2 Bijlage 1 213a Onderzoek Onderwijshuisvesting gemeente Haarlem

Ruimte om te zijn.

U24570

Pagina 25 van 50

De capaciteit is een aandachtspunt Een aandachtspunt voor het team Onderwijshuisvesting is de beschikbare capaciteit. Haarlem heeft een flinke opgave, als gevolg van groei van de stad en de leeftijd van de schoolgebouwen. Door de ontwikkelingen en karakteristieken van Haarlem zoals beschreven in hoofdstuk 3 worden bouwprojecten niet alleen duurder, maar ook complexer. Hierdoor is er meer afstemming en overleg nodig met name in de initiatief- en definitiefase van projecten. Hoewel schoolbesturen bouwheer zijn van hun eigen projecten, vraagt de vernieuwingsopgave veel capaciteit en expertise van het team Onderwijshuisvesting. Het team is bovendien nog niet volledig op sterkte voor wat betreft kennis en ervaring (hier wordt aan gewerkt), dus dit is een aandachtspunt. Daarnaast wordt duidelijk dat de benodigde aandacht voor vernieuwing en uitbreiding van schoolgebouwen ertoe leidt dat er minder capaciteit beschikbaar is voor het (projectoverstijgend) uitwerken van beleidsmatige speerpunten in het SHO (bijvoorbeeld rond IKC-vorming) en het strategisch afstemmen van beleidoverstijgende dossiers (bijvoorbeeld onderwijs binnen gebiedsontwikkeling of de spreiding van het onderwijsaanbod). Samenwerking met de schoolbesturen De accounthouders zijn een vast aanspreekpunt voor en werken intensief samen met de schoolbesturen in Haarlem.

In het kader van dit onderzoek zijn gesprekken gevoerd met vier schoolbesturen. De belangrijkste uitkomst is dat de relatie en samenwerking met de schoolbesturen op orde en naar tevredenheid is. Er zijn ook enkele knelpunten. Net als het team Onderwijshuisvesting ervaren de schoolbesturen de gevolgen van de toegenomen complexiteit van projecten. De permanente uitbreiding van De Zonnewijzer (een gebouw met monumentale status) bijvoorbeeld is een proces met een lange doorlooptijd, omdat vanuit diverse afdelingen input en expertise op het ontwerp benodigd is. Bovendien is gedurende de definitiefase het parkeerbeleid van de gemeente aangepast, waardoor aanpassingen nodig waren met betrekking tot (fiets)parkeren. Dit project geeft de uitdagingen waar de gemeente voor staat duidelijk weer. Daarnaast merken schoolbesturen ook de druk op de capaciteit binnen de gemeente; de bouwopgave (niet alleen voor onderwijs, maar voor de hele stad) is groot, de ruimte is beperkt en dat heeft dus ook effect op de realisatie van huisvestingsprojecten vanuit onderwijshuisvesting. De vervangende huisvesting voor OBS de Globe bijvoorbeeld laat op zich wachten, omdat het herontwikkelingstraject van de Floris van Adrichemlaan (waar OBS de Globe onderdeel van uitmaakt) nog niet de benodigde vorderingen maakt.

Schoolbesturen zien ook dat het team Onderwijshuisvesting onvoldoende mogelijkheden heeft om hier druk op uit te voeren of een besluit af te dwingen. Schoolbesturen ervaren (en dat geldt ook voor het team Onderwijshuisvesting) soms frustratie bij de vertraging of het uitstellen van projecten. Er is echter ook begrip voor deze uitdagingen en men ziet ook de inzet vanuit het team Onderwijshuisvesting (“ze steken echt hun nek uit voor ons”). Onderwijshuisvesting en schoolbesturen werken samen in een goede sfeer en ervaren een gezamenlijke verantwoordelijkheid. 4.3

Uitvoering en beheer Het onderdeel Uitvoering bestaat voor het grootste deel uit het beoordelen van aanvragen en het faciliteren van huisvestingsprojecten. Het college van B en W stelt het Jaarlijks Onderwijshuisvestingsplan (JOP) vast.

Ruimte om te zijn.

U24570

Pagina 26 van 50

Hiermee worden budgetten beschikbaar gesteld voor onder andere (vervangende) nieuwbouwprojecten, uitbreiding, tijdelijke huisvesting en eerste inrichting. Aanvragen worden (zoals staat beschreven in de verordening uit 2015) beoordeeld aan de hand van beoordelingscriteria, prognosecriteria en criteria voor oppervlakte en indeling. De schoolbesturen die in het betreffende jaar in aanmerking komen voor het bekostigen van een voorziening ontvangen een beschikking, waarin onder meer het beschikbare bedrag is opgenomen, evenals de regels en procedures voor het verdere proces (onder andere het aanvragen van voorbereidingskrediet, de procedure voor goedkeuring van het bouwplan en de begroting, et cetera). Het team Onderwijshuisvesting ziet er vervolgens op toe dat er binnen de kaders wordt gebouwd en dat de nieuwe gebouwen niet worden toegerust met spreekwoordelijke ‘gouden kranen’ of andere extra’s die niet passen binnen het principe van sober en doelmatig.

De belangrijkste taken voor de gemeente (accounthouders van team Onderwijshuisvesting) bij het uitvoeren van huisvestingsprojecten zijn: beoordelen van de aanvragen en het opstellen van de beschikkingen; verzamelen en aanleveren van gegevens vanuit verschillende beleidsafdelingen, als input aan de bouwheer; beoordelen en instemmen met voorlopig ontwerp (VO), definitief ontwerp (DO) en aanbesteding en indien nodig hier een second opinion laten uitvoeren; verstrekken van het taakstellend krediet (in termijnen); beoordelen van financiële wijzigingen/tegenvallers tijdens het proces en eventueel beschikbaar stellen van extra middelen. Naast het vernieuwen en/of het uitbreiden van de schoolgebouwen heeft de gemeente taken en verantwoordelijkheden gedurende de verdere levensduur van de gebouwen: financiële afhandeling van (brand)schade, vandalisme, herstel van constructiefouten, het onderhouden (en exploiteren) van schoolgebouwen die terugvallen naar de gemeente bij einde gebruik, het rouleren van wissellocaties, et cetera. 4.3.1 Bevindingen uit de gesprekken Het uitvoeren van het SHO (voorbereiden en begeleiden van huisvestingsprojecten) vormt een aanzienlijk onderdeel van de werkzaamheden van het team Onderwijshuisvesting. De werkwijze en ervaringen zijn uitgebreid aan bod gekomen in de gesprekken met het team, de collega’s en de schoolbesturen.

Schoolbestuur als bouwheer De schoolbesturen zijn volgens de wet bouwheer voor hun projecten, tenzij het college op verzoek van het schoolbestuur heeft besloten de uitvoering onder verantwoordelijkheid van het college te laten plaatsvinden. Het schoolbestuur als bouwheer houdt in dat het zelf verantwoordelijk is voor het tot stand brengen van de nieuwbouw of renovatie en dat de gemeente de financiële middelen en eventueel grond beschikbaar stelt. Samenwerking bouwheer en onderwijshuisvesting In de praktijk is sprake van samenwerking tussen bouwheer en gemeente, waarbij de bouwheer in overleg met het team Onderwijshuisvesting en de overige betrokken afdelingen van de gemeente de verschillende fasen van het bouwproces doorloopt. De accounthouders binnen het team Onderwijshuisvesting koppelen de bouwheer aan de betreffende afdelingen binnen de gemeente (bijvoorbeeld stedenbouw, planologie, erfgoed, financiën, verkeer en parkeren, communicatie).

Ruimte om te zijn.

U24570

Pagina 27 van 50

Vanuit de verschillende disciplines worden adviezen, eisen of andere input gegeven waarmee de bouwheer rekening moet houden. De accounthouders vormen dus een belangrijke schakel tussen de bouwheer en de verschillende beleidsafdelingen. Afhankelijk van het project en de expertise van het schoolbestuur wordt invulling gegeven aan de rol van de accounthouder in het project. Dat betekent bijvoorbeeld dat de accounthouders soms wel, of soms niet, aanwezig zijn tijdens overlegmomenten. De mate van ondersteuning van het schoolbestuur bij het opstellen van gevraagde documenten verschilt ook per project en is vaak afhankelijk van de ervaring en aanwezige expertise bij de bouwheer. Er zijn in de verordening afspraken op hoofdlijnen gemaakt over wat de accounthouder wel en niet doet, maar de praktijk wijst uit dat in het ene project verhoudingsgewijs meer capaciteit wordt ingezet dan in het andere. Samenwerking binnen de gemeente Zoals beschreven moeten bouwplannen aan strengere eisen voldoen en worden getoetst aan het beleid van verschillende domeinen. De samenwerking met verschillende disciplines (stedenbouw, planologie, erfgoed, communicatie) is in de afgelopen jaren belangrijker geworden en geïntensiveerd.

