Onderzoeksrapport Samenwerking Werk & Inkomen Borne, Hengelo en Haaksbergen 'de balans opgemaakt’

Samenwerking Werk & Inkomen Borne, Hengelo en Haaksbergen: ‘de balans opgemaakt’ Onderzoek naar de effectiviteit en efficiëntie van de uitvoering van de Participatiewet

22 december 2021

1

Inhoudsopgave Voorwoord ________________________________________________________________ 4 1

2

Inleiding, probleemstelling en onderzoeksvragen _____________________________ 5 1.1

Inleiding __________________________________________________________ 5

1.2

Probleemstelling en onderzoeksvragen __________________________________ 6

1.3

Onderzoeksopzet ___________________________________________________ 7

1.4

Dataverzameling ____________________________________________________ 7

Bevindingen deelvraag 1, organisatiewijze samenwerkingsverband ______________ 9 2.1

Inleiding __________________________________________________________ 9

2.2

Algemene context___________________________________________________ 9

2.3

De organisatie _____________________________________________________ 10

2.4

De dienstverleningsovereenkomst _____________________________________ 11

2.5

Lokale binding: De “Noaberpoort” _____________________________________ 12

2.6

Wordt aan de voorwaarden van de dienstverleningsovereenkomst voldaan? ___ 13

2.6.1

Accounthouderschap ___________________________________________ 13

2.6.2

Managementinformatie en overlegstructuur ________________________ 13

2.7 3

Samenvatting en conclusies deelvraag 1 ________________________________ 14

Bevindingen deelvraag 2, meerwaarde samenwerking ________________________ 15 3.1

Inleiding _________________________________________________________ 15

3.1.1

4

5

Een andere aanleiding voor het samenwerkingsverband _______________ 15

3.2

De meetbaarheid van de beoogde doelstellingen _________________________ 16

3.3

Resultaten in cijfers ________________________________________________ 18

3.3.1

Ad 1. Toetsing van kwaliteit van de afhandeling van de aanvragen _______ 18

3.3.2

Ad 2. Uitkeringslasten op budget BUIG, gemeten naar _________________ 24

3.3.3

Ad 3. Uitvoeringskosten als gevolg van schaalvergroting binnen de GR ____ 26

3.3.4

Ad 4. Meerwaarde van het samenwerkingsverband voor de medewerkers _ 27

3.4

Interne Evaluatie van het samenwerkingsverband ________________________ 29

3.5

Samenvatting en conclusies deelvraag 2 ________________________________ 30

3.6

Rechtmatigheid van het overdragen van gegevens ________________________ 30

Bevindingen deelvraag 3, rol gemeenteraad ________________________________ 32 4.1

Voortraject en besluitvorming ten aanzien van het samenwerkingsverband. ___ 32

4.2

De controlerende rol van de raad _____________________________________ 33

4.3

Samenvatting en conclusies deelvraag 3 ________________________________ 34

Conclusies en aanbevelingen ____________________________________________ 35 5.1

Conclusies Deelvraag 1 ______________________________________________ 35 2

5.2

Conclusies Deelvraag 2 ______________________________________________ 35

5.3

Conclusies Deelvraag 3 ______________________________________________ 37

5.4

Eindconclusie _____________________________________________________ 37

5.5

Algemene Aanbevelingen ____________________________________________ 39

5.6

Inhoudelijke aanbevelingen __________________________________________ 39

6

Bestuurlijk wederhoor __________________________________________________ 40

7

Nawoord rekenkamercommissie _________________________________________ 43

8

Lijst van geraadpleegde literatuur ________________________________________ 44

3

Voorwoord Een gemeentelijke rekenkamer(commissie) doet onderzoek naar de naar de effectiviteit (doeltreffendheid), efficiency (doelmatigheid) en legitimiteit (rechtmatigheid) van het door een gemeente gevoerde beleid, in de hoop en verwachting dat daaruit lessen worden getrokken voor toekomstig beleid. De onderwerpen voor onderzoek worden geregeld door leden van de gemeenteraad en/of burgers aangedragen, maar komen vaker nog voort uit het feit dat een rekenkamer(commissie) van mening is dat de gevolgen van specifiek gevoerd beleid meer aandacht behoeven of dat actuele ontwikkelingen daarom vragen. De gemeente Haaksbergen verkeert al vele jaren in financieel zwaar weer. Decentralisatie van allerlei overheidstaken is daar mede, maar niet exclusief, debet aan. Om de begrotingen sluitend te maken zijn geregeld forse bezuinigingen noodzakelijk gebleken en die hebben zich vertaald in versoberingen op vrijwel alle gemeentelijke beleidsterreinen en gestage verkleining van het ambtelijk apparaat. Er moet met steeds minder ambtenaren hetzelfde of zelfs meer werk verzet worden. Ook blijken veel taken complexer te zijn geworden. Hoe dan de kwaliteit van de uitvoering op peil te houden? Het aangaan van samenwerkingsverbanden met andere gemeenten ligt dan voor de hand: van schaalvergroting wordt immers efficiencyverbetering en dus kostenreductie verwacht.

In dat licht is Haaksbergen op 15 juli 2016 toegetreden tot de Gemeenschappelijke Regeling samenwerking sociale zaken Borne, Haaksbergen en Hengelo, waarin met name de uitvoeringstaken in het kader van de Participatiewet zijn ondergebracht. De gemeenten Hengelo en Borne hadden al een gezamenlijke sociale dienst. De rekenkamercommissie vroeg zich af of in dit soort samenwerkingsverbanden voor Haaksbergen een structurele oplossing gelegen zou kunnen zijn voor de steeds klemmender problemen in de uitvoering. Zijn de ervaringen met deze gemeenschappelijke regeling een goed uitgangspunt voor het aangaan van verdere samenwerkingsverbanden op hetzelfde of ook op andere beleidsterreinen? Dat is voor de rekenkamercommissie aanleiding geweest om te onderzoeken of het door gemeente Haaksbergen aan de gezamenlijke Sociale Dienst uitbesteden van taken in het kader van de Participatiewet de verwachte meerwaarde heeft opgeleverd en wat daarbij de eventuele knelpunten zijn gebleken. Bij de uitvoering van het onderzoek heeft de rekenkamercommissie een beroep gedaan op medewerkers uit de gemeentelijke organisaties van Haaksbergen en Hengelo, op medewerkers van de Gemeenschappelijke Regeling Samenwerking sociale zaken en op (ex)raadsleden en (ex)bestuurders.

Daarbij blijkt dat onderzoeken van de rekenkamercommissie nooit op een gunstig tijdstip de (ambtelijke) organisatie binnenkomen, men is al overladen met werk. Ook bleken bepaalde gebeurtenissen in de onderzochte periode voor enigen nog steeds erg emotioneel beladen. Desondanks heeft iedereen zijn uiterste best gedaan om de rekenkamercommissie van de gevraagde gegevens en van cruciale achtergrondinformatie te voorzien. De dank van de rekenkamercommissie gaat dan ook uit naar allen die bereid waren om mee te werken aan dit onderzoek.

4

1 Inleiding, probleemstelling en onderzoeksvragen 1.1 Inleiding Op 23 september 2014 spraken de colleges van Hengelo, Borne en Haaksbergen de intentie uit om samen te gaan werken bij het uitvoeren van de (huidige) Participatiewet. Dit zou vorm moeten krijgen in de bestaande gemeenschappelijke regeling tussen Hengelo en Borne op dit onderwerp, want de gemeenten Hengelo en Borne hadden al een gezamenlijke sociale dienst. De drie colleges besloten dat de gezamenlijke sociale dienst ook de dienstverlening aan de inwoners van Haaksbergen zou gaan uitvoeren. In juli 2015 werd ook via een raadsbesluit in Haaksbergen de intentie uitgesproken om aan te sluiten bij de sociale dienst van de gemeenten Hengelo en Borne. Volgens het college was de reden om deze samenwerking aan te gaan dat op het terrein van de Participatiewet de complexiteit en financiële risico’s zo groot waren geworden dat Haaksbergen een oplossing zocht om de kwetsbaarheid voor deze taken te verkleinen. Die oplossing werd gevonden in de samenwerking met andere gemeenten. Wethouder Nijhuis gaf destijds aan: ”De gezamenlijke sociale dienst van Borne en Hengelo heeft al bewezen kostenbesparend te werken en levert goede kwaliteit.

