2024-D4-3.Rapport van bevindingen rekenkameronderzoek naar de Omgevingsdienst Twente

36

Omgevingsdienst Twente – Kerngroep VTH (5 april 2019). Governance VTH Wabo Twente.

24 / 63

3.1.2. Het ‘besturingsmodel’ van de ODT In dit onderzoek focussen we ons meer op de individuele opdrachtgever-opdrachtnemer relatie tussen de bevoegde gezagen en de ODT. Daarvoor is er een beperkter ‘besturingsmodel’ opgezet dan de Wabo-brede VTH-structuur. In het ‘besturingsmodel’ van de ODT onderscheiden we op bestuurlijk niveau de volgende rollen en gremia: • De rol van eigenaar berust bij de het college van Gedeputeerde Staten (GS - provincie) en de colleges van Burgemeester & Wethouders (B&W - gemeenten). De portefeuillehouder vertegenwoordigt het college in het Algemeen Bestuur ODT (AB ODT). Het AB ODT: o stelt de financiële stukken (begroting en jaarverslag) vast o heeft controlerende bevoegdheden t.o.v. het bestuur (bijv. ontslagrecht) o ziet toe op goede ‘financiële governance’ (solvabiliteit, liquiditeit) o en legt verantwoording af aan de gemeenteraden en Provinciale Staten. •

De rol van opdrachtnemer berust bij het dagelijks bestuur van de verbonden partij. Een aantal leden van het AB ODT vormt het Dagelijks Bestuur ODT (DB ODT).37 Het DB ODT bewaakt de belangen van de ODT en voert het beleid uit.

Op ambtelijk niveau is er daarbij een belangrijke rol weggelegd voor de accounthouders vanuit de bevoegde gezagen en de ODT (zie rode pijl links midden in figuur 6). De accounthouders vanuit de bevoegde gezagen zijn verantwoordelijk zijn voor het individueel volgen en aansturen van de opdracht aan de ODT. Deze werkwijze met maandelijkse accountgesprekken is eerder in paragraaf 2.4 toegelicht en zien we ook terug in de DVO’s die de bevoegde gezagen en de ODT hebben afgesloten. Naast de individuele accountgesprekken vindt er zes- tot achtwekelijks een centraal accounthoudersoverleg plaats. De afspraken over het accounthoudersoverleg zijn in een notitie Samenwerkingsafspraken (2019) vastgelegd. Aan het accounthoudersoverleg nemen in deel A van het overleg alle accounthouders van de bevoegde gezagen deel zonder de ODT. In deel B van het overleg sluiten de teammanagers van de ODT, de accountmanager van de ODT en de directiesecretaris van de ODT aan bij de accounthouders van de bevoegde gezagen. De centrale accounthouderoverleggen worden gebruikt om onderwerpen te behandelen die voor alle deelnemers van belang kunnen zijn. 38 Het accounthoudersoverleg is met name bedoeld voor: • • • • •

de afstemming rondom de sturing (DVO’s, mandaten etc.); de voorbereiding van bestuurlijke stukken; het werken aan de onderlinge relatie en verhoudingen; het voorkomen en oplossen van operationele problemen; de uitwisseling van overstijgende thema’s die voor alle partners van belang zijn.

In de samenwerkingsafspraken staat expliciet beschreven dat in het centrale accounthoudersoverleg niet wordt ingegaan op lokale casuïstiek, omdat deze behandeld wordt in de individuele accountgesprekken.39

37

Ibid.

38

Omgevingsdienst Twente (18 mei april 2022). Programmabegroting Omgevingsdienst Twente 2023.

39

Omgevingsdienst Twente (6 februari 2019). Samenwerkingsafspraken accounthoudersoverleg.

25 / 63

3.1.3. Toets op de norm In deze paragraaf staat de volgende norm centraal: ‘Voor wat betreft de opdracht is duidelijk vastgelegd hoe de sturing, de beheersing, de verantwoording en het toezicht ten aanzien van de opdracht wordt geborgd. We constateren dat op papier een governance structuur is vastgesteld voor de Wabo-brede samenwerking in Twente. Deze structuur kent een bredere scope dan sec de relatie tussen opdrachtgever (bevoegd gezag) en opdrachtnemer (ODT). Specifiek voor voornoemde relatie is er een eenvoudiger besturingsmodel waarin op bestuurlijk niveau het AB en DB en op ambtelijk niveau de accounthouders een centrale rol hebben. De accounthouders volgen via een-op-een accountgesprekken de voortgang van de individuele opdrachten waarbij aandacht is voor de individuele casuïstiek ofwel de couleur locale van de opdracht. Via de centrale accounthoudersoverleggen worden onderwerpen besproken die voor alle bevoegde gezagen relevant zijn. Op basis hiervan constateren we dat er wordt voldaan aan de norm.

3.2. De governance in de praktijk 3.2.1. Doorontwikkeling van Twentse governance structuur (Wabo-breed) In de programmabegroting 2023 gaat de ODT in op de governance structuur uit figuur 6 en geeft de ODT aan dat deze wordt geëvalueerd. De ODT stelt dat bevoegde gezagen en ketenpartners steeds meer van elkaar afhankelijk zijn en dat samenwerking van alsmaar groter belang wordt. Vanuit deze gedachte is daarom in 2019 begonnen met de structuur (figuur 6). Alhoewel dit model op een aantal onderdelen goed werkte, ontstond, zo wordt aangegeven, de behoefte aan verdere doorontwikkeling. Half 2022 is besloten dat hierin ondersteuning wordt geboden vanuit een externe partij (Arena Consulting). Het eindresultaat moet middels praktische verbetervoorstellen bijdragen aan betere samenwerking binnen het VTH-werkveld en een betere afstemming tussen beleid en uitvoering, ook in het kader van de Omgevingswet.40 We zullen niet te diep ingaan op de analyse van de governance structuur. Er is immers een extern bureau dat al een (concept) rapport met analyse en denkrichtingen heeft opgeleverd. 41 Deze analyse richt zich op de meer Wabo-brede samenwerking terwijl wij meer op de besturing van de ODT en de individuele opdrachten focussen. We gaan hieronder wel kort in op een aantal punten uit de analyse die de scope van dit onderzoek raken.

3.2.2. Waardering voor het besturingsmodel van de ODT Arena Consulting constateert dat ‘het besturingsmodel van de ODT staat en naar tevredenheid functioneert’. Dit geldt ook specifiek voor het (centrale) accounthoudersoverleg. Er zijn over de doelen, de taken en het functioneren hiervan weinig verschillen van inzicht. De notitie uit 2019 waarin het doel, de opzet en werkwijze van het overleg is beschreven – zie paragraaf 2.3 – blijkt in de praktijk niet bekend. Dit leidt echter niet tot problemen in de samenwerking. Arena Consulting constateert ook dat er verschillen zijn tussen de accounthouders in niveau, beschikbare tijd e.d. maar dit wordt niet als belemmerend ervaren. Naar de toekomst toe is er behoefte aan meer verbinding met kerngroep VTH (zie figuur 6) en een gesprek over ontwikkelingsperspectief van accounthoudersoverleg. Uit de interviewronde halen wij vergelijkbare beelden op als Arena Consulting. De accounthouders spreken waardering uit over de wijze waarop

40

Omgevingsdienst Twente (18 mei 2018). Programmabegroting 2019 Omgevingsdienst Twente.

41

Wij hebben een conceptrapport met analyse en advies ontvangen, te weten: Arena Consulting (26 maart 2023). Doorontwikkeling VTHsamenwerking Twente

- Analyse & Denkrichtingen toekomst.

26 / 63

afstemming met de ODT plaatsvindt via het gekozen besturingsmodel (zie eerder ook paragraaf 2.4). De lijnen zijn kort en het goede gesprek over de opdracht vindt plaats binnen de governance. Waar Arena Consulting wel aandacht voor vraagt is de verhouding tussen het accounthoudersoverleg en de kerngroep VTH-Wabo. De samenwerking tussen beide gremia ontbreekt formeel en komt in de praktijk alleen voor doordat betrokkenen vanuit de bevoegde gezagen in beide gremia actief zijn. Arena Consulting stelt dat de Kerngroep VTHwabo over het brede VTH-beleid gaat en de accounthouders gaan over uitvoering hiervan door de ODT. Deze scheiding is in praktijk niet zo strikt. Beleid en uitvoering interfereren en er zijn verschillende interpretaties mogelijk in wat beleid en uitvoering is.42 Een vergelijkbaar beeld hebben wij ook opgehaald uit de gesprekken. Daar waar het functioneren van de accountgesprekken en het centrale accounthoudersoverleg niet buiten kijf staan wordt in de interviews aandacht gevraagd voor de verhouding tussen uitvoering en beleidsontwikkeling. Het is niet altijd duidelijk wie waar over gaat en hoe de beleidstaak van de bevoegde gezagen zich verhoudt tot de ODT die opdrachtgestuurd werkt. Er is wel vertrouwen bij de deelnemers dat het traject van doorontwikkeling dat nu loopt gaat leiden tot meer rolduidelijkheid.