Over het algemeen zijn de betrokkenen tevreden over de samenwerking, maar er zijn ook aandachtspunten: Men geeft aan niet altijd op tijd ingeschakeld te worden, waardoor er onvoldoende tijd is voor een goed en onderbouwd advies. Dit kan leiden tot vertraging, wat aan de kant van de bouwheer kan zorgen voor onbegrip. Ook is er niet altijd voldoende capaciteit om met de gewenste aandacht bij te dragen aan het proces, ook omdat niet altijd op voorhand duidelijk is welke inbreng wanneer wordt verwacht. De samenwerking en afstemming verloopt veelal informeel en is soms ook afhankelijk van welke collega’s aan het project gekoppeld zijn. Er zijn geen duidelijke afspraken over wie in welke fase betrokken is en op welke manier. Er bestaat een formele procedure waarbij afdelingen elkaar opdracht geven om advies te geven over bepaalde casussen, maar het lijkt onduidelijk onder welke voorwaarden er wel of niet formeel wordt samengewerkt of opgeschaald. Team Erfgoed geeft bijvoorbeeld aan dat het wenselijk kan zijn als dit team (in bepaalde gevallen, bijvoorbeeld wanneer het gaat om een monument of ander gebouw met historie) betrokken is bij een architectenselectie of een voorselectie.

Vanuit planologie en stedenbouw is behoefte aan een wat langer termijnoverzicht van de projecten die eraan komen, zodat in samenspraak kan worden bekeken wat de scope van het project wordt en hoe de organisatieonderdelen betrokken worden en meedenken over het project. De renovatie van het Stedelijk Gymnasium Haarlem is een voorbeeld van een project waar de betrokkenen de genoemde knelpunten hebben ervaren. De scope van het project was op voorhand onvoldoende duidelijk en gedurende het proces bleek input van meerdere disciplines nodig die niet was ingecalculeerd. De omvang en complexiteit nam steeds toe (bijvoorbeeld vanwege de wens om bepaalde historische elementen te behouden of om een grotere verduurzamingsslag te maken), waardoor verwachtingen moesten worden bijgesteld. Deze gestage uitbreiding van het project leidde tot vertraging en uiteindelijk extra kosten.

Ruimte om te zijn.

U24570

Pagina 28 van 50

Onderwijshuisvesting in ontwikkelzones In sommige gevallen maakt de functie onderwijs onderdeel uit van een ontwikkelzone of gebiedsontwikkeling. Dan is er vanuit de gemeente een integraal projectmanager die alle verschillende disciplines en belangen bij elkaar brengt. Deze integrale aanpak zorgt voor een goede borging van diverse beleidskeuzes, maar maakt een project ook meer complex. Deze aanpak werkt vanuit het perspectief van onderwijshuisvesting soms vertragend, omdat er gewacht moet worden op beslissingen of maatregelen die buiten de invloedssfeer van Onderwijshuisvesting of het schoolbestuur liggen (bijvoorbeeld de ruimtelijke ordening of de ontsluiting van een heel gebied). Hierdoor ontstaat het risico dat de functie onderwijs in het betreffende gebied geen (of te laat) invulling krijgt en de gemeente niet aan haar zorgplicht voldoet. Hier ontbreekt het soms aan urgentiegevoel bij andere afdelingen en onvoldoende (tijdige) bestuurlijke betrokkenheid. 4.4

Strategie en beleid Het onderwijshuisvestingsbeleid krijgt voor de lange termijn vorm in het Strategisch Huisvestingsplan Onderwijs (SHO). Het SHO is leidend voor projecten (vernieuwing, uitbreiding of andere maatregelen), waarvoor schoolbesturen een aanvraag mogen doen. Het huidige SHO bestrijkt een periode van zestien jaar en benoemt de huisvestingsprojecten en benodigde investeringen. De projecten voor de jaren 2023 tot en met 2026 zijn per jaar uitgewerkt. Voor de periode daarna is alleen benoemd in welke vierjaarsperiode het project zou kunnen worden uitgevoerd. Iedere twee jaar worden er twee nieuwe jaren concreet gemaakt bij de actualisatie van het SHO. Voor (een deel van) de opgave voor de eerste vier jaar zijn middelen beschikbaar gesteld. Met het SHO wil de gemeente de jaarlijkse aanvraagprocedure in overeenstemming brengen met de verordening meerjarig ‘plannen’ met de schoolbesturen en niet per jaar verrast worden door andere aanvragen. De spelregels voor het doen van deze aanvragen zijn vastgelegd in de Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs 2015. Het ambitieniveau van het SHO sluit aan op de bredere gemeentelijke doelstellingen ten aanzien van duurzaamheid en gaat bijvoorbeeld uit van gasloos, energieneutraal en een Total Cost of Ownership-benadering bij het realiseren van projecten.

Ook beleidsambities ten aanzien van multifunctionaliteit, kansengelijkheid en IKC-vorming (inclusief voorfinancieren kinderopvang waar mogelijk) zijn als uitgangspunt meegenomen in de SHO-projecten.

4.4.1 Bevindingen uit de gesprekken De uitgangspunten en ambities uit het SHO zijn nog niet concreet uitgewerkt. Hierdoor wordt een vertaalslag gemist tussen strategie en uitvoering, wat leidt tot een aantal knelpunten. Er is beperkte afstemming op strategisch niveau Er is op strategisch niveau beperkt overleg of afstemming voor wat betreft onderwijshuisvesting in relatie tot andere relevante ontwikkelingen in Haarlem. Dit gaat bijvoorbeeld over de genoemde domeinoverstijgende ambities rond IKC-vorming, gebiedsontwikkelingen, duurzaamheid, et cetera. Deze constatering ligt in lijn met de ervaring van het team Onderwijshuisvesting dat er onvoldoende tijd en capaciteit beschikbaar is om de inhoudelijke dossiers uit te werken en hierover afstemming te hebben.

Ruimte om te zijn.

U24570

Pagina 29 van 50

Collega-afdelingen hebben weinig zicht op de totale opgave Het SHO geeft een totaaloverzicht van de huisvestingsprojecten, opgesteld vanuit het perspectief van onderwijshuisvesting en het onderwijsveld (de schoolbesturen). In geval van een gebiedsontwikkeling is de opgave vanuit onderwijshuisvesting hieraan gekoppeld. De overige opgaven zijn als enkelvoudig vraagstuk opgenomen, maar zijn (zoals ook besproken in de voorgaande paragrafen) eigenlijk een bredere aangelegenheid waarbij diverse disciplines zijn aangehaakt. Op een strategisch/projectoverstijgend niveau is er buiten het team Onderwijshuisvesting beperkt zicht op de komende projecten, de scope, en welke capaciteit en expertise nodig is vanuit andere disciplines om input te geven voor de projecten. Hier is wel behoefte aan. Er is behoefte aan een uitwerking van ambities uit het SHO De focus van het team Onderwijshuisvesting is vooral gericht op de bouwopgave. Gelet op de beschikbare capaciteit en de noodzaak tot vernieuwing is dit een terechte afweging, maar uit de gesprekken blijkt wel dat er behoefte is aan een concrete uitwerking van onderwijsdoelstellingen en beleid in relatie tot huisvesting en de bekostiging.