Daarom sluit Haaksbergen aan en nemen we hun werkwijze over.1” Daarnaast stond in het raadsvoorstel van 6 juli 2016 beschreven dat de gemeente Haaksbergen 'de beste oplossing voor haar inwoners zoekt' en dat de 'toegenomen verantwoordelijkheden (de decentralisaties) maken dat schaalgrootte, kwaliteit en continuïteit belangrijker worden'. Dit raadsvoorstel gaf tevens aan dat ´gelet op het oplopen van de kosten van de externe ondersteuning en het stijgende tekort op het uitkeringsbudget deze fundamentele keuze niet langer kan worden uitgesteld´. Beoogde voordelen waren destijds onder andere: - De kwaliteit van de afhandeling van aanvragen wordt beter. - Doorlooptijden zijn korter. - Aanvragers krijgen sneller een beslissing op de aanvraag en krijgen daardoor sneller hun geld en worden sneller begeleid naar werk. - Er kan beter worden bepaald wie een uitkering nodig heeft. Op termijn daalt het aantal uitkeringsgerechtigden en dat scheelt uiteindelijk geld.2 In het raadsvoorstel3 betreffende het principebesluit voor aansluiting bij de Gemeenschappelijke Regeling4 (GR) van Borne en Hengelo stond daarnaast beschreven dat de frictiekosten op termijn zouden worden terugverdiend door lagere uitkeringslasten op het budget BUIG (effectiviteit) en mogelijk lagere uitvoeringskosten als gevolg van

1

https://haaksbergenactueel.nl/sociale-dienst-haaksbergen-samen-hengelo-en-borne-12618 Raadsvoorstel ‘Toestemming voor treffen Gemeenschappelijke regeling samenwerking sociale zaken Borne, Haaksbergen en Hengelo’, raadsvergadering d.d. 6 juli 2016 3 Raadsvoorstel ‘Principebesluit aansluiting Gemeenschappelijke Regeling Hengelo-Borne’, raadsvergadering d.d. 8 juli 2015 4 Een Gemeenschappelijke Regeling is een besluit tot samenwerking tussen bestuursorganen van gemeenten (of andere openbare lichamen) ter behartiging van een of meer bepaalde belangen van die bestuursorganen. In de Wet gemeenschappelijke regelingen is geregeld hoe een gemeenschappelijk regeling moet worden ingericht. 2

5

schaalvergroting binnen de GR (efficiency). De Bundeling Uitkeringen Inkomensvoorzieningen Gemeenten (BUIG) was in 2009 een invoeringswet waarmee gerealiseerd werd dat verschillende geldstromen werden gebundeld tot één geldstroom, vastgelegd in artikel 69 van de WWB, nu de Participatiewet. Nu heeft de BUIG geen zelfstandige betekenis meer, maar in de praktijk wordt de term nog steeds gebruikt. Op hoofdlijnen betreft dit kort gezegd het budget waaruit de uitkeringen worden betaald. Op 06 juli 2016 nam de gemeenteraad het definitieve besluit om het college toestemming te verlenen voor het aangaan van de Gemeenschappelijke Regeling samenwerking sociale zaken Borne, Haaksbergen en Hengelo. Inmiddels werkt de gemeente Haaksbergen meer dan vier jaar in de gezamenlijke sociale dienst met de gemeente Hengelo en Borne. Een mooi ijkmoment om te onderzoeken of de beoogde doelstellingen van deze samenwerking geheel, deels of geheel niet behaald zijn. In het onderzoek heeft de rekenkamercommissie onder andere gekeken naar de doelstellingen van het beleid en de meerwaarde van de aangegane samenwerking. Ook is nagegaan wat de rol is (geweest) van de gemeenteraad.

1.2 Probleemstelling en onderzoeksvragen Doelstelling Doel van het onderzoek is om na te gaan of het door gemeente Haaksbergen aan de gezamenlijke Sociale Dienst uitbesteden van taken in het kader van de Participatiewet de verwachte meerwaarde heeft opgeleverd en wat daarbij de eventuele knelpunten zijn gebleken. Om dit doel te bereiken heeft de rekenkamercommissie de volgende onderzoeksvragen geformuleerd: Onderzoeksvragen De centrale onderzoeksvraag luidt: Heeft de samenwerking met Borne en Hengelo (sinds 15-07-2016) in de Gemeenschappelijke Regeling samenwerking sociale zaken Borne, Haaksbergen en Hengelo de verwachte meerwaarde ten aanzien van kwaliteit en continuïteit opgeleverd? Deelvragen Uit de centrale onderzoeksvraag zijn onderstaande deelvragen afgeleid: 1. Hoe is de organisatie vormgegeven waarin de gezamenlijke sociale dienst Borne – Hengelo – Haaksbergen werkt en de taken in het kader van de Participatiewet voor Haaksbergen uitvoert? 2. Op welke wijze verschillen de resultaten van de Gemeenschappelijke Regeling samenwerking sociale zaken Borne, Haaksbergen en Hengelo in de periode 2016-2019 van die van de uitvoeringsorganisatie van Haaksbergen in de periode 2012 – 2015? 3. Op welke wijze is en wordt de raad in de gelegenheid gesteld om zijn kaderstellende en controlerende rol ten aanzien van dit samenwerkingsverband te vervullen?

6

1.3 Onderzoeksopzet De rekenkamercommissie heeft een documentenstudie uitgevoerd en verschillende websites geraadpleegd. Daarnaast zijn gegevens opgevraagd bij de gemeente Haaksbergen en bij gemeente Hengelo, die de gegevens beheert van de Gemeenschappelijke Regeling samenwerking sociale zaken Borne, Haaksbergen en Hengelo (GR). Er werden interviews gehouden met een aantal bij de transitie betrokken personen. De bevindingen worden weergegeven in deze rapportage. Daarna zijn de conclusies en aanbevelingen opgesteld. Het college van B&W heeft de gelegenheid gekregen om een bestuurlijke reactie te geven. Aangezien “Gemeenschappelijke Regeling samenwerking sociale zaken Borne, Haaksbergen en Hengelo” een hele mondvol is wordt de naam van het samenwerkingsverband ter wille van de leesbaarheid in dit rapport regelmatig afgekort tot “GR”.

1.4 Dataverzameling Vooraf moet worden opgemerkt dat het verkrijgen van de voor het onderzoek benodigde informatie een stroperig proces is geweest. De uitvraag van de gegevens leidde tot diverse doorverwijzingen binnen de ambtelijke organisatie, naar de gemeente Hengelo en weer terug. Na geruime tijd zijn gegevens vanuit de GR aan de rekenkamercommissie toegezonden. Dit betreft de gegevens over de periode 2016 tot en met 2019. Die zouden logischerwijs ook in bezit van de GR moeten zijn. De vervolgvraag aan Haaksbergen was om deze gegevens ook over de periode 2012 tot en met 2015 aan te leveren. Immers, alleen op die manier kan een goed vergelijk worden gemaakt. De ambtelijke organisatie van de gemeente Haaksbergen verwees de rekenkamercommissie echter weer naar de gemeente Hengelo. Bij navraag bij de gemeente Hengelo bleek dat men daar van mening was dat “ destijds overgezette bestanden onvoldoende betrouwbaar zijn en is er , in overleg met de gemeente Haaksbergen besloten nu dan ook geen poging te doen hieruit gegevens te halen met het risico onjuiste gegevens aan te leveren”. De oorspronkelijke gegevens uit Haaksbergen zouden in 2016 in het datasysteem van de GR zijn overgezet, dat echter niet compatibel was met het datasysteem van Haaksbergen.

