoveel mogelijk vrijheid te behouden, waarbij managers zelf keuzes maken, kunnen afwijken van richtlijnen en gemakkelijk kunnen overgaan tot inhuur om ambities te realiseren. Voor deze groep is het vooral van belang dat het werk uitgevoerd wordt en is het minder van belang in welke relatie dit gebeurt (medewerker, inhuurkracht of anderszins). Zij zien de marktwerking rond inhuurbureaus als een gegeven waar de gemeente zelf niet veel aan kan doen en zien ook niet veel gevaar in de risico’s die de gemeente loopt wanneer niet de juiste procedures worden gevolgd voor het inhuren van medewerkers. Aan de andere kant is er juist behoefte aan meer grip op inhuur, waarbij de ambitie van de gemeente wordt afgestemd op de beschikbare capaciteit die er grotendeels al is. In dit scenario wordt bij een tekort aan capaciteit of kennis niet alleen gekozen voor inhuur, maar wordt er ook ingezet op een structurele aanpak, zoals het intern opleiden van mensen en het aanpassen van salarisschalen om medewerkers die in salaris willen groeien te kunnen behouden.
Deze groep vindt het ook van belang om de ziel van de organisatie te behouden met vaste medewerkers die zich duurzaam inzetten voor de gemeente Haarlem en vindt het niet te verkopen aan interne medewerkers dat ingehuurde krachten hetzelfde werk doen voor hogere tarieven. Ook zien zij het als onacceptabel dat de gemeente hoge risico’s loopt op boetes voor incorrecte inhuurprocedures. In het onderzoek is gebleken dat de gemeente Haarlem kaders heeft vastgesteld, maar dat naleving onvoldoende geborgd is in processen en werkwijzen. Ook zijn in de werkwijzen afwijkingsmogelijkheden opgenomen, die regelmatig gebruikt worden. Uit de gesprekken met managers blijkt dat afwijkingsverzoeken feitelijk vrijwel altijd worden gehonoreerd. Dit wordt nog versterkt doordat de afdeling HRM geen formele rol en positie heeft in de afwijkingsprocedure. Passend bij de rol van HRM zou een toetsende rol inclusief een bindend advies verwacht worden. Het resultaat is dat, in tegenstelling tot het formele beleid, er vrijwel geen rem is op het inhuren van externe medewerkers. In de interviews hebben we gevraagd welke financiële kaders de gemeente Haarlem hanteert voor inhuurtarieven en indexeringen, en hebben we expliciet documenten over financiële kaderstelling opgevraagd. Op basis hiervan hebben we vastgesteld dat er geen financiële kaderstelling is over
Onderzoek externe inhuur Haarlem / Zandvoort
10/40
tarieven en indexeringen. Hiermee is de gemeente Haarlem niet in staat om te sturen op het betalen van redelijke tarieven voor inhuurkrachten en is er ook geen toetsingskader om tarieven te beoordelen. De kans is groot dat de gemeente Haarlem meer betaalt dan nodig is omdat financiële kaders bij inhuurbeslissingen niet meegenomen worden en/of er te hoge indexeringen worden toegepast. Door het ontbreken van een helder kader is de gemeente Haarlem sowieso niet in staat te toetsen op de hoogte van tarieven.
Organisatorische (beleids-)kaders Uit ons onderzoek, de interviews, vragenlijst en beoordeling van aanwezige documentatie, blijkt het volgende: •
Intern is veelvuldig aandacht gevraagd voor inhuur op centraal niveau. Ook zijn er werkgroepen geweest en zijn er rapportages geschreven. Recent nog de informele werkgroep Grip op de Inhuur (GODI). Deze werkgroep heeft op eigen initiatief enkele analyses en denkrichtingen op papier gezet, maar deze zijn niet verder in de organisatie besproken.
•
Beleid en inrichting ten aanzien van inhuur is al jaren onveranderd: de verantwoordelijkheid en de uitvoering van inhuur is decentraal belegd. Hierbij wordt geacht dat de inhurende managers beschikken over de benodigde kennis van relevante wet- en regelgeving.
•
De vastlegging/registratie van ingehuurde arbeidskrachten en (eventueel) toetsing van de arbeidsrelatie met een zzp’ers gebeurt veelal achteraf.
•
Uit de interviews blijkt dat niet alle managers op de hoogte zijn van de processen/kaders die er binnen de gemeente zijn voor inhuur van externe arbeidskrachten. Afwijken van de aanwezige kaders is bovendien relatief eenvoudig met een afwijkingsverzoek. Dit gebeurt veelvuldig.
•
Uit de beantwoording van de vragenlijst blijkt dat managers van zichzelf inschatten dat zij over voldoende kennis beschikken over de hanteren procedures, over ondersteuning in de organisatie en over actuele wet- en regelgeving. Dit beeld kunnen we niet volledig bevestigen uit de interviews. In de interviews komen nog misinterpretaties over risico’s en regelgeving naar voren, bijvoorbeeld ten aanzien van de beoordeling of sprake is van schijnzelfstandigheid of niet. Enkele geïnterviewden geven bijvoorbeeld aan dat in geval van raamovereenkomsten er per definitie geen sprake is van schijnzelfstandigheid.
•
Op de vraag in welke mate actuele ontwikkelingen op het gebied van wet- en regelgeving bijgehouden worden, geeft iets meer dan de helft van de respondenten aan dat dit het geval is, iets minder dan de helft dat dit niet het geval is. Het beeld is dus wisselend.
2.2
Naleving wet- en regelgeving
In deze paragraaf beantwoorden we de volgende deelvragen: •
Op welke wijze houdt de huidige visie/het beleid rekening met wetgeving als DBA, Waadi en inlenersaansprakelijkheid?