In het verlengde hiervan is er bij de gemeente ook behoefte om deze beleidsontwikkeling in een gezamenlijk proces met schoolbesturen verder vorm te geven en meer scherpte te krijgen in de verantwoordelijkheidsverdeling. 4.5

Aanbevelingen vanuit eerdere onderzoeken In 2013 is een 213a onderzoek uitgevoerd naar de uitvoering van het onderwijshuisvestingsbeleid van de gemeente Haarlem. Daarnaast is in 2014 een onderzoek naar de diverse aspecten rondom onderwijshuisvesting uitgevoerd. De aanleiding voor dit onderzoek was de aanstaande wijziging in de financiering van het buitenonderhoud en aanpassingen aan schoolgebouwen voor het primair en (voortgezet) speciaal onderwijs. Er zijn in de beide onderzoeken aanbevelingen gedaan om de uitvoering van zorgplicht en het SHO op een aantal onderdelen te verbeteren. De onderstaande tabel geeft een beschrijving van de aanbevelingen en in hoeverre deze (volgens opgave van het team onderwijshuisvesting) in de tussentijd zijn opgevolgd. Aanbevelingen 213a onderzoek Onderwijshuisvesting (2013) Nieuw op te stellen verordeningen moeten zoveel Aanbeveling is opgevolgd, in 2015 (na mogelijk aansluiten op de VNGverschijnen van het onderzoek) is de modelverordeningen. verordening aangepast. Op het moment van schrijven van dit rapport wordt een nieuwe actualisatie voorbereid. Zowel opstellen als uitvoeren van het SHO wordt Het team Onderwijshuisvesting bestaat nu uit door één medewerker uitgevoerd. Dit is beleidsadviseurs en een senior kwetsbaar en vanuit functiescheiding niet beleidsadviseur.

De beleidsadviseurs vervullen wenselijk: de rol van accounthouders en vanuit die a. Voor beide aspecten is verschillende kennis en hoedanigheid is er een focus op realisatie van kunde nodig. de huisvestingsopgaven uit het SHO. De b. Het is eenvoudiger, met name tijdens de senior beleidsadviseur heeft een ontwerpfase, kostenopdrijvende elementen te eindverantwoordelijkheid voor de onderkennen en bij te dragen aan beleidsontwikkeling, wat wel in samenspraak kostenbeheersing. met de beleidsadviseurs gebeurt. Aanvragen worden bovendien getoetst op beleid (voor zover dit is uitgewerkt).

Ruimte om te zijn.

U24570

Pagina 30 van 50

Aanbevelingen 213a onderzoek Onderwijshuisvesting (2013) Aanbevolen wordt de normbedragen in de Deze aanbeveling is opgevolgd. De Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs normbedragen in het huidige SHO zijn gemeente Haarlem te actualiseren, omdat deze geactualiseerd naar de laatste ontwikkelingen normbedragen als richtlijn voor de kosten en worden geïndexeerd. gehanteerd worden. In de bijlage van het SHO is een overzicht Deze aanbeveling is opgevolgd. In het huidige opgenomen waaruit de bezettingsgraad en SHO zijn gegevens ten aanzien van capaciteit bijbehorende ruimtebehoefte blijkt. In dit en ruimtebehoefte compleet. overzicht ontbreken bij het voortgezet onderwijs nog behoorlijk wat gegevens. Het verdient aanbeveling het overzicht te complementeren, zodat een zorgvuldige afweging gemaakt kan worden. Naast de schoolbesturen zijn de leerlingen en Deze aanbeveling is niet opgevolgd en wordt hun ouders belangrijke belanghebbenden bij beschouwd als niet van toegevoegde waarde. voldoende onderwijshuisvesting, zodat Het is niet gebruikelijk en ook niet regelmatig en begrijpelijk communiceren over noodzakelijk om stakeholders als ouders en het onderwijshuisvestingsbeleid belangrijk is. leerlingen te betrekken bij beleidsontwikkeling Daarnaast verdient het aanbeveling te ten aanzien van onderwijs(huisvesting).

De onderzoeken of en op welke wijze participatie schoolbesturen zijn hierin de onderdeel van de opstelling van de LEA en/of het gesprekspartners. In een later stadium, SHO kan zijn. wanneer beleid invulling krijgt en zichtbaar wordt (bijvoorbeeld bij vervangende huisvesting of gebiedsontwikkelingen) worden externe stakeholders wel betrokken. Aanbevelingen onderzoek Onderwijshuisvesting (2014) Geadviseerd wordt om het SHO door te Deze aanbeveling is opgevolgd. Gemeente ontwikkelen naar een integraal strategisch lange Haarlem stelt vierjaarlijks het SHO vast en termijnplan met als doel als gemeente proactief werkt met het Jaarlijks Huisvestingsplan te kunnen handelen en te kunnen inspelen op Onderwijs waarin alle investeringen voor het ontwikkelingen op zowel onderwijsvoorzieningen betreffende jaar worden bepaald. als andere maatschappelijke (vastgoed-) behoeften. De stuurgroep beveelt aan de Planning en Deze aanbeveling is opgevolgd. Control cyclus duidelijk te implementeren binnen Onderwijshuisvesting.

Ruimte om te zijn.

U24570

Pagina 31 van 50

5

Benchmark

5.1

Inleiding In dit hoofdstuk worden de onderzoeksvragen 6, 7, 8 en 9 beantwoord: 6. Hoe geven vergelijkbare gemeenten invulling aan de wettelijke taken? Hebben zij ervaring met vernieuwende werkwijzen? 7. In hoeverre ervaren vergelijkbare gemeenten uitdagingen als het gaat om grip op investeringen, duurzaamheidsambities in relatie tot ‘split incentives’ en samenwerking? 8. Wat kan de gemeente Haarlem leren van vergelijkbare gemeenten? 9. Welke vernieuwende organisatievormen of aanpak zijn voor Haarlem denkbaar? Voor deze beantwoording is gesproken met ambtelijk vertegenwoordigers van de gemeenten Alkmaar, Gouda, Haarlemmermeer en Almere. Daarnaast zijn de IHP’s van deze gemeenten bestudeerd. Deze gemeenten zijn om verschillende redenen vergelijkbaar met Haarlem, bijvoorbeeld als het gaat om de geschiedenis of omvang van de stad. Ook zijn er schoolbesturen die in zowel Haarlem als in de referentiegemeenten actief zijn.

5.2

Onderwijshuisvesting in referentiegemeenten In de navolgende alinea’s bespreken we de belangrijkste verschillen en overeenkomsten tussen Haarlem en de referentiegemeenten als het gaat om strategie en beleid, de organisatiestructuur en de werkwijze bij de realisatie van huisvestingsopgaven. Daarna wordt ingegaan op uitdagingen bij de uitvoering van de zorgplicht en mogelijke vernieuwende organisatievormen. De referentiegemeenten werken ook met een beleidsrijk IHP Volgens een inventarisatie van de PO-raad heeft ongeveer driekwart (peildatum februari 2024) van de gemeenten een Integraal Huisvestingsplan (IHP) of SHO en is 18% van de gemeenten bezig met het opstellen ervan. Wanneer het wetsvoorstel Planmatige en doelmatige aanpak onderwijshuisvesting wordt aangenomen (planning: augustus 2025) is het opstellen van een IHP voor alle gemeenten verplicht. Alkmaar, Almere, Gouda en Haarlemmermeer werken met een meerjarig IHP, waarin aandacht is voor domeinoverstijgende thema’s in relatie tot onderwijshuisvesting. Ze beschikken net als Haarlem over de benodigde beleidsstukken (verordening, jaarlijks huisvestingsprogramma) om de wettelijke taak uit te voeren.

Organisatiestructuur voor het uitvoeren van de zorgplicht Voor wat betreft de organisatiestructuur en positionering van het team Onderwijshuisvesting maken gemeenten verschillende keuzes; sommige gemeenten positioneren het team Onderwijshuisvesting vanuit een inhoudelijke benadering bij het sociaal domein (onderwijs, jeugd, sport, welzijn). Andere gemeenten benaderen het ‘vanuit de stenen’ en brengen onderwijshuisvesting onder bij het ruimtelijke domein (vastgoed, accommodaties of ruimte)7.

7 Dit is een analyse op basis van de ervaringen van het onderzoeksbureau dat in tientallen gemeenten actief

is (geweest).

Ruimte om te zijn.

