Adviesrapport Hiemstra & de Vries, d d 02-06-2021, versie 3 3

Businesscase versterken bedrijfsvoering gemeente Haaksbergen Versie 3.3

Fred Claasen en Gerco Liefhebber

2 juni 2021

1. Inleiding en proces INLEIDING BUSINESSCASE Haaksbergen wil een toekomstbestendige, zelfstandige netwerkgemeente zijn die zijn Visie 2030 gaat realiseren voor en met zijn inwoners. Deze ambitie volgt uit het onderzoeksrapport van Rijnconsult ‘Een toekomstbestendig en zelfstandig Haaksbergen’. Om deze ambitie te realiseren heeft Rijnconsult geadviseerd om de ruggengraat van de organisatie te verstevigen door te onderzoeken of uitbesteding van de bedrijfsvoering mogelijk is aan Enschede of Hengelo. Daarop aansluitend heeft de raad van Haaksbergen met een bestuursopdracht op 18 december 2019 het voornemen uitgesproken om in afstemming met Enschede en Hengelo een businesscase op te (laten) stellen om de mogelijkheid tot uitbesteding van de Haaksbergse bedrijfsvoering aan Enschede of Hengelo te onderzoeken. Hiemstra & De Vries is gevraagd om deze businesscase op te leveren: “Stel een businesscase op die zoveel mogelijk recht doet aan de kaders/uitgangspunten (1.3 en 1.4) en waarmee het college van Haaksbergen in staat gesteld wordt gemotiveerd en feitelijk onderbouwd te besluiten: of en zo ja welke onderdelen horend tot de bedrijfsvoering uitbesteed worden aan Enschede of Hengelo, onder welke voorwaarden en kosten.” (Bijlage van het Raadsbesluit van 18 december 2019) Hart van de bussinesscase is de Hengelose aanbieding.

Na een eerste fase is gekozen om de businesscase uit te werken met alleen de gemeente Hengelo (hierna Hengelo). De Hengelose aanbieding is het voorstel van Hengelo aan de gemeente Haaksbergen (hierna Haaksbergen) om de bedrijfsvoering over te nemen. Met de aanbieding geeft Hengelo antwoord op de Haaksbergse uitvraag. De Hengelose aanbieding bestaat uit een voorstel overgang en samenwerking bedrijfsvoering d.d. 7 mei met een concept producten en dienstencatalogus (PDCH), een concept gemeenschappelijke regeling en een concept dienstverleningsovereenkomst. Deze aanbieding hebben wij aan de hand van een vooraf opgesteld beoordelingskader beoordeeld. Aanvullend in de businesscase is ook het terugvalscenario ‘zelf blijven doen in eigen huis en in eigen huis ontwikkelen/versterken’ expliciet inzichtelijk gemaakt. In deze rapportage presenteren wij u de businesscase, inclusief het terugvalscenario. Wij starten met onze conclusies en aanbevelingen. Daarna volgt de toelichting. De businesscase is als volgt opgebouwd: 1. Conclusies en aanbevelingen 2. Beoordeling Hengelose aanbieding 3. Terugvalscenario in eigen huis versterken 4. Procesverantwoording 5. Bijlage 1 Voorstel overgang en samenwerking bedrijfsvoering versie 1.1 6. Bijlage 2 Definitief concept Producte-Dienstencatalogus versie 4.1 7.

Bijlage 3 Gemeenschappelijke regeling samenwerking bedrijfsvoering Haaksbergen en Hengelo Versie 4.0 8. Bijlage 4 Ondersteunende informatie businesscase versterken bedrijfsvoering gemeente Haaksbergen o Bijlage A: toelichting en ordening beoordelingskader o Bijlage B: aansluitingsanalyse o Bijlage C: impactanalyse o Bijlage D: kostenanalyse o Bijlage E: geconstateerde en op te lossen kwetsbaarheden Haaksbergen o Bijlage F: risicoanalyse

2

www.hiemstraendevries.nl

CONCLUSIES 1. Er zijn op dit moment zwaarwegende redenen om niet zonder meer gebruik te maken van de Hengelose aanbieding De eerste reden is dat belangrijke voorwaarden voor succesvol samenwerken ontbreken. Het ambtelijk proces tot nu toe heeft niet geleid tot het stevige fundament dat nodig is voor verdere samenwerking. De samenwerkingspartners hebben eerst aan het versterken van het ambtelijk vertrouwen te werken. Dit is van groot belang omdat zowel de bedrijfsvoering, als de ondersteuning van het primair proces en van het bestuurlijke proces, blijvend vragen om nauwe samenwerking en afstemming op alle niveaus. Wij sluiten niet uit dat het beperkte vertrouwen een indirect gevolg is van Covid-19, waardoor op afstand met elkaar is gewerkt. Wij hebben gezien dat zowel Hengelo als Haaksbergen in dit proces terughoudend informatie hebben gedeeld. Bestuurlijke procesaansturing van de portefeuillehouders van beide gemeenten heeft positief gewerkt, maar niet voldoende het vertrouwen versterkt. De beperkte informatiedeling heeft ook invloed op de incidentele kosten in de aanbieding die nu voorligt. Want, hoe minder inzicht er is, hoe meer aannames nodig zijn en hoe hoger kosten doorgaans worden ingeschat. Bestuurlijk wordt er aangegeven dat het vertrouwen aanwezig is. Wij constateren dat dit tot nu toe onvoldoende doorwerkt in de ambtelijke operatie.

De tweede reden om niet zonder meer in te gaan op de Hengelose aanbieding ligt in de hoogte van de kosten die in de aanbieding zijn opgenomen. De structurele kosten van de aanbieding bedragen € 6,4 miljoen. De kosten in Haaksbergen zijn op dit moment € 4,7 miljoen. De kosten liggen daarmee niet binnen het uitgangspunt van de bestuursopdracht om in beginsel binnen de huidige budgetten te blijven. Belangrijkste oorzaak van dit kostenverschil is dat de aanbieding van Hengelo uitgaat van een kwaliteitsimpuls. Hengelo biedt een integrale bedrijfsvoering aan. In formulering van de kostprijs is uitgegaan van een uitbreiding van de capaciteit voor de bedrijfsvoering van 36 fte (inclusief functioneel beheer) naar 49 fte. Met name op de domeinen van informatieveiligheid, IT en informatievoorziening is de huidige kwaliteit onvoldoende. Dit vraagt een grote impuls om Haaksbergen naar het Hengelose niveau te brengen. Wij constateren dat met de aanbieding van Hengelo de bedrijfsvoering structureel op het in de bestuursopdracht gewenste niveau wordt gebracht en kwetsbaarheden worden weggenomen. De uitbesteding van de bedrijfsvoering past daarmee binnen de bredere ambities van Haaksbergen om zich te ontwikkelen tot een zelfstandige regiegemeente.

Hoewel het uitbesteden van de bedrijfsvoering op basis van bovenstaande argumentatie momenteel met deze aanbieding niet past, adviseren wij uitbesteding in de toekomst niet uit te sluiten. De noodzaak om de bedrijfsvoering te versterken blijft aanwezig. Dit vraagt, in gezamenlijkheid met Hengelo, een nadenken over een derde fase van het proces. We werken dit in onze aanbevelingen verder uit. 2. Keuze voor het terugvalscenario ‘in eigen huis versterken’ heeft ook belangrijke beperkingen In de bestuursopdracht is bepaald dat ook de kosten van het terugvalscenario ‘in eigen huis versterken’ in de businesscase moet worden opgenomen om een goede en verantwoorde keuze te kunnen maken. Onze conclusie is dat het terugvalscenario financieel aantrekkelijker is, maar significante kwetsbaarheden niet oplost. De structurele kosten van het versterken in eigen huis hebben wij geraamd op circa € 0,8 miljoen. De incidentele meerkosten zijn € 2,9 miljoen in circa vier jaar. Daarmee is ook het terugvalscenario niet realiseerbaar binnen de financiele kaders van de bestuursopdracht. Het versterken in eigen huis neemt een aantal kwetsbaarheden in de bedrijfsvoering niet weg: • Kwetsbaarheid op informatieveiligheid, IT en informatievoorziening. • Kwetsbaarheid op eenmansposten. • Juiste medewerkers aantrekken en vasthouden.