Daarna zouden de oorspronkelijke gegevens in het datasysteem van Haaksbergen niet langer toegankelijk zijn, omdat het oude datasysteem niet meer werd geactualiseerd. Niet werd nader toegelicht waaruit de “onbetrouwbaarheid” van de basisgegevens uit 2012 tot en met 2015 zou kunnen bestaan, of dat op alle opgevraagde gegevens van toepassing was of alleen maar op een gedeelte daarvan, en hoe groot die “onbetrouwbaarheid” dan zou kunnen zijn. Wel werden in plaats daarvan door de gemeente Hengelo (in overleg met de gemeente Haaksbergen) de jaarstukken 2012 t/m 2015 aangeleverd, waarvan de opzet en inhoud echter dusdanig van de gevraagde cijfers verschillen dat het vergelijk van de periode vóór en de periode ná het begin van de samenwerking, en daarmee het toetsen van de vooraf gestelde doelen en voordelen, onmogelijk is. De jaarstukken voorzien namelijk niet in de mate van detail waaraan de aangeleverde documentatie over 2016 t/m 2019 wel voldoet. Daarmee kwam het onderzoeksproces in een impasse. Want doordat er geen congruente datasets zijn aangeleverd over de twee onderzochte periodes, is een betrouwbaar vergelijk van beide periodes niet mogelijk. Daarbij hecht de rekenkamercommissie er aan om te benadrukken dat er geen onwil om gegevens aan te leveren ervaren is vanuit de ambtelijke organisaties van de gemeente 7

Haaksbergen of de gemeente Hengelo, maar dat er inderdaad sprake lijkt van niet compatibele data systemen. Wel wierp dit gegeven een nieuwe vraag op in dit onderzoek. Namelijk of het op deze wijze overhevelen van de gegevens van de gemeente Haaksbergen naar de gemeente Hengelo, waarbij de oorspronkelijke gegevens binnen een relatief korte tijdspanne feitelijk volledig ontoegankelijk zijn geworden, wel rechtmatig is. Deze vraag is voorzien van een korte beschouwing in paragraaf 3.6. In het kader van dit onderzoek had ook de vraag naar de effectiviteit en efficiency van de uitvoering van de taken in het kader van de Gemeenschappelijke Regeling samenwerking sociale zaken Borne, Hengelo en Haaksbergen voor de hand gelegen. Maar de rekenkamercommissie heeft er toch voor gekozen om deze vraag geen separaat onderdeel te laten zijn van het voorliggende onderzoek. In de eerste plaats omdat het zwaartepunt van het onderzoek ligt op de vooraf geformuleerde verwachte meerwaarde van de samenwerking: kwaliteitsverbetering en continuïteit in de uitvoering van de taken in het kader van de Participatiewet. Een effectieve en efficiënte uitvoering zijn daarin voorwaardenscheppend en worden zodoende indirect in het onderzoek meegenomen.

Er is ook geen reden om vooraf te veronderstellen dat de uitvoering binnen het samenwerkingsverband minder effectief en minder efficiënt zou verlopen dan binnen de uitvoeringsorganisatie van Haaksbergen het geval was. Dan zou het immers niet voor de hand liggen dat Haaksbergen besloot tot het samenwerkingsverband toe te treden. Maar een zeker zo belangrijke reden is het grotendeels ontbreken van de voor een dergelijk deelonderzoek benodigde gegevens. In de aanbevelingen komt dit onderwerp wel terug.

8

2 Bevindingen deelvraag 1, organisatiewijze samenwerkingsverband 2.1 Inleiding Dit hoofdstuk behandelt deelvraag 1: “Hoe is de organisatie vormgegeven waarin de gezamenlijke sociale dienst Borne – Hengelo – Haaksbergen werkt en de taken in het kader van de Participatiewet voor Haaksbergen uitvoert?”.

2.2 Algemene context Vanaf 1 januari 2015 is de Participatiewet van kracht, deze wet vervangt de Wet werk en bijstand (Wwb), de Wet sociale werkvoorziening (WSW) en een groot deel van de Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten (Wajong). De Participatiewet geeft aan iedereen die rechtmatig in Nederland verblijft en die onvoldoende middelen heeft om in de noodzakelijke bestaanskosten te voorzien een minimuminkomen. Iedereen die kan werken maar het op de arbeidsmarkt zonder ondersteuning niet redt, valt onder de Participatiewet. De Participatiewet moet ervoor zorgen dat meer mensen, met en zonder beperking, werk vinden bij een reguliere werkgever. De Participatiewet richt zich op de doelgroepen van de Wet Sociale Werkvoorziening (WSW), de Wajong en de Wet werk en bijstand (Wwb). Delen van de laatste twee wetten zijn opgegaan in de Participatiewet. De gemeente is dus verantwoordelijk geworden voor mensen die ondersteuning nodig hebben om te kunnen werken5. De meeste gemeenten werken inmiddels samen bij de uitvoering van de Participatiewet6. Wat te moeilijk, te kwetsbaar of te duur is voor één gemeente kan vaak prima worden uitgevoerd met bijvoorbeeld buurgemeenten. Sociale diensten werken, als onderdeel van de gemeentelijke overheid, steeds meer regionaal samen. Dat doen ze vaak met behulp van de Wet Gemeenschappelijke Regeling (Wgr).

Die biedt de mogelijkheid om een gemeentelijke taak op te schalen en met meerdere gemeenten uit te voeren. Daarvoor wordt dan een zelfstandige organisatie, een Gemeenschappelijke Regeling (GR), in het leven geroepen. Het bestuur van zo'n regeling bestaat uit bestuurders van aan de regeling deelnemende gemeenten. Dat kan een wethouder of de burgemeester zijn. De gemeente Haaksbergen neemt voor wat betreft de uitvoering van de Participatiewet ook deel aan zo’n Gemeenschappelijke Regeling, samen met de gemeenten Hengelo en Borne. Vaak wordt door een aantal grotere (centrum)gemeenten de uitvoering van de Participatiewet wet verzorgd voor een aantal kleinere gemeenten. Daarvoor is meestal een dienstverleningsovereenkomst gesloten. Dit is ook in Haaksbergen het geval. Er is een dienstverleningsovereenkomst gesloten met de gemeente Hengelo als onderdeel van de gemeenschappelijke regeling.

5

https://www.movisie.nl/artikel/drie-decentralisaties-sociale-domein https://www.divosa.nl/onderwerpen/intergemeentelijkesamenwerking#:~:text=De%20meeste%20gemeenten%20werken%20officieel,overheid%2C%20steeds %20meer%20regionaal%20samen. 6

9

Er zit een zekere beleidsvrijheid in de manier waarop gemeenten uitvoering geven aan de Participatiewet. Waar er in eerste instantie door gemeenten meestal strikt volgens de letter van de wet gehandeld werd, is er de laatste jaren in algemene zin een trend waar te nemen waarin steeds meer gemeenten ook meer vanuit de geest van de wet handelen: Niet de letter van de wet is daarbij leidend, maar de oorspronkelijke bedoeling van die wet of regelgeving. Het ‘waarom’ van het opstellen van de wet wordt daar nauwer bij betrokken. Gesteld kan worden dat er een leefwereld en een systeemwereld zijn. De leefwereld is de wereld in het hier en nu, waarin inwoners wonen, werken, bewegen enzovoort. En er is een systeemwereld, om ervoor te zorgen dat de leefwereld overzichtelijk blijft. In de systeemwereld worden afspraken gemaakt in de vorm van beleid, regels en procedures. Het attentiepunt hierin is dat de systeemwereld niet leidend wordt, maar ondersteunend is en blijft. Het risico is anders dat men zich voornamelijk richt op de regels en niet meer op wat nodig is. In dat geval wordt vergeten wat de bedoeling van de betreffende regelgeving was.

De trend van het ‘werken vanuit de bedoeling’ is de laatste jaren steeds meer zichtbaar, waarbij het resultaat dat gerealiseerd wordt voor de inwoner voorop staat en de nadruk minder ligt op wet- en regelgeving (zonder deze uit het oog te verliezen) en juist meer op de hulpvraag van de inwoner. Dit is mede ingegeven door de invoering van de Participatiewet en kan niet los gezien worden van de decentralisaties van taken en verantwoordelijkheden in de Jeugdwet en de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). In de periode waarin de gemeente Haaksbergen aansloot bij de bestaande gemeenschappelijke regeling van Borne en Hengelo was de Wet Werk en Bijstand net overgegaan in de Participatiewet. In deze nieuwe wet bleven de basistaken grotendeels gelijk, maar er werd wel een ander accent gelegd: “minder naar de letter” en “meer naar de geest”. Voor dit onderzoek is van belang dat de geleidelijke accentverschuiving in de uitvoering van de Participatiewet plaatsvond in de periodes die vergeleken worden. Dat maakt het vergelijken van de verschillende perioden (voor en na de samenwerking) complexer. Daarin speelt ook mee dat resultaten anders gemeten worden. Bovendien veranderde de doelgroep waarvoor de gemeente verantwoordelijk is .

Uit de interviews is gebleken dat de laatste jaren zowel in de uitvoering als bestuurlijk meer wordt gewerkt vanuit de gedachte van het ‘werken vanuit de bedoeling’, meer in de geest van de wet dus. Er is bijvoorbeeld een grotere focus op de doelmatigheid dan op de rechtmatigheid. Gaandeweg krijgt dit meer vorm.

