2 Bijlage 1 213a Onderzoek Onderwijshuisvesting gemeente Haarlem

213a Onderzoek Onderwijshuisvesting Gemeente Haarlem

Opdrachtgever Opgesteld door Kenmerk Status Datum

Gemeente Haarlem Bert Kampman, Marieke Stevering-Rutten, Marjolein Meurs U24570 Definitief 3 december 2024

Samenvatting Aanleiding en onderzoeksopzet In overeenstemming met artikel 213a van de Gemeentewet voert het college van B en W van de gemeente Haarlem periodiek onderzoeken uit naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het gevoerde bestuur. In de programmabegroting 2023-2026 is een onderzoek opgenomen naar de uitvoering van de zorgplicht onderwijshuisvesting in Haarlem. Naast deze vraag is er vanwege kredietoverschrijdingen in het verleden behoefte aan inzicht in de organisatievorm van onderwijshuisvesting en de wijze waarop grip kan worden gehouden op de investeringen. De gemeente Haarlem heeft Penta Rho gevraagd dit onderzoek uit te voeren. Het doel van het onderzoek is om meer zicht te krijgen op de wijze waarop Haarlem invulling geeft aan de wettelijke taken ten aanzien van onderwijshuisvesting, ook in relatie tot andere gemeenten. Onderzoeksvragen De kernvragen van het onderzoek zijn als volgt geformuleerd: Vragen met betrekking tot de eigen gemeente 1. Hoe geeft de gemeente Haarlem invulling aan haar wettelijke taken ten aanzien van onderwijshuisvesting? 2. In hoeverre is deze invulling sober, doelmatig en toekomstgericht? 3. Wat zijn de werkelijke investeringskosten voor onderwijshuisvesting in de gemeente Haarlem? Hoe verhouden deze kosten zich tot de normbedragen en gemiddelde werkelijke kosten? 4.

Welke externe factoren en ontwikkelingen zijn van invloed op de uitvoering van de wettelijke zorgplicht? 5. Welke aanbevelingen zijn er eerder gedaan om de uitvoering van het onderwijshuisvestingsbeleid te verbeteren? Welke aanbevelingen zijn er niet opgevolgd? Welke aanbevelingen zouden alsnog moeten worden opgevolgd? Vragen ten behoeve van de benchmark 6. Hoe geven vergelijkbare gemeenten invulling aan de wettelijke taken? Hebben zij ervaring met vernieuwende werkwijzen? 7. In hoeverre ervaren vergelijkbare gemeenten uitdagingen als het gaat om grip op investeringen, duurzaamheidsambities in relatie tot ‘split incentives’ en samenwerking? 8. Wat kunnen we in Haarlem leren van vergelijkbare gemeenten? 9. Welke vernieuwende organisatievormen of aanpak zijn voor Haarlem denkbaar? Aanbevelingen 10. Welke aanbevelingen – die leiden tot het vergroten van de uitvoeringskracht en daarmee een versnelling in het realiseren van de projecten met betrekking tot onderwijshuisvesting – kunnen we formuleren? 11. Welke aanbevelingen kunnen we formuleren ten aanzien van de duurzaamheidsambities gelet op de ‘split incentives’? Om de onderzoeksvragen te beantwoorden, is bronnenonderzoek uitgevoerd, zijn er diepteinterviews met verschillende stakeholders gehouden en is een werksessie met sleutelpersonen uit de gemeentelijke organisatie georganiseerd.

In de navolgende alinea’s volgt de beknopte beantwoording van de onderzoeksvragen.

Ruimte om te zijn.

U24570

Pagina 2 van 50

Beknopte beantwoording van de onderzoeksvragen In de navolgende alinea’s volgt een beknopte beantwoording van de onderzoeksvragen. De volledige beantwoording is opgenomen in hoofdstuk 6. 1. Hoe geeft de gemeente Haarlem invulling aan haar wettelijke taken ten aanzien van onderwijshuisvesting? Het taakveld Onderwijshuisvesting wordt uitgevoerd door het team Onderwijshuisvesting. De belangrijkste taken voor het team zijn het in samenspraak met het onderwijsveld opstellen en uitvoeren van het Strategisch Huisvestingsplan Onderwijs (SHO). De schoolbesturen zijn volgens de wet bouwheer voor hun projecten. Dit houdt in dat ze zelf verantwoordelijk zijn voor het tot stand brengen van de nieuwbouw of renovatie en dat de gemeente de middelen en eventueel grond beschikbaar stelt. Naast het SHO wordt invulling gegeven aan de wettelijke taak door middel van de instrumenten die daarvoor beschikbaar zijn, namelijk landelijke wetgeving en een gemeentelijke verordening. 2. In hoeverre is deze invulling sober, doelmatig en toekomstgericht? Haarlem stelt taakstellende budgetten beschikbaar voor het realiseren van projecten volgens het principe van sober en doelmatig bouwen. De budgetten worden bewaakt door bouwplannen (onder andere Programma van Eisen, voorlopig ontwerp, definitief ontwerp, aanbestedingsresultaat) te toetsen aan de verordening.

Het team Onderwijshuisvesting ziet erop toe dat er binnen de kaders wordt gebouwd en dat de nieuwe gebouwen niet worden toegerust met de spreekwoordelijke ‘gouden kranen’ of andere extra’s die niet passen binnen het principe van sober en doelmatig. Haarlem doet wél meer dan de zorgplicht Onderwijshuisvesting vereist als het gaat om het realiseren van doelstellingen in relatie tot bijvoorbeeld duurzaamheid, het behoud van erfgoed of IKC-vorming. In de afgelopen jaren is het noodzakelijk gebleken om vanuit deze bredere ambities en beleidsdoelstellingen verschillende zorgplichtoverstijgende keuzes (mede) te bekostigen, zoals het investeren in IKC-ruimten, of maatregelen om de historische waarde van een gebouw te behouden. Met het SHO 2023-2038 is voor meerdere jaren zicht op de opgaven voor onderwijshuisvesting. Dit maakt de invulling van de zorgplicht toekomstgericht. 3. Wat zijn de werkelijke investeringskosten voor onderwijshuisvesting in de gemeente Haarlem? Hoe verhouden deze kosten zich tot de normbedragen en gemiddelde werkelijke kosten? In de periode 2019-2023 bedroegen de investeringskosten voor onderwijshuisvesting in totaal voor alle projecten ruim 55 miljoen euro en gemiddeld ongeveer 11 miljoen euro per jaar.

Werkelijke investeringskosten versus normbedragen Om een beeld te krijgen van de kosten in verhouding tot de normbedragen, zijn in samenspraak met het team Onderwijshuisvesting en de afdeling Concern control vier projecten als casus geselecteerd. Het betreft de renovatie en uitbreiding van Daltonbasisschool de Molenwiek en Montessorischool De Wijde Wereld (beide primair onderwijs), de uitbreiding van Het Schoter (voortgezet onderwijs) en de renovatie van het Stedelijk Gymnasium Haarlem (voortgezet onderwijs). De volgende tabel geeft een overzicht van de begrote en werkelijke investeringskosten per project. De begrote kosten betreffen de bedragen zoals deze in het betreffende jaar aan de schoolbesturen zijn toegekend als taakstellend budget.

Ruimte om te zijn.

U24570

Pagina 3 van 50

De werkelijke investeringskosten zijn afkomstig uit de gemeentelijke administratie. Het jaar dat erbij vermeld staat, betreft het realisatiejaar. We zien bij alle projecten een (groot) negatief verschil tussen de oorspronkelijk begrote kosten en de werkelijke investering. Begrote en werkelijke investeringskosten per project Taakstellend budget

Totale investering

School

Normbedrag

Molenwiek Dalton

€

3.732.000

2017 €

4.281.070

2020 €

-549.070

De Wijde Wereld

€

4.500.000

2020 €

6.044.000

2022 €

-1.544.000

Het Schoter Stedelijk Gymnasium

€ €

6.854.000 4.332.000

2019 € 2019 €

8.197.000 9.780.001

2024 € 2024 €

-1.343.000 -5.448.001

Jaar

Bedrag

Jaar

Verschil

Een uitgebreide (financiële) evaluatie van deze projecten behoort niet tot de scope van dit onderzoek, maar op hoofdlijnen kunnen de verschillen als volgt worden verklaard: Vanaf medio 2021 stegen de bouwkosten (vooral materiaalprijzen) als gevolg van de coronapandemie en het uitbreken van de oorlog in Oekraïne harder dan ooit. Alle projecten zijn (deels) in deze periode uitgevoerd. Bij Montessorischool De Wijde Wereld kwamen extra kosten voor sloop en bouwrijp maken en onvoorziene kosten voor asbestsanering en het herstellen van gevolgschade. Het grootste verschil (ongeveer 1 miljoen euro) wordt verklaard door het toevoegen van IKC-ruimten aan het gebouw. Bij de uitbreiding van Het Schoter is gedurende het proces 1 miljoen euro extra beschikbaar gesteld voor de kosten van de aansluiting van de oudbouw op de nieuwbouw. Het toegekende taakstellend budget voor de renovatie van het Stedelijk Gymnasium Haarlem was gebaseerd op algemene kengetallen voor alleen een technische renovatie, terwijl uiteindelijk een volwaardige, levensduur verlengende renovatie nodig bleek en is gerealiseerd. De overschrijdingen bij deze projecten zijn niet zozeer veroorzaakt door onjuiste ramingen aan de voorkant, maar kwamen voort uit veranderingen in scope of zaken die op voorhand niet in beeld waren.