Daarbij is het belangrijk dat er niet getornd wordt aan de individuele relatie tussen de bevoegde gezagen en de ODT en het centrale accounthoudersoverleg.

3.2.3. Toets op de norm In deze paragraaf staat de volgende norm centraal: ‘Deze afspraken worden in de praktijk nageleefd’. We stellen vast dat het op papier vastgestelde besturingsmodel via accountgesprekken en centrale accounthoudersoverleggen wordt nageleefd en naar tevredenheid functioneert. De accounthouders volgen de voortgang van de individuele opdrachten via accountgesprekken. Via de centrale accounthouders-overleggen worden conform is afgesproken onderwerpen besproken die voor alle bevoegde gezagen relevant zijn. Daarmee wordt er aan deze norm voldaan. Door de ODT en de bevoegde gezagen is wel erkend dat de governance structuur voor de Wabobrede samenwerking uit 2019 aan doorontwikkeling toe was. Voor de doorontwikkeling van de governance is het belangrijk dat de verhouding tussen beleid en uitvoering en de verhouding tussen de accounthouders en de VTHbeleidsgroep verder wordt uitgekristalliseerd. Dit staat echter los van de individuele sturingsrelatie tussen de bevoegde gezagen en de ODT.

3.3. Uitvoering toezicht en handhaving op papier In deze paragraaf kijken we naar de werkwijzen die de ODT beschreven heeft voor de uitvoering van toezicht- en handhavingsactiviteiten. We focussen hierbij specifiek op de wijze waarop er aandacht is voor risicogericht toezicht.

3.3.1. De toezichtstrategie Zoals eerder beschreven is er in 2018 een regionaal VTH-beleidsplan opgesteld welke in 2022 is herijkt. In zowel de versies uit 2018 en 2022 is een visie geschetst voor de uitvoering van toezicht- en handhavingsactiviteiten. Dit is vastgelegd in een zogeheten ‘toezichtstrategie’. In onderstaand kader is de meest recente toezichtstrategie beschreven.

42

Ibid.

27 / 63

Toezichtstrategie – VTH beleidsplan 202243 ‘Door toezicht te houden controleren we of vergunningvoorschriften en regels worden nageleefd. Voor de medewerkers die de controle uitvoeren, maakt de toezichtstrategie duidelijk hoe zij hun werk moeten doen (bijvoorbeeld in gelijke gevallen gelijk optreden). Het komende jaar werkt de ODT aan de doorontwikkeling van branchegericht toezichthouden. Goed toezicht begint met een juiste voorbereiding. Dat betekent dossieronderzoek, het verzamelen van aanvullende relevante informatie en het opstellen van een controle-checklist. Tijdens het daadwerkelijke toezicht controleren we of sprake is van overtredingen en waar nodig herstellen. Maar belangrijker nog, we proberen overtredingen te voorkomen zodat we niet sanctionerend hoeven op te treden. Ofwel, hoe kan de toezichthouder ongewenst gedrag ombuigen naar gewenst gedrag? Voor zowel onze toezichthouders als bedrijven en inwoners heeft dat voordelen. Het geven van voorlichting is, zoals al eerder gesteld, daarbij een essentiële stap. Dat zal niet altijd het gewenste effect hebben. In dat geval ontkomen we er niet aan de volgende stap in de nalevingsstrategie te zetten: sanctioneren. We benadrukken dat bedrijven primair verantwoordelijk blijven voor het naleven van de regels. Elke controle is een momentopname en het risico bestaat dat niet alles wordt gecontroleerd of geconstateerd.’

3.3.2. De verschillende vormen van toezicht De toezichtstrategie is in de Nadere Uitwerking van het VTH-beleid 202244 verder geconcretiseerd. Hierin wordt aangegeven dat het toezicht plaatsvindt basis van vooraf gemaakte keuzes (ofwel een risicoanalyse). De ODT onderkent zeven verschillende vormen van toezicht die worden ingezet, namelijk: 1. Toezicht voor of bij oplevering. Deze vorm van toezicht is gekoppeld aan het afgeven van een omgevingsvergunning, ontheffing of het accepteren van een melding voor nieuwe activiteiten of wijzigingen daarvan. 2. Periodiek toezicht. Reeds bestaande inrichtingen worden op basis van een risicoanalyse volgens een bepaalde frequentie bezocht. Belangrijk hierbij is het risico voor de brandveiligheid, constructieve veiligheid en omgevingsveiligheid. Een toezichtsplan voor bepaalde branches/activiteiten is een goed hulpmiddel om de meest relevante aspecten te controleren. 3. Thematisch toezicht. Deze vorm van toezicht richt zich op een bepaald thema uit de regelgeving. Zo wordt in een korte tijd inzicht verkregen in het naleefgedrag voor dat thema. 4. Gebiedsgericht toezicht. In dit geval spreken we van toezicht in het vrije veld of op basis van bijvoorbeeld een beheerplan of het bedrijvenbestand.

Deze vorm van toezicht is meer gericht op het preventief aanwezig zijn in een stadsdeel, op een industrieterrein of in het buitengebied om bijvoorbeeld zicht te krijgen op illegale activiteiten die zich daar af kunnen spelen. 5. Administratief toezicht. Deze vorm wordt ook wel de controle ‘van achter het bureau’ genoemd. Een administratieve controle richt zich op de juiste registratie van wettelijke verplichtingen. Dus bijvoorbeeld een controle of aan keurings- en certificeringsverplichtingen is voldaan. 6. Toezicht naar aanleiding van klachten en ongewone voorvallen. Reden voor deze controle is een binnengekomen klacht of melding van een calamiteit of mogelijk illegale situatie. Dit toezicht is moeilijk vooraf planbaar. 7. Toezicht tijdens lopende handhavingsprocedures. Als uitvloeisel van de onder punt 1 tot en met uitgevoerde toezichtsvormen kan zijn dat een handhavingsprocedure wordt gestart om overtredingen op te heffen.

43

Omgevingsdienst Twente (September 2022). VTH beleid Twente – van de 14 gemeenten & provincie voor de Omgevingsdienst Twente,

44

Omgevingsdienst Twente (September 2022). Nadere uitwerking VTH beleid Twente.

28 / 63

Tijdens deze procedure is het nodig een vinger aan de pols te houden of de illegale situatie al dan niet is opgeheven en/of sancties nodig zijn.45 Zoals de toezichtstrategie al beschrijft zijn de verschillende soorten controles uitgewerkt in producten die in de UVP’s worden overeengekomen. We hebben ter illustratie in figuur 7 het programma Toezicht en Handhaving uit het UVP tussen gemeente Hof van Twente en de ODT uit 2022 opgenomen.

Figuur 7. Programma Toezicht en Handhaving UVP Hof van Twente 2022 De planning van het toezicht wordt dus jaarlijks overeengekomen in een UVP. Veruit het grootste gedeelte van het werk bestaat uit periodieke controles bij inrichtingen. Zoals figuur 7 laat zien is 42,5% (3.048 van de in totaal 7.172) van het UVP Hof van Twente gericht op periodieke controles. Deze periodieke controles vinden plaats op basis van een risicoanalyse waarmee de bedrijven in een gemeente volgens een bepaalde frequentie bezocht. Het is echter niet mogelijk om alles vooraf in te plannen. Er kunnen zich ongewone voorvallen of klachten voordoen die toezicht noodzakelijk maken. Dit niet geplande toezicht is over het algemeen moeilijk voor te bereiden en doet een aanslag op de beschikbare middelen die voor het geplande toezicht waren voorzien. In de UVP’s worden daarom op basis van kentallen, uren gereserveerd voor niet gepland toezicht (zie de rode pijl bij figuur 7 de productcodes A2.08 uit de PDC).

3.3.3. Risicogericht toezicht In de vorige paragraaf zijn de termen risicogericht toezicht en risicoanalyse al eerder voorbij gekomen. In het VTHbeleidsplan 2022 en de Nadere Uitwerking is aangegeven dat de basis van alles wat de ODT doet zo veel mogelijk risicogestuurd gebeurt. De wetgeving schrijft namelijk voor dat een risicoanalyse ten grondslag moet liggen aan het VTH-beleid, om zo VTH-capaciteit geprioriteerd en risicogericht in te zetten, onder andere via periodiek toezicht (zie eerder paragraaf 3.3.2).