2.3 De organisatie De ‘Gemeenschappelijke regeling samenwerking sociale zaken Borne, Haaksbergen en Hengelo’ (hierna: GR) is er voor inwoners met een laag inkomen uit deze drie gemeenten. Inwoners is hierbij een breed begrip en betreft zowel werknemers, zelfstandigen en mensen met een uitkering, als werkgevers. De GR verricht werkzaamheden voor Haaksbergen voor de volledige uitvoering van klantcontacten en de daaruit vloeiende (proces)handelingen en verwerking van gegevens ten behoeve van de uitvoering van de regelgeving sociale zekerheid. Dit is verder uitgewerkt in het ‘Mandaatbesluit samenwerking sociale zaken Haaksbergen en Hengelo’ (hierna: mandaatbesluit). Uit het mandaatbesluit, dat op 15 juli 2016 in werking is getreden, blijkt dat het college van Haaksbergen het college van Hengelo mandateert de bevoegdheden tot het nemen van

10

besluiten en het verrichten van feitelijke handelingen ter voorbereiding op en uitvoering van: - De Participatiewet - De Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers - De Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen - Het Besluit bijstandverlening zelfstandigen - De Wet op de kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen - De Wet inburgering - En de met bovengenoemde wetten of uitvoering van deze wetten samenhangende weten regelgeving, waaronder de Wet openbaarheid van bestuur, de wet bescherming persoonsgegevens en de Archiefwet 1995. En tevens de vastgestelde verordeningen, nadere regels, beleidsregels en het besluit tot vervanging en vernietiging van archiefbescheiden van Haaksbergen. Uitgezonderd op bovenstaande zijn de bevoegdheden om te beslissen op bezwaarschriften en het instellen van hoger beroep tegen uitspraken van de rechtbank. De GR wordt uitgevoerd door de uitvoeringsorganisatie van de gemeente Hengelo. De uitvoeringsorganisatie behelst het geheel van mensen, middelen, maatregelen en procedures binnen Hengelo dat betrokken is bij de betreffende dienstverlening.

2.4

De dienstverleningsovereenkomst

In de ‘dienstverleningsovereenkomst Haaksbergen en Hengelo’ die hoort bij de Gemeenschappelijke Regeling staat beschreven dat in het afsprakenregister de actuele afspraken zijn vastgelegd en dat in het afsprakenregister toegelicht wordt welke managementinformatie door Hengelo aan Haaksbergen wordt verstrekt en met welke frequentie. In artikel 5 staan de verplichtingen en kwaliteitswaarborgen vastgelegd, bijvoorbeeld dat dezelfde kwaliteitsnormen worden toegepast op de dienstverlening aan de inwoners van de gemeente Haaksbergen als op de dienstverlening aan de inwoners van de beide andere gemeenten. Er zijn geen meetbare inhoudelijke doelstellingen geformuleerd in de dienstverleningsovereenkomst. Er is periodiek overleg tussen de accounthouders van beide gemeenten overeengekomen. In de dienstverleningsovereenkomst is opgenomen dat beide gemeenten een accounthouder aanwijzen, die de contacten over de (wijze van) uitvoering van de overeenkomst zullen onderhouden met een overlegfrequentie van minimaal eenmaal per kwartaal. De accounthouders bespreken de managementinformatie, maar ook overige zaken als de gang van zaken in de uitvoeringsorganisatie, de prognose voor het aantal werkzaamheden in het komende kalenderjaar en eventuele specifieke incidentele werkzaamheden in het kader van de dienstverlening. In artikel 8.1 staat opgenomen dat Haaksbergen het eigen beleid vaststelt.

Uitgangspunt daarbij is dat Haaksbergen het door haar gevoerde beleid ter zake van de uitvoering en interpretatie van de relevante wet- en regelgeving doet aansluiten op dat van Hengelo. Met name het onderdeel “interpretatie van de relevante wet- en regelgeving” zou een beperking kunnen opleveren voor het eigenstandig voeren van beleid van de gemeente Haaksbergen.

11

Uit de interviews met accounthouders, portefeuillehouders en raadsleden is echter gebleken dat er geen knelpunten worden ervaren voor wat betreft het uitvoeren van ‘eigen’ Haaksbergs beleid. Er wordt weliswaar getracht naar zoveel mogelijk eenduidigheid om het efficiënter te maken voor de uitvoeringsorganisatie, maar dat staat niet in de weg dat Haaksbergen ook eigen beleid kan laten uitvoeren dat afwijkt van de andere deelnemers. Waar nodig worden in de uitvoering kleine aanpassingen gedaan ten gunste van de samenwerking. Dat gaat echter niet ten koste van het eigen beleid. Het geschetste beeld in de interviews maakt duidelijk dat in geen enkele tijdsperiode na het begin van de samenwerking knelpunten zijn ervaren op dit onderdeel. Wel lijkt er een urgent probleem rondom het accounthouderschap voor de GR Sociale Zaken Borne, Haaksbergen en Hengelo, zo blijkt uit de raadsinformatiebrief van 27 mei 2020 met als onderwerp “aanvullende informatie raadsvoorstel extra middelen personeel en organisatie”. In de raadsinformatiebrief wordt geschreven dat er onvoldoende capaciteit is voor het goed uitvoeren van het accounthouderschap. Hierdoor zou ook goede sturing op de samenwerkingen ontbreken7.

Het door de rekenkamercommissie moeilijk verkrijgen van de juiste gegevens voor dit onderzoek en op onderdelen geheel niet ontvangen van de gevraagde gegevens lijkt ook een aanwijzing voor bovenstaand capaciteitsvraagstuk. Tevens is er periodiek overleg tussen de deelnemende portefeuillehouders overeengekomen. Dit zijn de wethouders van alle deelnemende gemeenten die het samenwerkingsverband in hun portefeuille hebben. In het periodiek overleg vindt onder andere overleg plaats over aangeleverde managementinformatie, de uitvoeringsorganisatie, prognoses, noodzakelijk investeringsmaatregelen en de stand van zaken van de bezwaarschriften en klachten. De GR eindigt bij uittreding van ofwel de gemeente Hengelo, dan wel de gemeente Haaksbergen of bij opheffing van de GR.

2.5 Lokale binding: De “Noaberpoort” De “Noaberpoort” is gehuisvest in het gemeentehuis van Haaksbergen. Er werken onder andere medewerkers jeugd, Wmo, cliëntondersteuners, maatschappelijk werkers en buurtsportcoaches samen. In de Noaberpoort wordt uitgegaan van de eigen kracht en mogelijkheden van mensen, waarbij medewerkers van de Noaberpoort zorgen voor professionele ondersteuning. De Noaberpoort helpt mensen die door werkloosheid of een slechte financiële situatie in nog grotere problemen zijn gekomen of dreigen te komen. Denk hierbij aan schuldhulpverlening of andere oplossingen. Het aanvragen van een uitkering levensonderhoud gaat niet via de “Noaberpoort” maar via www.werk.nl. Haaksbergse uitkeringsgerechtigden hebben hun eigen contactpersoon in Hengelo. De medewerkers van de gezamenlijke sociale dienst ontmoeten hun Haaksbergse cliënten op afspraak in de Noaberpoort. Deze aanwezigheid zorgt ervoor dat afstemming plaats kan vinden met bijvoorbeeld collega’s van de Wet maatschappelijke ondersteuning, de Jeugdwet 7

Raadsvergadering 27 mei ; agendapunt 12 ; Beschikbaar stellen van extra middelen voor personeel ; Raadsinformatiebrief aanvullende informatie raadsvoorstel extra middelen personeel en organisatie

12

en vluchtelingenwerk. De betreffende medewerkers zijn hier zeker twee dagdelen per week aanwezig. Zo nodig, zo blijkt uit de interviews, zijn zij dagelijks aanwezig. Voorheen waren de klantmanagers ook regelmatig aanwezig zonder afspraken, maar door de huidige realiteit (coronacrisis) is deze frequentie verminderd. Daarnaast kunnen cliënten telefonisch contact zoeken of aanvragen digitaal indienen. De werkzaamheden in de Noaberpoort kunnen bijdragen aan het voorkomen van instroom van inwoners in de Participatiewet en dus op de resultaten van de gezamenlijke sociale dienst. De omvang van die invloed is onduidelijk, onderzoek hiernaar valt buiten de scope van het voorliggende onderzoek. Er wordt dan ook in het kader van dit onderzoek geen uitspraak over gedaan.

2.6 Wordt aan de voorwaarden van de dienstverleningsovereenkomst voldaan? In de dienstverleningsovereenkomst zijn diverse afspraken gemaakt tussen de deelnemers in de gemeenschappelijke regeling. Uit het kwalitatieve onderzoek komt het beeld naar voren dat deze afspraken goed worden nagekomen.