De benodigde aanvullende middelen zijn ook steeds bestuurlijk voorgelegd en geaccordeerd door het college. Werkelijke investeringskosten projecten versus gemiddelde werkelijke kosten Een vergelijking van investeringskosten is mogelijk door te kijken naar investeringen per vierkante meter bvo. De onderstaande tabel geeft per casus eerst een overzicht van de werkelijke investeringskosten per vierkante meter bvo (bruto vloeroppervlak). Hierbij zijn de totale investeringskosten meegenomen, dus óók de investeringen door het schoolbestuur (indien van toepassing) of eventuele subsidies waarmee onderdelen zijn bekostigd. Voor een zuivere vergelijking zijn de investeringskosten met prijspeil 2020 (Daltonbasisschool de Molenwiek) en 2022 (Montessorischool De Wijde Wereld) gecorrigeerd naar prijspeil 2024. Investeringskosten per m 2 bvo per project € per m 2 bvo € na correctie

School

Totaal investering jaar

Molenwiek Dalton

€

4.281.070

2020

2.640 €

1.622

€

1.962

De Wijde Wereld

€

6.044.000

2022

2.127 €

2.842

€

2.984

Het Schoter Stedelijk Gymnasium

€ €

10.074.082 12.701.305

2024 2024

2.611 € 3.230 €

3.858 3.932

n.v.t. n.v.t.

U24570

Pagina 4 van 50

Ruimte om te zijn.

bvo

Voor de gemiddelde werkelijke kosten per vierkante meter bvo kijken we naar de bouwkosten uit het Bouwkostenkompas. Het Bouwkostenkompas biedt op gemeenteniveau op basis van werkelijk gerealiseerde gebouwen up-to-date kostengegevens en indices voor verschillende typen gebouwen en industrieën, waaronder ook scholen. De volgende tabel geeft de gemiddelde en actuele (najaar 2024) investeringskosten in Haarlem volgens Bouwkostenkompas. De gemiddelde kosten gaan uit van een gebouw volgens de eisen van het Bouwbesluit en Frisse scholen klasse B. Deze kwaliteitseisen zijn vergelijkbaar met die van de uitgevoerde casusprojecten.

Gemiddelde investeringskosten per m2 bvo Type

€ per m2 bvo

PO nieuwbouw

€

3.488

PO herbouw

€

3.806

VO nieuwbouw (tot 6 lagen)

€

3.468

VO herbouw (tot 6 lagen)

€

3.826

In de volgende tabel geven we de vergelijking van de bedragen per vierkante meter tussen de casusprojecten en de gemiddelde investeringskosten voor het bijbehorende type project (poherbouw of -nieuwbouw, vo-herbouw of -nieuwbouw). De beide scholen voor primair onderwijs Daltonbasisschool de Molenwiek en Montessorischool De Wijde Wereld) zijn gerealiseerd voor een lager bedrag dan gemiddeld. Voor Het Schoter en het Stedelijk Gymnasium Haarlem ligt de werkelijke investering per vierkante meter hoger dan gemiddeld.

Normbedragen 2024 en verder De gemiddelde werkelijke investeringskosten geven een reëel beeld van de kosten die anno 2024 gemoeid zijn met het bouwen of renoveren van schoolgebouwen. Gemeente Haarlem heeft hier in het SHO 2023-2038 al op geanticipeerd door voor zowel nieuwbouw als renovatie een normbedrag te hanteren van € 3.371,00 per m2 bvo. De toekomstige investeringen zijn op basis van dit normbedrag doorberekend. Op basis van de indexering ontwikkelt deze norm zich naar circa € 3.720,00 in 2027. De berekende investeringen moeten hier nog wel op worden gecorrigeerd. 4. Welke externe factoren en ontwikkelingen zijn van invloed op de uitvoering van de wettelijke zorgplicht? De wettelijke zorgplicht voor onderwijshuisvesting wordt beïnvloed door een samenspel van verschillende externe factoren en ontwikkelingen. Demografische ontwikkelingen vergroten of verkleinen de vraag naar onderwijs en onderwijshuisvesting. Maatschappelijke thema’s zoals inclusie en kansengelijkheid stellen hogere eisen aan de flexibiliteit en toegankelijkheid van gebouwen en er is ook een toenemende vraag naar duurzame gebouwen. Er is bovendien een achterstand in het vernieuwen van onderwijsgebouwen.

Ruimte om te zijn.

U24570

Pagina 5 van 50

Er zijn bij alle gemeenten en schoolbesturen in Nederland onvoldoende middelen om huisvestingsprojecten te bekostigen. De kosten voor onderwijshuisvesting (bouwkosten) nemen bovendien toe als gevolg van stijgende loonkosten en materiaalprijzen. Haarlem kent daarnaast een aantal karakteristieken (compacte stad, veel oude monumentale gebouwen, veel ontwikkelzones) die een versterkend effect hebben op de toenemende kosten voor onderwijshuisvesting. Als laatste heeft Haarlem op diverse terreinen (duurzaamheid, IKC-vorming, realiseren brede voorzieningen) beleid vastgesteld dat ook invloed heeft op de kosten voor vernieuwing van onderwijshuisvesting. 5. Welke aanbevelingen zijn er eerder gedaan om de uitvoering van het onderwijshuisvestingsbeleid te verbeteren? Welke aanbevelingen zijn er niet opgevolgd? Welke aanbevelingen zouden alsnog moeten worden opgevolgd? In 2013 is een 213a onderzoek uitgevoerd naar de uitvoering van het onderwijshuisvestingsbeleid van de gemeente Haarlem. Daarnaast is in 2014 een onderzoek naar de diverse aspecten rondom onderwijshuisvesting uitgevoerd. Er zijn in de beide onderzoeken diverse aanbevelingen gedaan om de uitvoering van zorgplicht en het SHO op een aantal onderdelen te verbeteren. Zes van de zeven aanbevelingen zijn opgevolgd: Na verschijnen van het onderzoeksrapport is de verordening onderwijshuisvesting aangepast.

Het opstellen en uitvoeren van het SHO wordt nu door meerdere medewerkers uitgevoerd. De beleidsadviseurs hebben in hun rol als accounthouder een focus op het uitvoeren van het SHO en het toetsen van aanvragen en fasedocumenten op het vastgestelde beleid. De senior beleidsadviseur heeft een eindverantwoordelijkheid voor de beleidsontwikkeling, wat in samenspraak met de beleidsadviseurs gebeurt. De normbedragen in het huidige (en vorige) SHO zijn geactualiseerd naar de laatste ontwikkelingen en worden jaarlijks geïndexeerd. In het huidige SHO zijn de gegevens ten aanzien van capaciteit en ruimtebehoefte compleet. Gemeente Haarlem stelt vierjaarlijks het SHO vast en werkt met het Jaarlijks Huisvestingsplan Onderwijs, waarin alle investeringen voor het betreffende jaar worden bepaald. De Planning en Control-cyclus is geïmplementeerd binnen onderwijshuisvesting. Een laatste aanbeveling was om ouders en leerlingen als belanghebbenden te betrekken bij het onderwijshuisvestingsbeleid en te onderzoeken of en op welke wijze participatie onderdeel van de opstelling van de LEA en/of het SHO kan zijn. Deze aanbeveling is niet opgevolgd en wordt door de gemeente beschouwd als niet van toegevoegde waarde. 6.