U24570

Pagina 32 van 50

Deze verschillende keuzes zien we ook terug bij de referentiegemeenten. In Alkmaar, Gouda en Haarlemmermeer is het taakveld Onderwijshuisvesting ondergebracht bij het ruimtelijk domein (vastgoed, grondzaken, duurzaamheid). Dit is een verschil ten opzichte van Haarlem, waar onderwijshuisvesting onderdeel uitmaakt van Jeugd, Sport en Onderwijs. Dit is een bewuste keuze vanuit de wens om huisvesting in te zetten als middel om bredere maatschappelijke doelstellingen te realiseren. In Almere is gekozen voor een vergelijkbare structuur en valt het team Onderwijshuisvesting onder de afdeling Onderwijs, Sport en Cultuur. In Haarlemmermeer is er (ondanks dat het verschillende afdelingen zijn) een directe samenwerking met het beleidsveld onderwijs en jeugd. In de overige gemeenten is ook een samenwerking met het sociaal domein, maar is de focus van onderwijshuisvesting meer gericht op het vastgoed en de samenwerking met het ruimtelijke domein (duurzaamheid, RO, stedenbouw, milieu, vergunningen et cetera). Het is niet onderzocht in hoeverre de ene keuze beter is (in termen van bijvoorbeeld realisatiewaarde of slagkracht) dan de andere. Werkwijze bij de realisatie van huisvestingsprojecten Een ander verschil met Haarlem is dat in alle vier de referentiegemeenten de beleidsadviseurs Onderwijshuisvesting zich niet bezighouden met de realisatie van huisvestingsprojecten.

Nadat de aanvraag voor een voorziening is goedgekeurd en de beschikking (of startformulier of afsprakenbrief) is verstuurd, gaat het project over naar een projectleider namens de gemeente (ook als het schoolbestuur bouwheer is). De beleidsadviseur Onderwijshuisvesting koppelt het schoolbestuur aan de betreffende projectleider en heeft daarna een beperkte rol in de voorbereiding en realisatie van het bouwproject. De rol op dat moment is enkel die van beoordelaar van de in te dienen bouwplannen (VO, DO, aanbestedingsresultaat) en kostenoverzichten in relatie tot de wettelijke zorgplicht en het vastgestelde beleid. Dit brengt een zekere rolvastheid met zich mee en geeft een verdeling van taken over meerdere personen (de projectleider en de beleidsadviseur Onderwijshuisvesting). Deze werkwijze heeft voordelen, maar brengt ook een aantal uitdagingen met zich mee: Onderwijshuisvesting maakt (ondanks de grote investeringen die ermee gemoeid zijn) in de referentiegemeenten een klein onderdeel uit van de afdeling vastgoed. Het belang en de rol van onderwijshuisvesting wordt niet altijd gezien en dan is er soms onvoldoende aandacht voor de functie van onderwijs in een gebiedsontwikkeling of er is geen capaciteit bij projectmanagers. Deze projectoverstijgende afstemming is niet in alle referentiegemeenten goed op orde.

De wet- en regelgeving rond onderwijshuisvesting is complex en verschilt ten opzichte van ander vastgoed. Kennis van deze wet- en regelgeving is niet altijd aanwezig/up-to-date bij projectleiders die geen specialist zijn op het gebied van onderwijshuisvesting. De beleidsadviseurs in Haarlem zijn intensiever betrokken in de voorbereiding, omdat deze niet worden overgeheveld naar een projectleider binnen de gemeente. Haarlem kiest hier bewust voor één vast aanspreekpunt. Dit betekent dat de taken ook zijn belegd bij één persoon.

Ruimte om te zijn.

U24570

Pagina 33 van 50

5.3

Uitdagingen bij de uitvoering van de zorgplicht In hoofdstuk 3 zijn de uitdagingen waar gemeenten in Nederland tegenaan lopen bij het uitvoeren van de zorgplicht uitgebreid beschreven. Voor alle gemeenten geldt dat zij knelpunten ervaren als gevolg van onvoldoende middelen, terwijl de vernieuwingsopgave en beleidsambities groeien en de kosten stijgen. De referentiegemeenten vormen hierop geen uitzondering. Uitdagingen als het gaat om grip op investeringen, duurzaamheidsambities in relatie tot ‘split incentives’ en samenwerking Specifiek voor wat betreft duurzaamheid, ‘split incentives’ en samenwerking zoeken gemeenten en schoolbesturen naar mogelijkheden om gezamenlijk te investeren in duurzame gebouwen. Het is op dit moment bij de meeste gemeenten en schoolbesturen gebruikelijk om bij het berekenen van de kosten voor vervangende huisvesting alleen de stichtingskosten (en niet de kosten tijdens de levensduur) mee te nemen. Zoals beschreven in hoofdstuk 3 moeten gemeenten zorgdragen voor de bekostiging van een gebouw dat voldoet aan het Bouwbesluit 2012, BENG en toegankelijkheid, maar is het gewenst (en ook nodig om de klimaatdoelstellingen te behalen) dat nieuwe scholen worden gebouwd naar eindnorm ENG. Voor het bekostigen van het financiële verschil tussen BENG en ENG zijn aanvullende middelen nodig.

Hoewel duurzame gebouwen worden beschouwd als een gezamenlijke verantwoordelijkheid, maken de ‘split incentives’ en het investeringsverbod voor schoolbesturen in het primair onderwijs het lastig om financieel bij te dragen aan duurzame gebouwen. Verschillende gemeenten en schoolbesturen zoeken vanuit een TCO-benadering (Total Cost of Ownership) naar mogelijkheden om dit op te lossen. Bij deze benadering wordt niet alleen naar de initiële investering, maar ook naar de kosten tijdens de levensduur (onderhoudskosten, energielasten, schoonmaakkosten) gekeken. De extra investering wordt gefinancierd vanuit een verwacht exploitatievoordeel gedurende de levensduur van het gebouw en besparing op onderhoud aan het bestaande gebouw voorafgaand aan de vervangende huisvesting. De referentiegemeenten geven hier in het IHP invulling aan, waarbij verschillend wordt omgegaan met het detail van uitwerking: In Gouda is bijvoorbeeld in het IHP (2020-2024) vastgesteld dat schoolbesturen 10% van de stichtingskosten als eigen bijdrage betalen. Op basis van een concreet uitgewerkte business case stelt het college de definitieve hoogte van de eigen bijdrage van het schoolbestuur per project vast. Uit twee business cases in de afgelopen jaren is gebleken dat er volgens de berekening onvoldoende exploitatievoordeel zou worden behaald om de 10% te bekostigen.

Hierop is voor deze projecten het percentage naar beneden bijgesteld (bron: IHP gemeente Gouda 2020-2024). In het IHP (2021-2025) van de gemeente Alkmaar is vastgesteld dat schoolbesturen bij nieuwbouw € 100,00 tot € 150,00 per m² bvo bijdragen ten behoeve van het behalen van verdere duurzaamheidsambities (energieneutraal (ENG) of 0-op-de-meter) en/of het verlagen van hun exploitatiekosten. In Haarlemmermeer zijn in het verleden afspraken gemaakt voor gezamenlijke bekostiging op basis van een TCO-benadering. Uiteindelijk bleek het in de praktijk niet haalbaar om tot overeenstemming te komen over de precieze uitwerking. Het IHP dat momenteel wordt opgesteld, gaat uit van een ‘traditionele’ wijze van bekostiging zonder een op voorhand vastgestelde eigen bijdrage van de schoolbesturen.

Ruimte om te zijn.

U24570

Pagina 34 van 50

-

-

5.4

In het IHP van de gemeente Almere zijn geen afspraken of ambities opgenomen met betrekking tot het gezamenlijk bekostigen van bovenwettelijke investeringen ten behoeve van duurzaamheid. Ten slotte zijn er gemeenten (anders dan de referentiegemeenten) die net zoals Haarlem geen concrete afspraken hebben vastgelegd over gezamenlijke bekostiging, maar dit wel hebben opgenomen als uitgangspunt bij de realisatie van projecten. In de haalbaarheidsfase van een project worden dan de Total Cost of Ownership gecalculeerd en op basis daarvan wordt onderzocht in hoeverre en op welke wijze investeringen boven het niveau van de zorgplicht bekostigd kunnen worden.

Vernieuwende werkwijzen voor de uitvoering van de zorgplicht De TCO-benadering is voor veel gemeenten een nieuwe manier om te kijken naar de bekostiging van onderwijshuisvesting en bovendien een mogelijk instrument om versneld duurzaamheidsdoelen te behalen. Een andere constructie is die van doordecentralisatie. Hierbij hevelen gemeente middelen voor uitvoering van de zorgplicht onderwijshuisvesting over aan de schoolbesturen. In enkele gemeenten in Nederland is sprake van (gedeeltelijke of volledige) doordecentralisatie: hier zijn schoolbesturen zelfstandig verantwoordelijk voor de uitvoering van alle huisvestingstaken. Het bestuur kan zelf bepalen hoe, of en wanneer voor nieuwbouw of renovatie gekozen wordt. Daarnaast is het schoolbestuur verantwoordelijk voor verzekeringen, OZB/eerste inrichting, constructiefouten en calamiteiten. Voordeel van deze constructie is dat er geen sprake is van een ‘split incentive’ en dat het investeringsverbod vervalt. Een nadeel is dat doordecentralisatie juridisch en financieel zeer complex is doordat (onder andere) onduidelijk is welke middelen naar de schoolbesturen moeten worden overgedragen (die zijn immers niet geoormerkt). Daarnaast draagt doordecentralisatie niet bij aan integraal en gezamenlijk beleid op onderwijs en onderwijshuisvesting waarbij in samenspraak met alle schoolbesturen van alle sectoren keuzes worden gemaakt.