45

Ibid.

29 / 63

Over de risicoanalyse die eerder gebruikt werd halen we uit de documenten en gesprekken op dat deze verouderd was en dat er is gewerkt aan een actualisatie van de systematiek. In 2022 is de risicoanalyse VTH Overijsselbreed geactualiseerd en Omgevingswetproof gemaakt. De risicoafweging heeft plaatsgevonden op de volgende beoordelingsaspecten: • • • • • • • •

veiligheid; gezonde fysieke leefomgeving; duurzaamheid; economische en bestuurlijke impact; ondermijning; attitude; ervaringscijfers; en naleving.

Hoewel de tool voldoet aan de vooraf gestelde eisen, is verdere doorontwikkeling noodzakelijk voor verdere implementatie.46 In de gesprekken met de ODT is toegelicht dat deze implementatie zich met name richt op de vertaling van een tool naar de uitvoering. Momenteel wordt de ICT-tool gevuld met data. Hierdoor moet het zicht ontstaan welke milieuactiviteiten bij bedrijven plaatsvinden zodat er risicoprofielen aan gekoppeld kunnen worden. Dit wordt aangevuld met de andere kenmerken zoals hierboven zijn beschreven. Dat moet resulteren in een lijst van bedrijven in een volgorde van belangrijkheid. Op deze manier kunnen in een UVP een bepaald aantal controles worden uitgevoerd en beter worden gecategoriseerd naar risicoprofiel. De toezichthouders kunnen dan bovenaan de lijst van ‘belangrijkheid’ beginnen. Vanuit de ODT is aangegeven dat een eerste versie in juli klaar zal moeten zijn. Benadrukt wordt dat het een ‘groeimodel’ betreft. Het gaat om een tool die zich verder moet ontwikkelen de komende tijd.

3.3.4. De sanctiestrategie: van toezicht naar handhaving Er kan zich een situatie voordoen waarbij de ODT na het uitvoeren toezicht moet overgaan naar handhaving. In het VTH-beleidsplan 2022 is daarom ook een ‘sanctiestrategie’ opgesteld. In onderstaand kader de sanctiestrategie uit 2022 beschreven. Sanctiestrategie – VTH beleidsplan 202247 ‘Om goed te kunnen handhaven is het noodzakelijk afspraken te maken over de manier waarop we vormgeven aan handhaving. Om een goede uitvoering te geven aan handhaving sluiten we aan bij de Landelijke handhavingsstrategie Omgevingswet (LHSO). De LHSO is een beleidskader voor de bestuursrechtelijke- en strafrechtelijke handhaving. Het doel van deze strategie is uitvoering geven aan de beginselplicht tot handhaven, passend optreden bij overtredingen, in vergelijkbare situaties vergelijkbare keuzes maken en interventies kiezen en toepassen op eenduidige wijze. Dit kan op zowel strafrechtelijke wijze (bestraffend) als bestuursrechtelijk (gericht op het herstel van de situatie). De keuze van de in te zetten bestuursrechtelijke sanctie vindt plaats aan de hand van de in de strategie opgenomen interventieladder en interventiematrix. Daarbij zijn het gevolg van de overtreding en het gedrag van de overtreder bepalend voor de wijze hoe er gehandhaafd wordt.

46

Omgevingsdienst Twente

47

Omgevingsdienst Twente (September 2022). VTH beleid Twente – van de 14 gemeenten & provincie voor de Omgevingsdienst Twente,

30 / 63

In de Nadere Uitwerking van het VTH-beleid 202248 is de LHSO verder toegelicht. De toepassing van de LHSO bestaat in de basis uit vijf stappen: • Stap 1: positionering van de bevindingen in de basisinterventiematrix. • Stap 2: bepalen van de verzwarende aspecten die aanleiding kunnen geven voor een ingrijpender herstelsanctie of voor strafrechtelijk onderzoek of bestraffing. • Stap 3: optreden aan de hand van de [algemene of domeinspecifieke] interventiematrix. • Stap 4: bepalen of afstemmingsoverleg nodig is • Stap 5: vastleggen stappen en beslissingen.

3.3.5. Werkinstructies op papier Over zowel de toezicht- als handhavingsactiviteiten komt uit de gesprekken met de ODT naar voren dat er werkinstructies zijn opgesteld voor de uitvoering. Deze werkprocessen zijn gebaseerd op de PDC 2022 waarin de producten en diensten staan die de ODT levert aan de bevoegde gezagen. De werkinstructies zijn opgenomen in een ‘Wiki omgeving’49, welke deels openbaar is voor wat betreft de producten en diensten. De daaronder gelegen informatie met werkinstructies is alleen in te zien via een inlog waar 34 toezichthouders die in dienst zijn bij de ODT inzicht in hebben. Ondanks dat de bevoegde gezagen geen zicht hebben op de werkinstructies hebben zij, blijkens de interviews, voldoende beeld bij de wijze waarop de ODT haar toezicht- en handhavingsactiviteiten uitvoert. Dit komt ook omdat de processen zijn uitgewerkt in producten die zijn overeengekomen in de UVP’s. De meeste deelnemers voelen ook niet de behoefte om op het niveau van werkinstructies inzicht te hebben in de werkwijze van de ODT. Ook voor de ODT zou dit niet wenselijk zijn. Er is in die zin een duidelijke opdrachtgevers-opdrachtnemersrelatie waarbinnen op basis van vertrouwen het werk wordt uitgevoerd door de ODT. Mochten er zich afwijkingen voordoen ten aanzien van de uitvoering van het UVP weten de accounthouders dat dit geagendeerd wordt in de accountgesprekken.

3.3.6. Toets op de norm In deze paragraaf staat de volgende norm centraal: ‘De ODT heeft op papier een werkwijze vastgesteld voor de uitvoering van de toezichts- en handhavingsactiviteiten. Daarbij is gedefinieerd wat onder risicogericht toezicht wordt verstaan en is uitgewerkt hoe dat toezicht plaats moet vinden.’ In het VTH-beleid 2022 en de Nadere Uitwerking hiervan zijn een toezicht- en sanctiestrategie opgesteld en verder uitgewerkt. Hierbij is aangegeven dat de basis van alles wat de ODT doet zo veel mogelijk risicogestuurd gebeurt. Er is vastgesteld welke vormen van toezicht er plaatsvinden. De verschillende toezichtsvormen zijn uitgewerkt in producten met kentallen en uren die in de jaarlijkse UVP’s worden overeengekomen tussen de bevoegde gezagen en de ODT. Op basis van een risicoanalyse wordt gekeken welke vorm van toezicht wordt ingezet per bevoegd gezag. Belangrijk hierbij zijn bijvoorbeeld risico’s voor de brandveiligheid, constructieve veiligheid en omgevingsveiligheid. De risicoanalyse is toegepast op het inrichtingenbestand. In 2022 is de risicoanalyse verder doorontwikkeld waarbij aandacht is voor de volgende beoordelingsaspecten: veiligheid, gezonde fysieke leefomgeving, duurzaamheid, economische en bestuurlijke impact, ondermijning, attitude, ervaringscijfers en naleving. Deze risicoanalyse wordt nu

48

Omgevingsdienst Twente (September 2022). Nadere uitwerking VTH beleid Twente.

49

https://twente.omgevingsdienst.wiki/bin/view/360/

31 / 63

verder geïmplementeerd in de werkprocessen. Aan de producten liggen verschillende werkinstructies ten grondslag die online gedocumenteerd zijn in een Wikiomgeving die de toezichthouders kunnen raadplegen. Specifiek voor handhavingsactiviteiten sluit de ODT aan op de LHSO waarmee wordt beoogd dat handhavende instanties zoals de ODT landelijk op eenzelfde manier optreden bij overtredingen. We constateren hiermee dat er aan de norm wordt voldaan.

3.4. Uitvoering toezicht en handhaving: de praktijk 3.4.1. Programma’s toezicht en handhaving (UVP’s) Voor de daadwerkelijke uitvoeringspraktijk van de toezicht- en handhavingsactiviteiten beroepen we ons als eerste op de verantwoording die de ODT hierover aflegt via de reguliere P&C-documenten. In de jaarstukken (ODT-breed) en jaarverslagen (over de individuele UVP’s) vindt verantwoording plaats over de uitgevoerde controles/inspecties en handhavingszaken. Dit gebeurt, conform afgesproken, op het niveau van de producten die in het programma toezicht en handhaving overeen zijn gekomen. Zie ter illustratie figuur 8.