Hoe geven vergelijkbare gemeenten invulling aan de wettelijke taken? Hebben zij ervaring met vernieuwende werkwijzen? In het kader van dit onderzoek is gesproken met afgevaardigden van de gemeenten Alkmaar, Gouda, Haarlemmermeer en Almere. Deze gemeenten werken net als Haarlem met een beleidsrijk IHP en beschikken net als Haarlem over de benodigde beleidsstukken om de wettelijke taak uit te voeren. Voor wat betreft de organisatiestructuur en positionering van het team Onderwijshuisvesting maken gemeenten verschillende keuzes; sommige gemeenten (waaronder Haarlem en Almere) positioneren het team Onderwijshuisvesting vanuit een inhoudelijke benadering bij het sociaal domein (onderwijs, jeugd, sport, welzijn).

Ruimte om te zijn.

U24570

Pagina 6 van 50

Andere gemeenten (waaronder Alkmaar, Haarlemmermeer en Gouda) benaderen het ‘vanuit de stenen’ en brengen onderwijshuisvesting onder bij het ruimtelijke domein (vastgoed, accommodaties of ruimte)1. Voor wat betreft de werkwijze bij de uitvoering van huisvestingsprojecten zien we ook verschillende keuzes. In alle vier de referentiegemeenten houden de beleidsadviseurs Onderwijshuisvesting zich niet bezig met de realisatie van huisvestingsprojecten. Dit wordt overgedragen aan een projectleider binnen de gemeente. De beleidsadviseurs in Haarlem zijn intensiever betrokken in de voorbereiding, omdat deze niet worden overgeheveld naar een projectleider binnen de gemeente. Haarlem kiest hier bewust voor één vast aanspreekpunt. Het is niet onderzocht in hoeverre de ene keuze beter is (in termen van bijvoorbeeld realisatiewaarde of slagkracht) dan de andere. Wel kan de keuze voor één aanspreekpunt kwetsbaar zijn. Het is af te wegen in hoeverre het wenselijk en mogelijk is om (binnen het team Onderwijshuisvesting) een verdeling te maken naar collega’s met bijvoorbeeld een focus op beleidsontwikkeling, procesmanagement bij bouwprojecten of het toetsen van plannen. Een andere mogelijkheid is om het bouwheerschap door het schoolbestuur te laten ingaan na afronding van de definitiefase (en een dergelijke afspraak vast te leggen).

De referentiegemeenten hebben voor wat betreft organisatiestructuur en werkwijzen geen ervaring met vernieuwende werkwijzen. 7. In hoeverre ervaren vergelijkbare gemeenten uitdagingen als het gaat om grip op investeringen en duurzaamheidsambities in relatie tot ‘split incentives’ en samenwerking? Bij onderzoeksvraag 4 zijn de uitdagingen waar gemeenten in Nederland tegenaan lopen bij het uitvoeren van de zorgplicht beschreven. De referentiegemeenten zijn hierop geen uitzondering. Specifiek voor wat betreft duurzaamheid, ‘split incentives’ en samenwerking zoeken gemeenten (ook Haarlem) en schoolbesturen vanuit een TCO-benadering (Total Cost of Ownership) naar mogelijkheden om gezamenlijk te investeren in duurzame gebouwen. Hierbij wordt niet alleen naar de initiële investering, maar ook naar de kosten tijdens de levensduur (onderhoudskosten, energielasten, schoonmaakkosten) gekeken. De TCO-benadering is voor veel gemeenten een nieuwe manier om te kijken naar de bekostiging van onderwijshuisvesting en bovendien een mogelijk instrument om versneld duurzaamheidsdoelen te behalen. De referentiegemeenten geven hier in het IHP invulling aan, waarbij verschillend wordt omgegaan met het detail van uitwerking. Zo werkt Gouda met een vast percentage eigen bijdrage en gaat Alkmaar uit van een bepaald bedrag per vierkante meter dat door de schoolbesturen wordt bekostigd.

Er zijn echter ook gemeenten (Almere, maar ook andere gemeenten dan de referentiegemeenten) die geen afspraken hebben vastgelegd over het gezamenlijk bekostigen van bovenwettelijke investeringen ten behoeve van duurzaamheid. 8. Wat kunnen we in Haarlem leren van vergelijkbare gemeenten? Gemeenten maken hun eigen keuzes voor wat betreft positionering en werkwijze van Onderwijshuisvesting en lopen tegen dezelfde uitdagingen aan (onvoldoende middelen, toenemende kosten, toenemende opgave, versterkende effecten van beleidskeuzes et cetera). Hoewel dit niet is onderzocht, is er geen aanleiding om te veronderstellen dat de verschillende varianten leiden tot meer of minder realisatiewaarde of een beter resultaat anderszins.

1 Dit is een analyse op basis van de ervaringen van het onderzoeksbureau dat in tientallen gemeenten actief

is (geweest).

Ruimte om te zijn.

U24570

Pagina 7 van 50

Het is (zoals beschreven bij onderzoeksvraag 6) nog wel af te wegen in hoeverre het wenselijk en mogelijk is om (binnen het team Onderwijshuisvesting) een verdeling te maken naar collega’s met bijvoorbeeld een focus op beleidsontwikkeling, begeleiding van de bouwheer en het toetsen van plannen. Met deze werkwijze liggen niet alle taken bij één persoon. In het licht van de duurzaamheidsambities kan het daarnaast wenselijk zijn om te inventariseren of er behoefte of noodzaak is om afspraken rondom de eigen bijdrage van schoolbesturen projectoverstijgend vast te leggen. 9. Welke vernieuwende organisatievormen of aanpak zijn voor Haarlem denkbaar? Zie hiervoor de beantwoording van onderzoeksvragen 6, 7 en 8. Mogelijk denkbare vernieuwingen zijn samengevat: Een verdeling van taken over meerdere personen, met onderscheid naar collega’s met bijvoorbeeld een focus op beleidsontwikkeling, begeleiding van de bouwheer en het toetsen van plannen. Het bouwheerschap door het schoolbestuur te laten ingaan na afronding van de definitiefase (en een dergelijke afspraak vast te leggen). Vanuit een TCO-benadering (het SHO gaat hier al vanuit) afspraken maken over een eigen bijdrage van schoolbesturen. Gedeeltelijke of volledige doordecentralisatie van huisvestingstaken is daarnaast een (vergaande) manier om de uitvoering van de zorgplicht anders te organiseren.

Enkele gemeenten in Nederland kiezen samen met ‘hun’ schoolbesturen voor een dergelijke constructie. Doordecentralisatie is juridisch en financieel zeer complex en gebeurt in uitvoerig en zorgvuldig overleg. Dit onderzoek geeft nog geen aanleiding om dit te onderzoeken voor Haarlem. Aanbevelingen We doen de onderstaande aanbevelingen voor wat betreft de organisatiestructuur van onderwijshuisvesting: Maak afspraken over de taken en verantwoordelijkheden van de bouwheer en de gemeente (specifiek: de accounthouder onderwijshuisvesting) in de verschillende fasen van elk project. Denk hierbij ook na over eventuele (financiële) consequenties wanneer de accounthouder meer doet dan is afgesproken. Onderzoek in hoeverre het wenselijk is om af te spreken dat het bouwheerschap na de definitiefase wordt overgeheveld naar het schoolbestuur. Onderzoek in hoeverre het wenselijk is om een verdeling te maken naar collega’s met bijvoorbeeld een focus op beleidsontwikkeling, het begeleiden van de bouwheer en het toetsen van plannen. We doen de onderstaande aanbevelingen voor wat betreft strategie en beleid: Ga samen met schoolbesturen én collega-afdelingen binnen de gemeente aan de slag met de herijking van het SHO en werk de verschillende ambities en uitgangspunten concreet uit.

Zorg tijdig voor bestuurlijke betrokkenheid wanneer de ontwikkeling van onderwijshuisvesting binnen een ontwikkelzone of gebiedsontwikkeling stagneert en de zorgplicht mogelijk in het gedrang komt.

Ruimte om te zijn.

U24570

Pagina 8 van 50

We doen de onderstaande aanbevelingen voor wat betreft uitvoering van het SHO en samenwerking binnen de gemeente: Breng gezamenlijk de actuele huisvestingsopgaven in beeld en maak hierbij onderscheid naar: o enkelvoudige projecten (bijvoorbeeld nieuwbouw op een bestaande locatie); o meervoudige/complexe projecten (bijvoorbeeld renovatie van een monumentaal pand); o projecten binnen een gebiedsontwikkeling. Inventariseer per project welke brede beleidsambities van invloed zijn op het project en wat de (financiële) consequenties zijn van het bouwen in overeenstemming met deze ambities. Bepaal voor alle projecten welke inzet van welke afdeling benodigd is en wanneer, en leg de gemaakte afspraken vast. Dit geldt ook voor taken en verantwoordelijkheden van gemeente en schoolbesturen als het gaat om beleidsontwikkeling. Organiseer ook een multidisciplinair en structureel overleg bij het opstellen van het Jaarlijks Huisvestingsplan en maak afspraken voor de inzet van afdelingen voor de korte termijn. We doen de onderstaande aanbevelingen voor wat betreft de uitwerking van de duurzaamheidsambities en de ‘split incentives’: Inventariseer bij nieuwe projecten de totale kosten (investering en exploitatie) en het financiële verschil tussen BENG en ENG2. Bespreek met het schoolbestuur in hoeverre en op welke wijze het verschil bekostigd kan worden.

