2024-D4-3.Rapport van bevindingen rekenkameronderzoek naar de Omgevingsdienst Twente

RAPPORT VAN BEVINDINGEN

Verkenning ‘toezicht en handhaving door de Omgevingsdienst Twente’ In opdracht van de gezamenlijke Twentse Rekenkamercommissies van de gemeenten Almelo, Borne, Dinkelland, Enschede, Hengelo, Hof van Twente, Losser, Oldenzaal en Tubbergen en de rekenkamer van de provincie Overijssel 6 oktober 2023 / DCS81525 / INT89175

Inhoudsopgave Inhoudsopgave

2

Belangrijkste bevindingen

4

Inleiding Belangrijkste bevindingen

4 5

Nota van bevindingen

8

1. Inleiding

9

1.1. Aanleiding 1.2. Onderzoeksvragen 1.3. Aanpak 1.4. Leeswijzer

2. De opdracht van de besturen aan de ODT 2.1. De ODT – een beknopte beschrijving. 2.1.1. Van een ‘netwerk-RUD’ naar de ODT 2.1.2. De ODT – organisatie en taken 2.2. De totstandkoming en afweging van de opdracht 2.2.1. De structuur van de opdrachtverstrekking 2.2.2. De totstandkoming van de opdracht: ‘variant 4’ bij de start van de ODT 2.2.3. Facultatieve taken 2.2.4. De opbouw van de opdracht 2.2.5. Toets op de norm 2.3. De doelstellingen in de opdracht 2.3.1. Doelstellingen in het regionale VTH-beleid 2.3.2. Doelstellingen in de UVP’s 2.3.3. Toets op de norm 2.4. Evaluatie van de opdracht 2.4.1. Planning & Control-cyclus van de ODT 2.4.2. Maandelijkse accountgesprekken: evaluatie van het UVP 2.4.3. Toets op de norm

3. Organisatie 3.1. De governance beschreven 3.1.1. De Twentse governance structuur (Wabo-breed)

9 9 10 11

12 12 12 13 14 14 15 15 17 19 19 19 20 21 21 21 22 23

23 23 23

2 / 63

3.1.2. Het ‘besturingsmodel’ van de ODT 3.1.3. Toets op de norm 3.2. De governance in de praktijk 3.2.1. Doorontwikkeling van Twentse governance structuur (Wabo-breed) 3.2.2. Waardering voor het besturingsmodel van de ODT 3.2.3. Toets op de norm 3.3. Uitvoering toezicht en handhaving op papier 3.3.1. De toezichtstrategie 3.3.2. De verschillende vormen van toezicht 3.3.3. Risicogericht toezicht 3.3.4. De sanctiestrategie: van toezicht naar handhaving 3.3.5. Werkinstructies op papier 3.3.6. Toets op de norm 3.4. Uitvoering toezicht en handhaving: de praktijk 3.4.1. Programma’s toezicht en handhaving (UVP’s) 3.4.2. De uitvoering van toezicht- en handhavingsactiviteiten 3.4.3. Mandaatbesluiten bij handhavingsactiviteiten 3.4.4. Toets op de norm

4. Kerngegevens 4.1. Afspraken over het rapporteren van kerngegevens 4.1.1. De gemaakte afspraken 4.1.2. Toets op de norm 4.2. Het rapporteren van kerngegevens in de praktijk 4.2.1. De rapportage in de praktijk 4.2.2. Toets op de norm 4.3. Kerngegevens 4.3.1. Inrichtingenbestand 4.3.2. Kerngegevens over toezicht en handhaving 4.3.3. Toets op de norm 4.4. Van kerngegevens naar zicht op naleving 4.4.1. Power BI: in ontwikkeling 4.4.2. Koppeling kerngegevens en milieudoelen is beperkt 4.4.3. Toets op de norm

Bijlagen Bijlage 1. Lijst met afkortingen Bijlage 2. Overzicht doelstellingen VTH-beleid 2022 Bijlage 3: Lokale projecten bevoegde gezagen Bijlage 4. Factsheets per bevoegd gezag

25 26 26 26 26 27 27 27 28 29 30 31 31 32 32 33 35 36

37 37 37 38 38 38 39 40 40 40 42 42 42 42 43

44 44 45 49 52

3 / 63

Belangrijkste bevindingen Inleiding In Nederland houden 29 omgevingsdiensten toezicht op de activiteiten van in totaal bijna 350.000 bedrijven. Deze omgevingsdiensten voeren in opdracht van gemeenten en provincies taken uit op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH). In 2021 zijn er echter kritische noten gekraakt over het stelsel van omgevingsdiensten. De Commissie van Aartsen constateerde dat de onafhankelijkheid van de omgevingsdiensten bij het uitvoeren van hun taken ten onrechte ondergeschikt gemaakt wordt aan nabijheid bij het bevoegd gezag. Daarnaast zijn de omgevingsdiensten ‘onvoldoende robuust’ om hun toezichtsrol goed op te pakken en kampen ze met een te divers takenpakket.1 In navolging hiervan constateerde ook de Algemene Rekenkamer in 2021 dat de kwaliteit en de effectiviteit van het milieutoezicht te wensen over laat.2 De zorgen die landelijk geschetst zijn vormen voor de samenwerkende Twentse rekenkamer(commissie)s van de gemeenten Almelo, Borne, Dinkelland, Enschede, Hengelo, Hof van Twente, Losser, Oldenzaal en Tubbergen en de rekenkamer van de provincie Overijssel aanleiding om onderzoek te doen naar de Omgevingsdienst Twente (ODT). De ODT voert namens de 14 Twentse gemeenten en de provincie Overijssel taken uit op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH).