3

www.hiemstraendevries.nl

Met name de kwetsbaarheid op informatieveiligheid, IT en informatievoorziening brengt grote risico’s met zich mee. De technologische ontwikkelingen gaan erg snel en de verwevenheid van bedrijfsprocessen en IT (bijvoorbeeld rond de omgevingswet en in de kostenbeheersing in het sociaal domein) biedt kansen, maar ook risico’s. In onze optiek wordt het steeds lastiger voor een kleinere gemeenten om de informatieveiligheid, IT en informatievoorziening robuust te organiseren. We concluderen dat versterken in eigen huis een forse investering vraagt en de noodzaak blijft om onderdelen in de toekomst uit te besteden. We werken dit in de aanbevelingen verder uit. AANBEVELINGEN Haaksbergen zit niet in een eenvoudige situatie. Uitbesteden aan Hengelo sluit op dit moment niet goed op de bestuursopdracht aan en het terugvalscenario is ook niet aantrekkelijk. Dit vraagt bestuurlijk en ambtelijk zorgvuldig handelen. We geven een aantal handvatten voor vervolgstappen: 1. Zet samen een streep achter fase 2 Hengelo en Haaksbergen zijn met een gezamenlijke projectopdracht gestart aan fase 2. Haaksbergen kan, binnen de financiële uitgangspunten van de bestuursopdracht, nu niet ingaan op de aanbieding van Hengelo.

Het is belangrijk dat Haaksbergen de communicatie over haar eigen positie en de afwegingen die op dit moment leiden om niet zondermeer in te gaan op de aanbieding van Hengelo zorgvuldig richting Hengelo doet. Het verdient aanbeveling in openheid met elkaar in gesprek te gaan over waar Haaksbergen op dit moment staat en welke afwegingen ze maakt. Concludeer in gezamenlijkheid dat met de gekozen uitgangspunten geen overeenstemming mogelijk is. Dit biedt ruimte om opnieuw met elkaar om tafel te gaan om de uitgangspunten te herijken. Wees helder over de wens om er alsnog met elkaar uit te komen in een derde fase. 2. Ga bestuurlijk en ambtelijk na welke mogelijkheden voor toenadering er zijn Waar bestuurders willen is vaak ambtelijk een weg te vinden. Heb bij het verkennen van die weg oog voor de ambtelijke inbreng en de ambtelijke samenwerking die nog jaren nodig zal zijn. Heb oog voor de Haaksbergse én de Hengelose belangen in de samenwerking. Communiceer hierbij open en vertrouwenwekkend. Ga bestuurlijk en ambtelijk na welke mogelijkheden er zijn om vanuit nieuwe uitgangspunten een derde fase te starten. 3. Ga in gesprek met de raad over de financiële kaders Het toekomstbestendig maken van de bedrijfsvoering is niet mogelijk binnen de huidige financiële budgetten. Niet in het scenario ‘uitbesteden aan Hengelo’, maar ook niet in de terugvaloptie ‘in eigen huis versterken’.

Er kan op dit moment geen businesscase worden voorgelegd die past binnen de uitgangspunten en randvoorwaarden van de bestuursopdracht. Tegelijkertijd is versterking van de bedrijfsvoering nodig en urgent. In de analyse van de huidige situatie hebben we geconstateerd dat de bedrijfsvoering van Haaksbergen op onderdelen kwetsbaar is met achterstallig onderhoud. Wij adviseren om in gesprek met de raad te gaan over de financiële kaders waarbinnen een toekomstbestendige bedrijfsvoering gerealiseerd kan worden. 4. Geef bestuurlijk strakke sturing op de ambtelijke samenwerking Kies ervoor om bestuurlijk strak te sturen op de ambtelijke samenwerking wanneer er een nieuwe fase aanbreekt in de samenwerking met Hengelo. Doet dit vanuit stevig bestuurlijk opdrachtgeverschap. Heb hierbij oog voor de bovenstroom van inhoud en interactie, maar ook voor de onderstroom waarin onuitgesproken zaken en onderliggende emoties een remmende factor van de samenwerking kunnen vormen. Start elk projectmatig vervolg met een gezamenlijke stuurgroep en een gezamenlijke projectgroep. Begin met mensen die vertrouwen hebben in de samenwerking en laat daar later anderen op aansluiten. Werken aan vertrouwen vraagt werken aan openheid, betrouwbaarheid, congruent handelen en acceptatie.

4

www.hiemstraendevries.nl

5. Als u kiest voor het terugvalscenario: doe dan een tijdelijke investering in Informatiebeveiliging, IT en Informatievoorziening en zoek naar andere mogelijkheden voor samenwerking Het terugvalscenario is op korte termijn financieel aantrekkelijker, maar minder toekomstbestendig. Op termijn lijkt samenwerking, bijvoorbeeld in de vorm van uitbesteding, op het gebied van informatiebeveiliging, IT en Informatievoorziening onvermijdelijk. Het risico van het terugvalscenario is dat lastige keuzes over onvermijdelijke investeringen vooruit worden geschoven. Als u kiest voor een terugvalscenario dan is een tijdelijke investering op het gebied informatiebeveiliging, IT en Informatievoorziening nodig om directe kwetsbaarheden weg te nemen. Dit is in onze ogen slechts een oplossing voor de korte termijn.

2 Beoordeling Hengelose aanbieding De beoordeling van de Hengelose aanbieding is het hart van deze businesscase. De basis voor de beoordeling is het beoordelingskader dat het college op 23 juni 2020 heeft vastgesteld en dat we 15 april 2021 hebben toegelicht in de informatiebijeenkomst voor de raad. Wij presenteren de beoordeling in de vorm van een beoordelingsmatrix waarin per beoordelingselement met een kleur een waardering is gegeven. Ondersteunend aan de beoordeling is de verdere toelichting in dit hoofdstuk en de deelproducten die opgenomen zijn in de bijlage. Per beoordelingselement geven we via een korte toelichting aan met welke afwegingen we tot onze beoordeling zijn gekomen. Dit hoofdstuk bestaat uit de volgende paragrafen: 1. Werking van het beoordelingskader. 2. Conclusie beoordeling Hengelose aanbieding. 3. Toelichting op beoordeling Hengelose aanbieding.

Wij spreken van uitbesteding van de bedrijfsvoering. Daarmee sluiten we aan op de manier van formuleren in Haaksbergen. We plaatsen hierbij de kanttekening dat deze woorden het beeld op zouden kunnen roepen van activiteiten die buiten de deur worden gezet en waar Haaksbergen geen omkijken meer naar zou hebben. Dit beeld past niet bij uitbesteding van de bedrijfsvoering zoals die voorligt. Ook als Hengelo de bedrijfsvoering verzorgt blijft er dagelijkse samenwerking op vele punten. Zonder goed contact kan bijvoorbeeld een communicatieadviseur zijn of haar werk niet goed doen. Voor uitbesteden mag u ook lezen samenwerken in de bedrijfsvoering.

2.1 WERKING VAN HET BEOORDELINGSKADER De afweging om de bedrijfsvoering van een gemeente uit te besteden is een complexere afweging dan het aanbesteden van de aanleg van een weg. Sommige taken zijn operational excellence-taken. Deze zijn goed in normen vast te leggen en daarmee relatief eenvoudig uit te besteden. Een voorbeeld hiervan is het facturatieproces. De meeste taken zijn customer-initimacy-taken. Deze zijn lastig in normen vast te leggen, omdat ze een inspanning van twee kanten vragen. Een voorbeeld hiervan is financieel advies. De duur van de samenwerking is een extra complicatie. Haaksbergen neemt met de kennis van nu een beslissing voor vele jaren. Op basis van een foto besluit je of je de gehele film wilt kijken. Om de beslissing te ondersteunen werken we met een beoordelingskader dat ondersteunend is aan het tot stand brengen van een langjarige samenwerking.

5

www.hiemstraendevries.nl

Status beoordelingskader Het beoordelingskader is een uitwerking op het door de raad vastgesteld afwegingskader ‘zelf doen, samen doen of uitbesteden’ met aandacht voor de criteria uit de bestuursopdracht. Wij benaderen de uitbesteding van de bedrijfsvoering als een samenwerkingsvraagstuk. Met de uitbesteding gaan de gemeenten een langjarige en intensieve samenwerking aan. Bij de uitwerking van het beoordelingskader hebben wij daarom gebruik gemaakt van het samenwerkingsmodel van Kaats & Opheij (2004). Dit model laat zien welke elementen van belang zijn in een samenwerking en onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn: • Ambitie: er moet voldoende gedeelde ambitie zijn om samen te werken. • Belangen: de belangen van iedere partner moeten voldoende worden geborgd in de samenwerking. • Persoonlijke relatie: persoonlijke relaties verduurzamen een samenwerking tussen organisaties. • Organisatie: de manier van organiseren moet voldoende op elkaar aansluiten. • Proces: de manier van werken bij het tot stand brengen van de samenwerking moet bijdragen aan het doel. Gelaagdheid van het model Het model gaat uit van een gelaagdheid in succesfactoren van samenwerking. Samenwerking begint met een gezamenlijke ambitie. Als er geen aansluiting is op ambitie wordt een samenwerking niet succesvol.