Inventariseer bij de herijking van het SHO in hoeverre het wenselijk en noodzakelijk is om afspraken rondom TCO beleidsmatig en projectoverstijgend vast te leggen.

2 BENG staat voor een Bijna Energieneutraal Gebouw, ENG betekent een Energieneutraal Gebouw.

Ruimte om te zijn.

U24570

Pagina 9 van 50

Inhoudsopgave Samenvatting

2

1

Inleiding 1.1 Aanleiding 1.2 Doelstelling en onderzoeksvragen 1.3 Onderzoeksopzet 1.4 Leeswijzer

11 11 11 12 12

2

Situatieschets 2.1 De stad Haarlem 2.2 Schoolbesturen, scholen en leerlingen 2.3 Onderwijshuisvesting

14 14 14 16

3

Bevindingen documentenstudie 3.1 Inleiding 3.2 Beleidskader onderwijshuisvesting 3.3 Investeringskosten voor onderwijshuisvesting 3.4 Ontwikkelingen die van invloed zijn op de uitvoering van de zorgplicht en de kosten voor onderwijshuisvesting 3.5 Uitdagingen in Haarlem

17 17 17 18

4

Bevindingen interviews en groepsgesprekken 4.1 Inleiding 4.2 Organisatiestructuur onderwijshuisvesting 4.2.1 Bevindingen uit de gesprekken 4.3 Uitvoering en beheer 4.3.1 Bevindingen uit de gesprekken 4.4 Strategie en beleid 4.4.1 Bevindingen uit de gesprekken 4.5 Aanbevelingen vanuit eerdere onderzoeken

25 25 25 25 26 27 29 29 30

5

Benchmark 5.1 Inleiding 5.2 Onderwijshuisvesting in referentiegemeenten 5.3 Uitdagingen bij de uitvoering van de zorgplicht 5.4 Vernieuwende werkwijzen voor de uitvoering van de zorgplicht

32 32 32 34 35

6

Conclusie en aanbevelingen 6.1 Conclusie 6.2 Aanbevelingen

36 36 44

Bijlage 1: overzicht scholen Haarlem

46

Bijlage 2: overzicht geïnterviewde stakeholders

48

Bijlage 3: geraadpleegde bronnen

49

Ruimte om te zijn.

22 23

U24570

Pagina 10 van 50

1

Inleiding

1.1

Aanleiding In de gemeente Haarlem (vanaf hier ook: Haarlem) zijn circa 85 schoolgebouwen die in gebruik zijn voor (speciaal) basis-, voortgezet en (voortgezet) speciaal onderwijs. De gemeente is verantwoordelijk voor passende en voldoende huisvesting voor deze scholen. De schoolbesturen zijn verantwoordelijk voor de instandhouding van de gebouwen, voor wat betreft onderhoud en exploitatie. In overeenstemming met artikel 213a van de Gemeentewet voert het college van B en W van de gemeente Haarlem periodiek onderzoeken uit naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het gevoerde bestuur. In de programmabegroting 2023-2026 is een onderzoek opgenomen naar de uitvoering van de zorgplicht onderwijshuisvesting in Haarlem. Naast deze vraag vanuit het college is er vanwege kredietoverschrijdingen in het verleden behoefte aan inzicht in de organisatievorm van onderwijshuisvesting en de wijze waarop grip kan worden gehouden op de investeringen. In 2013 en 2014 zijn vergelijkbare onderzoeken rond dit thema uitgevoerd.

1.2

Doelstelling en onderzoeksvragen De gemeente Haarlem heeft Penta Rho gevraagd een nieuw onderzoek uit te voeren. Het doel van het onderzoek is om meer zicht te krijgen op de wijze waarop Haarlem invulling geeft aan de wettelijke taken ten aanzien van onderwijshuisvesting, ook in relatie tot andere gemeenten. Daarnaast is er behoefte aan concrete handvatten waarmee Haarlem de grip op investeringen in onderwijshuisvesting kan vergroten, zowel aan de kant van ramingen als de besteding van kredieten. De kernvragen van het onderzoek zijn als volgt geformuleerd: Vragen met betrekking tot de eigen gemeente 1. Hoe geeft de gemeente Haarlem invulling aan haar wettelijke taken ten aanzien van onderwijshuisvesting? 2. In hoeverre is deze invulling sober, doelmatig en toekomstgericht? 3. Wat zijn de werkelijke investeringskosten voor onderwijshuisvesting in de gemeente Haarlem? Hoe verhouden deze kosten zich tot de normbedragen en gemiddelde werkelijke kosten? 4. Welke externe factoren en ontwikkelingen zijn van invloed op de uitvoering van de wettelijke zorgplicht? 5. Welke aanbevelingen zijn er eerder gedaan om de uitvoering van het onderwijshuisvestingsbeleid te verbeteren? Welke aanbevelingen zijn er niet opgevolgd? Welke aanbevelingen zouden alsnog moeten worden opgevolgd? Vragen ten behoeve van de benchmark 6.

Hoe geven vergelijkbare gemeenten invulling aan de wettelijke taken? Hebben zij ervaring met vernieuwende werkwijzen? 7. In hoeverre ervaren vergelijkbare gemeenten uitdagingen als het gaat om grip op investeringen, duurzaamheidsambities in relatie tot ‘split incentives’ en samenwerking? 8. Wat kan de gemeente Haarlem leren van vergelijkbare gemeenten? 9. Welke vernieuwende organisatievormen of aanpak zijn voor Haarlem denkbaar?

Ruimte om te zijn.

U24570

Pagina 11 van 50

Aanbevelingen 10. Welke aanbevelingen – die leiden tot het vergroten van de uitvoeringskracht en daarmee een versnelling in het realiseren van de projecten met betrekking tot onderwijshuisvesting – kunnen we formuleren? 11. Welke aanbevelingen kunnen we formuleren ten aanzien van de duurzaamheidsambities gelet op de ‘split incentives’? 1.3

Onderzoeksopzet Om de onderzoeksvragen te beantwoorden, is bronnenonderzoek uitgevoerd, zijn er diepte-interviews met verschillende stakeholders gehouden en is een werksessie met sleutelpersonen uit de gemeentelijke organisatie georganiseerd. Door deze methodieken te combineren, is inzicht in het onderwerp en de knelpunten verkregen en zijn verschillende perspectieven, interpretaties en opvattingen in beeld gebracht en uitgewerkt tot mogelijke maatregelen/oplossingen. Als onderdeel van het bronnenonderzoek zijn diverse bronnen geraadpleegd, waaronder wet- en regelgeving (lokale verordeningen, nota’s), besluitvormingsstukken, beleidsdocumenten (waaronder het Strategisch Huisvestingsplan Onderwijs), interne documenten (notities, memo’s en calculaties), et cetera. Deze methodiek is vooral gebruikt ter verkenning en om de focus van het onderzoek te bepalen. Vervolgens zijn de onderzoeksvragen vanuit verschillende perspectieven verkend door het afnemen van meerdere diepte-interviews met betrokken stakeholders van binnen en buiten de gemeente Haarlem. In de periode juni - september 2024 zijn dertien interviews en groepsgesprekken met vertegenwoordigers van de volgende organisaties/afdelingen afgenomen: Team Onderwijshuisvesting gemeente Haarlem. Afdeling Jeugd, Onderwijs en Sport gemeente Haarlem. Afdeling Erfgoed gemeente Haarlem. Afdeling Omgevingsbeleid gemeente Haarlem.

Afdeling Financiën gemeente Haarlem. Stichting Spaarnesant. Stichting Vrijescholen Ithaka. Stichting Dunamare. De Haarlemse Montessorischool. Gemeente Almere. Gemeente Gouda. Gemeente Haarlemmermeer. Gemeente Alkmaar. Ten slotte is begin oktober 2024 een werksessie georganiseerd met sleutelpersonen vanuit de gemeente Haarlem. De uitkomsten van de gesprekken en deskresearch zijn in deze sessie besproken, en in co-creatie zijn mogelijke aanbevelingen en maatregelen verkend. Op basis van deze werksessie is het rapport aangevuld en afgerond.