2.6.1 Accounthouderschap Er zijn accounthouders aangesteld. De accounthouder heeft een belangrijke rol. Hij/ zij ondersteunt de portefeuillehouder, bereidt overleggen voor en fungeert als contactpersoon tussen de uitvoeringsorganisatie in Hengelo en het college van Haaksbergen. Daar waar het Haaksbergen betreft, was het accounthouderschap in eerste instantie wat onderbezet. Inmiddels is er een inhaalslag gemaakt en is een extra accounthouder voor Haaksbergen beschikbaar. Daarmee is de input vanuit en samenwerking met Haaksbergen gewaarborgd, evenals de ondersteuning voor de portefeuillehouder. Er wordt in de praktijk vaker overlegd, namelijk wekelijks, dan in eerste instantie de bedoeling was (kwartaaloverleg). Uit de interviews blijkt dat er zowel formeel als informeel overleg plaatsvindt en de accounthouders elkaar onderling snel vinden en goed kunnen afstemmen.

2.6.2 Managementinformatie en overlegstructuur Uit de interviews is gebleken dat de managementrapportage tweemaandelijks wordt aangeleverd door de Uitvoeringsorganisatie. De portefeuillehouder is content met de managementinformatie. Er is sprake van gedetailleerde informatie. Het geeft een duidelijk beeld van de ontwikkelingen voor wat betreft de uitkeringsbestanden en inzicht in de uitgaven ten opzichte van begrootte bedragen. Ook in de uitvoeringsorganisatie wordt opgemerkt dat de portefeuillehouders bovenop de managementinformatie zitten. Omdat er vanuit Haaksbergen geen gegevens kunnen worden overlegd over de periode vóór de samenwerking, is het lastig aan te geven of de managementinformatie nu beter is dan voorheen. Bij de voormalig portefeuillehouder en ook het ambtelijk bestaat het beeld dat de managementinformatie in de periode voor 2016 in Haaksbergen zeer beperkt was. Daarbij wordt wel aangetekend dat een vergelijk mank zou gaan, omdat de samenstelling van het klantenbestand sindsdien veranderd is. Dat komt mede doordat personen uit de voormalige Wet sociale werkvoorziening (WSW) nu in de bijstand instromen. De huidige situatie blijkt een verbetering, waarbij ook op bestuurlijk niveau het gevoel wordt ervaren dat er inzicht is in de effectiviteit en efficiency van de uitvoeringsorganisatie.

Ook wordt de gemeenteraad sinds 2020 extra geïnformeerd over onder andere de 13

Participatiewet door middel van een “dashboard”. Ook de accountant van Haaksbergen is tevreden over de aangeleverde informatie en de behaalde resultaten. Er vindt op kwartaalbasis overleg plaats tussen de portefeuillehouders. Onderwerpen als de begroting van komend jaar, de managementrapportage en ontwikkelingen worden daarin besproken. Dat de afstemming en samenwerking op bestuurlijk niveau goed zijn, blijkt uit de tevredenheid hierover bij zowel de huidige als de voormalige portefeuillehouder. Waar kort na de start van de samenwerking incidenteel bijsturing nodig was om Haaksbergse doelen te realiseren, was die mogelijkheid er ook. Momentaan wordt de uitvoering dusdanig vormgegeven dat er geen aanleiding is om bij te sturen. Wel zijn de uitvoeringskosten onderwerp van gesprek. In samenspraak tussen de gemeenten volgt hier een nader onderzoek door de GR naar, mede omdat Haaksbergen de huidige kosten als hoog ervaart.

2.7 Samenvatting en conclusies deelvraag 1 De ‘Gemeenschappelijke regeling samenwerking sociale zaken Borne, Haaksbergen en Hengelo’ (GR) verricht werkzaamheden voor Haaksbergen voor de volledige uitvoering van klantcontacten en de daaruit vloeiende (proces)handelingen en verwerking van gegevens ten behoeve van de uitvoering van de regelgeving sociale zekerheid. Dit is verder uitgewerkt in het ‘Mandaatbesluit samenwerking sociale zaken Haaksbergen en Hengelo’. In de ‘dienstverleningsovereenkomst Haaksbergen en Hengelo’ die hoort bij de Gemeenschappelijke Regeling zijn de actuele afspraken vastgelegd ten aanzien van het delen van managementinformatie door Hengelo aan Haaksbergen, en ten aanzien van de overeengekomen verplichtingen en kwaliteitswaarborgen. Aan de voorwaarden in de dienstverleningsovereenkomst wordt voldaan: - Er zijn accounthouders aangewezen; - De accounthouders voeren minimaal eens per kwartaal overleg; - Er wordt eens per kwartaal managementinformatie aangeleverd; - Deze managementinformatie bevat de overeengekomen informatie op het gevraagde detailniveau; - Haaksbergen lijkt uit de aangeleverde managementinformatie te kunnen afleiden of de regeling effectief en/of efficiënt wordt uitgevoerd.

- Er is periodiek overleg tussen de portefeuillehouders; - In dit periodiek overleg worden de aangeleverde managementinformatie, de uitvoeringsorganisatie, prognoses, noodzakelijk investeringsmaatregelen en de stand van zaken van de bezwaarschriften en klachten besproken. Het probleem rondom het accounthouderschap voor de GR Sociale Zaken Borne, Haaksbergen en Hengelo is inmiddels opgelost door een tweede accounthouder aan te stellen.

14

3 Bevindingen deelvraag 2, meerwaarde samenwerking 3.1 Inleiding Dit hoofdstuk behandelt deelvraag 2: Op welke wijze verschillen de resultaten van de Gemeenschappelijke Regeling samenwerking sociale zaken Borne, Haaksbergen en Hengelo in de periode 2016-2019 van die van de uitvoeringsorganisatie van Haaksbergen in de periode 2012 – 2015? Dit onderzoek beoogt vast te stellen wat de meerwaarde voor Haaksbergen is van de samenwerking in de ‘Gemeenschappelijke regeling samenwerking sociale zaken Borne, Haaksbergen en Hengelo’. Maar al bij het begin van het onderzoek werd duidelijk dat in de aanloop naar het toetreden tot het samenwerkingsverband vanuit Haaksbergen weliswaar bepaalde redenen voor en diverse voordelen van de toetreding werden genoemd, maar dat daarbij geen meetbare doelstellingen werden geformuleerd. Kwaliteit en continuïteit werden als belangrijke speerpunten genoemd, maar ook in de dienstverleningsovereenkomst werden ten aanzien daarvan geen meetbare doelstellingen opgenomen. In eerste instantie was niet duidelijk waarom er in Haaksbergen voor “harde” criteria voor de meerwaarde van het samenwerkingsverband zo weinig aandacht leek te zijn geweest. Dat gegeven dwong de rekenkamercommissie om uit de ruim geformuleerde voordelen , m.n. uit het raadsvoorstel van 6 juli 2016, zelf enige wel te meten doelstellingen te “destilleren”.

Pas tijdens de interviewfase van het onderzoek werd duidelijk dat de schriftelijke stukken waaruit de rekenkamercommissie tot dan haar gegevens geput had, maar een beperkt deel van de realiteit in Haaksbergen weergaven ten tijde van het aangaan van het samenwerkingsverband. Het verkleinen van de kwetsbaarheid voor taken die uit de Participatiewet voortvloeiden, en de groei van de complexiteit en financiële risico’s daarvan, waren voor Haaksbergen in 2015 geen vrije beleidskeuzes meer, maar pure noodzaak: er waren grote problemen in de uitvoeringsorganisatie in Haaksbergen.