Dit onderzoek richt zich op de effectiviteit van toezicht en handhaving, de huidige werking van de ODT, de samenwerking met andere handhavende instanties en de besluitvorming over handhaving bij het bevoegd gezag. De Rekenkamer(commissie)s pakken dit onderzoek gefaseerd aan en zijn nu gestart met een verkenningsfase. Met de verkenning is beoogd een versterkt beeld te krijgen in het samenspel tussen de bevoegde gezagen en de ODT. Deze verkenning moet daarmee leiden tot een beter overzicht van de bestuurlijke afspraken en de werkwijze van de ODT. In deze verkenning staat de volgende hoofdvraag centraal: Wat is het ‘bestuurlijk arrangement’ voor het toezicht en de handhaving door de ODT? Voor het ‘bestuurlijk arrangement’ wordt in dit verkennende onderzoek gekeken naar: 1. de opdracht van de bevoegde gezagen aan de ODT; 2. de organisatie die voor deze opdracht tot stand is gebracht; en 3. de kerngegevens over de uitvoering.

1

Zie: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2021/03/04/rapport-om-de-leefomgeving-omgevingsdiensten-als-gangmaker-voor-het-bestuur

2

Zie: https://www.rekenkamer.nl/publicaties/rapporten/2021/06/30/handhaven-in-het-duister

4 / 63

Belangrijkste bevindingen Hieronder wordt beknopt ingegaan op de belangrijkste bevindingen over deze drie aspecten. 1. De opdracht van de bevoegde gezagen aan de ODT3 Tot en met 2018 werkten de Twentse gemeenten en de provincie Overijssel samen op het gebied van milieu- en vergunningverlening, toezicht en handhavingstaken (VTH-taken) via een netwerksamenwerking. Deze netwerksamenwerking is na een landelijke Wetswijziging geformaliseerd tot de Omgevingsdienst Twente (ODT). De ODT is in januari 2019 operationeel van start gegaan. De gemeenten en de provincie zijn zowel opdrachtgever als eigenaar van de ODT. In het voorjaar van 2023 zijn er 119 mensen werkzaam bij de ODT. Vanuit hun opdrachtgeversrol maken de bevoegde gezagen jaarlijks afspraken over een uit te voeren takenpakket. De gemeenten en de provincie hebben daartoe bij de start in 2019 Dienstverleningsovereenkomsten (DVO’s) getekend. De DVO’s vormen weer de basis voor een jaarlijks Uitvoeringsprogramma (UVP). In het UVP leggen de bevoegde gezagen en de ODT concreet vast welke producten t.a.v. toezicht en handhaving worden afgenomen in een jaar. Voordat de ODT in 2019 operationeel werd is er Twente-breed besloten om een zo uniform mogelijk Standaardtakenpakket bij de ODT te beleggen. Dit Standaardtakenpakket bestaat uit het landelijk wettelijk verplichte Basistakenpakket (BTP), aangevuld met de milieuadvisering.

De producten en diensten die bij dit Standaardtakenpakket horen – zoals milieucontroles en milieuadvisering – worden op productniveau uitgewerkt in het jaarlijkse UVP. De deelnemers hebben daarnaast ook de mogelijkheid om facultatieve taken bij de ODT te beleggen. Dit zijn adviestaken die de ODT namens de bevoegde gezagen uit kan voeren. Hier wordt echter nog maar beperkt uniform gebruik van gemaakt. In de UVP’s worden tenslotte ook concrete afspraken gemaakt over uit te voeren lokale projecten. Een gemeente kan bijvoorbeeld op projectbasis (extra) energiecontroles bij bedrijven laten uitvoeren door de ODT. In 2022 is er een VTH-beleidsplan vrijgegeven door het Portefeuillehoudersoverleg (PHO). In februari 2023 is dit VTHbeleidsplan officieel aangeboden ter vaststelling. Op moment van schrijven moet het VTH-beleidsplan nog worden vastgesteld door een deel van de individuele Twentse colleges. In dit beleidsplan zijn verschillende doelstellingen geformuleerd (zie bijlage 2). Met name de meer milieuinhoudelijke beleidsdoelen zijn hierin interessant. Dit gaat om de bijdrage van de ODT op onderwerpen als veiligheid, een gezonde fysieke leefomgeving (asbest, luchtkwaliteit en geur, geluid, natuur) en duurzaamheid. Over deze doelstellingen komt echter naar voren dat deze nog niet concreet zijn uitgewerkt in de UVP’s.

De opdrachten in de UVP’s zijn nu nog sterk output gericht: er wordt een overeenkomst gesloten over het aantal uur dat voor een bepaalde controle staat. In de UVP’s wordt daarmee niet inzichtelijk gemaakt wat de bijdrage van de ODT aan de doelstellingen ten aanzien van de fysieke leefomgeving is. De opdracht is daarmee op dit moment niet outcome gericht. Er wordt in de opdracht geen link gelegd tussen de uitvoering van toezicht- en handhavingsactiviteiten door de ODT en de impact hiervan op de fysieke leefomgeving in Twente.