1.4

Leeswijzer Hoofdstuk 2 gaat in op de huidige situatie rondom het scholenlandschap en de onderwijshuisvesting in Haarlem. Hoofdstuk 3 en 4 beschrijven de bevindingen uit het bronnenonderzoek en de verschillende gesprekken aan de hand van verschillende thema’s: beleidskader, organisatie, samenwerking, uitdagingen en kosten.

Ruimte om te zijn.

U24570

Pagina 12 van 50

In hoofdstuk 5 wordt ingegaan op de uitvoering van de zorgplicht Onderwijshuisvesting in Nederland in het algemeen en in de referentiegemeenten in het bijzonder. Hoofdstuk 6 beschrijft de conclusies van het onderzoek door middel van beantwoording van de onderzoeksvragen. Ook bevat dit hoofdstuk een aantal aanbevelingen voor de toekomst.

Ruimte om te zijn.

U24570

Pagina 13 van 50

2

Situatieschets

2.1

De stad Haarlem Haarlem is een stad en gemeente in Nederland en de hoofdstad van de provincie NoordHolland. De stad ligt aan de rivier het Spaarne in de regio Zuid-Kennemerland. Haarlem behoort tot de middelgrote steden in de Randstad. Tot de gemeente Haarlem behoren de stad Haarlem en het westelijke deel van het dorp Spaarndam. Op 1 januari 2024 had de gemeente Haarlem 167.620 inwoners (bron: Haarlem in cijfers). Het aantal inwoners is de afgelopen jaren gegroeid. Volgens de gemeentelijke bevolkingsprognose zal het aantal inwoners de komende jaren blijven groeien naar circa 193.000 inwoners in 2044. De groei van de stad komt voort uit het aantal geboorten dat hoger ligt dan het aantal sterfgevallen en het feit dat het aantal mensen dat in Haarlem is komen wonen groter is dan het aantal mensen dat uit de stad vertrekt. Haarlem is een populaire stad om in te wonen. Het heeft een historisch centrum, beroemde musea, winkels, restaurants en het strand is om de hoek. Naar inwoneraantal is Haarlem op dit moment de tweede stad van de provincie Noord-Holland.

2.2

Schoolbesturen, scholen en leerlingen Schoolbesturen De gemeente Haarlem heeft wat betreft de onderwijshuisvesting te maken met vijftien schoolbesturen. In de navolgende tabel is een overzicht van de schoolbesturen in Haarlem weergegeven.

Ruimte om te zijn.

U24570

Pagina 14 van 50

Scholen De gemeente Haarlem telt 38 scholen voor basisonderwijs, vier scholen voor speciaal basisonderwijs, negen scholen voor (voortgezet) speciaal onderwijs en twaalf scholen voor voortgezet onderwijs. Samen maken zij gebruik van in totaal 86 schoolgebouwen. Op onderstaande kaart zijn alle scholen in Haarlem te zien. Bijlage 1 bevat een overzicht van alle scholen.

Leerlingen Basisonderwijs Het totaal aantal leerlingen in het basisonderwijs bedroeg in 2023 ongeveer 13.500 en dit aantal neemt volgens de prognoses uit 2022 toe tot ruim 15.000 in 2041 (bron: SHO). Dat is een groei van ongeveer 20%. De leerlingenprognose van het basisonderwijs is te zien in onderstaande tabel. Leerlingenprognose basisonderwijs gemeente Haarlem Totaal

Ruimte om te zijn.

2026

2031

2036

2041

13.204

14.056

14.857

15.333

U24570

Pagina 15 van 50

Voortgezet onderwijs In het voortgezet onderwijs neemt het leerlingaantal ook toe. Het leerlingaantal op mavo/havo/vwo, vmbo en praktijkonderwijs groeit van ongeveer 11.500 naar bijna 12.500 leerlingen (+8,5%). De leerlingenprognose van het voortgezet onderwijs is te zien in onderstaande tabel (bron: SHO). Leerlingenprognose voortgezet onderwijs gemeente Haarlem Totaal

2025

2030

2035

2040

11.781

11.847

11.842

12.433

Speciaal (basis)onderwijs en voortgezet speciaal onderwijs Voor het speciaal onderwijs worden geen prognoses opgesteld. De gemeente Haarlem verwacht (zoals beschreven in het SHO) in het speciaal (basis)onderwijs een groei gelijk aan die in het basisonderwijs (+20% tot 2041). Voor het voortgezet speciaal onderwijs wordt (bij ongewijzigd beleid) uitgegaan van dezelfde groei als in het voortgezet onderwijs, te weten +8%. Naast deze autonome groei is in Haarlem (net als in andere steden) ook sprake van een significante stijging van het aantal nieuwkomers. 2.3

Onderwijshuisvesting Zoals eerder al genoemd, telt Haarlem 86 gebouwen die in gebruik zijn voor onderwijs. In het basisonderwijs is capaciteit voor het huisvesten van 15.700 leerlingen. In het voortgezet onderwijs is in totaal voor 11.652 leerlingen capaciteit beschikbaar. In 2020 zijn door de gemeente Haarlem alle schoolgebouwen onderzocht op de technische kwaliteit. De gebouwen zijn getoetst aan de hand van nieuwbouwnormen en beoordeeld op vier hoofdthema’s (de percentages geven aan hoe zwaar het onderdeel meetelt): energie (20%); binnenmilieu (25%); functionaliteit (20%); technische kwaliteit (35%). In onderstaande tabel is te zien welke scores aan de gebouwen zijn toegekend. Ongeveer de helft van de gebouwen krijgt een score van onvoldoende of zeer onvoldoende. Dit geeft aan dat er een flinke vernieuwingsopgave voorligt.

Ruimte om te zijn.

U24570

Pagina 16 van 50

3

Bevindingen documentenstudie

3.1

Inleiding In dit hoofdstuk worden de onderzoeksvragen 1, 3 en 4 (deels) beantwoord: 1. Hoe geeft de gemeente Haarlem invulling aan haar wettelijke taken ten aanzien van onderwijshuisvesting? 3. Wat zijn de werkelijke investeringskosten voor onderwijshuisvesting in de gemeente Haarlem? Hoe verhouden deze kosten zich tot de normbedragen en gemiddelde werkelijke kosten? 4. Welke externe factoren en ontwikkelingen zijn van invloed op de uitvoering van de wettelijke zorgplicht? Voor deze beantwoording zijn beleidsstukken en interne documenten bestudeerd. Als eerste zijn de formele stukken rondom onderwijshuisvesting onderzocht, waarbij is gekeken in hoeverre Haarlem over de instrumenten beschikt om aan de zorgplicht te voldoen. Vervolgens wordt ingezoomd op het kostenaspect.

3.2

Beleidskader onderwijshuisvesting De gemeente heeft een wettelijke taak als het gaat om onderwijshuisvesting. Deze is geborgd in de Wet op het primair onderwijs, Wet op de expertisecentra en de Wet op het voortgezet onderwijs. In deze wetten is vastgelegd dat de gemeente een zorgplicht heeft voor onder andere uitbreiding en (vervangende) nieuwbouw van scholen conform het geldende Bouwbesluit. Daarnaast is de gemeente verantwoordelijk voor het beschikbaar stellen van voldoende ruimten voor bewegingsonderwijs en betaalt de gemeente de kosten voor de eerste inrichting van een school, de OZB en de verzekering van het gebouw en de inventaris. Schoolbesturen zijn verantwoordelijk voor het exploiteren van de schoolgebouwen door middel van inzet van hun lumpsum bekostiging. Het schoolbestuur is onder andere verantwoordelijk voor het uitvoeren van voldoende en adequaat onderhoud (klein en groot, schoonmaak en tuinonderhoud). Hiervoor stellen de schoolbesturen een meerjarenonderhoudsplan (MJOP) op. Het is voor schoolbesturen van het primair onderwijs niet toegestaan om investeringen te doen in de huisvesting. Voor de uitvoering van de wettelijke taak heeft de gemeente de Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs gemeente Haarlem 2015 opgesteld. Deze is grotendeels gebaseerd op de modelverordening van de VNG.