Amersfoort, Nijmegen en Breda zijn voorbeelden van (grotere) gemeenten waar onderwijshuisvesting vrijwel volledig is doorgedecentraliseerd. In Haarlem is in 1997 sprake geweest van doordecentralisatie, maar na een korte periode is de uitvoering van de zorgplicht toch weer ondergebracht bij de gemeente. Van de referentiegemeenten is bekend dat in Haarlemmermeer de mogelijkheden rond doordecentralisatie zijn onderzocht. Gemeenten en schoolbesturen zijn uiteindelijk niet tot een overeenkomst gekomen. In de overige referentiegemeenten Gouda, Alkmaar en Almere is ook geen sprake van doordecentralisatie.

Ruimte om te zijn.

U24570

Pagina 35 van 50

6

Conclusie en aanbevelingen

6.1

Conclusie Deze paragraaf beschrijft de conclusie van het onderzoek door middel van de beantwoording van de onderzoeksvragen. 1.

Hoe geeft de gemeente Haarlem invulling aan haar wettelijke taken ten aanzien van onderwijshuisvesting? Het taakveld Onderwijshuisvesting krijgt in de basis uitvoering door middel van het team Onderwijshuisvesting. Dit team maakt onderdeel uit van de afdeling Jeugd, Onderwijs en Sport (JOS). Onderwijshuisvesting bestaat uit vier beleidsadviseurs (3,4 fte), een senior beleidsadviseur (1 fte) en een ondersteuner (ongeveer 0,5 fte). Het team wordt daarnaast versterkt door een tijdelijk ingehuurde senior beleidsadviseur. In totaal gaat het (exclusief tijdelijke inhuur) om ongeveer 5 fte. De beleidsadviseurs zijn in hun rol van accounthouder verantwoordelijk voor de uitwerking en uitvoering van huisvestingsprojecten uit het SHO in samenwerking met de schoolbesturen en interne partners. De belangrijkste taak van de senior beleidsadviseur is het verbinden van beleid en de uitvoering ervan en het uitwerken van de beleidsmatige speerpunten. In de praktijk zijn beleid en uitvoering sterk met elkaar verweven. Het college van B en W stelt het Jaarlijks Onderwijshuisvestingsplan (JOP) vast. Hiermee worden middelen beschikbaar gesteld voor onder andere (vervangende) nieuwbouwprojecten, uitbreiding, tijdelijke huisvesting en eerste inrichting.

De schoolbesturen die in het betreffende jaar in aanmerking komen voor het bekostigen van een voorziening, ontvangen een beschikking, waarin onder meer het beschikbare bedrag is opgenomen, evenals de regels en procedures voor het verdere proces. De belangrijkste taken voor de gemeente (accounthouders van team Onderwijshuisvesting) in deze trajecten zijn: beoordelen van de aanvragen en het opstellen van de beschikkingen; verzamelen en aanleveren van gegevens vanuit verschillende beleidsafdelingen, als input aan de bouwheer; beoordelen en instemmen met voorlopig ontwerp (VO), definitief ontwerp (DO) en aanbesteding en indien nodig hier een second opinion op laten uitvoeren; verstrekken van het taakstellend krediet (in termijnen); beoordelen van financiële wijzigingen/tegenvallers tijdens het proces en voorbereiden van besluitvorming over eventueel beschikbaar stellen van extra middelen. De schoolbesturen zijn volgens de wet bouwheer voor hun projecten. Dit houdt in dat ze zelf verantwoordelijk zijn voor het tot stand brengen van de nieuwbouw of renovatie en dat de gemeente de middelen en eventueel grond beschikbaar stelt. In de praktijk is sprake van samenwerking tussen bouwheer en gemeente, waarbij de bouwheer in overleg met het team Onderwijshuisvesting en de overige betrokken afdelingen van de gemeente de verschillende fasen van het bouwproces doorloopt.

De accounthouders vormen hierbij een belangrijke schakel tussen de bouwheer en de verschillende beleidsafdelingen. 2. In hoeverre is deze invulling sober, doelmatig en toekomstgericht? Haarlem stelt taakstellende budgetten beschikbaar voor het realiseren van projecten volgens het principe van sober en doelmatig bouwen.

Ruimte om te zijn.

U24570

Pagina 36 van 50

De budgetten worden bewaakt door bouwplannen (onder andere Programma van Eisen, voorlopig ontwerp, definitief ontwerp, aanbestedingsresultaat) te toetsen aan bepalingen uit de verordening. Het team Onderwijshuisvesting ziet erop toe dat er binnen de kaders wordt gebouwd en dat de nieuwe gebouwen niet worden toegerust met de spreekwoordelijke ‘gouden kranen’ of andere extra’s die niet passen binnen het principe van sober en doelmatig. Haarlem doet wél meer dan de zorgplicht Onderwijshuisvesting vereist als het gaat om het realiseren van doelstellingen in relatie tot bijvoorbeeld duurzaamheid, het behoud van erfgoed of IKC-vorming. In de afgelopen jaren is het noodzakelijk gebleken om vanuit deze bredere ambities en beleidsdoelstellingen verschillende zorgplichtoverstijgende keuzes (mede) te bekostigen, zoals het investeren in IKC-ruimten, of maatregelen om de historische waarde van een gebouw te behouden. Deze keuzes zijn van invloed op de kosten voor onderwijshuisvesting, waardoor een project duurder wordt dan in eerste instantie geraamd op basis van het normbedrag. Met het SHO 2023-2038 is voor meerdere jaren zicht op de opgaven voor onderwijshuisvesting. Dit maakt de invulling van de zorgplicht toekomstgericht. 3.

Wat zijn de werkelijke investeringskosten voor onderwijshuisvesting in de gemeente Haarlem? Hoe verhouden deze kosten zich tot de normbedragen en gemiddelde werkelijke kosten? In de periode 2019-2023 bedroegen de investeringskosten voor onderwijshuisvesting in totaal voor alle projecten ruim 55 miljoen euro en gemiddeld ongeveer 11 miljoen euro per jaar. Werkelijke investeringskosten versus normbedragen Om een beeld te krijgen van de kosten in verhouding tot de normbedragen zijn in samenspraak met het team Onderwijshuisvesting en de afdeling Concern control vier projecten als casus geselecteerd. Het betreft de renovatie en uitbreiding van Daltonbasisschool de Molenwiek en Montessorischool De Wijde Wereld (beide primair onderwijs), de uitbreiding van Het Schoter (voortgezet onderwijs) en de renovatie van het Stedelijk Gymnasium Haarlem (voortgezet onderwijs). De onderstaande tabel geeft een overzicht van de begrote en werkelijke investeringskosten per project. We zien bij alle projecten een (groot) negatief verschil tussen de oorspronkelijk begrote kosten en de werkelijke investering.

Een uitgebreide (financiële) evaluatie van deze projecten behoort niet tot de scope van dit onderzoek, maar op hoofdlijnen kunnen de verschillen als volgt worden verklaard: Vanaf medio 2021 stegen de bouwkosten (vooral materiaalprijzen) als gevolg van de coronapandemie en het uitbreken van de oorlog in Oekraïne harder dan ooit. Alle projecten zijn (deels) in deze periode uitgevoerd.

Ruimte om te zijn.