Is er wel een gezamenlijke ambitie dan is het nodig dat de belangen van de samenwerkende partijen moeten samenvallen of voldoende geborgd worden door de samenwerking. Vervolgens is het nodig dat de onderlinge persoonlijke relaties stevig zijn, de manier van organiseren voldoende aansluit en de manier van werken past. Het model werkt ook diagnostisch. Als er in het proces een onoplosbaar probleem lijkt te zijn, moet je de oplossing zoeken in de organisatie of in de relatie. Een onoplosbaar probleem in de relatie wordt veelal veroorzaakt door een onderliggend nog niet ontdekt probleem in de belangen of in de ambitie. Gebruik beoordelingsmatrix De beoordelingsmatrix is oorspronkelijk gemaakt om de aanbiedingen van Hengelo en Enschede te vergelijken. Bij de vroegtijdige keuze om de businesscase verder uit te werken met alleen Hengelo is met een beperkte versie van het model gewerkt. Op dit moment is er geen sprake van een vergelijking meer, het is wel of niet uitbesteden aan Hengelo. In plaats van twee aanbiedingen te vergelijken via plussen en minnen, kiezen we er daarom voor om te beoordelen met de kleuren groen, geel en rood. De beoordeling is uitgesplitst per beoordelingscriterium. De volgende beoordelingen zijn mogelijk: • Groen = aanbieding van Hengelo voldoet op dit moment aan het criterium. • Geel = aanbieding van Hengelo leidt tot significante aandachtspunten.

• Rood = aanbieding van Hengelo/samenwerking met Hengelo voldoet op dit moment niet aan het criterium. Weging criteria Er is in het beoordelingskader een onderscheid tussen maatgevende, beslissende en randvoorwaardelijke criteria. We classificeerden drie criteria als maatgevend: • De samenwerking past in een bredere ambitie van beide partijen. • Een ambitie op de bedrijfsvoering die voldoende overeenkomt. • Er is voldoende vertrouwen en aansluiting in cultuur. De maatgevende criteria moeten positief uitvallen. Vallen deze negatief uit, dan is verder onderzoek niet zinvol. De beslissende criteria bepalen vervolgens of uitbesteden wel of niet passend is. Voor de randvoorwaardelijke criteria toetsen we of op termijn het criterium geborgd kan worden.

6

www.hiemstraendevries.nl

Tenslotte Op basis van de gegevens van dit moment maakt Haaksbergen een keuze voor vele jaren. Dat brengt met zich mee dat we niet alleen kijken naar de aanbieding van dit moment, maar ook naar de mogelijkheden en verwachtingen in de toekomst. Dat maakt het des te belangrijker om het beoordelingskader te zien als een hulpmiddel om te komen tot een beslissing. 2.2 DE HENGELOSE AANBIEDING BEOORDEELD In de onderstaande beoordelingsmatrix treft u onze beoordeling van de Hengelose aanbieding. In de volgende paragrafen lichten we de beoordeling per criterium toe. De businesscase richt zich op de vraag of en zo ja welke onderdelen horend tot de bedrijfsvoering uitbesteed worden aan Enschede of Hengelo, onder welke voorwaarden en kosten. Zoals gezegd is, met het afvallen van Enschede als mogelijke partner in fase 1, de businesscase alleen gericht op Hengelo. Hengelo heeft ambtelijk aangegeven de aanbieding te zien als een totaal-aanbieding. Een totaal-aanbieding heeft niet de mogelijkheid in zich om gebruik te maken van onderdelen van de aanbieding. In de gezamenlijk vastgestelde projectopdracht wordt slechts gesproken over de bedrijfsvoering als geheel. We beoordelen de aanbieding in zijn totaal en niet per bedrijfsvoeringsonderdeel.

7

www.hiemstraendevries.nl

Beoordelingskader Ambities

Beoordelingscriteria drie scenario’s 1. Bredere ambitie 2. Ambitie op bedrijfsvoering

Ordening

Toelichting De aanbieding past in de bredere ambitie van de gemeente Haaksbergen om een zelfstandige netwerkgemeente te zijn. Uit onze documentanalyse blijkt dat in het verleden meermaals besluiten door raad van Haaksbergen die laten zien dat de ambitie van de raad op de bedrijfsvoering lager is dan het ambitieiveau van Hengelo. Beide gemeenten streven een robuuste betrouwbare bedrijfsvoering na. Met de keuze om samenwerking met Hengelo te onderzoeken kiest het college hetzelfde ambitieniveau als Hengelo. De ruimte voor lokaal maatwerk blijft voldoende mogelijk. Prioritering van inzet blijft mogelijk. Aanbieding voldoet aan de gestelde normen in de bestuursopdracht. De kwaliteit van de bedrijfsvoering wordt door de uitbesteding voldoende toekomstbestendig. Hengelo neemt de kwetsbaarheden die er op dit moment zijn weg. Met name door structureel meer capaciteit te leveren en achterstellig onderhoud weg te nemen door incidentele maatregelen. De risico’s die we vooraf signaleerden zijn voldoende beheerst. De doorlopende en blijvende risico’s zijn beheersbaar en te managen in het reguliere werk. Hengelo is een aantrekkelijke en goede werkgever voor de medewerkers die overgaan. De aantrekkelijkheid van Haaksbergen als werkgever is een aandachtspunt, maar te managen. De Hengelose aanbieding valt financieel gezien ver buiten de kaders van de bestuursopdracht.

Er zijn volgens ons geen grote verschillen opgevallen in de ambtelijke cultuur. Bestuurlijk is het vertrouwen toegenomen. Het proces heeft onvoldoende bijgedragen aan ambtelijk vertrouwen, maar vertrouwen kan zich in de tijd ontwikkelen. Met uitbesteding van de bedrijfsvoering is het goed mogelijk voor Haaksbergen om haar eigen identiteit als dorpsstad vast te houden. Dit criterium is gewogen in fase 1. Bij uitbesteding van de bedrijfsvoering blijft het mogelijk om effectief te sturen op de bedrijfsvoering. De sturing op het primair proces wordt niet substantieel beïnvloed door de uitbesteding aan de bedrijfsvoering. Uitbesteding van functioneel beheer is een aandachtspunt, maar te managen. Effectief sturen op het totale proces gericht op de toekomstbestendigheid blijft mogelijk. Er is aandacht voor de inzet van bedrijfsvoeringsmedewerkers in projecten binnen Haaksbergen. Dit criterium is al beoordeeld in fase 1. De vitale processen zijn op elkaar aan te sluiten met de incidentele inzet om de gap te overbruggen. Dit criterium is al beoordeeld in fase 1. Het applicatielandschap is op elkaar aan te sluiten met de incidentele inzet om de gap te overbruggen.