3

Op ‘de opdracht van de bevoegde gezagen aan de ODT’ wordt in hoofdstuk 2 van de nota van bevindingen nader ingegaan.

5 / 63

De organisatie en de uitvoering4 Er is een governance structuur vastgesteld in Twente voor de sturing op de opdracht. Op bestuurlijk niveau hebben het Algemeen Bestuur (AB) en het Dagelijks Bestuur (DB) een centrale rol in de besturing. Op ambtelijk niveau voeren accounthouders via een-op-een accountgesprekken de voortgang van de individuele opdrachten waarbij aandacht is voor de individuele casuïstiek ofwel de couleur locale van de opdracht. De ambtelijke accounthouders voeren ook periodiek een centraal accounthoudersoverleg waarin onderwerpen besproken worden die voor alle bevoegde gezagen relevant zijn. Deze governance structuur verloopt naar tevredenheid van de bevoegde gezagen en de ODT. Het stelt de deelnemers in staat om te sturen op de opdracht. Er is inzicht in de voortgang van deze opdracht en de output die geleverd wordt. Echter, een echt grondige periodieke evaluatie van de doeltreffendheid van de opdracht lijkt niet systematisch plaats te vinden. Daarmee vindt ook nog beperkt het gesprek plaats over de outcome van de toezicht- en handhavingsactiviteiten. Voor de uitvoering van toezicht- en handhavingsactiviteiten hebben de ODT, de 14 gemeenten en de provincie Overijssel in het VTH-beleid uit 2022 strategieën opgesteld. Hierbij is vastgesteld welke verschillende vormen van toezicht er plaatsvinden.

De verschillende toezichtsvormen zijn uitgewerkt in producten met kentallen en uren die in de jaarlijkse UVP’s worden overeengekomen tussen de bevoegde gezagen en de ODT. Op basis van een risicoanalyse wordt gekeken welke vorm van toezicht wordt ingezet per bevoegd gezag. Belangrijk hierbij zijn bijvoorbeeld risico’s voor de brandveiligheid, constructieve veiligheid en omgevingsveiligheid. De risicoanalyse is toegepast op het inrichtingenbestand. In 2022 is de risicoanalyse verder doorontwikkeld waarbij aandacht is voor de volgende beoordelingsaspecten: veiligheid, gezonde fysieke leefomgeving, duurzaamheid, economische en bestuurlijke impact, ondermijning, attitude, ervaringscijfers en naleving. Deze risicoanalyse wordt nu verder geïmplementeerd in de werkprocessen van de ODT. Specifiek voor de handhavingsactiviteiten is in het VTH-beleid 2022 vastgelegd dat de ODT aansluit bij de Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingswet (LHSO). De LHSO is een beleidskader voor de bestuursrechtelijke- en strafrechtelijke handhaving. Door de LHSO te volgen wordt beoogd dat handhavende instanties zoals de ODT landelijk op eenzelfde manier optreden bij overtredingen. Als we kijken naar de uitvoeringspraktijk zien we dat het de ODT in de afgelopen jaren maar ten dele is gelukt om de toezicht- en handhavingsactiviteiten uit te voeren zoals beoogd werd.

De ODT zat in 2019 echt nog in een opstartfase en er was sprake van beperkte capaciteit. Hierdoor is de ODT niet aan alle toezichttaken en is capaciteit geprioriteerd ingezet. Ook door de gevolgen van corona (2020-2021) heeft er prioritering plaatsgevonden in de uitvoering van het toezicht omdat de ODT vanwege coronamaatregelen beperkt fysieke controles kon uitvoeren. In 2022 en 2023 blijkt capaciteit vervolgens nog steeds een issue. Zo lopen de bevoegde gezagen ertegenaan dat juridische capaciteit en de capaciteit voor toezicht bij agrariërs beperkt is bij de ODT. In deze jaren zijn out-of the box (OOTB)-maatregelen vastgesteld door het Algemeen Bestuur van de ODT. Dit waren tijdelijke beheersmaatregelen die nodig waren om de werkvoorraad te kunnen beheersen. Er is daarbij op onderdelen van het VTH-beleid afgeweken en de inzet van de capaciteit voor toezicht en handhaving is geprioriteerd op basis van een risicoafweging.

4

Op ‘de organisatie en de uitvoering’ wordt in hoofdstuk 3 van de nota van bevindingen nader ingegaan.