•
Welk risico loopt de gemeente bij ongewijzigde visie/beleid?
•
Beschrijf welke risico’s de gemeente loopt ten aanzien van de Wet DBA en kwantificeer de financiële risico’s. Sluit hierbij aan op de systematiek van de gemeente (nota Risicomanagement 2023). Maak gebruik van de inventarisatie die de gemeente zelf uitvoert op de Wet DBA.
Uit ons onderzoek, de interviews, vragenlijst en beoordeling van aanwezige documentatie blijken de volgende relevante randvoorwaarden binnen de gemeente toegepast te worden, die invloed (moeten) hebben op hoe de gemeente in haar organisatie uitvoering geeft aan de wet- en regelgeving, en in de praktijk nakomt:
Onderzoek externe inhuur Haarlem / Zandvoort
•
11/40
De gemeente heeft met de Belastingdienst een zogenoemd convenant horizontaal toezicht (HT) gesloten. De basis voor HT is wederzijds vertrouwen, transparantie en de wil en toezegging om compliant te (willen) zijn. Hieruit vloeien verplichtingen voort voor de gemeente Haarlem.
•
Beleid en inrichting ten aanzien van inhuur is al jaren onveranderd: de verantwoordelijkheid en de uitvoering van inhuur is decentraal vormgegeven. Hierbij wordt geacht dat de inhurende managers beschikken over de benodigde kennis van relevante wet- en regelgeving. Hiermee verschilt de werkwijze in de praktijk van afdeling tot afdeling.
•
Er zijn op dit moment verschillende visies binnen de gemeente op het inhuurvraagstuk. Enerzijds bestaat de wens om zoveel mogelijk vrijheid te behouden, waarbij managers zelf keuzes maken, kunnen afwijken van richtlijnen en gemakkelijk kunnen overgaan tot inhuur om ambities te realiseren (meer decentrale inrichting en verantwoordelijkheid). Anderzijds is er behoefte aan meer grip op inhuur, sturing vanuit ondersteunende afdelingen en wordt meer belang gehecht aan compliant gedrag ten aanzien van wet- en regelgeving (meer centrale inrichting en verantwoordelijkheid).
•
Er is een basisovereenkomst van opdracht van de gemeente aanwezig (geen goedgekeurde modelovereenkomst van de Belastingdienst). Uit de interviews blijkt dat deze overeenkomst niet altijd door de afdelingen wordt gebruikt.
•
Kennis van en bekendheid met relevante wet- en regelgeving op centraal niveau lijkt aanwezig, decentraal op afdelingsniveau is dit niet altijd het geval, blijkt uit de interviews en de ingevulde vragenlijst.
•
In het eerste halfjaar van 2025 heeft de afdeling HRM onderzoek gedaan naar de arbeidsrelaties met zzp’ers. Hiertoe is gebruik gemaakt van een ‘beoordelingskader DBA’ waarin de gezichtspunten uit het Deliveroo arrest zijn verwerkt in een stappenplan. De inhoudelijke beoordeling van de arbeidsrelaties hebben wij niet gezien, maar uit de uitkomsten die de gemeente eind mei 2025 intern heeft gerapporteerd blijkt dat er van de 737 beoordeelde arbeidsrelaties (waarvan 594 géén zzp’ers) er 39 arbeidsrelaties met zzp’ers waarschijnlijk zijn te kwalificeren als een arbeidsovereenkomst, in 26 gevallen geeft de beoordeling aan dat ‘misschien sprake is van een zzp’er’ en 37 arbeidsrelaties worden nog nader onderzocht.
De gemeente Haarlem heeft ons mondeling gevraagd om hiernaast na te gaan of de beoordeling van de Wet DBA ook met het oog op de financiële rechtmatigheid, en dan in het bijzonder het voorwaardencriterium, in het kader van de jaarrekening meegenomen moet worden. We hebben voor deze aanvullende vraag geen uitgebreide analyses uitgevoerd of gesprekken gevoerd, maar hebben een beperkte deskresearch gedaan op basis van openbare bronnen. In het bijzonder hebben wij de Kadernota rechtmatigheid 2024 van de commissie BBV als uitgangspunt, de financiële verordening van de gemeente Haarlem en het Normenkader rechtmatigheid 2024 van de gemeente Haarlem bekeken. Ook zijn we nagegaan of andere gemeenten hierover vragen hebben gesteld aan de commissie BBV. Voor zover wij konden nagaan, is dit niet het geval. In deze documenten wordt niet expliciet verwezen naar de Wet DBA. In de kadernota rechtmatigheid zijn wel uitgebreide toelichtingen opgenomen over de aanbestedingswetgeving en hoe deze gewogen wordt. De afwegingen over de aanbestedingswetgeving hebben naar ons oordeel sterke gelijkenis met de afwegingen over de Wet DBA. In de Financiële verordening 2024 van de gemeente Haarlem is het voorwaardencriterium niet verder ingeperkt of gekaderd. In de verordening wordt verwezen naar het jaarlijks door de gemeenteraad vast te stellen normenkader.