3.1.1 Een andere aanleiding voor het samenwerkingsverband Al sinds 2008 ontstonden er in toenemende mate knelpunten in de uitvoering van de sociale zekerheid in Haaksbergen. Er waren achterstanden in kennis en opleiding, gecombineerd met een overbelast rakende ambtelijke organisatie. In de jaren vanaf 2014 werden de problemen in de uitvoering van de vigerende Wet Werk en Bijstand pas echt duidelijk: dossiers bleken niet correct beoordeeld, er werd teveel aan uitkeringen uitbetaald en medewerkers in de uitvoering bleken suboptimaal te functioneren. In maart 2015 werd het college door de accountant geconfronteerd met dusdanige onjuistheden in de uitvoering van onder andere de Participatiewet in Haaksbergen dat goedkeuring van de jaarrekening 2014 door de accountant gevaar liep. Ook kon er op die manier geen sprake van zijn dat Haaksbergen tot de GR kon toetreden. Er werd onderzoek gedaan naar aanleiding waarvan zelfs medewerkers op non-actief gesteld moesten worden. Door alle betrokkenen wordt aangegeven dat het te gemakkelijk is de oorzaak van de tekort schietende uitvoering bij de medewerkers te leggen: de betreffende medewerkers waren vaak overbelast en werden door hun leidinggevenden onvoldoende in hun werkzaamheden ondersteund en begeleid. Er was onvoldoende tijd en aandacht voor na-en bijscholing. Er 15

was veel bezuinigd op de ambtelijke organisatie, er was veel verloop onder het personeel, sommige leidinggevende posities konden maar tijdelijk ingevuld worden. Het toetreden van Haaksbergen tot de GR bleek pure noodzaak. Als gevolg van bovengenoemde problemen moest er veel voor- en reparatiewerk worden verricht voordat de uitvoerig van de Participatiewet van Haaksbergen naar het samenwerkingsverband kon overgaan: alle relevante dossiers moesten met hulp van medewerkers vanuit Hengelo worden her-beoordeeld en waar nodig gecorrigeerd voordat zij “schoon door de poort” door de GR konden worden overgenomen. Mede daardoor is de transitie van de uitvoering van de Participatiewet van Haaksbergen naar het samenwerkingsverband een erg arbeidsintensief en ook emotioneel beladen traject gebleken, wat forse impact heeft gehad op de medewerkers van beide organisaties. Vanuit Hengelo is aangegeven dat men, naast de onverwachte meerkosten, de impact op de eigen medewerkers en de eigen organisatie onderschat heeft toen men Haaksbergen “vanzelfsprekend” de helpende hand bood. Dat is voor de GR een van de “lessons learned” voor de toekomst gebleken. Onder die omstandigheden was het formuleren van harde criteria voor de meerwaarde van de samenwerking niet meer opportuun.

Wel is er door de GR voordat Haaksbergen toetrad een gedetailleerde “business-case” opgesteld om toch waar mogelijk een realistische inschatting te kunnen maken van de hoeveelheid werk die door de GR overgenomen zou worden en welke kosten daarmee gemoeid zouden zijn. Daarbij werd gebruik gemaakt van uit Haaksbergen afkomstige klantgegevens. Ook werden zichtbare trends in het beleidsveld in de prognoses meegenomen. Nu de oorspronkelijke gegevens uit de periode 2012 – 2015 van Haaksbergen niet meer beschikbaar blijken is er in dit onderzoek waar mogelijk van de gegevens uit de bovengenoemde business-case gebruik gemaakt, omdat de oorspronkelijke gegevens uit Haaksbergen daarvoor toch de input moeten hebben gevormd.

3.2 De meetbaarheid van de beoogde doelstellingen De volgende argumenten ten aanzien van de verwachte meerwaarde van de samenwerking heeft de rekenkamercommissie gedestilleerd uit het raadsvoorstel ‘Toestemming voor treffen Gemeenschappelijke regeling samenwerking sociale zaken Borne, Haaksbergen en Hengelo’ d.d. 6 juli 2016 en een uitspraak van de portefeuillehouder van destijds: 1. De gezamenlijke sociale dienst van Borne en Hengelo levert goede kwaliteit (uitspraak wethouder)/ de kwaliteit van de afhandeling van aanvragen wordt beter (raadsvoorstel). 2. Doorlooptijden zijn korter (raadsvoorstel). 3. Op termijn daalt het aantal uitkeringsgerechtigden (raadsvoorstel). 4. De frictiekosten worden op termijn terugverdiend door lagere uitkeringslasten op budget BUIG (effectiviteit) en mogelijk lagere uitvoeringskosten als gevolg van schaalvergroting binnen de GR (efficiency) (raadsvoorstel). 5. De gezamenlijke sociale dienst van Borne en Hengelo heeft al bewezen kostenbesparend te werken (uitspraak wethouder8).

8

Persbericht gemeente Haaksbergen, gepubliceerd 2-6-2016 https://www.haaksbergen.nl/Overig/Nieuwsarchief/Nieuwsarchief-2016/Sociale-dienst.html

16

6. Aanvragers krijgen sneller een beslissing op de aanvraag en krijgen daardoor sneller hun geld en worden sneller begeleid naar werk (raadsvoorstel). 7. Bij medewerkers geen boventalligen (raadsvoorstel) 8. Beter carrièreperspectief (raadsvoorstel) Kwaliteit en continuïteit werden samenvattend als belangrijke aanleidingen voor het aangaan van het samenwerkingsverband genoemd. Bij gebrek aan helder geformuleerde doelstellingen of “harde” criteria werden bovengenoemde argumenten ten aanzien van de verwachte meerwaarde van het samenwerkingsverband ten behoeve van dit onderzoek als volgt samengevat en geoperationaliseerd: 1. Ad Kwaliteit van de afhandeling van aanvragen gemeten naar: i. Doorlooptijden van de aanvragen. Zijn deze korter geworden? ii. Aantal gegrond verklaarde bezwaren. Zijn dit er minder geworden? En aantal ongegrond verklaarde bezwaren. Zijn dit er meer geworden? iii. Aantal uitkeringsgerechtigden dat is uitgestroomd. Zijn dit er meer geworden? 2. Ad Uitkeringslasten op budget BUIG, gemeten naar iv. Aantallen uitkeringsgerechtigden. Zijn dit er minder geworden? v. Omvang van het tekort van het BUIG budget. Is dit lager geworden? 3. Ad Uitvoeringskosten als gevolg van schaalvergroting binnen de GR: vi. Zijn de uitvoeringskosten (in de zin van personele kosten) gedaald? vii. Zijn de frictiekosten terugverdiend? 4. Ad Personeelsbeleid: viii.

Hebben alle medewerkers vanuit Haaksbergen hun baan kunnen behouden? ix. Zijn de loopbaanperspectieven van de medewerkers uit Hengelo binnen het samenwerkingsverband inderdaad verbeterd? Om bovengenoemde vragen te kunnen beantwoorden is van de volgende informatie gebruik gemaakt: • Doorlooptijden van de aanvragen sinds 2016 (toetsing kwaliteit) • Uitstroomcijfers sinds 2016 (toetsing kwaliteit, uitkeringslasten) • Overzicht aantal uitkeringsgerechtigden en aantal inwoners dat gebruik maakt van een uitkering sinds 2016 (toetsing uitkeringslasten) • Aantallen bezwaarschriften sinds 2016 (toetsing kwaliteit) • Hoeveelheid personeel beschikbaar in de GR voor de werkzaamheden voor Haaksbergen, hiervoor eventueel extra ingehuurd personeel (toetsing uitvoeringskosten, personeelsbeleid). • Eventueel aan Haaksbergen extra in rekening gebrachte kosten voor de inzet van personeel (toetsing uitvoeringskosten, personeelsbeleid) • Cijfers over de uitvoeringskosten • Cijfers over de frictiekosten • Businesscase Toetreden SoZa bij GR Borne-Hengelo (met name hoofdstuk 5 en bijlage 2)

17

Deze gegevens zijn uitgevraagd over de periode 2016 – 2019 (uitvoering in samenwerking in de GR) én de periode 2012 – 2015 (uitvoering in Haaksbergen zelf) om zodoende een goed vergelijk te kunnen maken.

3.3 Resultaten in cijfers In paragraaf 1.4. werd al toegelicht dat een goed vergelijk tussen de periode 2012- 2015 en 2016 – 2019 eigenlijk niet mogelijk is, omdat de onderzoeksgegevens verre van volledig zijn: er zijn maar heel beperkte gegevens over de periode 2012 – 2015 beschikbaar. Dit leidt tot de situatie dat op vrijwel alle onderdelen van deelvraag 2, en dus op deelvraag 2 zelf en op de centrale onderzoeksvraag geen enkel antwoord mogelijk zou zijn. Omdat de rekenkamercommissie daar geen genoegen mee wilde nemen is er gezocht naar andere manieren om toch, zij het indirect, tot een vergelijk van de beide onderzoeksperiodes en tot conclusies te kunnen komen, ook al is de onderbouwing daarvan veruit minder robuust. Daarbij is gebruik gemaakt van de businesscase met de uitvoeringsorganisatie. Om een inschatting te kunnen maken van de werkzaamheden die de gezamenlijke sociale dienst voor Haakbergen zou overnemen, en wat daarvan de mogelijke kosten en opbrengsten zouden zijn, werd voorafgaand aan de start van de samenwerking een businesscase opgesteld. Naderhand kan een dergelijke businesscase daarnaast ook gebruikt worden om te monitoren hoe de resultaten zich ontwikkelen en of het zinvol is om met een bepaald project door te gaan.