6 / 63

3. Kerngegevens over toezicht en handhaving5 Via de Dienstverleningsovereenkomsten (DVO’s) hebben de gemeenten, provincie en ODT duidelijke afspraken gemaakt over de wijze waarop de ODT rapporteert over de uitvoering. Er zijn in de basis een viertal gestandaardiseerde rapportagemomenten: het Uitvoeringsprogramma (UVP) per bevoegd gezag; de voorjaarsrapportage (over de uitvoering van januari tot en met april); de najaarsrapportage (over de uitvoering van januari tot en met augustus); en een jaarverslag. Via deze vaste rapportagemomenten brengt de ODT kerngegevens over toezicht en handhaving in beeld. De afspraken in het UVP zijn leidend voor de verantwoording. Er wordt in de praktijk verantwoord over het aantal uitgevoerde controles en het aantal uitgevoerde handhavingszaken, inclusief urenverantwoording. En dit wordt gerelateerd aan hetgeen is afgesproken in het UVP. Maandelijks worden deze kerngegevens ook besproken in de accountgesprekken tussen de bevoegde gezagen en de ODT. Inmiddels zijn deze kerngegevens real time inzichtelijk voor de bevoegde gezagen via ‘Power BI’, een online tool waar de bevoegde gezagen toegang tot hebben. De kerngegevens die de bevoegde gezagen op dit moment ontvangen bieden volgens de gemeenten en provincie voldoende zicht op de uitvoering van het UVP. De ontwikkeling op het vlak van Power BI wordt gewaardeerd.

Echter, we stellen ook vast dat er in de huidige verantwoording door de ODT nog maar beperkt een koppeling gemaakt wordt tussen de geleverde producten (output) en de bijdrage hiervan aan de fysieke leefomgeving (ouctome). Wat zegt bijvoorbeeld het in 2022 aantal uitgevoerde periodieke controles voor de gemeente Haaksbergen over de bijdrage aan een gezonde fysieke leefomgeving? Hiervoor is nog geen aandacht in de verantwoording en de gegevens die de ODT verstrekt. Ook blijkt de Power BI tool op dit moment nog geen volledig inzicht te bieden in de naleving van toezicht en handhaving. Er zijn veel gegevens beschikbaar, maar omdat gegevens over naleefgedrag nog niet allemaal gekoppeld zijn aan de zaaksystemen is het totaaloverzicht beperkt. De datakwaliteit is daarom een belangrijk aandachtspunt voor de verdere versterking van de uitvoering de komende tijd.

5

Op ‘de kerngegevens over toezicht en handhaving’ wordt in hoofdstuk 4 van de nota van bevindingen nader ingegaan.

7 / 63

Nota van bevindingen

8 / 63

1. Inleiding 1.1. Aanleiding Op 8 december 2015 heeft de Eerste Kamer het wetsvoorstel vergunningverlening, toezicht en handhaving (Wet VTH), de wijziging van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), onverkort aangenomen. Met deze wet is de wettelijke basis gelegd van het stelsel zoals we dat anno 2023 kennen. In dit stelsel zijn 29 Omgevingsdiensten actief die namens provincies en gemeenten taken op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) uitvoeren. De afgelopen tijd zijn er verschillende kritische rapporten verschenen over het stelsel van omgevingsdiensten. Een belangrijk rapport in deze is ‘Om de leefomgeving: omgevingsdiensten als gangmaker voor het bestuur’ van de Commissie van Aartsen (2021). De Commissie Van Aartsen heeft het VTH-stelsel onder de loep genomen en concludeert dat het stelsel niet goed functioneert. Na een periode van bijna een decennium waarin er omgevingsdiensten zijn in Nederland wordt er beperkt voldaan aan de oorspronkelijke bedoeling van het stelsel. De onafhankelijkheid van de omgevingsdiensten bij het uitvoeren van hun taak wordt ten onrechte ondergeschikt gemaakt aan nabijheid bij het bevoegd gezag. Daarnaast zijn de omgevingsdiensten ‘onvoldoende robuust’ om hun toezichtsrol goed op te pakken en kampen ze met een te divers takenpakket.

6 In navolging hiervan constateerde ook de Algemene Rekenkamer dat de kwaliteit en de effectiviteit van het milieutoezicht te wensen over laat.7 De zorgen die landelijk geschetst zijn vormen voor de samenwerkende Twentse rekenkamer(commissie)s van de gemeenten Almelo, Borne, Dinkelland, Enschede, Hengelo, Hof van Twente, Losser, Oldenzaal en Tubbergen en de rekenkamer van de provincie Overijssel aanleiding om onderzoek te doen naar de Omgevingsdienst Twente (ODT). Dit onderzoek richt zich op de effectiviteit van toezicht en handhaving, de huidige werking van de ODT, de samenwerking met andere handhavende instanties en de besluitvorming over handhaving bij het bevoegd gezag.De samenwerkende Rekenkamer(commissie)s pakken dit onderzoek gefaseerd aan en beginnen nu met een eerste verkenning. Hiermee wordt beoogd een versterkt beeld te krijgen in het samenspel tussen de bevoegde gezagen en de ODT. Deze verkenning moet daarmee leiden tot een beter overzicht van de bestuurlijke afspraken en de werkwijze van de ODT.

1.2. Onderzoeksvragen Voor deze verkenningsfase hebben de Twentse Rekenkamer(commissie)s de volgende hoofdvraag geformuleerd: Wat is het bestuurlijk arrangement voor het toezicht en de handhaving door de ODT? Daaraan gekoppeld zijn de volgende deelvragen geformuleerd: 1. Welke opdracht heeft de ODT van de verantwoordelijke besturen gekregen voor toezicht en handhaving? 2. Welke organisatie is voor de uitvoering van toezicht en handhaving tot stand gebracht? 3. Wat zijn de kerngegevens over de uitvoering van toezicht en handhaving?