Figuur 8. Verantwoording programma toezicht en handhaving UVP 2021 gemeente Hengelo Zoals figuur 8 laat zien verantwoordt de ODT per bevoegd gezag over de toezicht- en handhavingsactiviteiten. Dit gebeurt op productniveau. Hierbij wordt ook inzichtelijk gemaakt wat beoogd was (UP 2021) en is gerealiseerd (REA). Indien er grote afwijkingen zijn tussen begroting en realisatie vindt hierover verantwoording plaats. Bijvoorbeeld over figuur 8: ‘Er zijn minder periodieke controles uitgevoerd voor de gemeente Hengelo dan vooraf geprognosticeerd (80%). Dit wordt veroorzaakt door problemen rondom het digitaliseren en verwerken van dossiers binnen de ODT. Er zijn binnen het programma wel andere typen controles uitgevoerd waardoor er over het hele programma wel voldoende controlemomenten zijn geweest. De risico’s die kunnen ontstaan als gevolg van minder uitgevoerde periodieke controles wordt hierdoor beperkt.’

32 / 63

3.4.2. De uitvoering van toezicht- en handhavingsactiviteiten Op basis van de verantwoording over de uitvoering van toezicht- en handhavingsactiviteiten zijn ons een aantal zaken opgevallen. We onderscheiden hieronder chronologisch een aantal fasen voor de uitvoering van toezicht en handhavingstaken. Opstartfase (2019) Uit de jaarverslagen over de UVP’s 2019 die de ODT verstrekt aan de bevoegde gezagen wordt vaak benoemd dat 2019 met recht als een opstartjaar kan worden beschouwd. Bij veel gemeenten werd er een achterstand opgelopen in de realisatie van de periodieke controles die waren afgesproken. In het jaarverslag 2019 van de gemeente Almelo is bijvoorbeeld aangegeven dat van de 435 geplande controles er 283 uitgevoerd, wat neerkwam op een uitvoeringspercentage van ongeveer 65%. Deze achterstand verklaarde de ODT deels door een beperkt beschikbare toezichtcapaciteit en informatievoorziening die te wensen overliet vanwege de opstartfase waarin de dienst zich bevond.50 In de jaarstukken van de ODT wordt vervolgens aangegeven dat daarom in 2019 over het algemeen prioriteit is gegeven aan controles van bedrijven uit de zwaardere categorieën. Op deze manier werden de grootste risico’s op het gebied van fysieke veiligheid, omgevingskwaliteit en gezondheid zo goed mogelijk afgedekt.

51 Toezicht in tijden van corona (2020-2021) In 2020 en 2021 werd Nederland, net als andere delen van de wereld, getroffen door het coronavirus. De ODT verantwoordt hierover dat corona veel invloed gehad op de werkzaamheden van de ODT, voornamelijk binnen de programma’s toezicht en handhaving uit de UVP’s. In de maanden maart tot en met juni 2020 hebben toezichthouders vrijwel geen fysieke bedrijfscontroles kunnen uitvoeren. Als gevolg van de verminderde inzet voor bedrijfsgericht milieutoezicht, zijn de geplande aantallen controles uit UVP’s niet volledig gerealiseerd. Dit heeft tevens ook geleid tot bijgestelde opdrachten tussen bevoegde gezagen en de ODT. Om eventuele risico’s die voortvloeiden uit verminderde inzet beperkt te houden, is tijdens de herstart van fysieke controles in juli 2020 extra nadruk gelegd op risicogestuurd toezicht op basis van een risicoanalyse (zie hoofdstuk 3.3.3.). De ODT heeft geprobeerd om flexibel om te gaan met de coronasituatie. Capaciteit die niet kon worden ingezet op het uitvoeren van fysieke bedrijfscontroles is zoveel mogelijk ingezet op alternatieve werkzaamheden om risico’s verder te beperken. Zo heeft het vaststellen van een werkwijze ‘milieucontroles op veilige afstand’ bij verschillende bevoegde gezagen geleid tot een hoger aantal uitgevoerde administratieve controles en aspectcontroles dan vooraf verwacht.

52 Wat opvalt is dat de coronasituatie ook een impuls heeft gegeven aan het gedigitaliseerd uitvoeren van toezicht. Voor de werkzaamheden van de programma’s Toezicht & Handhaving geldt dat in 2020 en 2021 stappen zijn gezet voor uitbreiding van onze digitale mogelijkheden voor het houden van toezicht waardoor een deel van de toezicht werkzaamheden nu administratief voorbereid en behandeld kunnen worden.53 Wat uit de verantwoording over de inzet van handhavingsactiviteiten in 2020 en 2021 tenslotte opvalt is dat, ondanks corona, de LHSO wel consequent kon worden toegepast. Dit leidde in deze jaren voor verschillende bevoegde gezagen tot een hogere hoeveelheid handhavingstrajecten en strafrechtelijke onderzoeken dan bij het vaststellen van het UVP

50

Omgevingsdienst Twente (20 maart 2020). Jaarverslag Uitvoeringsprogramma gemeente Almelo 2019.

51

Omgevingsdienst Twente (3 juli 2020). Jaarstukken Omgevingsdienst Twente 2019.

52

Omgevingsdienst Twente (19 maart 2021). Jaarverslag Uitvoeringsprogramma gemeente Hof van Twente 2020.

53

Omgevingsdienst Twente (18 mei 2022). Programmabegroting 2023.

33 / 63

was beoogd. Dit komt expliciet naar voren in de jaarverslagen van onder andere de gemeente Hof van Twente en Losser. Capaciteit onder druk (2022-2023) Uit de verantwoording over 2022 en 2023 blijkt dat de capaciteit bij de ODT onder druk staat. In 2022 heeft de ODT zogenaamde Out-of the box (OOTB)-maatregelen laten vaststellen door het AB. Dit waren tijdelijke beheersmaatregelen die nodig waren om de werkvoorraad te kunnen beheersen. De doorlooptijd voor een aantal opdrachten bleek namelijk te lang en er was sprake van een zodanige werkdruk dat uitval van personeel dreigde. Hierover is, zo wordt aangegeven, een transparant gesprek gevoerd met accounthouders en bestuurders waarna draagvlak is ontstaan om op onderdelen van het VTH-beleid af te wijken.54 De belangrijkste maatregelen waren het verlagen van toetsniveaus bij vergunningen en meldingen, afwijken van de LHSO en het niet uitvoeren van enkele regionale projecten. Aan de genomen maatregelen is te zien dat er is geprioriteerd is op basis van risico’s. In maart 2023 zijn de OOTB-maatregelen verlengd en zijn er tien maatregelen overeengekomen.: 1. Instemmen met het afwijken van de wettelijke termijnen ten aanzien van procedures die door de stikstofproblematiek geraakt zijn. 2. Een uitvraag doen naar alle gewenste geluidmetingen bij evenementen in de regio Twente.

Vervolgens een keuze maken waarbij klachten uit het verleden en bestuurlijke gevoeligheid de belangrijkste factoren zijn. 3. Prioriteiten stellen ten aanzien van de geluidadviezen en accepteren dat bij adviezen waarbij weinig risico op geluidhinder optreedt later of niet worden uitgevoerd. 4. Werken met maatgevende referentiesituaties bij de beoordeling van stikstofberekeningen. 5. Stikstofberekeningen met weinig impact in de aanlegfase op hoofdlijn toetsen. 6. Instemmen met het afwijken van de termijnen uit de DVO ten aanzien van lucht en geur. 7. Instemmen met het afwijken van de LHSO voor overtredingen met weinig milieu impact. 8. Pilot starten met de inzet van een meldingscoach. 9. Onderzoek naar specialistisch milieu capaciteit in de regio Twente en hoe deze beschikbaar gesteld kan worden voor de ODT. 10. Prioriteit geven aan basistaken bij de adviezen geluid/geur/lucht.55 Uit de interviews komt naar voren dat er vanuit de deelnemers tevredenheid bestaat over de wijze waarop de ODT gehandeld heeft met de OOTB-maatregelen en over het proces van de totstandkoming van deze maatregelen. Dat de ODT hier transparant in heeft gehandeld wordt bevestigd. Tegelijkertijd worden er zowel vanuit de accounthouders als de ODT zorgen geuit over de capaciteit in relatie taakuitvoering.

Zo lopen de bevoegde gezagen ertegenaan dat juridische capaciteit en de capaciteit voor toezicht bij agrariërs beperkt is. In 2022 zijn er daarom veel handhavingszaken ten aanzien van luchtwassers56 te lang blijven liggen waardoor juridische stappen niet meer mogelijk waren. Deze zaken zijn geseponeerd en handhaving van deze zaken is stopgezet omdat er onderbezetting was van agrarische toezichthouders. Ten aanzien van de luchtwassers komt wel naar voren dat urgente zaken op basis van de zwaarte van de overtredingen zijn opgepakt. 57 Er zit dus een zekere risicoafweging in de keuze om zaken wel of niet op te pakken.