In het Normenkader 2024 is de Wet DBA niet opgenomen. Wel is de Wet op de loonbelasting 1964 in het normenkader opgenomen. Alles afwegend komen wij tot de conclusie dat naar ons oordeel de Wet DBA waarschijnlijk onderdeel zou moeten zijn van de rechtmatigheidsverantwoording van de gemeente Haarlem. Of
Onderzoek externe inhuur Haarlem / Zandvoort
12/40
en in welke mate er ook daadwerkelijk aanvullende controles nodig zijn ten opzichte van de huidige (verbijzonderde) interne controle, hangt van een aantal factoren af. Allereerst de vraag hoe groot het risico is (zie verder in de volgende paragrafen), de getroffen beheersmaatregelen en de wijze waarin het risico al direct of indirect meegenomen wordt in bestaande controles, bijvoorbeeld in het kader van de Wet op de loonbelasting 1964. Voor een definitief oordeel adviseren wij de gemeente Haarlem om een vraag te stellen aan de commissie BBV en/of de accountant van de gemeente te raadplegen. Voor het inrichten van een efficiënte controle adviseren wij om vooral te steunen op een verbeterde inrichting van het inhuurproces en de (verbijzonderde) interne controle te bundelen met de interne controle op de Wet loonbelasting en de Aanbestedingswet.
2.2.1
Schijnzelfstandigheid/‘Wet DBA’, Waadi en inlenersaansprakelijkheid
De huidige organisatie is qua taken en verantwoordelijkheden in de basis decentraal ingericht. Dat wil zeggen dat afdelingen (afdelingsmanagers) integraal verantwoordelijk zijn, dit werkt door naar financiële aspecten maar ook naar taken en verantwoordelijkheden op het gebied van het nakomen van wet- en regelgeving, waaronder civielrechtelijke en fiscale aspecten. Het is in de regel aan de afdelingen zelf om (centraal) advies en ondersteuning te vragen. Dit beleid en deze visie hebben voordelen, waaronder het snel kunnen schakelen en het beperken van administratieve lasten, maar brengen ook nadelen en risico’s met zich mee. Immers, het is aan de afdelingsmanager zelf om, bijvoorbeeld ten aanzien van inhuur van externe arbeidskrachten, de risico’s in te schatten en indien nodig beheersmaatregelen te treffen. Binnen de organisatie zijn ondersteunende afdelingen en werkprocessen aanwezig maar het is aan de inhurende (afdelings)manager om hier gebruik van te maken. Afwijken komt in de praktijk regelmatig voor. Dit betekent dat het voldoen aan wet- en regelgeving zoals aan de Wet DBA (het tegengaan van schijnzelfstandigheid) en de Waadi (het beschermen van rechten werknemers via uitzendbureau, detacheerder of payroll-bedrijf), feitelijk afhankelijk is van hoe de individuele afdelingen hier in de praktijk handen en voeten aan geven.
Het mogelijke risico verschilt dan ook per afdeling en is onder meer afhankelijk van de hoeveelheid en het ‘soort’ inhuur (zelfstandigen/zzp’er of werknemers van derden), de opdrachten en werkzaamheden die de externe inhuurkrachten uitvoeren, de risicoschatting door de afdeling, eventuele voorzorg- en beheersmaatregelen die door de afdeling worden genomen en dergelijke. Ditzelfde geldt voor het mogelijke risico dat de gemeente loopt op inlenersaansprakelijkheid. Ook dit is afhankelijk van hoe de afdeling in de praktijk handen en voeten geeft aan het inhuren van externe arbeidskrachten. NB. Inlenersaansprakelijkheid is de aansprakelijkheid van de inlener (de gemeente) voor nietbetaalde loonheffingen en btw door de uitlener (de werkgever van de uitgeleende werknemer). Dit betekent dat als een uitlener zijn fiscale verplichtingen niet nakomt en niet of te weinig loonheffingen en btw afdraagt aan de Belastingdienst, de inlener (gemeente) hier onder voorwaarden voor aansprakelijk kan worden gesteld.
2.2.2
Risico-inschatting
Specifiek ten aanzien van de Wet DBA geldt dat het zogenoemde handhavingsmoratorium per 2025 is afgeschaft. Dit betekent dat de Belastingdienst met ingang van dit jaar weer naheffingsaanslagen en correctieverplichtingen kan opleggen, indien zij van mening is dat een arbeidsrelatie kwalificeert als arbeidsovereenkomst in plaats van een overeenkomst van opdracht.
Onderzoek externe inhuur Haarlem / Zandvoort
13/40
De risico’s en financiële gevolgen hiervan zijn nader uitgewerkt in hoofdstuk 1.3.2 en bijlage 2 van deze rapportage. Kortgezegd, indien (achteraf) blijkt dat een zzp’er de werkzaamheden feitelijk in dienstbetrekking heeft uitgevoerd, wordt de overeenkomst aangemerkt als een arbeidsovereenkomst in plaats van een overeenkomst van opdracht. In dat geval loopt de gemeente civielrechtelijke risico’s, zoals het moeten toepassen van de Cao-gemeenten en de pensioenregeling bij het ABP alsmede zaken als loondoorbetaling bij ziekte, transitievergoeding en dergelijke. Ook zijn er dan fiscale gevolgen (risico’s) op het gebied van de loonheffingen, denk aan de inhoudingsplicht voor de gemeente (als werkgever) en het afdragen van premies werknemersverzekeringen via de aangifte loonheffingen. De fiscale gevolgen zijn er per arbeidsrelatie die als dienstbetrekking wordt aangemerkt, met terugwerkende kracht tot 2025. Voor de civielrechtelijke risico’s geldt dat deze verder terug (kunnen) gaan dan 2025. Van belang is dat er verschillende partijen zijn die de rechtsgevolgen van een arbeidsovereenkomst kunnen inroepen, denk daarbij aan de zzp’er (werknemer) zelf, de Belastingdienst, een pensioenfonds en een vakbond.