6

Zie: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2021/03/04/rapport-om-de-leefomgeving-omgevingsdiensten-als-gangmaker-voor-het-bestuur

7

Zie: https://www.rekenkamer.nl/publicaties/rapporten/2021/06/30/handhaven-in-het-duister

9 / 63

a) b)

In welke mate is er zicht op de naleving van toezicht en handhaving? Hoe en aan wie wordt hierover gerapporteerd?

Voor de beantwoording van deze vragen is een normenkader ontwikkeld dat, naar aanleiding van de subvragen, drie verschillende aspecten belicht. Er wordt gekeken naar de opdracht van de besturen, de uitvoering die daarvoor tot stand wordt gebracht en de kerngegevens. Een analyse op deze facetten kan als basis dienen voor eventueel vervolgonderzoek naar de effectiviteit van de uitvoering van toezicht en handhaving door de ODT. Aspect

Normen

Opdracht

- De deelnemers hebben een concrete opdracht gegeven aan de ODT. - In de opdracht zijn concrete doelen geformuleerd die de ODT moet realiseren. - De opdracht en de resultaten daarvan worden periodiek geëvalueerd waarna bespreking van de evaluatie plaatsvindt. - Voor wat betreft de opdracht is duidelijk vastgelegd hoe de sturing, de beheersing, de verantwoording en het toezicht ten aanzien van opdracht wordt geborgd. - Deze afspraken worden in de praktijk nageleefd. - De ODT heeft op papier een werkwijze vastgesteld voor de uitvoering van de toezichts- en handhavingsactiviteiten. Daarbij is gedefinieerd wat onder risicogericht toezicht wordt verstaan en is uitgewerkt hoe dat toezicht plaats moet vinden. - Deze werkwijze wordt in de praktijk nageleefd. - De ODT is in staat om kerngegevens voor de uitvoering van toezicht en handhaving voor de deelnemers inzichtelijk te maken. - De ODT en de deelnemers hebben hiermee zicht op de naleving van toezicht en handhaving. - Er zijn duidelijke afspraken gemaakt over de wijze waarop de ODT rapporteert over de kerngegevens aan de deelnemers. - Deze afspraken worden in de praktijk nageleefd.

Organisatie

Kerngegevens en rapportage

Figuur 1: Normenkader

1.3. Aanpak Het onderzoek is gestart met een startgesprek met de begeleidingscommissie die namens de Twentse Rekenkamer(commissie)s het onderzoek begeleiden en het onderzoeksbureau. Vervolgens heeft er een startgesprek plaatsgevonden met de (ambtelijke) betrokkenen van de aan dit onderzoek deelnemende organisaties. Vervolgens is een documentanalyse uitgevoerd en een informatie-uitvraag gedaan aan de ODT. In het documentenonderzoek is gekeken naar de opdrachten, de informatie over de uitvoering hiervan en zijn kerngegevens verzameld. De informatieuitvraag aan de ODT richtte zich ook op het inzichtelijk maken van kerngegevens. De bevindingen uit de documentenanalyse en de informatie-uitvraag hebben een eerste feitenbeeld opgeleverd. Dit feitenbeeld hebben we tijdens interviews en groepsgesprekken geverifieerd en aangevuld. De onderzoeksvragen en het normenkader vormden de structuur voor de interviews. Er is gesproken met een ambtelijke vertegenwoordiging van de deelnemende gemeenten en de provincie en met diverse medewerkers van de ODT. Van alle interviews zijn verslagen gemaakt; deze zijn voorgelegd aan de geïnterviewde personen met de mogelijkheid om feitelijke onjuistheden te corrigeren. Daarna zijn de verslagen vastgesteld. Het geverifieerde en aangevulde feitenbeeld is verwerkt in een conceptrapportage die voor ambtelijk wederhoor aan de organisaties is voorgelegd.

Het ambtelijk wederhoor is verwerkt in voorliggend definitieve rapport.

10 / 63

1.4. Leeswijzer Deze concept nota van bevindingen als volgt opgebouwd: -

Hoofdstuk 1 vormt de inleiding van dit rapport. Na hoofdstuk 1 is een samenvatting van de bevindingen opgenomen. In hoofdstuk 2 van dit rapport gaan we in op de opdracht die de bevoegde gezagen geven aan de ODT. In hoofdstuk 3 staat de organisatie van en de uitvoering door de ODT centraal. In hoofdstuk 4 staan we stil bij de kerngegevens over toezicht en handhaving en de rapportage hierover door de ODT.

We behandelen de normen uit het normenkader (figuur 1) in aparte paragrafen. Elke paragraaf eindigen we met een toets op de norm. Deze toetsing volgt uit de beschrijving en de analyse in de betreffende paragraaf. We hanteren een stoplichtenmodel dat aangeeft: Groen: aan de vastgestelde norm wordt geheel of grotendeels voldaan Oranje: aan de vastgestelde norm wordt gedeeltelijk voldaan Rood: aan de vastgestelde norm wordt niet of nauwelijks voldaan Er zijn verschillende bijlagen toegevoegd aan deze nota van bevindingen: In Bijlage 1 is een lijst met afkortingen opgenomen die gebruikt worden in de rapportage. In Bijlage 2 zijn de doelen uit het VTH-beleid (2022) integraal opgenomen. In Bijlage 3 is een overzicht gegeven van de lokale projecten die de bevoegde gezagen en de ODT in de afgelopen jaren in de Uitvoeringsprogramma’s (UVP’s) overeen zijn gekomen. In dit overzicht zijn alleen de lokale projecten opgenomen die betrekking hebben op toezicht en handhaving. In Bijlage 4 is een factsheet met kerngegevens over toezicht en handhaving per bevoegd gezag opgenomen.