U24570

Pagina 37 van 50

-

-

-

Bij Montessorischool De Wijde Wereld kwamen extra kosten voor sloop en bouwrijp maken en onvoorziene kosten voor asbestsanering en het herstellen van gevolgschade. Het grootste verschil (ongeveer 1 miljoen euro) wordt verklaard door het toevoegen van IKC-ruimten aan het gebouw. Bij de uitbreiding van Het Schoter is gedurende het proces 1 miljoen euro extra beschikbaar gesteld voor de kosten van de aansluiting van de oudbouw op de nieuwbouw. Het toegekende taakstellend budget voor de renovatie van het Stedelijk Gymnasium Haarlem was gebaseerd op algemene kengetallen voor alleen een technische renovatie, terwijl uiteindelijk een volwaardige, levensduur verlengende renovatie nodig bleek en is gerealiseerd. De overschrijdingen bij deze projecten zijn niet zozeer veroorzaakt door onjuiste ramingen aan de voorkant, maar kwamen voort uit veranderingen in scope of zaken die op voorhand niet in beeld waren. De benodigde aanvullende middelen zijn ook steeds bestuurlijk voorgelegd en geaccordeerd door het college. Werkelijke investeringskosten projecten versus gemiddelde werkelijke kosten Een vergelijking van investeringskosten is mogelijk door te kijken naar investeringen per vierkante meter bvo. De onderstaande tabel geeft per casus eerst een overzicht van de werkelijke investeringskosten per vierkante meter bvo (bruto vloeroppervlak).

Voor de gemiddelde werkelijke kosten per vierkante meter bvo kijken we naar de bouwkosten uit het Bouwkostenkompas. Het Bouwkostenkompas biedt op gemeenteniveau op basis van werkelijk gerealiseerde gebouwen up-to-date kostengegevens en indices voor verschillende typen gebouwen en industrieën, waaronder ook scholen. De volgende tabel geeft de gemiddelde en actuele (najaar 2024) investeringskosten in Haarlem volgens Bouwkostenkompas8.

In de volgende tabel geven we de vergelijking van de bedragen per vierkante meter tussen de casusprojecten en de gemiddelde investeringskosten voor het bijbehorende type project (po-herbouw of -nieuwbouw, vo-herbouw of -nieuwbouw).

8 Bouwkostenkompas geeft de bouwkosten. Voor de totale investeringskosten zijn de bouwkosten opgeplust

met btw en een toeslag om de totale stichtingskosten te bepalen.

Ruimte om te zijn.

U24570

Pagina 38 van 50

De beide scholen voor primair onderwijs Daltonbasisschool de Molenwiek en Montessorischool De Wijde Wereld) zijn gerealiseerd voor een lager bedrag dan gemiddeld. Voor Het Schoter en het Stedelijk Gymnasium Haarlem ligt de werkelijke investering per vierkante meter hoger dan gemiddeld.

Normbedragen 2024 en verder De gemiddelde werkelijke investeringskosten geven een reëel beeld van de kosten die anno 2024 gemoeid zijn met het bouwen of renoveren van schoolgebouwen. Gemeente Haarlem heeft hier in het SHO 2023-2038 al op geanticipeerd door voor zowel nieuwbouw als renovatie een normbedrag te hanteren van € 3.371,00 per m2 bvo. De toekomstige investeringen zijn op basis van dit normbedrag doorberekend. Op basis van de indexering ontwikkelt deze norm zich naar circa € 3.720,00 in 2027. De berekende investeringen moeten hier nog wel op worden gecorrigeerd. 4.

Welke externe factoren en ontwikkelingen zijn van invloed op de uitvoering van de wettelijke zorgplicht? De wettelijke zorgplicht voor onderwijshuisvesting wordt beïnvloed door een samenspel van verschillende externe factoren en ontwikkelingen. Demografische ontwikkelingen (krimp, groei, vergrijzing) vergroten of verkleinen de vraag naar onderwijs en onderwijshuisvesting. Maatschappelijke thema’s zoals inclusie en kansengelijkheid stellen hogere eisen aan de flexibiliteit en toegankelijkheid van gebouwen en er is ook een toenemende vraag naar duurzame gebouwen. Er is bovendien een achterstand in het vernieuwen van onderwijsgebouwen. Los van de benodigde extra middelen voor het realiseren van inclusieve en duurzame gebouwen zijn er bij alle gemeenten en schoolbesturen in Nederland onvoldoende middelen om huisvestingsprojecten te bekostigen. De kosten voor onderwijshuisvesting (bouwkosten) nemen bovendien toe als gevolg van stijgende loonkosten en materiaalprijzen. Haarlem kent een aantal karakteristieken die een versterkend effect hebben op de toenemende kosten voor onderwijshuisvesting: Haarlem is een compacte stad met weinig locaties voor nieuwe maatschappelijke voorzieningen. Om toch aan de vraag naar voorzieningen te voldoen, worden gebouwen steeds vaker gecombineerd (bijvoorbeeld woningen boven een school).

Dit gecombineerd bouwen leidt tot complexere constructies en hogere kosten. Haarlem heeft veel oude, monumentale gebouwen. Sommige scholen zijn gehuisvest in deze historische panden. Renovatie is vanwege erfgoedwetgeving de enige optie en alternatieve locaties zijn er vaak niet in de stad. Het bouwen en renoveren met behoud van historie leidt tot complexere ontwerpen en extra kosten.

Ruimte om te zijn.

U24570

Pagina 39 van 50

-

De bouw van nieuwe scholen in Haarlem is steeds vaker onderdeel van een ontwikkelzone: een groter plan voor de ontwikkeling van een hele wijk of een heel gebied. Dit betekent dat het ontwerp voor nieuwe scholen moet passen binnen de algehele visie voor het gebied. Dit leidt tot minder keuzevrijheid voor de schoolbesturen, hogere kosten door eisen die voortvloeien uit de stedenbouwkundige visie (bijvoorbeeld specifieke ontwerpeisen of verkeersoplossingen) en een vergrote complexiteit van het project.

Als laatste heeft Haarlem op diverse terreinen beleid vastgesteld dat ook invloed heeft op de kosten voor vernieuwing van onderwijshuisvesting: De gemeente Haarlem wil graag eerder dan de landelijke doelstellingen klimaatneutraal (2030), aardgasvrij en een circulaire stad (2040) en klimaatadaptief (2050) zijn. Dit is ook opgenomen in het Strategisch Huisvestingsplan Onderwijs (SHO). Dit vraagt om energieneutrale schoolgebouwen, maatregelen voor vergroenen, vernatten, het bovengronds afvoeren van hemelwater et cetera. Dit maakt het bouwen van of aan schoolgebouwen duurder. Het is bovendien vanuit een gezamenlijke verantwoordelijkheid wenselijk dat schoolbesturen bijdragen aan duurzame gebouwen, maar het investeringsverbod en de ‘split incentive’ maken dit complex. Voor het bevorderen van de doorgaande leer- en ontwikkelingslijn stimuleert Haarlem de ontwikkeling van scholen naar Integrale Kindcentra (IKC's). De gemeente is bereid om investeringen in de huisvesting voor kinderopvang onder voorwaarden voor te financieren. Dit vraagt om extra financiële middelen. De gemeente Haarlem is ambitieus als het gaat om het realiseren van bredere voorzieningen voor onderwijs en wijkontwikkeling. Voor deze aanvullende functies (en het faciliteren van medegebruik) in dergelijke voorzieningen zijn aanvullende middelen benodigd.

Ontwikkelingen en karakteristieken leiden tot uitdagingen voor de gemeente Als gevolg van de beschreven ontwikkelingen en factoren die van invloed zijn op de zorgplicht lopen de gemeente en schoolbesturen tegen verschillende uitdagingen aan. Onderwijshuisvestingsprojecten zijn steeds meer een gezamenlijke aangelegenheid geworden van diverse disciplines binnen de gemeente. In de afgelopen jaren is de samenwerking tussen het team Onderwijshuisvesting met deze verschillende disciplines (onder andere stedenbouw, planologie en erfgoed) belangrijker geworden en geïntensiveerd, met name in de initiatief- en definitiefase van projecten. Deze interne samenwerking vindt nog wel grotendeels plaats op projectniveau. Er zijn geen afspraken over een structurele samenwerking of over het integraal werken aan de huisvestingsopgaven. Dit brengt een aantal knelpunten met zich mee, bijvoorbeeld collega’s die niet tijdig worden ingeschakeld, onvoldoende beschikbare capaciteit om mee te denken en onvoldoende afspraken over de wijze van samenwerken. Vanuit de verschillende disciplines is onvoldoende zicht op de huisvestingsopgave en de planning die hieraan gekoppeld is. In het verlengde hiervan zien we de uitdagingen voor de gemeente bij de ontwikkeling van onderwijshuisvesting binnen ontwikkelzones of een gebiedsontwikkeling.