Sinds 2015 is de modelverordening van de VNG enkele malen geactualiseerd als gevolg van wijzigingen in de wetgeving. De verordening van de gemeente sluit dus niet volledig aan op de meest actuele wetgeving. Dit is echter niet problematisch, omdat de wet boven de verordening gaat. Haarlem is voornemens de verordening te actualiseren zodat deze weer aansluit op de wetgeving. Via de verordening kunnen schoolbesturen ieder jaar een aanvraag indienen voor bijvoorbeeld vervangende nieuwbouw van een school. Het is voor wat betreft vervangende huisvesting alleen mogelijk om aanvragen te doen voor projecten die zijn opgenomen in het Strategisch Huisvestingsplan Onderwijs (SHO, zie onder). De gemeente beoordeelt deze aanvragen en stelt ieder jaar een Jaarlijks Onderwijshuisvestingsplan (JOP) op waarin de toegewezen huisvestingsvoorzieningen zijn opgenomen en een overzicht huisvesting, waarin de afgewezen aanvragen zijn opgenomen.

Ruimte om te zijn.

U24570

Pagina 17 van 50

Haarlem werkt al meer dan tien jaar met SHO’s. Het laatste Strategisch Huisvestingsplan Onderwijs (2023-2038) is opgesteld in samenspraak met de schoolbesturen. Het plan beschrijft beleidsambities en doelstellingen voor onderwijs, ook in relatie tot andere beleidsvelden. Vanuit deze doelstellingen is een meerjarenperspectief uitgewerkt voor alle onderwijsgebouwen. Op dit moment is een SHO (of Integraal Huisvestingsplan, IHP) nog een gentlemen’s agreement. De wetgever bereidt een wetswijziging voor waarin het opstellen van een IHP een wettelijke verplichting wordt3. Naar verwachting gaat deze wetswijziging op 1 augustus 2025 in. Haarlem heeft dus vroegtijdig geanticipeerd op deze wetswijziging. Haarlem heeft verder de verordening materiële en financiële gelijkstelling (2016), die het mogelijk maakt om aanvullende personele of materiële voorzieningen toe te kennen aan niet door de gemeente in stand gehouden scholen. Ten slotte is er de nota verhuur en medegebruik (2020). Hierin is beleidsmatig vastgelegd hoe brede schoolontwikkeling en de ontwikkeling van integrale kindcentra (IKC’s) ruimtelijk kunnen worden gefaciliteerd en hoe jeugd- en zorgcombinaties makkelijker kunnen worden gemaakt. 3.3

Investeringskosten voor onderwijshuisvesting Door middel van de huisvestingsprojecten in het SHO werkt de gemeente aan de vernieuwing van de onderwijsgebouwen. De schoolbesturen zijn bouwheer, de gemeente bekostigt vanuit de wettelijke zorgplicht de huisvestingsprojecten. In de periode 2019-2023 bedroegen de investeringskosten voor onderwijshuisvesting in totaal voor alle projecten ruim 55 miljoen euro en gemiddeld ongeveer 11 miljoen euro per jaar.

Werkelijke investeringskosten versus normbedragen Om een beeld te krijgen van de kosten in verhouding tot de normbedragen, zijn in samenspraak met het team Onderwijshuisvesting en de afdeling Concern control vier projecten als casus geselecteerd. Het betreft de renovatie en uitbreiding van Daltonbasisschool de Molenwiek en Montessorischool De Wijde Wereld (beide primair onderwijs), de uitbreiding van Het Schoter (voortgezet onderwijs) en de renovatie van het Stedelijk Gymnasium Haarlem (voortgezet onderwijs). Deze projecten zijn recentelijk opgeleverd en geselecteerd, omdat ze een representatief beeld geven van de uitdagingen waar Haarlem voor staat als het gaat om het vernieuwen van de onderwijsgebouwen.

3 Wetsvoorstel planmatige en doelmatige aanpak onderwijshuisvesting

Ruimte om te zijn.

U24570

Pagina 18 van 50

De onderstaande tabel geeft een overzicht van de begrote en werkelijke investeringskosten per project. De begrote kosten betreffen de bedragen zoals deze in het betreffende jaar aan de schoolbesturen zijn toegekend als taakstellend budget. De werkelijke investeringskosten zijn afkomstig uit de gemeentelijke administratie. Het jaar dat erbij vermeld staat, betreft het realisatiejaar. We zien bij alle projecten een (groot) negatief verschil tussen de oorspronkelijk begrote kosten en de werkelijke investering. Begrote en werkelijke investeringskosten per project Taakstellend budget

Totale investering

School

Normbedrag

Molenwiek Dalton

€

3.732.000

2017 €

4.281.070

2020 €

-549.070

De Wijde Wereld

€

4.500.000

2020 €

6.044.000

2022 €

-1.544.000

Het Schoter Stedelijk Gymnasium

€ €

6.854.000 4.332.000

2019 € 2019 €

8.197.000 9.780.001

2024 € 2024 €

-1.343.000 -5.448.001

Jaar

Bedrag

Jaar

Verschil

Een uitgebreide (financiële) evaluatie van deze projecten behoort niet tot de scope van dit onderzoek, maar op hoofdlijnen kunnen de verschillen als volgt worden verklaard 4: Vanaf medio 2021 stegen de bouwkosten (vooral materiaalprijzen) als gevolg van de coronapandemie harder dan ooit (circa 10% in de utiliteitsbouw in 2022, tegenover gemiddeld 3 à 4% per jaar in de jaren ervoor (bron: Bouwkostenindex.nl)). Door het uitbreken van de oorlog in Oekraïne stegen de energieprijzen en materiaalprijzen nog eens extra. Alle projecten zijn (deels) in deze periode uitgevoerd. Bij Montessorischool De Wijde Wereld kwamen extra kosten voor sloop en bouwrijp maken en onvoorziene kosten voor asbestsanering en het herstellen van gevolgschade. Het grootste verschil (ongeveer 1 miljoen euro) wordt verklaard door het toevoegen van IKC-ruimten aan het gebouw. Dit betreft een budgetneutrale investering, waarbij de hogere kapitaallasten worden gedekt door een toename van de huuropbrengsten vanuit de IKC-partner. Bij de uitbreiding van Het Schoter is gedurende het proces 1 miljoen euro extra beschikbaar gesteld voor de kosten van de aansluiting van de oudbouw op de nieuwbouw.

Het toegekende taakstellend budget voor de renovatie van het Stedelijk Gymnasium Haarlem was gebaseerd op algemene kengetallen voor alleen een technische renovatie (in plaats van een volwaardige, levensduurverlengende renovatie). Verschillende factoren waren niet meegenomen, waaronder wettelijke eisen op het gebied van duurzaamheid, beperkingen in de renovatie door het monumentale karakter van het pand, verbetering van de toegankelijkheid van het pand en noodzakelijke werkzaamheden aan de vloeren en het dak. Uiteindelijk is een volwaardige, levensduurverlengende renovatie van het pand uitgevoerd. De overschrijdingen bij deze projecten zijn niet zozeer veroorzaakt door onjuiste ramingen aan de voorkant, maar kwamen voort uit veranderingen in scope of zaken die op voorhand niet in beeld waren. De benodigde aanvullende middelen zijn ook steeds bestuurlijk voorgelegd en geaccordeerd door het college.

De analyse is gedaan op basis van raadpleging van college- en raadsbesluiten bij de verschillende projecten 4

Ruimte om te zijn.

U24570

Pagina 19 van 50

In de volgende paragraaf 3.4 gaan we uitgebreider in op ontwikkelingen en factoren die van invloed zijn op de kosten voor onderwijshuisvesting in Haarlem. Werkelijke investeringskosten projecten versus gemiddelde werkelijke kosten Een vergelijking van investeringskosten is mogelijk door te kijken naar investeringen per vierkante meter bvo. De onderstaande tabel geeft per casus eerst een overzicht van de werkelijke investeringskosten per vierkante meter bvo (bruto vloeroppervlak). Hierbij zijn de totale investeringskosten meegenomen, dus ook de investeringen door het schoolbestuur (indien van toepassing) of eventuele subsidies waarmee onderdelen zijn bekostigd. Het aantal vierkante meters bvo is gebaseerd op een opgave van het team Onderwijshuisvesting. Voor een zuivere vergelijking zijn de investeringskosten met prijspeil 2020 (Daltonbasisschool de Molenwiek) en 2022 (Montessorischool De Wijde Wereld) gecorrigeerd naar prijspeil 2024. Voor deze correctie is uitgegaan van de algemene indexen voor utiliteitsbouw van Bouwkostenindex (bouwkostenindex.nl). Die gaat uit van een totale bouwkostenstijging van 21% tussen januari 2021 (op basis van realisatie van Daltonbasisschool de Molenwiek in 2020) en oktober 2024 en een stijging van 5% tussen januari 2023 (op basis van de realisatie van Montessorischool De Wijde Wereld in 2022) en oktober 2024.

De investeringskosten voor Het Schoter en het Stedelijk Gymnasium Haarlem zijn niet gecorrigeerd.