11 / 63

2. De opdracht van de besturen aan de ODT In dit hoofdstuk staat de volgende deelvraag centraal: Welke opdracht heeft de ODT van de verantwoordelijke besturen gekregen voor toezicht en handhaving?’ Voor de beantwoording van deze deelvraag wordt in dit hoofdstuk aan de volgende normen getoetst: Aspect

Normen

Opdracht

- De deelnemers hebben een concrete opdracht gegeven aan de ODT (paragraaf 2.2) - In de opdracht zijn concrete doelen geformuleerd die de ODT moet realiseren (paragraaf 2.3) - De opdracht en de resultaten daarvan worden periodiek geëvalueerd waarna bespreking van de evaluatie plaatsvindt (paragraaf 2.4)

In paragraaf 2.1 geven we een korte beschrijving van de organisatie ODT. Vervolgens zoomen we in paragraaf 2.2 in op de totstandkoming en afweging van de opdracht die de verantwoordelijke besturen aan de ODT hebben gegeven voor toezicht en handhavingstaken. In paragraaf 2.3 kijken we naar de doelen die aan de opdracht(en) zijn gekoppeld en in paragraaf 2.4 gaan we in op de wijze waarop evaluatie van de opdracht plaatsvindt. We eindigen elke paragraaf met een korte paragraaf waarin we de normen die in dit hoofdstuk centraal staan toetsen. Het totaal aan toetsen op de normen vormt het antwoord op de deelvraag.

2.1. De ODT – een beknopte beschrijving. 2.1.1. Van een ‘netwerk-RUD’ naar de ODT December 2015: Wet VTH aangenomen - start stelsel Omgevingsdiensten

December 2017: Instemming met Gemeenschappelijke Regeling ODT

Januari 2019: ODT is operationeel actief

Op 8 december 2015 heeft de Eerste Kamer het wetsvoorstel vergunningverlening, toezicht en handhaving (Wet VTH), de wijziging van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), onverkort aangenomen. Met deze wet is de wettelijke basis van het VTH-stelsel zoals we dat anno 2023 kennen verankerd. Het aannemen van de wet had ook de consequentie dat de zogenaamde ‘netwerk-Regionale Uitvoeringsdiensten (RUD’s)’ zich per 1 januari 2018 moesten gaan omvormen tot een Gemeenschappelijke Regeling (GR).8 Ten tijde van het aannemen van voornoemde wetswijziging was er in de regio Twente een Netwerk-RUD waarin de 14 Twentse gemeenten9 en de provincie Overijssel op basis van een bestuursovereenkomst samenwerkten op het gebied

8

Netwerk RUD Twente (6 februari 2017). Bedrijfsplan Omgevingsdienst Twente: van een netwerkorganisatie naar een GR Omgevingsdienst Twente.

9

Het betreft de gemeenten Almelo, Borne, Dinkelland, Enschede, Haaksbergen, Hellendoorn, Hengelo, Hof van Twente, Losser, Oldenzaal, Rijssen-Holten,

Tubbergen, Twenterand en Wierden

12 / 63

van vergunningverlening, toezicht en handhaving.10 Tijdens de bestuursvergadering d.d. 2 oktober 2015 is door het toenmalige bestuur van de netwerk-RUD Twente de opdracht verleend tot het uitwerken van een bedrijfsplan en een GR, op basis waarvan een besluit kon worden genomen over de richting/doorontwikkeling van de RUD Twente. Tijdens de vergadering van 15 december 2017 heeft het Algemeen Bestuur (AB) van de toenmalige netwerk-RUD ingestemd met de GR. Het bedrijfsplan van december 2017 is als uitgangspunt genomen voor de eerste programmabegroting 2019 van de nieuwe ODT.11 De ODT is sinds 1 januari 2019 operationeel van start gegaan. De 14 Twentse gemeenten en de provincie Overijssel zijn zowel opdrachtgever aan de ODT als eigenaar van de ODT.12 Dit vergt afstemming op diverse vlakken. Binnen de ODT zijn de directeur en zijn managers verantwoordelijk voor de inhoudelijke gang van zaken. Er is een Algemeen Bestuur (AB) en een uit hun midden gekozen Dagelijks Bestuur (DB). In heb AB en DB zitten zowel wethouders als burgemeesters van de verschillende Twentse gemeenten als een gedeputeerde vanuit de provincie Overijssel. Het AB zal voornamelijk, maar zeker niet uitsluitend, vanuit het eigenaarschap handelen en wordt ambtelijk ondersteund door accounthouders.

Ook is er een portefeuillehouder overleg (PHO) VTH vanuit de opdrachtgeversrol die wordt ondersteund door beleidsadviseurs (kerngroep VTH). Deze structuur wordt in hoofdstuk 3 verder toegelicht.