2.2.3
Kwantificering van de financiële risico’s
Uit de eigen inventarisatie van de gemeente in mei 2025 blijkt dat van de 143 ingehuurde zzp’ers 39 arbeidsrelaties waarschijnlijk kwalificeren als een arbeidsovereenkomst en dat in 26 gevallen de uitkomst is dat ‘misschien sprake is van een zzp’er’. 37 arbeidsrelaties werden op dat moment nog nader onderzocht. Dit betekent dat de gemeente in theorie voor circa 100 arbeidsrelaties in meer of mindere mate een risico loopt. Zoals hierboven beschreven, valt dit risico uiteen in civielrechtelijke risico’s/gevolgen en fiscale risico’s/gevolgen. De fiscale risico’s en gevolgen zijn cijfermatig in een (fictief) voorbeeld uitgewerkt in bijlage 2. Dit voorbeeld ziet op een enkele arbeidsrelatie, wat betekent dat de berekende bedragen in het ‘worst case scenario’ maal 100 gaan. Echter, het lijkt ons zeer onwaarschijnlijk dat al deze 100 arbeidsrelaties worden aangemerkt als een dienstbetrekking. Zoals ook uit het voorbeeld blijkt, is het totale financiële risico per arbeidsrelatie voor de gemeente bovendien afhankelijk van veel factoren maar ook van de vraag of het de gemeente lukt om de loonheffing en btw te verhalen op de ‘zzp-werknemer’. In 2023 heeft de gemeente Haarlem de Nota risicomanagement2 vastgesteld. In deze nota worden kaders geschetst voor de toepassing van risicomanagement.
Risico’s worden gekwantificeerd in verschillende klassen op basis van de frequentie dat het risico zich voordoet en daaraan gekoppeld een maximaal financieel gevolg. Deze inschatting is afhankelijk van vele factoren. Ook kan het zijn dat financiële gevolgen terugwerkende kracht hebben. Denk aan de fictieve situatie waarin een arbeidsrelatie in 2027 met terugwerkende kracht per 2025 wordt aangemerkt als dienstbetrekking. Indien de situatie zich mocht voordoen - wat wij niet verwachten - dat van de ca. 100 thans werkzame zzp’ers er een veelvoud van 5 een claim doen op een dienstbetrekking, loopt het theoretisch financieel risico op, tot klasse 5 > € 1.500.000.
2
Nota risicomanagement | Lokale wet- en regelgeving
Onderzoek externe inhuur Haarlem / Zandvoort
2.3
14/40
Proces en sturingsmogelijkheden
In deze paragraaf beantwoorden we de volgende deelvragen: •
Beschrijf de interne formele procesgang of inrichting ten aanzien van inhuur.
•
Breng de huidige monitoring- en sturingsmogelijkheden in kaart.
Onderbezetting interne diensten Uit ons onderzoek, de interviews, vragenlijst en beoordeling van aanwezige documentatie blijkt het volgende: •
Het inzicht in de feitelijke stand van zaken moet door HR steeds handmatig gegenereerd worden, waarbij er geen zekerheid is over volledigheid.
•
Er is geen gemeentebreed ICT-systeem dat inhuurprocessen ondersteunt en sturing op inhuur en kosten mogelijk maakt.
•
Hetzelfde geldt voor het documenteren en archiveren van overeenkomsten. Dit wordt per afdeling/team georganiseerd en er is geen centrale database voorhanden.
•
Het proces voor inhuur is niet centraal beschreven en wordt per afdeling decentraal vormgegeven. Hiermee verschillen werkwijzen van afdeling tot afdeling.
De gemeente Haarlem heeft de inhuurprocessen op dit moment niet op orde. Het ontbreekt aan centraal inzicht, er zijn verschillen in werkwijzen per domein en afdeling, en er is onvoldoende zicht op het gebruik van zaken als algemene voorwaarden. Ondersteunende (ICT-)systemen zijn niet aanwezig. Hiermee is het voor de gemeente ook heel lastig om rapportages te maken en zicht en grip te houden. De gemeente loopt daarmee grote risico’s op het gebied van rechtmatigheid, maar ook op doelmatigheid. Controle op bijvoorbeeld het juist hanteren van indexen, het uitnutten van de raamovereenkomst en het hanteren van marktconforme tarieven is nu niet geborgd in de organisatie. In veel van de interviews kwam naar voren dat (team)managers nauwelijks contact leggen met HR en/of inkoop bij het inhuren van medewerkers, terwijl dit formeel wel de voorgeschreven route is. Gedreven door de ambitie om resultaten in de buitenwereld te realiseren, krijgt het structureel op orde brengen van de interne organisatie vaak minder prioriteit. Hierdoor ervaren managers en medewerkers het samenwerken met interne diensten als vertragend. De tijd die het kost om eerst met inkoop en/of HR te overleggen, leidt ertoe dat (team)managers het inhuren van mensen zelf ter hand nemen – ook al kost dit hen veel tijd en zouden zij hier liever in worden ontzorgd.
Omdat de organisatie blijft functioneren doordat teammanagers dit werk overnemen, ontbreekt de prikkel om structureel te investeren in interne diensten. Als gevolg daarvan blijven deze afdelingen onderbezet en wordt het probleem in stand gehouden.
2.4
Effectiviteit
In deze paragraaf beantwoorden we de volgende deelvragen: •
Stel vast welke (onderdelen van de) processen, uitvoering en sturing wel/niet effectief zijn.
•
Onderzoek de oorzaken indien onderdelen niet effectief zijn. Besteed hierbij aandacht aan elementen als verantwoordelijkheden en bevoegdheden, decentraal – centraal, cultuurhouding-gedrag etc.