Voor de gemiddelde werkelijke kosten per vierkante meter bvo kijken we naar de bouwkosten uit het Bouwkostenkompas. Het Bouwkostenkompas biedt op gemeenteniveau op basis van werkelijk gerealiseerde gebouwen up-to-date kostengegevens en indices voor verschillende typen gebouwen en industrieën, waaronder ook scholen. De volgende tabel geeft de gemiddelde en actuele (najaar 2024) investeringskosten in Haarlem volgens Bouwkostenkompas5. De gemiddelde kosten gaan uit van een gebouw volgens de eisen van het Bouwbesluit en Frisse scholen klasse B. Deze kwaliteitseisen zijn vergelijkbaar met die van de uitgevoerde casusprojecten6. Daarnaast gelden de volgende uitgangspunten voor basisonderwijs: Een gebouw met maximaal twee lagen, een centrale hal, gym- en speelzaal. Traditioneel materiaalgebruik, metselwerk gevel, aluminium of houten kozijnen. Gebalanceerde ventilatie, gasloos met warmtepomp of WKO (Warmte Koude Opslag)-systeem. Gemiddelde oppervlakte per leerling circa 6,5 m² bvo.

5 Bouwkostenkompas geeft de bouwkosten. Voor de totale investeringskosten zijn de bouwkosten opgeplust

met btw en een toeslag om de totale stichtingskosten te bepalen. 6 Het is niet mogelijk om een exacte één op één vergelijking te maken tussen de bedragen. De genoemde bedragen geven een onderbouwde indicatie.

Ruimte om te zijn.

U24570

Pagina 20 van 50

De bedragen voor voortgezet onderwijs zijn gebaseerd op: Een gebouw tot zes bouwlagen, een centrale hal met trappenhuis, kleine aula. Traditionele materialen, metselwerk gevel, aluminium kozijnen. Gebalanceerde ventilatie, gasloos met warmtepomp of WKO-systeem. Gemiddelde oppervlakte per leerling circa 8,5 m² bvo.

In de volgende tabel geven we de vergelijking van de bedragen per vierkante meter tussen de casusprojecten en de gemiddelde investeringskosten voor het bijbehorende type project (po-herbouw of -nieuwbouw, vo-herbouw of -nieuwbouw) in Haarlem. De beide scholen voor primair onderwijs Daltonbasisschool de Molenwiek en Montessorischool De Wijde Wereld) zijn gerealiseerd voor een lager bedrag dan gemiddeld. Voor Het Schoter en het Stedelijk Gymnasium Haarlem ligt de werkelijke investering per vierkante meter hoger dan gemiddeld.

Normbedragen 2024 en verder De gemiddelde werkelijke investeringskosten geven een reëel beeld van de kosten die anno 2024 gemoeid zijn met het bouwen of renoveren van schoolgebouwen. Gemeente Haarlem heeft hier in het SHO 2023-2038 al op geanticipeerd door voor zowel nieuwbouw als renovatie een normbedrag te hanteren van € 3.371,00 per m2 bvo. De toekomstige investeringen zijn op basis van dit normbedrag doorberekend. Op basis van de indexering ontwikkelt deze norm zich naar circa € 3.720,00 in 2027. De berekende investeringen moeten hier nog wel op worden gecorrigeerd. Dit bedrag ligt boven het advies van de Vereniging Nederlandse Gemeenten dat uitgaat van gemiddeld (dit varieert naar gelang van de grootte van de school) € 3.209,00 per m2 bvo. De VNG berekent als service jaarlijks voor de gemeenten wat de indexatie van die normbedragen zou moeten zijn. De algemene tendens is dat de bedragen die de VNG adviseert, achterlopen bij de werkelijke prijsontwikkelingen in de bouw. Veel gemeenten in Nederland kiezen er, net als Haarlem, voor om hogere normbedragen toe te passen, rekening houdend met factoren en ontwikkelingen die van invloed zijn op de kosten voor onderwijshuisvesting.

Ruimte om te zijn.

U24570

Pagina 21 van 50

3.4

Ontwikkelingen die van invloed zijn op de uitvoering van de zorgplicht en de kosten voor onderwijshuisvesting Hoofdstuk 4 geeft een beschrijving van de wijze waarop Haarlem invulling geeft aan de zorgplicht. Deze wettelijke zorgplicht voor onderwijshuisvesting wordt beïnvloed door een samenspel van verschillende externe factoren en ontwikkelingen. Demografische ontwikkelingen (krimp, groei, vergrijzing) vergroten of verkleinen de vraag naar onderwijs en onderwijshuisvesting. Maatschappelijke thema’s zoals inclusie en kansengelijkheid stellen hogere eisen aan de flexibiliteit en toegankelijkheid van gebouwen en er is ook een toenemende vraag naar duurzame gebouwen. Er is bovendien een achterstand in het vernieuwen van onderwijsgebouwen. Inclusie en kansengelijkheid De Wet Passend Onderwijs verplicht elke school om elke leerling die bij de school is aangemeld een zo passend mogelijke vorm van onderwijs aan te bieden (zorgplicht voor scholen/schoolbesturen). Het bieden van passend onderwijs brengt (in veel gevallen) een aanvullende/afwijkende ruimtebehoefte met zich mee. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de beschikbaarheid van spreekruimten, behandelruimten of ruimten voor ontprikkelen of juist extra uitdaging voor leerlingen. Er zijn maatregelen nodig om inclusiever onderwijs ruimtelijk te organiseren en te faciliteren.

Deze zijn met de invoering van de Wet Passend Onderwijs door het Rijk echter niet verwerkt in wetgeving en bekostiging. Duurzaamheid en ‘split incentive’ Duurzaamheid is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van gemeente en schoolbesturen. Vanuit de zorgplicht moet de gemeente zorgdragen voor de bekostiging van een gebouw dat voldoet aan het geldende Bouwbesluit ten aanzien van bijvoorbeeld BENG en toegankelijkheid. Echter, om de klimaatdoelstellingen te halen, is het gewenst dat nieuwe scholen worden gebouwd naar eindnorm ENG. Voor het bekostigen van het financiële verschil tussen BENG en ENG zijn aanvullende middelen nodig. Een knelpunt hierbij is de zogenaamde ‘split incentive’. Dit betekent dat degene die de investering doet (de gemeente) niet degene is die de voordelen van de investering plukt (het schoolbestuur). Het is dus wenselijk dat schoolbesturen ook bijdragen aan duurzame gebouwen, maar het investeringsverbod voor het primair onderwijs maakt dit complex. Een schoolbestuur voor primair onderwijs mag alleen investeren in een gebouw als deze investering vanuit te verwachten exploitatievoordelen kan worden terugverdiend. Voor het voortgezet onderwijs geldt het investeringsverbod niet. Grote achterstand Nederland telt enkele duizenden schoolgebouwen.

Meer dan de helft van de basisscholen en bijna de helft van de middelbare scholen is ouder dan 40 jaar (bron: VO-raad en POraad) en zou binnen niet al te lange tijd vernieuwd moeten worden. Er is landelijk sprake van een grote achterstand in de vernieuwing van schoolgebouwen. Per jaar vindt er op circa 23 scholen in het po en vo een basisrenovatie plaats en worden zo’n 124 scholen nieuw gebouwd. Dit tempo is te laag om voor alle gebouwen op tijd vervangende huisvesting (nieuwbouw of levensduur verlengende renovatie) te realiseren (bron: POraad en VO-raad). Onvoldoende middelen voor onderwijshuisvesting Nog los van de benodigde extra middelen voor het realiseren van inclusieve en duurzame gebouwen zijn er bij alle gemeenten en schoolbesturen in Nederland onvoldoende middelen om huisvestingsprojecten te bekostigen.

Ruimte om te zijn.