Maatgevend

Maatgevend

Maatgevend Belangen

3. Regievoering/lokaal maatwerk 4. Kwaliteit bedrijfsvoering

Beslissend Beslissend

5. Kwetsbaarheid Beslissend 6. Risicobeheersing Beslissend 7. Aantrekkelijke en goede werkgever 8. Financiën Cultuur en persoonlijke relaties

Sturing en organisatie

9. Cultuur en vertrouwen

Beslissend Maatgevend Maatgevend

10. Identiteit: passend bij lokale context Huidige samenwerking 11. Effectieve sturing bedrijfsvoering 12. Effectieve sturing op primair proces 13. Effectieve sturing totale proces toekomstbestendigheid

Processen en systemen

Randvoorwaardelijk

Beslissend N.v.t. Beslissend Randvoorwaardelijk

Randvoorwaardelijk

14. Vitale processen Randvoorwaardelijk 15. Applicaties Randvoorwaardelijk

8

www.hiemstraendevries.nl

2.3 TOELICHTING OP BEOORDELING HENGELOSE AANBIEDING In deze paragraaf geven we een nadere toelichting op onze beoordeling van de Hengelose aanbieding. We lichten de criteria één voor één toe in dezelfde volgorde als ze in de tabel staan. Bredere ambitie Het criterium brede ambitie gaat over de mate waarin er een bredere ambitie is voor ambtelijk-bestuurlijke samenwerking en de mate waarin uitbesteding van de bedrijfsvoering past binnen een bredere ambitie. We stellen vast dat de aanbieding aansluit op de bredere ambitie van Haaksbergen richting een zelfstandige netwerkorganisatie. Hierbij wegen we het volgende: 1. De zelfstandige netwerkgemeente vraagt een toekomstbestendige bedrijfsvoering. De Hengelose aanbieding stelt Haaksbergen in staat om deze ambitie te realiseren 2. Verdere stappen naar de vorming van de zelfstandige netwerkgemeente zullen naar verwachting leiden tot (afwegingen over) verdere uitplaatsing van bedrijfsonderdelen. De Hengelose aanbieding geeft in beginsel invulling aan de ambitie om een zelfstandige regiegemeente te zijn. Verdere uitplaatsingen zijn voorzien in latere jaren. De Hengelose aanbieding maakt het mogelijk bij verdere uitplaatsingen jaarlijks de dienstverlening aan te passen aan de eisen die dan worden gesteld. 3. De samenwerking sluit aan op de Hengelose ambitie tot ‘goed noaberschap’.

Een risico voor het realiseren van de brede ambitie van Haaksbergen is dat uitbesteding van de bedrijfsvoering Haaksbergen beperkt in de mogelijkheden om bezuinigingen in de toekomst te realiseren. Bezuinigen op de bedrijfsvoering kan dan immers alleen als Haaksbergen en Hengelo het hierover eens worden. Zelfstandig bezuinigen kan dan alleen nog op het primair proces en de voorzieningen in Haaksbergen. Ambitie op de bedrijfsvoering Het criterium ambitie op de bedrijfsvoering gaat over de mate waarin de visie en het ambitieniveau op bedrijfsvoering van Haaksbergen en Hengelo op elkaar aansluiten. We stellen vast dat de aanbieding gedeeltelijk aansluit op de ambitie van de bedrijfsvoering. Hierbij wegen we het volgende: 1. We zien dat beide gemeenten een robuuste en betrouwbare bedrijfsvoering nastreven. Haaksbergen heeft op een aantal punten te maken met achterstallige investeringen. De Hengelose aanbieding neemt deze weg en realiseert daarmee de Haaksbergse ambitie. 2. Het huidige niveau van de bedrijfsvoering van Hengelo is het ambitieniveau van Haaksbergen, maar het beginpunt van denken van Hengelo. Daarmee is er een kans dat het ambitieniveau van Hengelo in de praktijk verder gaat reiken dan de huidige ambitie van Haaksbergen.

Nadere beschouwing leert dat dit verschil met name betrekking kan hebben op de bedrijfsvoeringsonderdelen waar Haaksbergen tot op heden moeite heeft om aan de normen te voldoen: ICT, informatievoorziening (digitaal en analoog) en procesgericht en zaakgericht werken. Hierop worden in de toekomst steeds hogere eisen gesteld, bijvoorbeeld door invoering van het Digitaal Stelsel Omgevingswet. Met de keuze voor samenwerking conformeert het college van Haaksbergen zich aan de Hengelose ambitie. 3. Het ambitieniveau van de Haaksbergse raad verdient afzonderlijke vermelding. Met het budgetrecht bepaalt de raad de budgettaire mogelijkheden van het college. In de kadernota’s en begrotingen van eerdere jaren zijn verschillende budgetverhogingen voor de ambtelijke bedrijfsvoering niet of gedeeltelijk gehonoreerd. Dit is een indicatie over het verleden en niet automatisch ook voor de toekomst. Evenwel zien wij dit gegeven als een factor die meegewogen moet worden bij het aangaan van een langjarige samenwerking, ongeacht of dit gaat om bedrijfsvoering of bijvoorbeeld sociale zaken. Regievoering/lokaal maatwerk Regievoering/lokaal maatwerk gaat over de ruimte om regie te voeren en lokaal maatwerk te leveren aan het primair proces van Haaksbergen, het bestuur, de inwoners en de ondernemers. We stellen vast dat de aanbieding ruimte biedt voor eigen regievoering en lokaal maatwerk.

Hierbij wegen we het volgende:

9

www.hiemstraendevries.nl

1.

2.

3.

4.

5.

De inzet van medewerkers wordt samen met Hengelo geprioriteerd. Hengelo streeft harmonisatie na in de processen in de bedrijfsvoering. Dit gaat ertoe leiden dat er beperkt maatwerk mogelijk is in de bedrijfsvoering. Dit heeft geen directe consequenties voor de inwoners van Haaksbergen. Het primair proces heeft directe impact op de inwoners van Haaksbergen, niet de bedrijfsoering. Hengelo streeft naar meer doelmatigheid door procesharmonisatie, ook in het primair proces. Deze moet wel beleidsneutraal worden ingevuld. Hengelo bepaalt niet het beleid van Haaksbergen in het primair proces, anders raakt het wel het lokaal maatwerk. Dit betekent overigens niet dat elke beleidsharmonisatie per definitie niet moet gebeuren. Beleidsharmonisatie kan bijdragen aan de effectiviteit en efficiëntie. Belangrijk is dat het mandaat voor deze keuze te allen tijde blijft liggen bij Haaksbergen. Hengelo neemt de dienstverlening rondom de bedrijfsvoering aan externe gebruikers, zoals Noaberpoort, in zijn geheel over. De Hengelose processen zijn hierbij leidend. Op dit moment is er sprake van een verkapte subsidie aan Noaberpoort, doordat Haaksbergen onder kostenniveau haar diensten aanbiedt aan Noaberpoort. Dit gaat verdwijnen bij uitbesteding van de bedrijfsvoering. Dit kan ondervangen worden doordat Haaksbergen haar bijdrage aan Noaberpoort ook kan formaliseren in een subsidie.

Het is goed om hierbij wel te realiseren dat dit extra kosten in het primair proces met zich meebrengt. De gemeenschappelijke regeling voorziet niet in het overdragen van raadsbevoegdheden aan Hengelo. Daarmee blijft de ruimte bestaan voor de raad eigen (financieel) beleid vast te stellen. Het is aan Hengelo om dit beleid uit te voeren in de Haaksbergse bedrijfsvoering. De ruimte om te werken met lokale partijen in bijvoorbeeld facilitaire dienstverlening wordt kleiner. Op het geheel achten wij dit van ondergeschikt belang. Haaksbergen kan in gesprek gaan met Hengelo op welke manier gebruik gemaakt kan worden van lokale partijen uit Haaksbergen (binnen wettelijke normen).

Kwaliteit bedrijfsvoering Het criterium kwaliteit bedrijfsvoering is gericht op de mate waarin er naar verwachting een bijdrage wordt geleverd aan het halen en borgen van kwaliteitsnormen in de bedrijfsvoering. We stellen vast dat de aanbieding leidt tot bedrijfsvoering met voldoende kwaliteit. Hierbij wegen we het volgende: 1. De aanbieding geeft goed zicht op de taken die uitgevoerd gaan worden. In de aansluitingsanalyse (zie bijlage) stellen we vast dat uit de aanbieding blijkt dat Hengelo de dienstverlening en de kwaliteit gaat bieden die Haaksbergen vraagt. We constateren dat Hengelo de gevraagde kwaliteitsnormen gaat realiseren, omdat ze aangeven dat ze dit gaan realiseren voor Haaksbergen en zij zelf op dit moment deze normen realiseren in de eigen bedrijfsvoering. Daarmee is geborgd dat Haaksbergen op de terreinen financiën, risicobeheersing en bedrijfsvoering structureel voldoende presteert. 2. De PDCH geeft geen verdere kwaliteitsindicatie, behalve op de onderdelen Services en IT Bedrijf. Een benadering van de kwaliteit baseren wij op het schaalniveau van de mensen die zijn doorgerekend aan Haaksbergen We zijn ons bewust van de beperkingen van deze (best proxy) benadering. Hengelo gaat daarbij uit van het concept van integrale bedrijfsvoering.