2.1.2. De ODT – organisatie en taken Bij de organisatie werken in april 2023 119 personen die samen goed zijn voor 110,9 fte. De ODT heeft in het kader van het primaire proces onder andere milieuadviseurs (bijv. t.a.v. bodem, geluid, geur en externe veiligheid), juristen en vergunningverleners in dienst. In april 2023 zijn er 34 toezichthouders in dienst bij de ODT (samen goed voor 32,24 fte)13. Dit zijn medewerkers die toezicht- en handhavingsactiviteiten uitvoeren voor de 14 gemeenten en de provincie. De kern van het werk van de toezichthouders bestaat uit het uitvoeren van controles bij inrichtingen (bedrijven) die de ODT van de opdrachtgevers in beheer heeft. Onder toezicht wordt door de ODT verstaan het ‘controleren of en in hoeverre wettelijke bepalingen worden nageleefd.’14 Toezichthouders inspecteren bedrijven en bekijken of ze voldoen aan de actuele wet- en regelgeving ten aanzien van milieu. Maar ook bij klachten of meldingen van overlast komen toezichthouders in actie. De toezichthouders houden toezicht bij 15.124 inrichtingen in de regio Twente (zie figuur 2).

10

De Netwerk-RUD Twente is in 2015 onderwerp van onderzoek geweest in een onderzoek door de Rekenkamer Oost naar het opdrachtgeverschap van de

provincie Overijssel t.a.v. majeure risicobedrijven ofwel Besluit Risico’s Zware Ongevallen (BRZO) bedrijven. 11

Omgevingsdienst Twente (18 mei 2018). Programmabegroting 2019 Omgevingsdienst Twente.

12

Gemeenschappelijke regeling Omgevingsdienst Twente (via: https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR603181/1).

13

ODT – fte in clusters; aangeleverd i.h.k.v. het Rekenkameronderzoek d.d. 16 mei 2023.

14

Omgevingsdienst Twente (September 2022). VTH beleid Twente – van de 14 gemeenten & provincie voor de Omgevingsdienst Twente.

13 / 63

Bevoegd gezag Almelo Borne Dinkelland Enschede Haaksbergen Hellendoorn Hengelo Hof van Twente Losser Oldenzaal Rijssen-Holten Tubbergen Twenterand Wierden Overijssel Eindtotaal

Type B (+ OBM)15 1.601 265 1.159 2.341 915 913 1.245 1.204 608 546 1.048 1.226 702 703 2 14.478

Type C (geen IPPC + OBM)16 43 27 26 67 31 47 32 42 8 10 43 25 45 17 3 466

Type C (IPPC)17 4 11 11 12 18 4 42 1 4 20 9 18 26 180

Eindtotaal 1.648 292 1.196 2.419 958 978 1.281 1.288 617 556 1.095 1.271 756 738 31 15.124

Figuur 2. Inrichtingenbestand ODT naar type bedrijf. Een deel van de taken die de ODT uitvoert bij de Twentse bevoegde gezagen is vastgelegd in het zogenoemde basistakenpakket (BTP).18 Dit BTP bestaat uit taken die gemeenten en provincies verplicht moesten onderbrengen bij een omgevingsdienst na de eerder genoemde wetswijziging uit 2015. Het betreft taken die gemeenten en provincies voorheen veelal in eigen beheer uitvoerden maar nu verplicht bij een Omgevingsdienst moesten onderbrengen. Naast het BTP zijn de Twentse gemeenten en de provincie ook vrij om de opdracht te geven het volledige milieudeel van VTH-taken gerelateerd aan de Wabo bij de ODT in te brengen. Dit zijn de zogenoemde ‘facultatieve taken’. In de volgende paragrafen wordt nader ingegaan op de opdracht die de verantwoordelijke besturen aan de ODT geven.

2.2. De totstandkoming en afweging van de opdracht 2.2.1. De structuur van de opdrachtverstrekking De bevoegde gezagen (gemeenten en provincie) stellen jaarlijks een individueel uitvoeringsprogramma (UVP) vast samen met de ODT. De ODT geeft hierover aan dat de UVP’s worden gebaseerd op: • het regionaal vastgestelde en uniforme VTH-beleid Twente (het eerste regionale VTH-beleid is in juli 2018 opgesteld en in september 2022 is een herijking vrijgegeven door het PHO); • een risicoanalyse voor de regio Twente (hierover meer in hoofdstuk 3); 15

Type B inrichtingen zijn inrichtingen die bij de oprichting of een wijziging een melding moeten doen aan het bevoegd gezag. Ze hebben geen

omgevingsvergunning milieu nodig. Soms hebben ze een omgevingsvergunning beperkte milieutoets (OBM) nodig. Voorbeelden van type B inrichtingen zijn garagebedrijven, metaal bewerkende bedrijven en jachthavens. 16

Type C inrichtingen zijn inrichtingen die een omgevingsvergunning milieu nodig hebben. Soms hebben inrichtingen type C ook een omgevingsvergunning

beperkte milieutoets (OBM) nodig. Voorbeelden van Type C-inrichtingen zijn rioolwaterzuiveringsinstallaties met slibvergistingsinstallatie en een autodemontagebedrijf dat ook vrachtwagens demonteert 17

Type C – IPPC inrichtingen zijn inrichtingen waartoe een Integrated Pollution Prevention and Control (IPPC) behoort. Voorbeelden hiervan zijn

afvalverbrandingsinstallaties met een capaciteit van meer dan 3 ton per uur en intensieve pluimveehouderijen met meer dan 40.000 plaatsen voor pluimvee. 18

In het Omgevingsbesluit (artikel 13.12) zijn de werkzaamheden opgenomen die onder het basistakenpakket vallen. Deze staan in bijlage VI van het

Omgevingsbesluit benoemd.