Hoewel in deze processen de integraliteit geborgd wordt, zijn dit doorgaans ook langdurige processen die vanuit onderwijshuisvesting niet direct kunnen worden versneld.

Ruimte om te zijn.

U24570

Pagina 40 van 50

Het risico kan ontstaan dat de functie onderwijs in het betreffende gebied geen (of te laat) invulling krijgt en de gemeente niet aan haar zorgplicht voldoet. 5.

Welke aanbevelingen zijn er eerder gedaan om de uitvoering van het onderwijshuisvestingsbeleid te verbeteren? Welke aanbevelingen zijn er niet opgevolgd? Welke aanbevelingen zouden alsnog moeten worden opgevolgd? In 2013 is een 213a onderzoek uitgevoerd naar de uitvoering van het onderwijshuisvestingsbeleid van de gemeente Haarlem. Daarnaast is in 2014 een onderzoek naar de diverse aspecten rondom onderwijshuisvesting uitgevoerd. Er zijn in de beide onderzoeken diverse aanbevelingen gedaan om de uitvoering van zorgplicht en het SHO op een aantal onderdelen te verbeteren. Zes van de zeven aanbevelingen zijn opgevolgd: Na verschijnen van het onderzoeksrapport is de verordening onderwijshuisvesting aangepast. Het opstellen en uitvoeren van het SHO wordt nu door meerdere medewerkers uitgevoerd. De beleidsadviseurs hebben in hun rol als accounthouder een focus op het uitvoeren van het SHO en het toetsen van aanvragen en fasedocumenten op het vastgestelde beleid. De senior beleidsadviseur heeft een eindverantwoordelijkheid voor de beleidsontwikkeling, wat in samenspraak met de beleidsadviseurs gebeurt. De normbedragen in het huidige (en vorige) SHO zijn geactualiseerd naar de laatste ontwikkelingen en worden geïndexeerd. In het huidige SHO zijn gegevens ten aanzien van capaciteit en ruimtebehoefte compleet.

De gemeente Haarlem stelt vierjaarlijks het SHO vast en werkt met het Jaarlijks Huisvestingsplan Onderwijs waarin alle investeringen voor het betreffende jaar worden bepaald. De Planning en Control-cyclus is geïmplementeerd binnen Onderwijshuisvesting. Een laatste aanbeveling was om ouders en leerlingen als belanghebbenden te betrekken bij het onderwijshuisvestingsbeleid en te onderzoeken of en op welke wijze participatie onderdeel van de opstelling van de LEA en/of het SHO kan zijn. Deze aanbeveling is niet opgevolgd en wordt beschouwd als niet van toegevoegde waarde. Het is niet gebruikelijk en ook niet noodzakelijk om stakeholders als ouders en leerlingen te betrekken bij beleidsontwikkeling ten aanzien van onderwijs(huisvesting). In een later stadium, wanneer beleid invulling krijgt en zichtbaar wordt (bijvoorbeeld bij vervangende huisvesting of gebiedsontwikkelingen), worden externe stakeholders wel betrokken. 6.

Hoe geven vergelijkbare gemeenten invulling aan de wettelijke taken? Hebben zij ervaring met vernieuwende werkwijzen? In het kader van dit onderzoek is gesproken met afgevaardigden van de gemeenten Alkmaar, Gouda, Haarlemmermeer en Almere. Deze gemeenten werken net als Haarlem met een beleidsrijk IHP, waarin aandacht is voor domeinoverstijgende thema’s in relatie tot onderwijshuisvesting. Ze beschikken net als Haarlem over de benodigde beleidsstukken (verordening, jaarlijks huisvestingsprogramma) om de wettelijke taak uit te voeren. Voor wat betreft de organisatiestructuur en positionering van het team Onderwijshuisvesting maken gemeenten verschillende keuzes; sommige gemeenten (waaronder Haarlem en Almere) positioneren het team Onderwijshuisvesting vanuit een inhoudelijke benadering bij het sociaal domein (onderwijs, jeugd, sport, welzijn).

Ruimte om te zijn.

U24570

Pagina 41 van 50

Andere gemeenten (waaronder Alkmaar, Haarlemmermeer en Gouda) benaderen het ‘vanuit de stenen’ en brengen onderwijshuisvesting onder bij het ruimtelijke domein (vastgoed, accommodaties of ruimte)9. Voor wat betreft de werkwijze bij de uitvoering van huisvestingsprojecten zien we ook verschillende keuzes. In alle vier de referentiegemeenten houden de beleidsadviseurs Onderwijshuisvesting zich niet bezig met de realisatie van huisvestingsprojecten. Dit wordt overgedragen aan een projectleider binnen de gemeente. De rol van de beleidsadviseur Onderwijshuisvesting is enkel die van beoordelaar van de in te dienen bouwplannen en kostenoverzichten in relatie tot de wettelijke zorgplicht. Dit brengt een zekere rolvastheid met zich mee en geeft een verdeling van taken over meerdere personen (de projectleider en de beleidsadviseur Onderwijshuisvesting). De beleidsadviseurs in Haarlem zijn intensiever betrokken in de voorbereiding, omdat deze niet worden overgeheveld naar een projectleider binnen de gemeente. Haarlem kiest hier bewust voor één vast aanspreekpunt. Dit betekent dat de taken ook zijn belegd bij één persoon. Het is niet onderzocht in hoeverre de ene keuze beter is (in termen van bijvoorbeeld realisatiewaarde of slagkracht) dan de andere. Wel kan de keuze voor één aanspreekpunt kwetsbaar zijn.

Het is af te wegen in hoeverre het wenselijk en mogelijk is om (binnen het team Onderwijshuisvesting) een verdeling te maken naar collega’s met bijvoorbeeld een focus op beleidsontwikkeling, procesmanagement bij bouwprojecten of het toetsen van plannen. Een andere mogelijkheid is om het bouwheerschap door het schoolbestuur te laten ingaan na afronding van de definitiefase (en een dergelijke afspraak vast te leggen). Dit geeft duidelijkheid over taken en verantwoordelijkheden en een duidelijk overdrachtsmoment. Verschillende gemeenten in Nederland (bijvoorbeeld Apeldoorn) doorlopen de definitiefase (tot en met het Programma van Eisen of de architectenselectie) op initiatief van de gemeente en dragen daarna het bouwheerschap over aan het schoolbestuur. De referentiegemeenten hebben voor wat betreft organisatiestructuur en werkwijzen geen ervaring met vernieuwende werkwijzen. 7.

In hoeverre ervaren vergelijkbare gemeenten uitdagingen als het gaat om grip op investeringen, duurzaamheidsambities in relatie tot ‘split incentives’ en samenwerking? Bij onderzoeksvraag 4 zijn de uitdagingen, waar gemeenten in Nederland tegenaan lopen bij het uitvoeren van de zorgplicht, uitgebreid beschreven. De referentiegemeenten zijn hierop geen uitzondering. Specifiek voor wat betreft duurzaamheid, ‘split incentives’ en samenwerking zoeken gemeenten en schoolbesturen vanuit een TCO-benadering (Total Cost of Ownership) naar mogelijkheden om gezamenlijk te investeren in duurzame gebouwen. Hierbij wordt niet alleen naar de initiële investering, maar ook naar de kosten tijdens de levensduur (onderhoudskosten, energielasten, schoonmaakkosten) gekeken.

9 Dit is een analyse op basis van de ervaringen van het onderzoeksbureau dat in tientallen gemeenten actief

is (geweest).

Ruimte om te zijn.

U24570

Pagina 42 van 50

De extra investering wordt gefinancierd vanuit een verwacht exploitatievoordeel gedurende de levensduur van het gebouw en besparing op onderhoud aan het bestaande gebouw voorafgaand aan de vervangende huisvesting. De TCO-benadering is voor veel gemeenten een nieuwe manier om te kijken naar de bekostiging van onderwijshuisvesting en bovendien een mogelijk instrument om versneld duurzaamheidsdoelen te behalen. De referentiegemeenten geven hier in het IHP invulling aan, waarbij verschillend wordt omgegaan met het detail van uitwerking: In Gouda is in het IHP (2020-2024) vastgesteld dat schoolbesturen 10% van de stichtingskosten als eigen bijdrage betalen. Op basis van een concreet uitgewerkte business case stelt het college de definitieve hoogte van de eigen bijdrage van het schoolbestuur per project vast. Uit twee business cases in de afgelopen jaren is gebleken dat er volgens de berekening onvoldoende exploitatievoordeel zou worden behaald om de 10% te bekostigen. Hierop is voor deze projecten het percentage naar beneden bijgesteld (bron: IHP gemeente Gouda 2020-2024). In het IHP (2021-2025) van de gemeente Alkmaar is vastgesteld dat schoolbesturen bij nieuwbouw € 100,00 tot € 150,00 per m² bvo bijdragen ten behoeve van het behalen van verdere duurzaamheidsambities (energieneutraal (ENG) of 0-op-de-meter) en/of het verlagen van hun exploitatiekosten.