U24570

Pagina 22 van 50

De VNG, VO-raad en PO-raad schrijven in een open brief aan minister Paul voor Primair en Voortgezet Onderwijs dat de Rijksoverheid veel extra middelen moet vrijmaken om alle Nederlandse schoolgebouwen voor 2050 te renoveren en te vernieuwen. Dit extra benodigde bedrag is door inflatie gestegen van 730 miljoen euro per jaar naar 1,2 miljard euro per jaar. Toenemende kosten voor onderwijshuisvesting Bovenstaande ontwikkelingen duiden op een toenemende en veranderende vraag naar onderwijshuisvesting, terwijl er al onvoldoende middelen beschikbaar zijn. De kosten voor onderwijshuisvesting (bouwkosten) nemen bovendien als gevolg van stijgende loonkosten en materiaalprijzen toe. Naast deze algemene stijging van de bouwkosten zijn er verschillende andere kostenverhogende aspecten. De realisatie van nieuwe schoolgebouwen of grootschalige renovaties is een complex proces met veel verschillende belanghebbenden en procedures. De invoering van de Omgevingswet zorgt daarnaast voor een verplichting om externe stakeholders tijdig te informeren en te laten participeren. Dit vraagt om meer afstemming binnen en buiten de gemeente. Hierdoor zijn de doorlooptijden van projecten soms lang, waarbij in de tussentijd prijzen vaak stijgen. Ook kunnen tijdens projecten onverwachte kosten optreden, die de planning en het budget van het project in gevaar kunnen brengen. 3.5

Uitdagingen in Haarlem Haarlem kent een aantal karakteristieken die een versterkend effect hebben op de toenemende kosten voor onderwijshuisvesting. Deze karakteristieken zijn niet uniek voor Haarlem, maar zijn ook niet overal in Nederland aan de orde. De memo ‘Kosten onderwijshuisvesting’ van mei 2024, aangeboden aan wethouder Van Leeuwen, beschrijft (naast de algemene stijging van de bouwkosten in heel Nederland) bouwgerelateerde kostenstijgingen en kostenstijgingen als gevolg van Haarlemse beleidskeuzes. Bouwgerelateerde kostenstijgingen Haarlem is een compacte stad met weinig locaties voor nieuwe maatschappelijke voorzieningen. Om toch aan de vraag naar voorzieningen te voldoen, worden gebouwen steeds vaker gecombineerd (bijvoorbeeld woningen boven een school). Dit is een mooie oplossing voor het ruimtegebrek, maar dit gecombineerd bouwen leidt tot complexere constructies en daarmee hogere kosten. Haarlem heeft veel oude, monumentale gebouwen. Sommige scholen zijn gehuisvest in deze historische panden. Renovatie is vanwege erfgoedwetgeving de enige optie en alternatieve locaties zijn er vaak niet in de stad. De monumentale status biedt vanwege de historische waarde en uitstraling kansen om de identiteit van de school te versterken, maar leidt ook tot uitdagingen en extra kosten.

De recente discussie rond het al dan niet plaatsen van zonnepanelen op de rieten kap van de Haarlemse Montessorischool bleek exemplarisch voor deze uitdaging. Het bouwen en renoveren met behoud van historie leidt tot complexere ontwerpen en duurdere materialen. Daarnaast kunnen onverwachte problemen, zoals verborgen constructieve gebreken, de kosten verder opdrijven en de planning vertragen. Ten slotte is de bouw van nieuwe scholen in Haarlem steeds vaker onderdeel van een ontwikkelzone: een groter plan voor de ontwikkeling van een hele wijk of een heel gebied.

Ruimte om te zijn.

U24570

Pagina 23 van 50

Dit betekent dat het ontwerp voor nieuwe scholen niet alleen moet passen bij de onderwijskundige visie, maar ook moet passen binnen de algehele visie voor het gebied. Dit leidt tot minder keuzevrijheid voor de schoolbesturen, hogere kosten door eisen die voortvloeien uit de stedenbouwkundige visie (bijvoorbeeld specifieke ontwerpeisen of verkeersoplossingen) en een vergrote complexiteit van het project. Kostenstijgingen als gevolg van (Haarlemse) beleidskeuzes De gemeente Haarlem heeft op diverse terreinen beleid vastgesteld dat kostenverhogend werkt in de vernieuwing van de onderwijshuisvesting. Ten eerste wil de gemeente graag eerder dan de landelijke doelstellingen klimaatneutraal (2030), aardgasvrij en een circulaire stad (2040) en klimaatadaptief (2050) zijn. Dit is ook opgenomen in het Strategisch Huisvestingsplan Onderwijs (SHO). Dit vraagt om energieneutrale schoolgebouwen, maatregelen voor vergroenen, vernatten of het bovengronds afvoeren van hemelwater et cetera. Dit maakt de vernieuwing van schoolgebouwen duurder. Het is vanuit een gezamenlijke verantwoordelijkheid wenselijk dat schoolbesturen bijdragen aan duurzame gebouwen, maar het investeringsverbod en de ‘split incentive’ maken dit complex. Voor het bevorderen van de doorgaande leer- en ontwikkelingslijn stimuleert Haarlem de ontwikkeling van scholen naar Integrale Kindcentra (IKC's).

De gemeente is bereid om investeringen in de huisvesting voor kinderopvang onder voorwaarden voor te financieren. Dit vraagt om extra financiële middelen. Ten slotte is gemeente Haarlem ambitieus als het gaat om het realiseren van bredere voorzieningen voor onderwijs en wijkontwikkeling. Voor deze aanvullende functies (en het faciliteren van medegebruik) in dergelijke voorzieningen zijn aanvullende middelen benodigd. Bij het vernieuwen van de onderwijshuisvesting komen dus de ambities, doelstellingen en verplichtingen vanuit verschillende beleidsdomeinen (onderwijs, jeugd, erfgoed, duurzaamheid, stedenbouw et cetera) samen. Het realiseren van deze ambities overstijgt (deels) de zorgplicht onderwijshuisvesting en brengt extra kosten met zich mee. Het zorgt er daarnaast voor dat projecten complexer worden en dat meer afstemming en inzet nodig is vanuit verschillende domeinen.

Ruimte om te zijn.

U24570

Pagina 24 van 50

4

Bevindingen interviews en groepsgesprekken

4.1

Inleiding In dit hoofdstuk worden de onderzoeksvragen 1, 2 en 5 (verder) beantwoord: 1. Hoe geeft de gemeente Haarlem invulling aan haar wettelijke taken ten aanzien van onderwijshuisvesting? 2. In hoeverre is deze invulling sober, doelmatig en toekomstgericht? 5. Welke aanbevelingen zijn er eerder gedaan om de uitvoering van het onderwijshuisvestingsbeleid te verbeteren? Welke aanbevelingen zijn er niet opgevolgd? Welke aanbevelingen zouden alsnog moeten worden opgevolgd? Voor de beantwoording zijn gesprekken gevoerd met stakeholders binnen en buiten de gemeente Haarlem. Hierbij zijn de onderstaande thema’s ook aan bod gekomen: Organisatiestructuur (wie doet wat). Uitvoering en beheer (inclusief bekostiging). Strategie en beleid.

4.2

Organisatiestructuur onderwijshuisvesting Het taakveld Onderwijshuisvesting wordt uitgevoerd door het team Onderwijshuisvesting. Dit team maakt, naast de teams Onderwijsbeleid, Jeugd, Jeugdhulp, en Sport, onderdeel uit van de afdeling Jeugd, Onderwijs en Sport (JOS).

Onderwijshuisvesting bestaat uit vier beleidsadviseurs (3,4 fte), een tijdelijk ingehuurde senior beleidsadviseur (0,5 fte) en een ondersteuner (ongeveer 0,5 fte). Met ingang van 1 februari 2025 start een vaste senior beleidsadviseur. In totaal gaat het in 2025 om ongeveer 5 fte. De beleidsadviseurs zijn in hun rol van accounthouder verantwoordelijk voor de uitwerking en uitvoering van huisvestingsprojecten uit het SHO in samenwerking met de schoolbesturen en interne partners. Ook hebben zij elk een aantal inhoudelijke dossiers onder hun hoede. De belangrijkste taak van de senior beleidsadviseur is het verbinden van beleid en de uitvoering ervan en het uitwerken van de beleidsmatige speerpunten. In de praktijk zijn beleid en uitvoering sterk met elkaar verweven. Het team Onderwijshuisvesting werkt nauw samen met de verschillende schoolbesturen die in Haarlem actief zijn. Overleg vindt plaats in de werkgroep huisvesting en financiën en daarnaast is onderwijshuisvesting een thema op de Lokale Educatieve Agenda. 4.2.1 Bevindingen uit de gesprekken De organisatiestructuur is passend voor het uitvoeren van de wettelijke taak De gemeente Haarlem heeft de bewuste keuze gemaakt om het team Onderwijshuisvesting onder te brengen bij de afdeling Jeugd, Onderwijs en Sport.

Dit vanuit de visie dat onderwijshuisvesting een beleidsinstrument is dat wordt ingezet om bredere maatschappelijke doelstellingen te bereiken (bijvoorbeeld het bevorderen van de kansengelijkheid, het faciliteren van een doorgaande leer- en ontwikkelingslijn, et cetera). De huidige organisatiestructuur draagt bij aan de korte lijnen en samenwerking met collega’s die deze gezamenlijke opgave vraagt.