De rekenkamercommissie veronderstelt dat de cijfers die uitgangspunt vormden voor de businesscase van de gezamenlijke sociale dienst gebaseerd zijn geweest op de daadwerkelijke cijfers van Haaksbergen uit de periode voor 2016. De uitgangscijfers van de businesscase geven daarmee een indicatie van de werkelijke cijfers uit de periode 20122015 die niet meer achterhaald konden worden. Door de cijfers uit de businesscase te vergelijken met de daadwerkelijke cijfers uit de periode 2016 – 2019 heeft de rekenkamercommissie getracht toch tot een vorm van vergelijk tussen beide onderzoeksperiodes en tot bruikbare conclusies te komen. Maar de bevindingen zijn dus grotendeels van toepassing op de periode 2016 – 2019.

3.3.1 Ad 1. Toetsing van kwaliteit van de afhandeling van de aanvragen i. Doorlooptijden van de aanvragen. Zijn deze korter geworden? Er zijn geen gegevens beschikbaar over de doorlooptijden van de aanvragen over de jaren 2012 tot en met 2015. Ook andere documenten bieden hierover geen informatie. Van de uitvoeringsorganisatie zijn wel doorlooptijden over de jaren 2016, 2017, 2018 en 2019 ontvangen, deze zijn weergegeven in tabel 1. De toelichting bij de doorlooptijden geeft aan dat de doorlooptijd van de aanvragen de bruto tijd van datum melding (start werkproces) tot einde werkproces is. Daarbij wordt opgemerkt dat de hersteltermijnen (een periode waarin ontbrekende informatie nog kan worden aangeleverd) hier nog van af moeten, maar dat daar geen gegevens over beschikbaar zijn. Door het ontbreken van vergelijkende cijfers uit de periode 2012 – 2015 zijn over veranderingen in de doorlooptijd van de aanvragen geen betrouwbare uitspraken te doen. In theorie is de veronderstelling dat de doorlooptijd bij een grotere uitvoeringsorganisatie korter wordt niet vreemd. Immers, een grotere uitvoeringsorganisatie heeft meer volume, 18

een goed functionerend administratief systeem en kent veelal (meer) mogelijkheden tot het snel dan wel sneller uitbetalen van uitkeringen, toeslagen, regelingen etc. Het is echter niet gezegd dat dit per definitie altijd tot kortere doorlooptijden leidt. En de Haaksbergse praktijk kan hier ook niet tegenover worden gezet. Wat uit de wel beschikbare cijfers kan worden afgeleid, is dat de werkelijke eindstand van het aantal uitkeringen (vergelijking 2 op pagina 23) daalt met 15% in de periode 2016 – 2019 en dat de doorlooptijd van de aanvragen (tabel 1) in dezelfde periode ook met 15% daalt. Dat lijkt te onderschrijven dat de doorlooptijd korter is geworden. Wat de exacte impact van het samenwerkingsverband op de doorlooptijden is, blijft echter onduidelijk.

Doorlooptijd Omschrijving Aanvraag levensonderhoud PW Aanvraag IOAW Aanvraag IOAZ

1-1-2016 1-1-2017 1-1-2018 1-1-2019 31-12-2016 31-12-2017 31-12-2018 31-12-2019 34 31 30 29 5 17 10 13 1 7 0 0

Tabel 1: Doorlooptijd aanvragen in dagen (bron: uitvoeringsorganisatie)

ii. Aantal gegrond verklaarde bezwaren. Zijn dit er minder geworden? En aantal ongegrond verklaarde bezwaren. Zijn dit er meer geworden? De veronderstelling is dat het aantal bezwaarschriften dat gegrond verklaard wordt vermindert wanneer de kwaliteit van de afhandeling van de aanvragen toeneemt. Er zouden dan minder fouten in de afhandeling optreden waartegen bezwaar aangetekend wordt. Dit is de enige vraag waarbij de periode 2012 – 2015 gedeeltelijk met de periode 2016-2019 kan worden vergeleken: er zijn namelijk beperkt gegevens beschikbaar over de bezwaarschriften over de jaren 2012 tot en met 2015. Deze zijn door de rekenkamercommissie uit de jaarverslagen van de bezwaarschriftencommissie gedestilleerd. De gegevens staan in tabel 2.

Bezwaarschiftencommissie Haaksbergen Omschrijving Bezwaarschriften ingediend waarvan bijstandszaken gegrond ongegrond deels gegrond/ ongegrond voortijdig ingetrokken niet ontvankelijk

2012* 2013 2014 2015 70 30 2 8 0 15 4

64 35 nnb nnb nnb nnb nnb

47 11 nnb nnb nnb nnb nnb

90 38 3 7 4 18 6

*het jaarverslag lijkt een fout te bevatten, waardoor de specificatie van de bijstandszaken tot 29 komt in plaats van 30 Tabel 2: Ingediende en afgehandelde bezwaarschriften 2012 - 2015 (bron: jaarverslagen 2012, 2013, 2014, 2015 bezwaarschriftencommissie Haaksbergen)

19

Ook van de uitvoeringsorganisatie zijn gegevens over de jaren 2016, 2017, 2018 en 2019 ontvangen, de specificatie hiervan staat in tabel 3.

Bezwaarschiften Samenwerkingsverband Omschrijving Bezwaarschriften ingediend afgehandeld

2016

2017

2018

2019

50 34

54 70

41 43

23 32

Uitkomst afgehandeld Ongegrond Niet ontvankelijk ingetrokken Gegrond Gedeeltelijk gegrond Ambtshalve herstel Mediation

9 6 5 1 2 10 1

23 7 15 9 3 7 6

13 3 12 3 0 9 1

7 4 10 2 1 5 3

Totaal afgehandeld

34

70

41

32

Tabel 3: Ingediende en afgehandelde bezwaarschriften Participatiewet 2016 - 2019 (bron: uitvoeringsorganisatie)

Het aantal gegrondverklaringen (tabel 2 en tabel 3) door de bezwaarschriftencommissie is relatief laag. In 2012 6,7%, in 2015 7,9%, in 2016 2%, in 2017 16,7%, in 2018 7,3% en in 2019 8,7% ten opzichte van het aantal ingediende bezwaarschriften. Aangetekend wordt wel dat er slechts gegevens beschikbaar zijn van 2012 en 2015 over de periode voor de samenwerking. In 2017 was er een uitschieter van het aantal gegrondverklaringen. Gesteld kan worden dat het percentage gegrondverklaringen stabiel is gebleven. Het aantal ongegrondverklaringen (tabel 2 en tabel 3) betrof in 2012 26,7%, in 2015 18,4%, in 2016 18%, in 2017 42,6%, in 2018 31,7% en in 2019 30,4%. Het percentage ongegrondverklaringen ligt vanaf 2017 hoger dan in de periode voor de samenwerking. Dat lijkt een teken dat de kwaliteit omhoog is gegaan, geredeneerd vanuit de gedachte dat bij een hogere kwaliteit van de afhandeling van de aanvragen het aantal c.q. percentage ongegrondverklaringen hoger zou moeten zijn. In 2017 zijn bij zowel de gegrondverklaringen als ongegrondverklaringen uitschieters zichtbaar. Dat komt vooral omdat in dat jaar de effecten te zien zijn van de nieuwe werkwijze door de uitvoeringsorganisatie ten opzichte van hoe Haaksbergen werkte. De klantmanagers hebben dossiers opgepakt en eventueel aanpassingen gedaan.

Ook waren er dossiers waarvan de uitvoeringsorganisatie van mening was dat die qua rechtmatigheid niet voldeden en die in de loop van het jaar allemaal gecorrigeerd zijn. Omdat de betreffende inwoners de mogelijkheid hadden om bezwaar te maken, kan dit worden beschouwd als een effect op het gelijktrekken van alle dossiers. De uitvoeringsorganisatie laat weten dat zij het niet vreemd vinden dat de uitschieters er waren. Ook bij de start van de samenwerking met Borne in 2012/2013 was dit effect zichtbaar.