Uit deze analyse blijkt dat Hengelo een kwantitatieve impuls doet rondom medewerkers, maar niet noodzakelijk een kwalitatieve impuls. 3. Nader inzicht in de kwaliteit die Hengelo gaat leveren voor Haaksbergen is op dit moment niet of nauwelijks aanwezig. Dit wil Hengelo in de volgende fase samen met Haaksbergen verder uitwerken. In deze fase volstaat volgens ons de constatering dat Hengelo in staat is om Haaksbergen naar het juiste kwaliteitsniveau te helpen en ook aangeeft dat ze Haaksbergen gaan helpen naar het juiste kwaliteitsniveau. Het vertrouwen moet aanwezig zijn dat Hengelo weet wat ze zeggen. In de aansluitingsanalyse in de bijlage gaan we nader in op de kwaliteit die Haaksbergen kan verwachten van de bedrijfsvoering met deze aanbieding.

10

www.hiemstraendevries.nl

Kwetsbaarheid Het criterium kwetsbaarheid gaat over de mate waarin er een bijdrage wordt geleverd aan het borgen van de stabiliteit en continuïteit in de bedrijfsvoering. Anders gezegd, de mate waarin de aanbieding van Hengelo de huidige kwetsbaarheden in de bedrijfsvoering wegneemt. We stellen vast dat de aanbieding de kwetsbaarheden voldoende opheft. Haaksbergen heeft grofweg twee type kwetsbaarheden. Kwetsbaarheden door structurele ondercapaciteit en kwetsbaarheden door achterstallig werk. Hengelo gaat uit van forse investering in structurele capaciteit voor Haaksbergen. Dat neemt de kwetsbaarheden in capaciteit weg in combinatie met het feit dat de bedrijfsvoering van Haaksbergen onderdeel van een groter team wordt. Daarnaast zijn er taken die in Haaksbergen niet of nauwelijks zijn ingevuld, maar die wel nodig zijn. In de aanbieding van Hengelo zijn deze onderdeel van de dienstverlening waardoor deze taken ook voor Haaksbergen worden uitgevoerd. Het achterstallig werk neemt Hengelo weg door de incidentele inspanningen om de gap tussen Haaksbergen en Hengelo te overbruggen. In bijlage 5 gaan wij gedetailleerd in op welke kwetsbaarheden in Haaksbergen aanwezig zijn en in hoeverre de kwetsbaarheden worden weggenomen of ingedampt door de Hengelose aanbieding.

Risicobeheersing Het criterium risicobeheersing is gericht op de mate waarin naar verwachting risico’s zijn te beheersen in het scenario uitbesteden. We stellen vast dat de risico’s die we vooraf signaleerden in voldoende mate worden beheerst en dat het rest-risico te beheersen is. Als Haaksbergen besluit zijn bedrijfsvoering onder te brengen bij de gemeente Hengelo ontstaan er risico’s. Dit zijn risico’s die gaan over het tot stand brengen van de samenwerking en risico’s die kunnen ontstaan tijdens de samenwerking. Er zijn vier risico’s die overblijven waar Haaksbergen en Hengelo bij uitbesteding blijvend aandacht voor moeten hebben: 1. Kwaliteit wordt vaak anders beleefd als je niet meer zelf verantwoordelijk bent. 2. Overbelasting bij Haaksbergen, omdat gaten niet meer worden dichtgelopen. 3. Onvoldoende moreel in Haaksbergen bij latende organisatie. 4. Toekomstige bezuinigingen zijn enkel te realiseren in de latende organisatie. In de risicoanalyse in bijlage 6 gaan we nader in op deze risico’s. Ook vindt u daar een risicomatrix met de risico’s die we vooraf signaleerden, de beheersmaatregelen die zijn genomen en het risico wat overblijft en gemanaged dient te worden in de samenwerking. Goede en aantrekkelijke werkgever Een goede en aantrekkelijke werkgever gaat over de mate waarin medewerkers Hengelo en Haaksbergen interessant vinden als werkgever.

Hengelo als mogelijke toekomstige werkgever van de medewerkers uit de bedrijfsvoering. Haaksbergen als latende organistie die een ambitie heeft als zelfstandige netwerkgemeente. Haaksbergen is en blijft een aantrekkelijke werkgever die structureel in staat is voldoende talent aan te trekken en te binden. De uitplaatsing van de bedrijfsvoering brengt hierin geen wezenlijke verandering. Voor de medewerkers van Haaksbergen verandert weinig in hun carrièremogelijkheden, hun mogelijkheden tot professionele ontwikkeling, de breedte van hun takenpakket of de woonomstandigheden. Of Haaksbergen de bedrijfsvoering wel of niet uitbesteedt, het boeien en binden van goede medewerkers is een blijvend aandachtspunt voor kleinere gemeenten. Dit is ook merkbaar in Haaksbergen. Voor de medewerkers die overgaan wordt Hengelo de nieuwe werkgever. De aanbieding geeft aan dat Hengelo zich inzet om een goede werkgever te zijn: “Wij gaan er alles aan doen om de medewerkers van Haaksbergen goed op te vangen. We geven ze de kans zich verder te ontwikkelen en bovenal om met plezier te werken in een professionele organisatie, waar de continuïteit geborgd is.”. Deze intenties zijn mooi en belangrijk. Uit de praktijk blijkt ook vaak dat het werken bij een grote gemeente significant anders is dan het werken bij een kleine gemeente.

We benadrukken dat dit aandacht zal vragen om vanuit vertrouwen, openheid en met plezier te werken.

11

www.hiemstraendevries.nl

Hengelo is een aantrekkelijke werkgever voor de medewerkers die overgaan. Hengelo biedt kansen om verder te specialiseren en meer ontwikkelmogelijkheden. Een nadeel wat genoemd is door medewerkers, is dat ze verwachten dat hun takenpakket in Hengelo minder breed wordt. Financiën Het criterium financiën is gericht op de mate waarin het toekomstbestendiger maken van de bedrijfsvoering (extra) financiële middelen vraagt. We stellen vast dat de aanbieding niet past binnen de kaders van de bestuursopdracht. We wegen het volgende: 1. De aanbieding van Hengelo leidt tot een kostenverhoging in de bedrijfsvoering van Haaksbergen. De kosten van de aanbieding zijn naar € 6.435.000,- (afgerond €6,4 miljoen) structurele kosten (€5.935.000,- structurele vaste kosten en € 500.000,- structurele variabele kosten). De huidige materiële en personele kosten voor deze uitgevraagde onderdelen zijn € 4,7 miljoen. 2. De incidentele kosten zijn ongeveer € 5.254.000,-. Deze raming maakt Hengelo voor het wegwerken van achterstanden en het inpassen van de Haaksbergse activiteiten en mensen in de Hengelose organisatie en werkwijze. Wij wijzen erop dat dit een kostenraming is met een groot aantal aannames waarbij alleen de daadwerkelijke kosten gefactureerd moeten worden. 3.

Om een goede vergelijking te maken tussen de kosten van de aanbieding van Hengelo en de huidige kosten voor de gevraagde onderdelen zijn een aantal correcties nodig. Deze correcties staan uitgewerkt in de kostenanalyse. 4. Hengelo gaat uit van het concept van integrale bedrijfsvoering waarbij Haaksbergen een bepaalde kwaliteit dienstverlening krijgt in plaats van een vast aantal toegewezen medewerkers. Er is voor de kostenberekening wel een aanname gedaan voor het aantal fte wat voor Haaksbergen gaat werken. De structurele kostenstijging is voor een groot deel te verklaren, doordat Hengelo uitgaat van 49 fte inzet voor Haaksbergen. Op dit moment zet Haaksbergen op die activiteiten 32 fte in, exclusief functioneel beheer en 36 fte inclusief functioneel beheer. Dit onderscheid maken we, omdat functioneel beheer niet is uitgevraagd, maar wel is aangeboden en in Haaksbergen onderdeel is van het primair proces. De extra inzet vindt met name plaats op de informatievoorziening en financiën. 5. Het aanbod van Hengelo gaat leiden tot hogere kosten dan bij referentiegemeenten. Dit is op zichzelf geen reden om de aanbieding af te wijzen. In de bijlagen is de benchmark nader besproken. 6. Het aanbod van Hengelo past niet binnen de kaders van de bestuursopdracht. De bestuursopdracht stelde de huidige budgetten als uitgangspunt.