Ambitieuze opgaven, mede door politieke druk In veel politiek-bestuurlijke organisaties worden de ambities opgestuwd door politieke druk en de wens om te presteren voor het oog van de kiezer. Ook Haarlem is ambitieus en wil graag veel realiseren en binnen gestelde termijnen blijven leveren. Uit de interviews maken we op dat er niet
Onderzoek externe inhuur Haarlem / Zandvoort
15/40
altijd een realistische capaciteitsplanning wordt gemaakt op basis van het bestaande (interne) personeelsbestand. Hierdoor worden er opgaven geformuleerd die te groot zijn voor de capaciteit van de organisatie. Dit leidt ertoe dat de dagelijkse operatie op gang gehouden wordt met langdurige inzet van ingehuurde medewerkers, in tegenstelling tot het beleid dat stelt dat inhuur bedoeld is om pieken in capaciteitsbehoeften en gebrek aan specialistische kennis op te vangen. Hierdoor lijkt het alsof de ambities haalbaar zijn en blijven de hoge ambities opnieuw geformuleerd worden. Dat leidt vervolgens weer tot het structureel inhuren van mensen. Te ambitieuze opgave
Nieuwe opgaven formuleren
Meer inhuren, sneller moeten afwijken
Matige/geen capaciteitsplanning
Onvoldoende mensen voor gestelde opgave
Figuur 1. Te ambitieuze opgaven leiden tot structureel meer inhuur
Ontbreken van gezamenlijke visie leiderschap Zolang de twee perspectieven blijven bestaan en er geen gezamenlijke visie vanuit het leiderschap bestaat op het behouden van grip op de inhuur, zal de discussie over het inhuurlandschap telkens terugkeren. De medewerkers die vinden dat er meer sturing moet komen, zullen hun argumenten aandragen en medewerkers die juist de vrijheid willen behouden, zullen daarop blijven hameren. Het kost een organisatie energie om een telkens terugkerend onderwerp met dezelfde argumenten te onderbouwen, zonder dat er een duidelijke keuze wordt gemaakt. Uit de interviews kwam naar voren dat in plaats van een knoop door te hakken er bijvoorbeeld een verzoek komt om toch nóg beter uit te zoeken wat het zou opleveren om minder personeel in te huren. In de tijd die het kost om dat onderzoek te laten uitvoeren, zijn leiderschapsfuncties door andere personen ingevuld of waait er een andere politieke koers, waardoor er, al zou er een uitkomst zijn, weer geen keuzes worden gemaakt.
Steun voor beleidsdoelstellingen inhuur… De gemeente Haarlem heeft doelstellingen op het gebied van inhuur. Uit beantwoording van de vragenlijsten komt het beeld naar voren dat deze in zeer overwegende mate gesteund worden door de managers. Dat is een positieve basis om de sturing op beleidsdoelstellingen verder vorm te geven. Uit de gesprekken komt nog een aanvullende doelstelling naar voren, die samengevat kan worden als rechtvaardigheid in beloning en waardering. Verschillende medewerkers geven aan dat arbeidsvoorwaarden tussen inhuurkrachten en reguliere medewerkers niet te veel uiteen mogen lopen. Inhuurkrachten hebben nu vaak riantere (secundaire) voorwaarden dan vaste medewerkers, bijvoorbeeld een auto van de zaak of het kunnen declareren van parkeerkosten.
Onderzoek externe inhuur Haarlem / Zandvoort
16/40
Afwijkverzoek wordt te makkelijk toegekend Het gemakkelijk toekennen van een afwijkverzoek leidt in de praktijk tot meer inhuur, omdat het de formele richtlijnen rondom inhuur feitelijk uitholt. Wanneer een manager via een afwijkverzoek alsnog toestemming krijgt om af te wijken van bestaande kaders, ontstaat er een precedent dat dit mogelijk en acceptabel is. Dit verlaagt de drempel voor toekomstige afwijkverzoeken, zowel voor de betreffende manager als voor anderen binnen de organisatie. In plaats van dat de richtlijnen richting geven aan een zorgvuldig proces waarin alternatieven worden overwogen, zoals herverdeling van werk, interne mobiliteit of opleiding, wordt de uitzondering de norm. Hierdoor wordt inhuur steeds vaker gezien als een snelle en geaccepteerde oplossing, wat het lastig maakt om grip te houden op het totaal aan externe inzet.
Hoge doorloop op afdelingen Uit de interviews blijkt dat een hoge doorloop van medewerkers vaak het gevolg is van structurele problemen, zoals een hoge werkdruk, onderbezetting of onvoldoende structurele financiering voor de taken. In plaats van deze onderliggende oorzaken aan te pakken, wordt in de gemeente Haarlem vaak gekozen voor tijdelijke oplossingen door het vervangen van vertrekkend personeel door inhuur. Dit leidt tot een voortdurende afhankelijkheid van externe inhuur. Hierdoor blijven de problemen in stand, omdat nieuw ingehuurd personeel vertrekt of uitvalt zodra zij met dezelfde knelpunten te maken krijgen. Zonder gerichte investering in het structureel verbeteren van processen, werkwijzen, werkdruk en aansturing, blijft externe inhuur een symptoombestrijding in plaats van een duurzame oplossing.