20

Verder laten de cijfers zien dat vanaf 2016, na een kleine stijging in 2017 ten opzichte van 2016, er een dalende trend te zien is in het aantal ingediende bezwaarschriften. Dat zou erop kunnen wijzen dat de kwaliteit van de afhandeling van de aanvragen in de periode 2016 – 2019 verbetert. De impact van het samenwerkingsverband op het aantal gegrond verklaarde bezwaren lijkt op een positieve trend te duiden: het percentage gegrondverklaringen is in de tijd gezien stabiel, terwijl het percentage ongegrondverklaringen is gestegen en het totaal aantal bezwaarschriften is gedaald. Dit kan een indirecte aanwijzing zijn dat de kwaliteit van de afhandeling van aanvragen in de GR is verbeterd. Overigens blijkt uit de interne evaluatie9 dat de onderlinge samenwerking tussen de medewerkers bezwaar en beroep van de gemeente Hengelo en de secretarissen van de commissie Bezwaarschriften van de gemeente Haaksbergen verbeterd kan worden. Daar is al een aantal keren aandacht besteed en dit heeft op onderdelen wel tot nieuwe werkafspraken geleid.

iii. Aantal uitkeringsgerechtigden dat is uitgestroomd. Zijn dit er meer geworden? Deze vraag raakt zowel aan de deelvraag over de kwaliteit van de afhandeling van de aanvragen, als aan de deelvraag over de uitvoerings- en de uitkeringslasten. Ter toetsing daarvan werden de volgende gegevens gebruikt: • Uitstroomcijfers sinds 2016; • Overzicht aantal uitkeringsgerechtigden en aantal inwoners dat gebruik maakt van een uitkering sinds 2016; • Cijfers uit de businesscase prognoses betreffende de instroom en uitstroom over de jaren 2016, 2017 en 2018; Ter duiding; onder ‘uitstroom’ wordt verstaan uitstroom naar regulier werk, maar ook uitstroom naar AOW of uitstroom door overlijden. Een verdere specificering hiervan is niet onderzocht en ook niet nodig, omdat de totale uitstroom wordt vergeleken. Er zijn geen gegevens beschikbaar over de eindstanden en de in- en uitstroom over de jaren 2012 tot en met 2015. Wel zijn er voorafgaand aan de samenwerking in de businesscase prognoses gemaakt voor wat betreft de verwachte instroom en uitstroom over de jaren 2016, 2017 en 2018. Verondersteld mag worden dat de daarin opgenomen prognose voor 2016 gerelateerd was aan de daadwerkelijke cijfers vanuit Haaksbergen van 2015 en eerder.

Het is met de ontvangen gegevens van de uitvoeringsorganisatie alleen mogelijk om de werkelijke cijfers over 2016, 2017 en 2018 te vergelijken met de prognoses over 2016, 2017 en 2018 uit de businesscase. In tabel 4 is de prognose van de gemeente Haaksbergen opgenomen voor wat betreft de jaren 2016, 2017 en 2018. De prognose voor de drie betreffende jaren is gelijkluidend voor ieder jaar, namelijk een uitstroom van 124.

✓

9

Evaluatie samenwerking Sociale Zaken Samenwerken maakt sterker; Borne, Haaksbergen, Hengelo; Aan tafel…………!; februari/ maart 2019 21

Aansluiting bij Uitvoeringsorganisatie Omschrijving Bestand start Bruto instroom Netto instroom (50%)

2016 2017 2018 382 351 319 185 185 185 93 92 93

Uitstroom

124

124

124

Bestand eind

351

319

288

Tabel 4: Verwachte uitstroomcijfers (bron: businesscase)

Deze prognose uit tabel 4 afgezet tegen de werkelijke cijfers, zoals hieronder opgenomen in tabel 5, laat zien dat de werkelijke uitstroom ieder jaar hoger is dan de oorspronkelijke prognose. Dat zou erop kunnen wijzen dat de kwaliteit van de afhandeling van aanvragen is toegenomen.

In / uitstroom en bestandomvang Omschrijving

1-1-2016 31-12-2016 169 165 4

1-1-2017 31-12-2017 131 151 -20

1-1-2018 31-12-2018 118 134 -16

Beginstand uitkeringen Eindstand uitkeringen

364 368

368 348

348 332

inkomensafhankelijk

698

650

600

Instroom Uitstroom Saldo

Tabel 5: Bestandsomvang en in- en uitstroom Haaksbergen 2016 – 2018 (bron: uitvoeringsorganisatie)

In 2016 was de uitstroom 165, in 2017 betrof dit 151 en in 2018 was de uitstroom 134 (tabel 5). Dat is een positief signaal. Kanttekening is wel dat de uitstroom een dalende trend laten zien. Een doorkijkje naar 2019 laat zien dat de uitstroom 139 was en daarmee lijken de uitstroomcijfers te stabiliseren en mogelijk zelfs weer voorzichtig te stijgen. Schematisch ziet dat er als volgt uit.

22

Uitstroom Prognose uitstroom Werkelijke uitstroom

2016 124 165

2017 124 151

2018 124 134

2019 nnb 139

Vergelijking 1: Uitstroomcijfers prognose versus werkelijk

De eindstand van het aantal uitkeringen geeft een iets ander beeld. Waar de prognose uitgaat van een eindstand van 351 (2016), 319 (2017) en 288 (2018), zijn de werkelijke eindstanden 368 (2016), 348 (2017) en 332 (2018). Een doorkijkje naar 2019 laat zien dat de eindstand in 2019 315 uitkeringen betreft. Schematisch ziet dat er als volgt uit. Uitstroom Prognose eindstand Werkelijke eindstand

2016 351 368

2017 319 348

2018 288 332

2019 nnb 315

Vergelijking 2: Eindstanden aantal uitkeringen prognose versus werkelijk (bron: uitvoeringsorganisatie)

De bovenstaande gegevens laten zien dat er sprake is van een hogere uitstroom dan geprognosticeerd, een resultaat waarop werd gerekend. Maar ook laten bovenstaande gegevens zien dat het uiteindelijke aantal uitkeringen structureel hoger is dan geprognosticeerd. Hierbij wordt opgemerkt dat de prognose van de instroom, zoals opgenomen in de businesscase, ruim afwijkt van de werkelijke cijfers van de instroom en daar een belangrijk deel van de oorzaak gevonden wordt: de instroom was in werkelijkheid hoger dan verwacht. Er wordt, zoals uit tabel 4 duidelijk wordt, uitgegaan van een startaantal uitkeringen in 2016 van 382, In de prognose wordt gerekend met een instroom van 93 uitkeringen. Deze geprognosticeerde netto instroom (93 dus) wordt overigens ook gebruikt voor de jaren 2017 en 2018. Dat is ruim lager dan de instroom in de werkelijkheid. Hoewel de uitstroom hoger is dan geprognosticeerd, vallen door de hogere instroom de eindstanden van het aantal uitkeringen uiteindelijk toch hoger uit in de jaren 2016, 2017 en 2018. De conclusie over de periode 2016 – 2019 is dat de uitstroom hoger is dan in de prognoses verwacht werd. De eindstand van het aantal uitkeringen in de periode 2016 – 2019 daalt, maar minder snel dan in de prognoses verwacht werd. De cijfers uit de jaren 2012 – 2015 kunnen hier niet tegenover worden gezet.

Wat de exacte impact van het samenwerkingsverband op de kwaliteit van de afhandeling van de aanvragen, de uitvoerings- en de uitkeringslasten is blijft daarmee onduidelijk.

23

3.3.2 Ad 2. Uitkeringslasten op budget BUIG, gemeten naar iv. Aantallen uitkeringsgerechtigden. Zijn dit er minder geworden? v. Omvang van het tekort van het BUIG budget. Is dit lager geworden? Er zijn geen gegevens beschikbaar over de uitkeringslasten op budget BUIG over de jaren 2012 tot en met 2015. Ook andere documenten bieden hierover geen informatie. Het raadsvoorstel10 vermeldt dat Haaksbergen meer geld uitgaf aan uitkeringen dan dat het hiervoor rijksbudget ontving. Ervaringscijfers laten zien dat de uitvoeringsorganisatie aanzienlijk effectiever is in instroombeperking dan Haaksbergen. Dit zorgt – onder voorbehoud van economische ontwikkelingen – ervoor dat het aantal cliënten (en daarmee de uitgaven aan uitkeringen) zal dalen. De werkelijke instroomcijfers (zie tabel 5 op pagina 22), vergeleken met die van de businesscase, laten zien dat de instroom over de jaren 2016, 2017 en 2018 steeds verder afneemt. De prognose uit de business-case lijkt daarmee door de praktijkcijfers onderbouwd te worden: het aantal uitkeringsgerechtigden lijkt te dalen en ook de uitgaven aan uitkeringen. Er wordt niet aangegeven in hoeverre (een deel van) de daling ook toegeschreven zou moeten worden aan gunstige algemene economische ontwikkelingen waardoor er sowieso al van een daling sprake zou zijn geweest.