54

Omgevingsdienst Twente (6 april 2023). Jaarstukken Omgevingsdienst Twente 2022.

55

Omgevingsdienst Twente (maart 2023). Memo out of the box – 2023`.

56

Luchtwassers worden bij veehouderijen gebruikt om de uitstoot van ammoniak, geur en fijnstof te beperken (zie:

https://iplo.nl/praktijksituaties/veehouderijen/stalsystemen-aanvullende-technieken/luchtwassers/) 57

Omgevingsdienst Twente (6 april 2023). Jaarstukken Omgevingsdienst Twente 2022.

34 / 63

Ook enkele andere OOTB-maatregelen laten in onze ogen zien dat er geprobeerd wordt risicogericht te handelen binnen beperkte mogelijkheden. Dit geldt bijvoorbeeld voor het oppakken van geluidmetingen met bestuurlijke gevoeligheid (maatregel 2), het niet of later uitvoeren van geluidsadviezen waarbij weinig risico op geluidhinder optreedt (maatregel 3) en het afwijken van de LHSO voor overtredingen met weinig milieu impact (maatregel 7). Ook spreekt uit maatregel 10 duidelijk de prioritering voor de basistaken (uit het Standaardpakket) ten opzichte van de facultatieve taken bij de adviezen geluid/geur/lucht. Deze prioritering is enerzijds logisch omdat de omvang van de facultatieve taken aanzienlijk kleiner is dan de basistaken die alle bevoegde gezagen verplicht afnemen. Tegelijkertijd komt uit de gesprekken naar voren dat de robuustheid van de taakuitvoering van de facultatieve taken ook onder druk staat. Dit wordt door de gemeente Almelo verklaard door de beperkt uniforme inbreng van deze taken bij de ODT. Tenslotte komt naar voren dat er niet alleen aan de kant van de ODT aandachtspunten zijn ten aanzien van capaciteit voor de uitvoering van toezicht en handhaving.

De ODT geeft al jaren op rij in de jaarverslagen aan dat er bij sommige bevoegde gezagen problemen zijn bij het aanleveren en aanmaken van dossiers, welke beschikbaar moeten zijn voordat controles kunnen worden ingepland. Er is een groot verschil tussen het tempo en de omvang waarmee bevoegde gezagen dossiers aanleveren.58 In de interviews geven de gezagen zelf ook dat zij voordelen zien in het centraler beleggen van de milieuarchivering bij de ODT. Een aantal deelnemers heeft inmiddels aangegeven deze taak (archiefbeheer) aan de ODT willen mandateren omdat de huidige werkwijze niet volledig rechtmatig blijkt en er zowel aan de zijde van ODT besparingen mogelijk zijn. Ook moet dit dus zorgen voor een completer beeld voor de uitvoering van de controles.

3.4.3. Mandaatbesluiten bij handhavingsactiviteiten Zoals in paragraaf 2.2.1 is aangegeven vormen de mandaatbesluiten een van de pijlers op basis waarvan de UVP’s worden gebaseerd. In de mandaatbesluiten is vastgelegd welke bevoegdheden de ODT voor het uitvoeren van activiteiten namens het bevoegd gezag. Deze mandaatbesluiten zijn in 2019 ondertekend bij de start van de ODT. Uit de gesprekken met de ODT komt naar voren dat de huidige mandaatbesluiten tussen de deelnemers niet uniform zijn. Er zitten momenteel verschillen in de bevoegdheden die de OT heeft om in naam van de bevoegde bestuursorgaan besluiten te nemen. Waar de ODT met name tegenaan loopt is dat gemeenten in sommige gevallen verantwoordelijk zijn voor de keuze om handhaving in te zetten na toezicht dat door de ODT is uitgevoerd. In de praktijk komt nu soms voor dat de ODT na geconstateerde overtredingen tijdens inspecties gemeenten adviseert om op handhaving over te gaan. Dit gebeurt echter niet altijd, tot frustratie van de ODT. Er is dan immers juridische capaciteit ingezet door de ODT ingezet en er wordt ‘onvoldoende doorgepakt’. Deze capaciteit had ook elders ingezet kunnen worden. De ODT geeft hierover aan dat het een politiek besluit is om over te gaan tot handhaving, waar belangen achter zitten.

Zo zijn er wethouders die zelf eerst in gesprek willen gaan met een inrichting alvorens ze een handhavingsbesluit willen nemen. Uit de gesprekken komt naar voren dat er op dit moment wordt gewerkt aan de uniformering van het mandaatbesluit. Hiervoor is een sjabloon in concept ontwikkeld dat later dit jaar voor besluitvorming aan de bevoegde gezagen zal worden aangeboden.59

58

Bijvoorbeeld uit: Omgevingsdienst Twente (november 2022). Uitvoeringsprogramma Hof van Twente 2023.

59

Omgevingsdienst Twente (2023). Sjabloon mandaatbesluit ODT – 2023.

35 / 63

3.4.4. Toets op de norm In deze paragraaf staat de volgende norm centraal: ‘Deze werkwijze wordt in de praktijk nageleefd.’ Zoals we eerder constateerden zijn de verschillende toezichtsvormen en handhavingsactiviteiten uitgewerkt in producten met kentallen en uren die in de jaarlijkse UVP’s worden overeengekomen tussen de bevoegde gezagen en de ODT. In de jaarverslagen over de UVP’s verantwoordt de ODT over de inzet van deze activiteiten en eventuele afwijkingen. Daaruit blijkt dat wat is afgesproken in de UVP’s in de afgelopen jaren maar ten dele is uitgevoerd, vanwege verschillende redenen. We constateren dat de ODT in 2019 echt nog in een opstartfase zit. Er is sprake van beperkte capaciteit waardoor niet aan alle toezichttaken is toegekomen en er geprioriteerd is met inzet. Ook door de gevolgen van corona (2020-2021) heeft er prioritering plaatsgevonden in de uitvoering van het toezicht. Capaciteit blijkt ook later een issue waarop geacteerd wordt via de OOTB-maatregelen (2022-2023). Met deze maatregelen wordt het toezicht verder geprioriteerd. Dit heeft op korte termijn geleid tot een duidelijke afweging in de toezichtsactiviteiten waarbij ook bewust is afgeweken van de LHSO. Op dit moment speelt ook de discussie over de actualisatie van de mandaatbesluiten.

Een actualisatie moet leiden tot een meer uniforme mandatering aan de ODT en verbeterde afspraken over de verhouding bevoegd gezag – ODT in relatie tot handhavingsactiviteiten. Op basis van het voorgaande constateren we dat er gedeeltelijk wordt voldaan aan de norm.

36 / 63

4. Kerngegevens In dit hoofdstuk staat de volgende deelvraag centraal: ‘Wat zijn de kerngegevens over de uitvoering van toezicht en handhaving?’ Voor de beantwoording van deze deelvraag wordt in dit hoofdstuk aan de volgende normen getoetst: Aspect Opdracht

Normen -

Er zijn duidelijke afspraken gemaakt over de wijze waarop de ODT rapporteert over de kerngegevens aan de deelnemers. (paragraaf 4.1) Deze afspraken worden in de praktijk nageleefd. (paragraaf 4.2) De ODT is in staat om kerngegevens voor de uitvoering van toezicht en handhaving voor de deelnemers inzichtelijk te maken (paragraaf 4.3) De ODT en de deelnemers hebben hiermee zicht op de naleving van toezicht en handhaving. (paragraaf 4.4)

In paragraaf 4.1 kijken we naar de afspraken die zijn gemaakt over de wijze waarop de ODT rapporteert over kerngegevens aan de deelnemers. Vervolgens kijken we in paragraaf 4.2 of deze afspraken in de praktijk worden nageleefd. In paragraaf 4.3 wordt ingezoomd op de vraag of de ODT in staat is om de kerngegevens voor de uitvoering van toezicht en handhaving op een inzichtelijke manier aan de deelnemers te rapporteren. Tot slot kijken we in paragraaf 4.4 of deze kerngegevens er vervolgens toe leiden dat de deelnemers zicht hebben op de naleving van toezicht en handhaving. We eindigen elke paragraaf met een toets op de norm. Het totaal aan toetsen op de normen vormt het antwoord op de deelvraag.