…maar niet alle doelstellingen zijn praktisch goed realiseerbaar In lijn met het voorgaande punt doen managers goede pogingen om inhuur om te zetten naar vaste krachten waar dat mogelijk is. Hierbij lopen zij tegen belemmeringen aan. De eerste belemmering is concurrentie op arbeidsvoorwaarden, waarbij de gemeente minder mogelijkheden heeft dan marktpartijen. Een tweede belemmering is dat inhuur vaak met tijdelijk/incidenteel geld gedekt wordt en dat in dat geval omzetten naar vaste medewerkers niet mogelijk is. Sturing op de bandbreedte van de Roemernorm wordt daarmee lastiger. De noodzaak tot inhuur wordt, zoals eerder genoemd, mede veroorzaakt door de huidige marktwerking. In sommige functies is het voor mensen aantrekkelijker om via een detacheringsbureau aan de slag te gaan dan in vaste dienst te treden bij een gemeente. Zij krijgen in dat geval een dienstauto, mogen hun parkeerkosten declareren en krijgen meer betaald. De gemeente heeft hierop beperkte invloed, maar er zijn intern ook patronen te benoemen waardoor het inhuurlandschap steeds groter wordt in de gemeente Haarlem.
Wel incidenteel budget, te weinig formatieruimte Sommige afdelingen en/of teams hebben onvoldoende vaste medewerkers om het werk structureel goed te kunnen uitvoeren. Hierdoor ontstaat druk op de bestaande capaciteit, vooral bij piekbelasting of bij tijdelijke projecten. Om het werk toch gedaan te krijgen en de dienstverlening op peil te houden, wordt vaak gekozen voor de inhuur van externe krachten.
Onderzoek externe inhuur Haarlem / Zandvoort
17/40
Onderbezetting (intern) personeel
Onvoldoende prikkel om structurele problemen aan te pakken
Advies en hulp bij inhuur te traag
(Team)managers huren zelf externen in
Figuur 2. Onderbezetting (intern) personeel leidt tot wantrouwen in centrale ondersteuning
Eerdere poging tot centraliseren mislukt Er is eerder een poging gedaan om procedures rond inhuur meer te centraliseren, maar mede door de vertraging die dat opleverde in de processen, is deze keuze later weer teruggedraaid. Zo’n historie maakt het nog moeilijker om een nieuwe poging te doen slagen. Er zijn immers negatieve ervaringen geweest en die weerstand is niet makkelijk te doorbreken. Telkens als er nu gesproken zou worden over het verminderen van het aantal (onnodig) ingehuurde medewerkers, kan het argument ‘hebben we al een keer geprobeerd’ worden aangevoerd.
Onderzoek externe inhuur Haarlem / Zandvoort
18/40
HOOFDSTUK 3
Toekomstige situatie 3.1
Inrichtingsmodellen
In deze paragraaf beantwoorden we de volgende deelvraag: •
Welke inrichtingsmodellen ondersteunen de visie van de gemeente Haarlem-Zandvoort en dragen bij aan het voldoen aan wet- en regelgeving (waaronder de Wet DBA)
3.1.1
Verschillende inrichtingsmodellen
Bij gemeenten en andere organisaties komen verschillende modellen van organiseren van het inhuurproces voor. We komen in de praktijk de volgende vijf modellen tegen. In deze tabel hebben we de belangrijkste kenmerken samengevat. Inhuurmodel
Decentraal op of door afdeling
Decentraal met centrale ondersteuning
Interne centrale inhuurdesk
Externe inhuurdesk / broker
Managed serviceprovider (MSP)
Verantwoordelijkheid / regie
Decentraal
Decentraal
Centraal
Centraal
Centraal
Proces
Decentraal
Decentraal
Centraal
Centraal
Centraal
Risico
Intern
Intern
Intern
Veelal extern
Extern
Kenmerken
Afdeling integraal verantwoordelijk
Ondersteuning en kaderstelling centraal
Kennis en capaciteit centraal
Bemiddelaar vraag en aanbod
Outsourcing volledige inhuur
Adviserende rol HR en/of Inkoop
Vaste, uniforme werkwijze
Eén contractpartij
End-to-end
Maatwerk
Het model decentraal op of door de afdeling is het traditionele model. In dit model zijn de afdelingen volledig zelf verantwoordelijk voor de inhuur en administratie, contractbeheer en andere zaken rondom het inhuurproces. Voordeel is de grote mate van flexibiliteit, nadeel is een matige beheersing van risico’s en gebrek aan centrale regie. Het mode decentraal met centrale ondersteuning lijkt het meest op het model zoals de gemeente Haarlem dat nu kent. De verantwoordelijkheid blijft voornamelijk op de afdelingen zelf liggen, maar er is centraal advies en ondersteuning beschikbaar. Hierbij nemen de risico’s af, maar blijven zaken als administratie en contractmanagement een verantwoordelijkheid van de afdelingen. Vaak komt dit voor met het werken met grotere raamcontracten met vaste leveranciers, maar is de uitnutting van contracten suboptimaal. Het model interne centrale inhuurdesk gaat een stap verder en maakt één interne afdeling, vaak HRM of inkoop, verantwoordelijk voor de uitvoering van het inhuurproces. Behoeftestelling vindt nog steeds decentraal plaats, maar de inhuurdesk verzorgt de volledige afhandeling van inhuur. De administratieve en financiële afhandeling hoort daarbij, evenals het contractmanagement. Vrijwel altijd in combinatie met grote raamcontracten. Voordeel is een veel beter inzicht, betere sturingsmogelijkheden en risicobeheersing.