Het streven om “daar in beginsel binnen te blijven, gerekend over een periode van 6-8 jaar” wordt niet gerealiseerd. Deze uitkomst zal voor velen geen verrassing zijn. De formulering in beginsel biedt intepretatieruimte, maar de structurele kostenverhoging is zo substantieel dat wij moeten vaststellen dat de aanbieding niet past binnen de kaders van de bestuursopdracht. Kosten bedrijfsvoering op basis van de Hengelose aanbieding Totale structurele kosten aanbieding Hengelo

Incidentele kosten van overgang Structurele kosten naar Hengelo en wegwerken uitgevraagde onderdelen op achterstanden en kwetsbaarheden dit moment.

€ 6.435.000,-*

€ 5.254.000,-

€ 4.708.000,-*2

* Exclusief doorrekening indirecte overige kosten die Hengelo niet overneemt bij uitbesteding. *2 Een nadere beschrijving van deze kosten staat in de kostenanalyse. Toelichting op structurele kosten.

12

www.hiemstraendevries.nl

Het getal in de tabel geeft de kosten die nu zijn voorzien voor het jaar 2022. De uitplaatsing beoogt een langjarige samenwerking. De kostentoerekening is gedetailleerd inzichtelijk gemaakt in de (bijlagen bij) de aanbieding. Kostenontwikkeling in de tijd De Haaksbergse bedrijfsvoering gaat niet in één keer over. Hiervoor geldt een periode van transitie. Na de bestuurlijke besluitvorming over de Hengelose aanbieding wordt in het transitieplan de fasering in onderling overleg vastgesteld. Kosten voor nog niet overgedragen activiteiten, diensten of producten worden nog niet in rekening gebracht. Het structurele bedrag uit de aanbieding wordt daarmee pas aan het einde van de transitieperiode geheel in rekening gebracht. De werkwijze is om in een keer het besluit te nemen en in stappen de uitbesteding uit te voeren en in rekening te brengen. Met de keuzes die in het transitieplan worden gemaakt, kunnen de incidentele kosten aanzienlijk worden beïnvloed en beperkt. De aanbieding geldt voor de situatie van nu. Een meerjarenraming is niet gegeven. De structurele kosten kunnen in de toekomst aangepast worden aan inflatie, nieuwe eisen en ontwikkelingen. Jaarlijks gaan partijen met elkaar in overleg om vast te stellen of de PDCH nog voldoet aan de wet en regelgeving.

Belangrijke aanpassingen in de Haaksbergse organisatie, bijvoorbeeld door het uitplaatsen van taken kunnen ook ingebracht in dit overleg. Dit overleg kan leiden tot aanpassing van de PDCH en van de verrekening. Ook zal in de verrekening inflatiecorrectie worden toegepast. Een en ander zoals genoemd in de concept GR en DVO. In de GR is verder bepaald dat de partijen overleggen om het eens te worden. Lukt dat niet, dan wordt de kwestie voorgelegd aan de provincie Overijssel. In bijlage 4 geven we in de kostenanalyse een gedetailleerd financieel beeld van de aanbieding. Cultuur en vertrouwen Dit criterium gaat over de mate waarin bestuurders, management en medewerkers vertrouwen in elkaar hebben en de cultuur op elkaar lijkt aan te sluiten. Vertrouwen is lastig grijpbaar. Op basis van vier elementen kijken wij naar vertrouwen. Als één van deze elementen beperkt aanwezig is, heeft dat impact op het vertrouwen. • Openheid: helderheid over verwachtingen. Benoemen wat er speelt. • Betrouwbaarheid: zeggen wat je doet en doen wat je zegt. Deadlines nakomen, op tijd komen, aanwezig zijn en benoemen mocht het onverhoopt niet lukken. • Congruentie: handelen en werken in lijn met de waarden en overtuigingen die men communiceert. Geen verborgen agenda’s. Heldere communicatie, verbaal en non-verbaal. • Acceptatie: respecteer de mening van een anderen.

Luisteren met empathie en zonder oordeel. We stellen rondom cultuur en vertrouwen op dit moment een diffuus en soms zorgwekkend beeld vast: • Op het punt van cultuur zien we ruimte voor een succesvolle samenwerking. Medewerkers signaleren verschillen in bedrijfscultuur, maar signaleren dit niet als een zwaar punt. Daarbij is door meerdere medewerkers aangegeven dat de cultuur van Hengelo redelijk goed aansluit op Haaksbergen. Het verschil in cultuur wordt door medewerkers in de bedrijfsvoering zowel als een kans als een risico gezien. De huidige cultuur van Haaksbergen wordt als één van de oorzaken gezien waardoor de huidige kwaliteit van de bedrijfsvoering achterblijft. Over het algemeen zijn medewerkers van de gemeente Haaksbergen bereid om zich aan te passen aan de bedrijfsvoeringscultuur van Hengelo. Hengelo zal zich tevens inspannen om de medewerkers van Haaksbergen op te nemen in haar organisatie. Hengelo organiseert hiertoe onder meer in de transitiefase gesprekken om medewerkers in de latende organisatie mee te nemen in de nieuwe manier van werken. Op basis van de ervaringen uit fase 2 adviseren we met klem om eerst te investeren in persoonlijke relaties en begrip voor elkaars positie. Het aansluiten moet niet functioneel en technisch worden aangevlogen. Het vraagt tijd en aandacht. Wij adviseren om dit proces in te richten als een veranderproces.

13

www.hiemstraendevries.nl

•

•

Vertrouwen is de belangrijkste succesfactor bij het tot stand brengen van samenwerkingen in de bedrijfsvoering. Wij zagen in het ambtelijk domein in de periode van onze gesprekken beperkt vertrouwen tussen partijen. Het proces van de afgelopen maanden heeft minder bijgedragen aan het onderlinge ambtelijk vertrouwen dan gewenst is. Onderliggend zijn er aandachtspunten die we willen benoemen. Ten eerste was er onder andere door corona zeer beperkt fysiek contact. Dit heeft niet bijgedragen aan het creëren en versterken van persoonlijke relaties die de samenwerking kunnen verduurzamen. Ten tweede was er aan beide kanten terughoudendheid in het geven van volledige openheid. Openheid is nodig voor een goed proces. Openheid werd niet altijd meteen gegeven. Er waren onvoldoende afspraken hoe de beide partijen met informatie omgaan en er was soms beperkt vertrouwen dat er voldoende rekening werd gehouden met het belang van de ander. Ook is het op belangrijke onderdelen niet gelukt om betrouwbaar de procesplanning te volgen. Er was er de afgelopen periode wel constructief overleg tussen portefeuillehouders. Tussen de portefeuillehouders is het vertrouwen expliciet uitgesproken en in de gezamenlijke stuurgroep verder gegroeid.

Goede bestuurlijke verhoudingen kunnen sterke positieve invloed hebben op het ambtelijk vertrouwen, maar hebben het ambtelijke vertrouwen op dit beperkt kunnen versterken. Daarmee is er op dit moment beperkt ambtelijk vertrouwen om een samenwerking op te bouwen, terwijl veel werk wordt gevraagd van de ambtelijke organisaties.

Om tot succesvolle samenwerking te komen is een proces nodig met sterke bestuurlijke sturing op de samenwerking. Die sturing vindt plaats vanuit bestuurlijk opdrachtgeverschap. Sturing met oog voor de bovenstroom van inhoud en interactie, maar ook voor de onderstroom waarin onuitgesproken zaken en onderliggende emoties een remmende factor van de samenwerking kunnen vormen, zowel bij Haaksbergen als bij Hengelo. Daarbij is van belang dat elk projectmatige vervolg start met een gezamenlijke stuurgroep en een gezamenlijke projectgroep. Tegelijk is van belang dat de mensen die de samenwerking tot stand brengen er zelf in geloven. Werk daarom in het proces met in de sleutelrollen mensen die geloof hebben in de samenwerking en deze graag tot stand willen brengen. Identiteit Het criterium identiteit gaat over de mate waarin de eigen identiteit van Haaksbergen als dorpsstad naar verwachting geraakt wordt. Met uitbesteding van de bedrijfsvoering blijft het mogelijk voor Haaksbergen om haar eigen identiteit als dorpsstad vast te houden. Enkele zaken in de bedrijfsvoering vragen aandacht. Dit gaat over de herkenbaarheid van de bodes voor inwoners en raadsleden. Zij zijn gewend aan de vertrouwde gezichten die een uithangbord zijn voor de gemeente Haaksbergen. Verder is er beleid in de bedrijfsvoering om op gezette momenten inwoners in het zonnetje te zetten.