4.1. Afspraken over het rapporteren van kerngegevens 4.1.1. De gemaakte afspraken Om de normen in de eerdere hoofdstukken te kunnen beantwoorden zijn al eerder beschrijvingen en analyses uitgevoerd over de wijze waarop de ODT kerngegevens rapporteert. We zullen deze voor de volledigheid in dit hoofdstuk kort herhalen en voor de volledigheid verwijzen naar de bewuste paragrafen. In paragraaf 2.4.1 hebben we de P&C-cyclus op hoofdlijnen toegelicht. De algemene uitgangspunten van de P&Ccyclus zijn beschreven in de GR60 en ook uitgewerkt in de individuele DVO’s die de bevoegde gezagen en de ODT zijn overeengekomen.61 De P&C-cyclus bestaat in de basis uit een viertal gestandaardiseerde rapportagemomenten: 1. De Programmabegroting van de ODT uitgewerkt naar een Uitvoeringsprogramma per bevoegd gezag; 2. De voorjaarsrapportage ODT (januari – april) uitgewerkt naar een voorjaarsrapportage per bevoegd gezag; 3. De najaarsrapportage ODT (januari – augustus) uitgewerkt naar een najaarsrapportage per bevoegd gezag; en

60

Gemeenschappelijke regeling Omgevingsdienst Twente (via: https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR603181/1).

61

Ter illustratie: Gemeente Almelo en ODT (14 november 2019). Dienstverleningsovereenkomst 2019 – 2022.

37 / 63

4.

De jaarstukken over de Programmabegroting (januari – december) uitgewerkt naar een jaarverslag per bevoegd gezag.

In deze tussenrapportages wordt verantwoording afgelegd over onder meer de geleverde prestaties, de kosten per product en de bestede uren. In de najaarsrapportage wordt tevens een eindejaarsprognose opgenomen. Na afloop van het jaar wordt middels het jaarverslag VTH verantwoord of de geplande werkzaamheden uit het UVP zijn behaald. Bovenop de standaard P&C-documenten is er in Twente een werkwijze opgezet waarin lopende het jaar maandelijks accountgesprekken plaatsvinden tussen het bevoegd gezag en de ODT. Ook dit is vastgelegd in de DVO’s.

4.1.2. Toets op de norm In deze paragraaf staat de volgende norm centraal: ‘Er zijn duidelijke afspraken gemaakt over de wijze waarop de ODT rapporteert over de kerngegevens aan de deelnemers.’ We constateren dat er in de GR en DVO duidelijke afspraken staan over de wijze van rapportage. In de DVO’s is ook een heldere overlegstructuur opgesteld waarbij tussentijds de kerngegevens worden besproken tussen de ODT en de bevoegde gezagen. Daarmee wordt er op dit moment voldaan aan deze norm.

4.2. Het rapporteren van kerngegevens in de praktijk 4.2.1. De rapportage in de praktijk Uit de gesprekken blijkt dat, conform opzet, tijdens de maandelijkse accountgesprekken de voortgang van het UVP wordt besproken. Ook worden de voor- en najaarsrapportage fysiek besproken. Tijdens de accountgesprekken liggen sinds kort ook de meest recente (real time) cijfers over de uitvoering van het UVP op tafel. De ODT monitort deze informatie via Power BI, een managementinformatietool waar de bevoegde gezagen ook toegang toe hebben. De bevoegde gezagen waarderen deze ontwikkeling. Het zorgt voor de goede gesprekken over de uitvoering van de opdracht en maakt eventuele aandachtspunten snel inzichtelijk. Ook maakt het de bevoegde gezagen niet afhankelijk van de accountgesprekken omdat zij er in principe altijd zelf bij kunnen. Het merendeel van de accounthouders heeft echter niet de insteek om de gegevens in Power BI constant te controleren. Er is in die zin sprake dat de ODT ook tijdig aandachtspunten signaleert. In de praktijk worden de cijfers uit Power BI door de accounthouders alleen geraadpleegd ter voorbereiding op een accountgesprek. In figuur 9 is ter illustratie een voorbeeld gegeven van de Power BI tool voor de provincie Overijssel.

38 / 63

Figuur 9. Screenshot Power BI provincie Overijssel (18 april 2023). Hoewel de ontwikkeling naar Power BI een goede ontwikkeling is wordt nog wel aandacht gevraagd voor de datakwaliteit om de tool te kunnen vullen. Uit een recente interne audit die de ODT heeft uitgevoerd62 blijken er nog wel aandachtspunten te zijn in de datakwaliteit. Er wordt nog niet voldaan aan de criteria voor toepassing en monitoring uit de LHSO. Ook worden niet alle procedurestappen in het zaaksysteem consequent gebruikt. Daarnaast gaven toezichthouders dat dossiers vanuit bevoegde gezagen vaak ontbreken of onvolledig zijn, en dat het niet altijd lukt om spoedvragen aan luchtspecialisten en externe veiligheid tijdig op te pakken. Het was ten tijde van het schrijven van het conceptrapport nog niet bekend hoe de ODT deze aandachtspunten concreet aanpakt. Vanuit het ambtelijk wederhoor komt naar voren dat de ODT hier inmiddels een aanpak op heeft geformuleerd. Vanaf 1 oktober wordt de LHSO-beoordeling geïntroduceerd. Van een controle wordt de overtreding met de hoogste score geregistreerd in het zaaksysteem, zodat daar analyses over naleefgedrag op losgelaten kunnen worden. De ODT gaat wel voor een aantal gemeente de archiveringstaak uitvoeren en in de programmabegroting 2023 is aangegeven dat de ODT werkt aan het verder verhogen van de datakwaliteit.63 In paragraaf 4.4.1 gaan we hier nog wat nader op in.

4.2.2. Toets op de norm In deze paragraaf staat de volgende norm centraal: ‘Deze afspraken worden in de praktijk nageleefd.’ De afspraken uit de GR en de DVO over rapportage worden nageleefd. Ook de overlegstructuur zoals deze in de DVO’s is uitgewerkt vindt in de praktijk plaats. De overleggen worden tegenwoordig gelardeerd met real time informatie vanuit Power BI. Deze tool stelt de accounthouders in staat om de uitvoering te kunnen volgen. Daarmee wordt er voldaan aan deze norm. Tegelijkertijd blijkt een continue verbetering van de datakwaliteit nodig en een aandachtspunt voor de verdere ontwikkeling van de rapportagesystematiek.

62

Omgevingsdienst Twente (11 november 2022). Rapportage interne audit Team Toezicht en Handhaving.

63

Omgevingsdienst Twente (18 mei 2018). Programmabegroting 2019 Omgevingsdienst Twente.

39 / 63

4.3. Kerngegevens Op basis van de UVP’s en de jaarverslagen zijn veel verschillende kerngegevens over de uitvoering van toezicht en handhaving beschikbaar. Veel van deze kerngegevens zijn in eerdere hoofdstukken al langsgekomen. Hieronder lichten we er een aantal toe en/of verwijzen we naar eerdere figuren. In het Bijlagerapport is een factsheet met kerngegevens per bevoegd gezag opgenomen.

4.3.1. Inrichtingenbestand Van alle deelnemers van de ODT hebben we in figuur 2 (zie paragraaf 2.1.2.) een overzicht gegeven van het inrichtingenbestand. Een analyse van de documenten laat in het UVP jaarlijks het inrichtingenbestand per deelnemer wordt opgenomen. De bevoegde gezagen zijn op de hoogte gesteld van het inrichtingenbestand en de onderverdeling naar type categorieën. Het is goed dat dit wordt gedaan omdat het programma Toezicht en Handhaving in een UVP grotendeels gebaseerd wordt op het inrichtingenbestand van een betreffende deelnemer. De complexiteit van het inrichtingenbestand bepaalt daarmee de uit te voeren toezichtsactiviteiten.

4.3.2. Kerngegevens over toezicht en handhaving Programma Toezicht en Handhaving (UVP’s ) In de jaarverslagen wordt over het programma Toezicht en Handhaving verantwoord over de inzet van toezicht- en handhavingsactiviteiten. De bevoegde gezagen krijgen via een vast sjabloon informatie over de uitvoering van het UVP via de voorjaarsrapportage, de najaarsrapportage en het jaarverslag. De ODT verantwoordt ten aanzien van toezicht en handhaving over de uitvoering van het programma en doet ook een klachtenanalyse. De ODT laat per bevoegd gezag per jaar zien hoeveel klachten er waren en op welke milieuaspecten (bijvoorbeeld geur of geluid) deze klachten betrekking hebben. In het jaarverslag wordt ook inzichtelijk gemaakt hoe het uitgevoerde programma toezicht en handhaving verschilt van hetgeen beoogd was. We hebben dit eerder voor de gemeente Hengelo (2021) laten zien in figuur 8. Ter illustratie laten we dit ook zien voor Noaberkracht (gemeenten Dinkelland en Tubbergen, 2022 – figuur 10).