De overige afdelingen blijven in de
Onderzoek externe inhuur Haarlem / Zandvoort
19/40
lead over de vraag welke behoeften er zijn, waar de financiële dekking vandaan komt en welke kandidaat uiteindelijk geselecteerd wordt. Het model kan ten koste gaan van flexibiliteit van afdelingen of snelheid in bijzondere situaties. In het model externe inhuurdesk / broker sluit een organisatie een contract met één externe partij die als tussenpersoon fungeert. De broker ontzorgt de organisatie volledig op het gebied van inhuur. Hiermee zijn veel administratieve lasten extern belegd en worden risico’s goed beheerd. Nadeel van de werkwijze is een grote mate van inflexibiliteit en een grote afstand tot de behoeftestellende afdelingen. Dit leidt vaker tot mismatch tussen het aanbod aan inhuurkrachten en de behoefte van afdelingen. Het laatste model dat we hier bespreken is dat van de managed serviceprovider (msp). Ook in dit model verzorgt de externe partij het complete inhuurproces. Het grootste verschil met de broker is dat de msp een veel strategischer rol dan een broker. De msp levert, anders dan de broker, geen kandidaten aan. Een msp maakt altijd gebruik van een vendor management systeem, een broker niet altijd. Een msp helpt bij het krijgen en houden van overzicht en het beheersen van de hele keten van inhuur. Het werken met een msp vraagt een grote investering aan de voorkant en het werken met een msp is minder flexibel dan de andere vormen.
Naast deze modellen, zijn er ook nog andere modellen zoals total talentmanagement en het model van master vendor. Deze komen voor zover bij ons bekend (nog) niet bij gemeenten voor en zijn daarom buiten de analyse gehouden.
3.1.2
Vergelijking met andere gemeenten
We hebben drie gemeenten gesproken over de wijze waarop met inhuur en risico’s wordt omgegaan. Alle drie de gemeenten hebben de ondersteuning intern gecentraliseerd of overwegen centralisatie van ondersteuning. Belangrijke succesfactor is een dienstverlenende benadering, waarbij managers ontzorgd worden van administratieve taken. Deze gemeenten (gaan) investeren in mensen en middelen (ICT) om deze beweging te ondersteunen. De gemeenten die wij hebben gesproken in het kader van deze benchmark hebben allen voor een hybride (tussen)variant gekozen. Hieronder hebben wij de belangrijkste uitkomsten samengevat. Samenvatting benchmark X
Y
Z
Centrale interne inhuurdesk.
Centrale interne inhuurdesk.
Decentraal met ondersteuning HR-businesspartner per afdeling (werkwijze ligt opnieuw voor).
DAS workflow.
Inhuur marktplaats.
Software voor inhuur/capaciteit.
2 adviseurs externe inhuur en 1 coördinator (dedicated).
1 adviseur externe inhuur en 1 ondersteuner (dedicated).
Circa 8 HR businesspartners voor hele organisatie (HRM breed).
Inhuurdesk adviserende rol, verantwoordelijkheid bij inhurende manager. Afwijken via domeinmanager.
Inhuurdesk adviserende rol, verantwoordelijkheid bij inhurende manager. Afwijken via directie.
Afdelingsmanager uiteindelijk verantwoordelijk voor keuzes en inhuur.
Onderzoek externe inhuur Haarlem / Zandvoort
Succesfactoren: steun directie, persoonlijke aanpak richting managers, ontzorgen.
Succesfactoren: ontzorgen op administratief gebied.
20/40
3 opties voor toekomst: laten zoals het is (decentraal), centrale inhuurdesk via HRM of een externe inhuurdesk bijv. via broker.
De uitkomsten van de benchmark komen overeen met onze praktijkervaring bij andere gemeenten. De meeste gemeenten zoeken naar een optimale, hybride vorm waarbij wordt gezocht naar de ‘’best of both worlds’’. Enerzijds bestaat de wens om grip te hebben (en te houden) op inhuur, kennis en kunde te bundelen, risico’s te verkleinen, en compliant te zijn. Anderzijds wordt in de praktijk vaak belang gehecht om - binnen kaders - maatwerk te kunnen leveren, snel en efficiënt te kunnen schakelen, afdelingen in hun kracht te zetten, en inhurende managers (mede) verantwoordelijk te maken. Kortom, veel middelgrote tot grotere gemeenten en organisaties kiezen op dit moment voor een hybride (tussen)variant, omdat dit in potentie: •
De voordelen van standaardisatie combineert met de gewenste flexibiliteit.
•
(Meer) grip geeft op risico’s en kosten.
•
En - binnen nader te bepalen kaders - ruimte geeft voor eigen regie door afdelingen.
De omvang van de inhuurdesks die al ingericht zijn, is circa 2 fte. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen administratieve taken en adviserende/beleidsmatige taken. Uit de gesprekken blijk dat ondersteuning met een ICT-systeem cruciaal is om een inhuurdesk goed en efficiënt te laten functioneren.
3.2
Optimale keuze voor de gemeente Haarlem
In deze paragraaf beantwoorden we de volgende deelvraag: •
Welke kansen en risico’s biedt elk van de modellen?
•
Welk model biedt voor de gemeente Haarlem meest optimale oplossing?
Het inhuurproces (ook wel het proces van inhuur van extern personeel of flexibele schil genoemd) is voor veel gemeenten een strategisch vraagstuk. Dit geldt ook voor de gemeente Haarlem. Er zijn meerdere manieren om een inhuurproces vorm te geven, afhankelijk van onder meer de omvang van de organisatie, de vraag naar externe arbeidskrachten, de beschikbare kennis en capaciteit binnen de organisatie en de mate waarin het handelen naar de letter van wet- en regelgeving (compliance) als prioriteit wordt aangemerkt. Er zijn kortgezegd verschillende inrichtingsvarianten mogelijk, waarbij aan de ene kant van het spectrum sprake is van volledige centralisatie (centraal ingericht proces, uitgevoerd door een stafafdeling) en aan de andere kant volledige decentralisatie (iedere afdeling huurt zelf in en is volledig verantwoordelijk) van het proces. Daarnaast zijn er verschillende (hybride) tussenvarianten mogelijk. Binnen de organisatie lijkt draagvlak te zijn voor meer centrale regie. Maar er zijn wensen om beslissingsbevoegdheid laag in de organisatie te houden, processen ‘lean’ te organiseren en de snelheid van handelen te handhaven. In de ideale situatie moeten beide wensen tegelijkertijd gerealiseerd worden. De afdelingen hebben zelf een sterke behoefte om regie en zeggenschap te houden over behoeftestelling en de keuze voor een kandidaat.