Denk hierbij aan het bloemetje voor inwoners die een gouden huwelijk hebben. Ook wordt de inzet van de lokale aannemers en dienstverleners, die binnen de grenzen van rechtmatigheid, worden ingezet, door medewerkers gezien als een manier om de locale couleur te versterken. Voor Haaksbergen is belangrijk deze rol richting haar inwoners te blijven invullen. Op dit moment is het onduidelijk in hoeverre dit nog mogelijk blijkt. We adviseren om hierover het gesprek aan te gaan met Hengelo. Effectieve sturing bedrijfsvoering Dit criterium gaat over de mate waarin het mogelijk blijft om te sturen op kwaliteit en prioriteiten van de bedrijfsvoering. We stellen vast dat effectieve sturing op bedrijfsvoering onverminderd mogelijk blijft, al verandert de wijze van aansturing aanzienlijk. Rechtstreekse persoonlijke sturing, zoals in de huidige situatie, blijft mogelijk op dagelijkse activiteiten. Voor sturing op grotere lijn wordt een overlegstructuur vastgesteld waarin partijen veelvuldig met elkaar om tafel zitten. Daarbij maakt Hengelo rapportages over de dienstverlening en wordt sturing mogelijk via de dienstverleningsovereenkomst.

14

www.hiemstraendevries.nl

Effectieve sturing op primair proces Dit criterium gaat over de mate waarin het mogelijk blijft om te sturen op het primair proces van Haaksbergen. We stellen vast dat effectieve sturing op het primair proces onverminderd mogelijk blijft. Hierbij wegen we het volgende: • De directe sturing op het primair proces door college en management wordt niet beïnvloed. • De sturing via de P&C-cyclus, zoals genoemd in de bestuursmonitor, kan verbeteren met het benutten van Hengelose rapportagemogelijkheden. • Het functioneel beheer is onderdeel van het primair proces. Daarmee raakt de aanbieding van de gemeente Hengelo de sturing op het primair proces. Ook bij uitbesteding van het functioneel beheer blijft effectieve sturing op het primair proces mogelijk. Hierbij is het belangrijk om goede afspraken te maken. We benadrukken dat aansturing niet gelijk staat aan de werkplek. Het lijkt ons zeer verstandig als functioneel beheerders van Hengelo een minimaal aantal dagen werkzaam zijn in Haaksbergen. Dat versoepelt ook de samenwerking met de functioneel beheerders die, conform het aanbod van Hengelo, achterblijven in Haaksbergen. Totale proces toekomstbestendigheid Dit criterium gaat over de mate waarin effectieve sturing mogelijk blijft van het totale proces en programma toekomstbestendig Haaksbergen. Effectief sturen op het totale proces gericht op de toekomstbestendigheid blijft mogelijk.

We wegen het volgende: 1. Er is een programmaorganisatie voor het meerjarig programma opgericht waarin duidelijk wordt welke ondersteuning wenselijk is en waar de samenhang van de projecten wordt besproken en bewaakt. Vanuit deze programmaorganisatie is er periodiek contact mogelijk over de benodigde ondersteuning van de bedrijfsvoering. Raadzaam is om projectmatig te sturen op de benodigde inzet voor het proces van toekomstbestendigheid, zodat de benodigde inzet tijdig bekend is bij Hengelo. 2. In de PDCH is deze ondersteuning op verschillende plekken opgenomen. Dit laat zien dat Hengelo oog heeft voor het bredere proces van toekomstbestendigheid wat Haaksbergen doorloopt. Een aantal voorbeelden zijn: a. ID 62, deelname strategische projecten organisatieontwikkelingen. Dit gaat over de inzet van het team inkoop. b. ID 92, deelname aan projecten. Dit gaat over het juridische advies. c. ID 135, het uitvoeren van IT projecten en/of het leveren van IT projectleiders en IT medewerkers. d. ID 153, aansturen van projecten naar realisatie van de projectdoelen volgens planning en afspraak. Dit gaat over team informatiemanagement. Voorwaarden: opdrachtstelling/contract. e. ID 227, deelnemen aan en leveren van actieve bijdrage aan organisatiebrede projecten/programma's. Dit gaat over de inzet van het team HRM.

Vitale processen Dit criterium gaat over de mate waarin (vitale) processen op elkaar aansluiten. Dit criterium is al beoordeeld in fase 1. De vitale processen zijn op elkaar aan te sluiten met de incidentele inzet om de gap te overbruggen. Er zijn diverse activiteiten erop gericht om de bedrijfsvoeringsprocessen van Haaksbergen aan te sluiten op die van Hengelo. De volgende activiteiten worden genoemd: • Processen herinrichten in het kader van de interne controle binnen de administratieve organisatie. • Processen herinrichten en inrichten nieuwe processen rondom inkoop en aanbestedingen. • Herinrichten dossiers rondom juridische advisering. • Processen inrichten rondom gegevensbescherming. • Processen harmoniseren rondom informatiemanagement. Applicaties Dit criterium gaat over de mate waarin het applicatielandschap op elkaar aansluit. Dit criterium is al beoordeeld in fase 1. Het applicatielandschap is op elkaar aan te sluiten met de incidentele inzet om de gap

15

www.hiemstraendevries.nl

te overbruggen. Er zijn diverse activiteiten erop gericht om het applicatielandschap van Haaksbergen aan te laten sluiten op het applicatielandschap van Hengelo. De volgende activiteiten worden genoemd: • Projectkosten migratie. • Migratie primaire applicaties.

16

www.hiemstraendevries.nl

3 Terugvalscenario in eigen huis versterken 3.1 CONCLUSIE TERUGVALSCENARIO IN EIGEN HUIS VERSTERKEN In dit deel brengen we de investering in beeld die nodig is in de bedrijfsvoering van Haaksbergen om deze toekomstbestendig te maken. Dit scenario is alleen relevant als er gekozen wordt om geen gebruik te maken van de Hengelose aanbieding. Dit sluit aan op de bestuursopdracht die stelt: “In de businesscase wordt ook het scenario ‘zelf blijven doen in eigen huis en in eigen huis ontwikkelen/versterken’ expliciet inzichtelijk gemaakt.” Het terugvalscenario dient als referentie om de Hengelose aanbieding te beoordelen. Er is dus geen sprake van twee gelijkwaardige aanbiedingen. Het terugvalscenario is ook niet met dit doel geschreven. We zien het als een beginpunt van denken, mocht Haaksbergen tot de conclusie komen dat zij niet overgaat tot uitbesteden aan Hengelo. Er is afgesproken dat ook in het terugvalscenario het huidige kwaliteitsniveau van Hengelo als uitgangspunt wordt genomen. Wij brengen de structurele en incidentele kosten van dit scenario in kaart. We steunen daarbij in belangrijke mate op twee bronnen. De eerste bron is de aanbieding van Hengelo.

De afgelopen periode is door Haaksbergen en Hengelo veel tijd en energie gestoken in het in kaart brengen van de kwetsbaarheden van de Haaksbergse bedrijfsvoering en de maatregelen die nodig zijn in de transitiefase vanuit de gemeente Hengelo. De kosten daarvan zijn met veel aandacht berekend en in bijlage 3 van de aanbieding van Hengelo uitgebreid toegelicht. De tweede bron is de benchmark naar kosten en formatie die recent is uitgevoerd door Berenschot. De bestuursopdracht geldt voor ons als kader. Deze benoemt een toekomstbestendige organisatie die structureel minimaal voldoende presteert. De bestuursopdracht noemt een aantal normen. In de Hengelose aanbieding is aangegeven met welke maatregelen en met welke structurele inzet deze normen gerealiseerd worden. Het gaat hierbij om normen rondom de ICT en de digitale en papieren informatievoorziening. We laten de kosten die Hengelo maakt om de mensen, processen en middelen van Haaksbergen te integreren in de Hengelose bedrijfsvoering buiten beschouwing. We kijken alleen naar de kosten die nodig zijn voor Haaksbergen. Een bijzondere afweging krijgt de financiële functie. Daarop zijn volgens de bestuursopdracht inspanningen nodig. Inmiddels is het financieel herstelplan gerealiseerd. Daarmee is ook de afdeling financiën nagenoeg op sterkte.