40 / 63

Figuur 10. Verantwoording programma toezicht en handhaving UVP 2021 Noaberkracht (gemeenten Dinkelland en Tubbergen) Er wordt ook onderbouwd waarom er afwijkingen zijn. Voor Noaberkracht geldt bijvoorbeeld in 2022 dat: •

•

Er meer aspectcontroles en bodemtoezicht zijn uitgevoerd en tevens meer klachten zijn afgehandeld dan vooraf verwacht. Het overgrote deel van de klachten binnen Noaberkracht hadden afgelopen jaar betrekking op lucht (47%). Er is tevens een aanzienlijke hoeveelheid klachten binnengekomen gerelateerd aan geluid (36%). De raming uit het UVP 2022 voor handhaving komt goed overeen met de realisatie, zo wordt aangegeven. Er zijn wel wat meer strafrechtelijke onderzoeken uitgevoerd dan vooraf geraamd. Aangegeven is dat het cluster BOA vanaf 2022 volledig op sterkte is, waardoor in heel Twente meer capaciteit beschikbaar was voor het inhalen van de werkvoorraad op dit producttype. In het ambtelijk wederhoor is door de ODT overigens aangegeven dat dit iets genuanceerder ligt en dat de ODT redelijk op sterkte ligt voor strafrechtelijke handhaving. De ODT heeft vanaf 1 oktober 2023 4 BOA’s in dienst. Een aantal gemeenten hebben ook extra taken ingebracht. Deze taken hebben betrekking op toezicht in het buitengebied: illegale kap, afvalverbranding, afvaldump, strijd met bestemmingsplan, etc. Het gaat om de gemeenten Losser, Borne en Enschede. Wanneer deze taken ook worden meegerekend is de ODT nog niet helemaal op sterkte.

Het valt ons op dat de verantwoording over kerngegevens sterk jaar-specifiek is. Afwijkingen worden duidelijk onderbouwd maar er wordt geen inzicht geboden in trends. Hoe verhoudt de uitvoering van het programma toezicht en handhaving in 2022 van de gemeente Losser zich bijvoorbeeld tot de uitvoering van het jaar ervoor? De vaste rapportages maken dit beeld niet inzichtelijk. In Bijlage 4 hebben we deze informatie wel voor de periode 2019-2023 inzichtelijk gemaakt.

41 / 63

Periodieke rapportages en Power BI Doordat de accounthouders de voortgang nu zelf real time kunnen bijhouden worden de periodieke rapportages (voor- en najaarsrapportages) nu getypeerd als ‘kort maar krachtig.’ De rapportages fungeren nu meer als een soort tussenstand. Ook zorgt Power BI ervoor dat bijvoorbeeld overschrijdingen eerder kunnen worden opgemerkt en dat daar eerder over geïnformeerd kan worden aan het bestuur. Dit real time inzicht in data moet leiden tot meer voorspelbaarheid en tijdige bijsturing.

4.3.3. Toets op de norm In deze paragraaf staat de volgende norm centraal: ‘De ODT is in staat om kerngegevens voor de uitvoering van toezicht en handhaving voor de deelnemers inzichtelijk te maken’. We constateren dat de ODT in staat is om kerngegevens te verstrekken over de uitvoering van de programma’s toezicht en handhaving via de reguliere rapportages en de accountgesprekken. Inmiddels zijn deze kerngegevens real time inzichtelijk voor de opdrachtgevers in Power BI hoewel we hier eerder over constateerden dat de datakwaliteit een punt van aandacht is. Ook wordt nog beperkt inzicht geboden in de koppeling tussen gegevens over toezicht en handhaving en de daadwerkelijk gerealiseerde milieueffecten. Daarmee wordt er op dit moment gedeeltelijk voldaan aan deze norm.

4.4. Van kerngegevens naar zicht op naleving 4.4.1. Power BI: in ontwikkeling Zoals beschreven in de vorige paragraaf maakt de ODT kerngegevens over de uitvoering van toezicht en handhaving inzichtelijk voor de deelnemers. Deze kerngegevens worden weergegeven in de jaarverslagen (en ook in de voorjaarsen najaarsrapportages wordt hierover verantwoord). Daarnaast is er informatie beschikbaar via Power BI. De deelnemers en de ODT geven aan dat toegang tot Power BI zorgt voor efficiëntere overleggen. De deelnemers zijn in de basis tevreden met de huidige informatievoorziening en toezicht op kerngegevens. Deze biedt voldoende inzicht om te kunnen sturen op de producten en aantallen. Tegelijkertijd geeft de ODT hierover wel aan dat de Power BI tool op dit moment nog maar beperkt inzicht biedt in de naleving van toezicht en handhaving. Gegevens over naleefgedrag zitten veelal nog in losse controleformulieren maar nog niet in de zaaksystemen. Dat zal eerst moeten gebeuren alvorens deze slag gemaakt kan worden. Verder ontbreekt in de tool een toelichting op afwijkingen nog grotendeels. Informatie over bedrijven is nog niet altijd inzichtelijk. Ook worden klachten nog niet teruggekoppeld in het systeem, waardoor er voor de deelnemers niet altijd een volledig beeld is van een locatie. Veel informatie staat dus nog in losse word-documenten, waardoor niet alle data gekoppeld is in de tool.

Om een diepere analyse op inrichtingsniveau te kunnen doen moeten nog stappen worden gezet, zo wordt aangegeven.

4.4.2. Koppeling kerngegevens en milieudoelen is beperkt Zoals we eerder constateerden zijn de huidige UVP’s sterk outputgericht en is er een beperkte koppeling tussen de opdracht en de maatschappelijke impact die hiermee wordt gerealiseerd. Er wordt dus wel verantwoord over het aantal periodieke controles bijvoorbeeld maar er nog geen inzicht in de bijdrage aan milieuproblemen die dit oplevert. Wat zegt bijvoorbeeld het aantal uitgevoerde periodieke controles voor de gemeente Tubbergen in 2022 over de bijdrage aan een gezonde fysieke leefomgeving?

42 / 63

Zowel aan de kant van de ODT als de kant van de deelnemers is dit als aandachtspunt benoemd en als ontwikkelpunt voor de komende jaren. Er is echter nog geen planning opgesteld voor het versterken van de koppeling tussen output en outcome.

4.4.3. Toets op de norm In deze paragraaf staat de volgende norm centraal: ‘De ODT en de deelnemers hebben hiermee zicht op de naleving van toezicht en handhaving.’ We constateren dat de kerngegevens voldoende zicht bieden in de uitvoering van het UVP. Echter, er wordt nog maar beperkt een koppeling gemaakt tussen producten (output) en maatschappelijke bijdrage (ouctome). Ook blijkt de Power BI tool op dit moment nog geen volledig inzicht te bieden in de naleving van toezicht en handhaving. Er zijn veel gegevens beschikbaar, maar omdat gegevens over naleefgedrag nog niet allemaal gekoppeld zijn aan de zaaksystemen is het totaaloverzicht beperkt. De datakwaliteit is een belangrijk aandachtspunt voor de verdere versterking van de uitvoering de komende tijd. Daarmee wordt er op dit moment nog niet voldaan aan deze norm.

43 / 63

Bijlagen Bijlage 1. Lijst met afkortingen AB B&W BOA BTP DB DVO Fte GR GS IBT IPPC LHSO ODT OM OOTB P&C PDC PHO REA RUD UVP VTH Wabo

Algemeen Bestuur (college van) Burgemeester & Wethouders Buitengewoon Opsporingsambtenaar Basistakenpakket Dagelijks Bestuur Dienstverleningsovereenkomst Fulltime-equivalent Gemeenschappelijke Regeling Gedeputeerde Staten Interbestuurlijk Toezicht Integrated Pollution Prevention and Control (IPPC) Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingswet Omgevingsdienst Twente Openbaar Ministerie Out-of-the-box (maatregelen) Planning & Control Producten en Diensten Catalogus Portefeuillehoudersoverleg Realisatie Regionale Uitvoeringsdienst Uitvoeringsprogramma Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

44 / 63

Bijlage 2. Overzicht doelstellingen VTH-beleid 2022

45 / 63

`

46 / 63

47 / 63

48 / 63

Bijlage 3: Lokale projecten bevoegde gezagen In onderstaand overzicht zijn alleen lokale projecten opgenomen die betrekking hebben op toezicht en handhaving.