De leidt tot een wens voor een flexibel systeem, dat relatief dicht bij de afdelingen staat. Modellen waarbij de verantwoordelijkheid extern wordt
Onderzoek externe inhuur Haarlem / Zandvoort
21/40
neergelegd (zoals het broker systeem of de managed service provider) zijn naar ons oordeel op dit moment minder passend voor de gemeente Haarlem. We adviseren daarom om een keuze te maken tussen de drie mogelijke interne varianten. Voor de organisatie van inhuur zijn er drie basisvarianten. Deze kennen verschillende voor- en nadelen. We geven hieronder een beeld op hoofdlijnen om de strategische richting te kunnen bepalen. A. Centraal Kenmerken
Voordelen
Nadelen
Gecentraliseerd proces
Controle/grip op inhuur
Minder flexibiliteit afdelingen
Vaste, uniforme werkwijze
Schaalvoordelen
Vertraging/doorlooptijd
Centraal overzicht
Inzicht
Afstand
Kennis en capaciteit in de staf
Contract-
Markt-/vakkennis
/leveranciersmanagement
B. Decentraal Kenmerken
Voordelen
Nadelen
Decentraal proces
Flexibiliteit
Minder grip
Veel/meer raamcontracten
Snelheid
Geen schaalvoordelen
Geen centrale regie
Eigenaarschap
Minder inzicht
Afdeling integraal
Markt-/vakkennis
Meer risico (compliance)
verantwoordelijk
C. Verantwoordelijkheid decentraal, ondersteuning en kaderstelling centraal Kenmerken
Voordelen
Nadelen
Deels centraal (bijv.
Controle en flexibiliteit
Complexer
Maatwerk
Onduidelijkheid (taken en
contractbeheer), deel decentraal (bijv. kandidaatselectie) Centrale richtlijnen
verantwoordelijkheden) Decentrale uitvoering
Kennis (centraal) en
Meer samenwerking benodigd
vaardigheden (decentraal) Ondersteuning/ontzorgen afdelingen
Kosten korte termijn
Onderzoek externe inhuur Haarlem / Zandvoort
22/40
HOOFDSTUK 4
Advies en vervolg 4.1
Organisatiekundige aspecten
De gemeente Haarlem kan in hoofdlijn kiezen tussen drie modellen van inhuur: 1. Centraal. 2. Decentraal. 3. Mengvorm, waarbij sommige verantwoordelijkheden centraal belegd zijn en andere decentraal. Wij adviseren de gemeente Haarlem om te kiezen voor de derde variant. Wij adviseren deze keuze duidelijk vast te leggen en te handhaven in de uitvoering. Dit stellen wij zo omdat uit de interviews blijkt dat in de gemeente Haarlem gemaakte keuzes niet altijd worden nageleefd of dat afspraken verschillend worden geïnterpreteerd. Een goed voorbeeld hiervan is het niet hanteren van de standaardovereenkomsten en inkoopvoorwaarden bij inhuurovereenkomsten. Wij komen tot de keuze voor variant 3 op basis van alle feiten en omstandigheden, uitkomsten uit de vragenlijst en de interviews. In deze variant worden de huidige decentrale verantwoordelijkheden en keuzevrijheid in stand gehouden en wordt gelijktijdig centrale ondersteuning geboden op administratief, contractueel en juridisch vlak. Wij adviseren de gemeente Haarlem een interne inhuurdesk in te richten waarbij specialisten op het gebied van inkoop, HRM en juridische zaken inhuurvraagstukken vanuit de afdelingen kunnen begeleiden.
Vervolgens is het van belang voor de gemeente om duidelijke keuzes te maken ten aanzien van het mandaat, de taken en de verantwoordelijkheden van deze (interne) inhuurdesk en dat de advisering vanuit HR bindend is. Op dit moment kan relatief eenvoudig door een afdeling een afwijkingsverzoek worden ingediend, dat in de basis wordt gehonoreerd. Dit zorgt er op dit moment voor dat inhuur niet volledig in beeld is, er vooraf niet altijd een fiscaal-juridische beoordeling plaatsvindt en dat de gemeente daardoor risico’s loopt ten aanzien van schijnzelfstandigheid. Om deze risico’s beter te beheersen, zal er naar onze mening in de toekomst een steviger mandaat en meer centrale vastlegging en sturing nodig zijn. Om een (interne) inhuurdesk succesvol in te zetten, zijn er een aantal randvoorwaarden te benoemen. Op basis van onze ervaring bij soortgelijke onderzoeken, ondersteund door de benchmark die wij hebben uitgevoerd bij drie andere gemeenten, en op basis van de gesprekken die we gevoerd hebben binnen de gemeente Haarlem, komen wij tot de volgende voorwaarden: •
Kennis en capaciteit bijeenbrengen in een centrale inhuurdesk zodat deze de afdelingen administratief en juridisch kwalitatief en efficiënt kunnen ontzorgen. Op deze manier kan de inhuurdesk de meerwaarde laten zien van (centrale) registratie en aansturing.