Weliswaar op dit moment gedeeltelijk met inhuur, maar we rekenen erop dat de beschikbare formatie structureel ingevuld gaat worden. Op onderdelen waarop de bestuursopdracht geen specifieke normen noemt, heeft Haaksbergen meer vrijheid om zijn eigen ambities te kiezen. Voor deze onderdelen hanteren we de benchmark als richtpunt. Met deze aannames komen we op een extra inzet die nodig is van 10,55 fte. De structurele kosten hiervan bedragen ongeveer € 791.000, inclusief werkgeverslasten (uitgaande van € 75.000,- per fte). De incidentele meerkosten bedragen € 1.825.000,- en zijn nodig om de organisatie te laten voldoen aan de IBT-normen en om een aantal urgente kwetsbaarheden te versterken. Ook na deze investeringen blijft de organisatie kwetsbaarheden houden, met name op het gebied van informatievoorziening en informatiebeveiliging. Op deze gebieden gaan ontwikkelingen zo snel dat een kleine organisatie als Haaksbergen het blijvend moeilijk gaat hebben. Samenwerking met andere gemeente(n) blijft aan te raden. Hieronder lichten we eerst de structurele meerkosten toe, vervolgens de incidentele kosten en ten slotte de kwetsbaarheden die blijven.

17

www.hiemstraendevries.nl

3.2 TOELICHTING STRUCTURELE KOSTEN Kwetsbaarheden worden gereduceerd door structureel voldoende capaciteit. Op de punten waar je kwetsbaar was of bent, is een extra investering in capaciteit nodig. We nemen op deze onderdelen de huidige kwaliteit van Hengelo als uitgangspunt. Voor de overige onderdelen volgen we de benchmark, tenzij wij een contra-indicatie hebben. Dit is het geval bij team Financiën. Daar is onlangs het financieel herstelplan uitgevoerd. De verwachting is dat er enkel nog capaciteit van 0,5 fte nodig is voor het uitvoeren van de rechtmatigheidscontrole. Rondom de benchmark gaan we uit van een versterking op die onderdelen waar de benchmark aangeeft dat Haaksbergen onder de gemiddelde capaciteit zit. We gaan uit € 75.000,- loonkosten per fte. Overigens wijzen we erop dat de benchmark zich richt op uitgaven van gemeenten, niet op het kwaliteitsniveau. Ook gemeenten met een achterblijvend kwaliteitsniveau dragen bij aan de gemiddelden. Activiteiten

Aangeboden FTE Hengelo

Financiën

X

FTE referentiegroep uit benchmark x

Contraindicatie t.o.v. benchmark 7,78 fte

Huidig #fte

Versterking

Toelichting

7,28 fte

+ 0,50 fte

Vanuit Haaksbergen is aangegeven dat de capaciteit met het financieel herstelplan op orde is gebracht, met uitzondering van 0,5 fte voor rechtmatigheidscontrole. De archivering is sterk verouderd. Om in te spelen op toekomstige kansen en risico’s rondom digitalisering is een forse capaciteitsimpuls nodig. Er is met name extra capaciteit nodig op informatieveiligheid. Er is nu alleen uitvoerende capaciteit.

PAZ

12,44 fte

x

6,67 fte

+ 5,77 fte

I&A

7,90 fte

x

6,00 fte

+ 1,90 fte

4,93 fte 3,70 fte 0,50 fte 3,09 fte 2,15 fte

4,00 fte 2,25 fte 0,50 fte 3,45 fte 3,67 fte

+ 0,93 fte + 1,45 fte x x x 10,55 fte

Facilitair P&O Inkoop Communicatie JZ Totaal

x x x x x

Het team heeft voldoende capaciteit. Het team heeft voldoende capaciteit. Het team heeft voldoende capaciteit.

3.3 TOELICHTING INCIDENTELE KOSTEN Hengelo heeft in haar aanbieding een analyse gemaakt welke maatregelen nodig zijn om kwaliteit van de bedrijfsvoering van Haaksbergen op orde te brengen. Voor het overbruggen van de gap rondom archivering is het nodig om zaakgericht te werken, het informatiemanagement op orde te brengen, de analoge archieven te digitaliseren en het analoge archief op orde te brengen. De kosten die Hengelo hiervoor heeft geraamd nemen we over, aangezien het over dezelfde investering gaat. Dit gaat over een bedrag van € 2.875.000,-. Hieronder beschrijven we benodigde maatregelen: Activiteiten Bedragen Versterking ICT€ 1.000.000,basisinfrastructuur Zaakgericht werken € 400.000,-

Informatiemanagement algemeen Digitalisering analoge archieven Archieven algemeen

€ 250.000,€ 830.000,€ 165.000,-

Toelichting Op dit moment is de basisinfrastructuur onvoldoende stabiel en veilig. Op dit moment wordt beperkt zaakgericht gewerkt. Informatie is hierdoor niet centraal opgeslagen en daardoor beperkt te gebruiken. Het ontbreekt momenteel aan goede sturingsinformatie. Er is een grote achterstand in archivering. Er is een achterstand in archivering.

18

www.hiemstraendevries.nl

Stelpost archieven optimaliseren Projectkosten Hengelo tbv Hengelose aanbieding

€ 50.000,€ 180.000,-

Totaal

€ 2.875.000

Beheersen luchtvochtigheid archiefruimte. Kosten die Hengelo in rekening brengt voor gemaakte uren en kosten ten behoeve van formuleren aanbieding Hengelo.

Een gedeelte van de kosten van versterking van de basisinfrastructuur kan worden gevonden in de reguliere budgetten. Met deze kosten leidt versterken in eigen huis nog niet tot het niveau dat de Hengelose aanbieding tot stand brengt. Waar bijvoorbeeld in de Hengelose aanbieding integraal zaakgericht wordt gewerkt gaan we bij versterken op eigen kracht uit van zaakgericht werken op de plekken waar dat moet, bijvoorbeeld voor de invoering van de omgevingswet.

3.4 KWETSBAARHEDEN TERUGVALSCENARIO Bij het in eigen huis versterken zijn maatregelen geformuleerd: • Kwetsbaarheid op informatieveiligheid: cybercriminaliteit neemt de afgelopen jaren een enorme vlucht en gemeenten blijken soms ‘zo lek als een mandje’ beveiligd te zijn. De consequenties van cybercriminaliteit en informatielekken zijn aanzienlijk. Informatieveiligheid in het huidige tijdperk vraagt om specialistische kennis. Het is lastig voor Haaksbergen om deze expertise te werven en vast te houden. Informatieveiligheid hangt nauw samen met de dagelijkse IT-ondersteuning. In onze optiek doet Haaksbergen er verstandig aan om de IT en informatieveiligheid uit te besteden. Op korte termijn is het aantrekken van extra capaciteit hierop noodzakelijk en een goede tijdelijke oplossing. Er blijft aandacht nodig voor een duurzame structurerele oplossing. • Kwetsbaarheid op inkoop: voor inkoop is 0,5 fte beschikbaar. Dit betekent dat er in principe altijd één persoon is die de inkoopexpertise bezit in Haaksbergen. Dit blijft fragiel. We adviseren als maatregel om de inkoopprocessen meer te standaardiseren, zodat deze minder persoonsafhankelijk worden. Daarnaast is het nodig dat in het primair proces een actueel en volledig overzicht is van de inkoopdossiers. • Kwetsbaarheid door rolvermenging.

In de gesprekken is meermaals genoemd dat de servicegerichtheid van de bedrijfsvoering erg ver gaat. In onze optiek te ver. Het is niet goed voor de organisatie als gaten structureel dicht worden gelopen door de bedrijfsvoering, omdat dit rolverwarring creëert en anderen zaken blijven liggen. Maak goede afspraken met het primair proces hoe beide partijen over rollen en verantwoordelijkheden, wat er nodig is om rolvast te opereren en hoe omgegaan wordt met situaties waarin gaten vallen in de eerstelijns-taak op bedrijfsvoering. • Juiste medewerkers aantrekken en vasthouden. Voor relatief kleine gemeenten, zoals Haaksbergen, is een voortdurend aandachtspunt om jonge talenten en ervaren krachten aan te trekken en vast te houden. We adviseren om zo snel mogelijk zekerheid te bieden over de toekomst van medewerkers. De huidige onzekerheid voor medewerkers draagt hieraan niet bij. Zorg voor een goede sollicitatieprocedure waar weloverwogen wordt gekozen om mensen aan te nemen of af te wijzen. Bij een kleine bedrijfsvoeringsafdeling is het cruciaal dat elke medewerker die er is ook functioneert. Dit vraagt vooral persoonlijke aandacht om elke medewerker op een passende manier te faciliteren. In onze optiek kan een gemeente met de omvang van Haaksbergen op de meeste onderdelen (behalve informatie en IT) de bedrijfsvoering robuust organiseren.