In Haarlemmermeer zijn in het verleden afspraken gemaakt voor gezamenlijke bekostiging op basis van een TCO-benadering. Uiteindelijk bleek het in de praktijk niet haalbaar om tot overeenstemming te komen over de precieze uitwerking. Het IHP dat momenteel wordt opgesteld, gaat uit van een ‘traditionele’ wijze van bekostiging zonder een op voorhand vastgestelde eigen bijdrage van de schoolbesturen. In het IHP van de gemeente Almere zijn geen afspraken of ambities opgenomen met betrekking tot het gezamenlijk bekostigen van bovenwettelijke investeringen ten behoeve van duurzaamheid. Ten slotte zijn er gemeenten (anders dan de referentiegemeenten) die net zoals Haarlem geen concrete afspraken hebben vastgelegd over gezamenlijke bekostiging, maar dit wel hebben opgenomen als uitgangspunt bij de realisatie van projecten. In de haalbaarheidsfase van een project worden dan de Total Cost of Ownership gecalculeerd en op basis daarvan wordt onderzocht in hoeverre en op welke wijze investeringen boven het niveau van de zorgplicht bekostigd kunnen worden. 8. Wat kunnen we in Haarlem leren van vergelijkbare gemeenten? Gemeenten maken hun eigen keuzes voor wat betreft positionering en werkwijze van onderwijshuisvesting en lopen tegen dezelfde uitdagingen aan (onvoldoende middelen, toenemende kosten, toenemende opgave, versterkende effecten van beleidskeuzes et cetera).

Hoewel dit niet is onderzocht, is er geen aanleiding om te veronderstellen dat de verschillende varianten leiden tot meer of minder realisatiewaarde of een beter resultaat anderszins en dat Haarlem in dat opzicht zou kunnen of moeten leren van de vergelijkbare gemeenten. Het is nog wel af te wegen in hoeverre het wenselijk en mogelijk is om (binnen het team Onderwijshuisvesting) een verdeling te maken naar collega’s met bijvoorbeeld een focus op beleidsontwikkeling, begeleiding van de bouwheer en het toetsen van plannen. Met deze werkwijze liggen niet alle taken bij één persoon.

Ruimte om te zijn.

U24570

Pagina 43 van 50

Een andere mogelijkheid is om het bouwheerschap door het schoolbestuur te laten ingaan na afronding van de definitiefase (en een dergelijke afspraak vast te leggen). Dit geeft duidelijkheid over taken en verantwoordelijkheden en een duidelijk overdrachtsmoment. Zie hiervoor ook de beantwoording van onderzoeksvraag 6. In het licht van de duurzaamheidsambities kan het daarnaast wenselijk zijn om te inventariseren of er behoefte of noodzaak is om afspraken rondom de eigen bijdrage van schoolbesturen beleidsmatig vast te leggen. Zie hiervoor ook de beantwoording van onderzoeksvraag 7. 9. Welke vernieuwende organisatievormen of aanpak zijn voor Haarlem denkbaar? Zie hiervoor de beantwoording van onderzoeksvraag 6, 7 en 8. Mogelijk denkbare vernieuwingen zijn samengevat: Een verdeling van taken over meerdere personen, met onderscheid naar collega’s met bijvoorbeeld een focus op beleidsontwikkeling, begeleiding van de bouwheer en het toetsen van plannen. Het bouwheerschap door het schoolbestuur te laten ingaan na afronding van de definitiefase (en een dergelijke afspraak vast te leggen). Vanuit een TCO-benadering (het SHO gaat hier al vanuit) afspraken maken over een eigen bijdrage van schoolbesturen. Gedeeltelijke of volledige doordecentralisatie van huisvestingstaken is daarnaast een (vergaande) manier om de uitvoering van de zorgplicht anders te organiseren.

Enkele gemeenten in Nederland kiezen samen met ‘hun’ schoolbesturen voor een dergelijke constructie. Doordecentralisatie is juridisch en financieel zeer complex en gebeurt in uitvoerig en zorgvuldig overleg. Dit onderzoek geeft nog geen aanleiding om dit (opnieuw) te onderzoeken voor Haarlem. 6.2

Aanbevelingen De laatste twee onderzoeksvragen hebben betrekking op de aanbevelingen die we op basis van de onderzoeksresultaten kunnen formuleren. 10. Welke aanbevelingen – die leiden tot het vergroten van de uitvoeringskracht en daarmee een versnelling in het realiseren van de projecten met betrekking tot onderwijshuisvesting – kunnen we formuleren? We doen de onderstaande aanbevelingen voor wat betreft de organisatiestructuur van onderwijshuisvesting: Maak afspraken over de taken en verantwoordelijkheden van de bouwheer en de gemeente (specifiek: de accounthouder Onderwijshuisvesting) in de verschillende fasen van elk project. Denk hierbij ook na over eventuele (financiële) consequenties wanneer de accounthouder meer doet dan is afgesproken. Onderzoek in hoeverre het wenselijk is om af te spreken dat het bouwheerschap na de definitiefase wordt overgeheveld naar het schoolbestuur. Onderzoek in hoeverre het wenselijk is om een verdeling te maken naar collega’s met bijvoorbeeld een focus op beleidsontwikkeling, het begeleiden van de bouwheer en het toetsen van plannen.

Ruimte om te zijn.

U24570

Pagina 44 van 50

We doen de onderstaande aanbevelingen voor wat betreft strategie en beleid: Ga samen met schoolbesturen én collega-afdelingen binnen de gemeente aan de slag met de herijking van het SHO en werk de verschillende ambities en uitgangspunten concreet uit. Zorg tijdig voor bestuurlijke betrokkenheid wanneer de ontwikkeling van onderwijshuisvesting binnen een ontwikkelzone of gebiedsontwikkeling stagneert en de zorgplicht mogelijk in het gedrang komt. We doen de onderstaande aanbevelingen voor wat betreft uitvoering van het SHO en samenwerking binnen de gemeente: Breng gezamenlijk de actuele huisvestingsopgaven in beeld en maak hierbij onderscheid naar: o enkelvoudige projecten (bijvoorbeeld nieuwbouw op een bestaande locatie); o meervoudige/complexe projecten (bijvoorbeeld renovatie van een monumentaal pand); o projecten binnen een gebiedsontwikkeling. Inventariseer per project welke brede beleidsambities van invloed zijn op het project en wat de (financiële) consequenties zijn van het bouwen in overeenstemming met deze ambities. Bepaal voor alle projecten welke inzet van welke afdeling benodigd is en wanneer en leg de gemaakte afspraken vast. Dit geldt ook voor taken en verantwoordelijkheden van gemeente en schoolbesturen als het gaat om beleidsontwikkeling.

Organiseer ook een multidisciplinair en structureel overleg bij het opstellen van het Jaarlijks Huisvestingsplan en maak afspraken voor de inzet van afdelingen voor de korte termijn. 11. Welke aanbevelingen kunnen we formuleren ten aanzien van de duurzaamheidsambities gelet op de ‘split incentives’? In het SHO staat al opgenomen dat de TCO-benadering een uitgangspunt zal worden bij de realisatie van projecten uit het SHO. Op deze manier kan beter bepaald worden welke keuzes vooraan het bouwproces gemaakt moeten worden en welke partij daarbij welke financiële bijdrage doet. We doen de onderstaande aanbevelingen voor wat betreft de uitwerking van de duurzaamheidsambities en de ‘split incentives’: Inventariseer bij nieuwe projecten de totale kosten (investering en exploitatie) en het financiële verschil tussen BENG en ENG. Bespreek met het schoolbestuur in hoeverre en op welke wijze het verschil bekostigd kan worden. Inventariseer bij de herijking van het SHO in hoeverre het wenselijk en noodzakelijk is om afspraken rondom TCO beleidsmatig en projectoverstijgend vast te leggen.