49 / 63

Gemeente Almelo

Jaar 2019

Naam project Inventarisatie natte Koeltorens

Hof van Twente

2019

Stalexplosie Markelo

Almelo, Hengelo, Hof van Twente

2020

Gevelcontroles

Rol ODT ODT voert projectleiding en levert capaciteit voor de uitvoering (n.t.b. o.b.v. projectplan). De ODT is tevens aanspreekpunt voor de RIVM en GGD. De ODT verzorgde de projectleiding en de uitvoering van het project. Er zijn 22 aspectcontroles uitgevoerd die niet zijn verwerkt in de bestaande werkvoorraad. Levering capaciteit voor uitvoering

Almelo

2020

Toezicht buitengebied

Levering capaciteit voor uitvoering

Almelo

2020

Verbeteren informatievoorziening

Levering capaciteit voor uitvoering

Borne, Haaksbergen

2020

BOA Covid-19 toezicht

Levering capaciteit voor uitvoering

Haaksbergen

2020

Verbetertraject VTH Haaksbergen

Levering capaciteit voor beleidsondersteuning

Borne

2021

Ondersteuning VTH taken

Projectleiding en levering capaciteit

Noaberkracht (Gemeente Dinkelland en Gemeente Tubbergen)

2022

Top X bedrijven

Projectleiding en levering capaciteit

Toelichting Omdat het risico bestaat dat niet alle inrichtingen (zorginstellingen, scholen, woonen kantoorgebouwen) hun koeltoren hebben gemeld, worden locaties gecontroleerd op de mogelijke aanwezigheid van een natte koeltoren. Er zijn 22 aspectcontroles uitgevoerd ten behoeve van het lokale project ‘Stalexplosie Markelo’, die de ODT heeft uitgevoerd in opdracht van de gemeente Hof van Twente. Een deel van de capaciteit die is vrijgekomen door het (gedeeltelijk) vervallen van fysieke bedrijfscontroles, is door enkele Twentse gemeenten in 2020 ingezet voor het uitvoeren van gevelcontroles(gebiedsgericht toezicht). Deze controles zijn uitgevoerd ten behoeve van het actualiseren van het inrichtingenbestand. Almelo wil een beter beeld krijgen van (bedrijfs-)activiteiten in het buitengebied. Door onaangekondigd toezicht wordt een beeld verkregen van het gebruik van (bedrijfs-)gebouwen in het buitengebied. Om de efficiency te verhogen, is in 2020 gezamenlijk gewerkt aan verbeteringen in de informatievoorziening. Verbeteringen in de kwaliteit van het inrichtingenbestand maken hier onderdeel van uit. Capaciteit die binnen de OD Twente is vrijgekomen als gevolg van het opschorten van fysieke bedrijfsbezoeken, is onder meer ingezet op ondersteuning bij het houden van toezicht op de noodverordening Corona.

In het kader van het Interbestuurlijk Toezicht (IBT), is de score van de gemeente Haaksbergen op het onderdeel Wabo in 2020 verschoven van oranje naar rood. De OD Twente heeft de gemeente Haaksbergen ondersteund bij het opstellen en uitvoeren van een verbetertraject om toe te werken naar een oranje score (en op termijn de groene score). De OD Twente heeft de gemeente Borne ondersteund bij het opstellen van het algehele VTH-programma. Verder is ondersteuning geleverd bij gebiedsgerichte aanpak van stikstof. Een omvangrijk dossier binnen de gemeente Tubbergen zorgt voor een complexe situatie op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving. Dit dossier zorgt voor veel extra werk, welke in 2022 projectmatig is opgepakt. Hieronder valt ook afstemming en samenloop met andere toezichthoudende instanties.

Borne, Enschede, Haaksbergen, Hengelo, Hof van Twente, Losser en Oldenzaal

2022

Lokale inzet energie en duurzaamheid (optioneel)

Rol ODT is niet toegelicht in de jaarverslagen

Toelichting over de uitvoering ontbreekt in de jaarverslagen

51 / 63

Bijlage 4. Factsheets per bevoegd gezag

Factsheet Gemeente Almelo – Toezicht & Handhaving ODT

Inrichtingenbestand 2023

Type B (+ OBM) Type C (geen IPPC + OBM) Type C (IPCC) 1.601

1550 1500 1450 1400 1350 1300 1250 1200 1150 1100

1455

1355 1355

1367 1367

2020 UVP

940

874

800 600

553

400 200 0 2019

2020 UVP

2021 Realisatie

2021

2022

400

2022

2023

328

349

2020

2021

300 200 100

2023

2019

Realisatie

UVP

66

60

51

55

50 35

40 30 17 16

20 2

11

4

0 2019

2020

2021 UVP

Realisatie

2022

2023

Realisatie

Klachtenanalyse

70

10

482 482

500

2022

2023

Aantal Ontvangen / Afgehandelde Klachtmeldingen

982

Aantal handhavingszaken

Aantal inspecties

893

499

Handhavingszaken

1200 869 838

1396

578

600

0

Inspecties 878

1379

1250

Aantal inrichtingen

1000

700

1493

2019

994

Bijdrage - Facultatieve taken Bedragen x €1.000

4

Bedragen x €1.000

43

Bijdrage - Standaardpakket

140

120

120

118 100

102

105 107

100 80

66

60 40 20

2

0 2019

2020 UVP

2021 Realisatie

2022

Factsheet Gemeente Borne – Toezicht & Handhaving ODT Inrichtingenbestand 2023

Bijdrage - Standaardpakket Bedragen x €1.000

500 27 Type B (+ OBM) Type C (geen IPPC + OBM) Type C (IPCC)

478

480

464

460

441

434 434

440

2020 UVP

293

199 201

150 100 50 0 2019

2020 UVP

2021 Realisatie

Realisatie

Klachtenanalyse

2022

2023

40

36

35 30 25

20

23

23

20

16 12

15 10

5

5

5

5 0 2019

2020

2021 UVP

Realisatie

2022

2023

Aantal Ontvangen / Afgehandelde Klachtmeldingen

289 289

Aantal handhavingszaken

Aantal inspecties

184 175

2023

Handhavingszaken

350

200

2022

400 2019

Inspecties

250

2021

414

420

Aantal inrichtingen

300

448

380

265

279 276

445 449

60

53

50 40 26

30

26

10

22 17

20 0

0

2019

2020

21

0

UVP

2021

2022

Realisatie

54 / 63

Factsheet Gemeente Enschede – Toezicht & Handhaving ODT Inrichtingenbestand 2023 2000

11

1691 1691

Bedragen x €1.000

67

Bijdrage - Standaardpakket

Type B (+ OBM) Type C (geen IPPC + OBM) Type C (IPCC) 2.341

942

500

2020 UVP

1066

825 640

400

414

382

200 0 2019

2020 UVP

2021 Realisatie

2022

2023

Realisatie

2022

2023

Klachtenanalyse 94

100 83 80

66

60 40 20

26 16 4

5

16

0

0 2019

2020 UVP

2021 Realisatie

2022

2023

Aantal Ontvangen / Afgehandelde Klachtmeldingen

1001 935

427 415

2021

Handhavingszaken Aantal handhavingszaken

Aantal inspecties

600

1554

0

Inspecties

800

1525 1568

1000

Aantal inrichtingen

1000

1733

1500

2019

1200

1714 1714

140

120

120

118 100

102

105 107

100 80

66

60 40 20

2

0 2019

2020 UVP

2021

2022

Realisatie

55 / 63

Factsheet Gemeente Haaksbergen – Toezicht & Handhaving ODT Inrichtingenbestand 2023

Bijdrage - Standaardpakket Bedragen x €1.000

Type B (+ OBM) Type C (geen IPPC + OBM) Type C (IPCC)

500

462 462

467 467

470

2019

2020

2021

100

334

281

2019

2020 UVP

2021 Realisatie

Realisatie

2022

2023

Klachtenanalyse

40

35

35 30 20

14

13

15

9

10 5

27

24

25

0

9 0

0 2019

2020

2021 UVP

Realisatie

2022

2023

Aantal Ontvangen / Afgehandelde Klachtmeldingen

405

Aantal handhavingszaken

Aantal inspecties

337

2023

200

Handhavingszaken 421

388 338

2022

300

UVP

Inspecties 415

511

400

Aantal inrichtingen

415

496

0

915

450 400 350 300 250 200 150 100 50 0

566

565

600

31 12

60 48

50 40

31

30

23

23

10

18

15

20 0

0

2019

2020

0

UVP

2021

2022

Realisatie

56 / 63

Factsheet Gemeente Hengelo – Toezicht & Handhaving ODT Inrichtingenbestand 2023 1400

4

Bedragen x €1.000

32

Bijdrage - Standaardpakket

Type B (+ OBM) Type C (geen IPPC + OBM) Type C (IPCC)

1000

827

400 200 0 2020 UVP

2021 Realisatie

2021

2022

2023

200

Realisatie