14 / 63

• •

•

het mandaatbesluit (waarin is vastgelegd welke bevoegdheden de ODT heeft voor het uitvoeren van activiteiten namens het bevoegd gezag); een productindeling op basis van een Producten en Diensten Catalogus ofwel PDC (Met de komst van de Omgevingswet is de PDC in 2022 aangepast. Hierbij is nieuwe terminologie gebruikt. Het begrip ‘inrichting’ is losgelaten en er wordt uitgegaan van ‘milieubelastende activiteiten’. Dit leidde tot het verdwijnen van enkele producten en de komst van nieuwe producten); en de periodieke rapportages ter monitoring van de uitvoering van het UVP het jaar ervoor.

2.2.2. De totstandkoming van de opdracht: ‘variant 4’ bij de start van de ODT Uit de documenten en gesprekken komt naar voren dat alle bevoegde gezagen, met uitzondering van de gemeente Enschede, bij de start in 2019 het wettelijk verplichte Basistakenpakket (BTP) aangevuld met de Wabo-gerelateerde milieuadvisering hebben ingebracht. Deze opdracht staat tussen de gemeenten, provincie en ODT bekend als variant 4. Uit de gesprekken blijkt dat er een gezamenlijke afweging van de gemeenten en de provincie aan de variant 4 ten grondslag lag. Omdat de gemeenten vanuit een verschillende startpositie kwamen (de ene gemeente had meer specialisten in dienst dan de andere gemeente) was de consensus dat het handig zou zijn om een zo uniform mogelijke uitvoering op een centrale plek (de ODT) te beleggen van waaruit een uniform takenpakket wordt uitgevoerd. De gemeente Enschede heeft zich aanvankelijk beperkt tot de inbreng van het BTP omdat de gemeente zich niet kon vinden in de verdeelsleutel voor de indirecte kosten en de omvang van het in te brengen takenpakket. De gemeente Enschede en de ODT hadden eerder daarom ook geen DVO gesloten. Na een geschil en mediaton traject besloot gemeente Enschede met ingang van 1 januari 2022 alsnog haar nog niet ingebrachte milieutaken conform variant 4 bij de ODT onder te brengen.

De gemeente Enschede maakte deze keuze omdat de oorspronkelijke bezwaren door een veranderende financieringssystematiek (financiering op basis van output in plaats van input) verdwenen.19 In onderstaand kader wordt deze verandering toegelicht. De overgang van input- naar outputfinanciering In het Bedrijfsplan van de ODT is aangegeven dat de ODT zou starten op basis van inputfinanciering. Dat wil zeggen dat de bevoegde gezagen hun toenmalige budget voor het primaire proces inbrachten, gekoppeld aan de ingebrachte taken en fte. Dit budget werd vermeerderd met een opslag voor de personele en formatieve overhead van de ODT. Na de start zou er stapsgewijs drie jaar na de start (dus ingaande vanaf het vierde jaar worden toegewerkt naar outputfinanciering).20 Afgesproken is dat outputfinanciering wordt vormgegeven middels afrekening op basis van werkelijk gerealiseerde uren in plaats van ‘product x kengetal’. Doordat de gemeente Enschede nu ook alle taken conform variant 4 heeft ingebracht voert de ODT nu voor alle bevoegde gezagen in de basis een generiek Standaardpakket aan taken uit.

2.2.3. Facultatieve taken Buiten het variant 4 pakket (vanaf 2022 het ‘standaardpakket’ genoemd) is in de GR de oprichting van de ODT ook de mogelijkheid opgenomen om een facultatief takenpakket in te brengen. Dit facultatieve takenpakket bestaat uit adviestaken op de thema’s geluid, lucht/geur, bodem, sloop/asbest, externe veiligheid, flora en fauna en omgevingsbeleid die niet tot het wettelijk verplichte BTP behoren. Deze taken zijn grotendeels beschreven in de PDC

19

Gemeente Enschede (22 september 2021). Vaststellingsovereenkomst variant 4-taken ODT.

20

Netwerk RUD Twente (6 februari 2017). Bedrijfsplan Omgevingsdienst Twente: van een netwerkorganisatie naar een GR Omgevingsdienst Twente, p.

15 / 63

en per deelnemer contractueel vastgelegd in de Dienstverleningsovereenkomst (DVO). De gemeenten en provincie zijn bevoegd gezag over deze taken en kunnen ervoor kiezen deze taken in eigen beheer uit te voeren of deze aan de ODT te mandateren. Uit de programmabegroting 2023 van de ODT21 komt naar voren dat alleen de gemeenten Almelo en Hof van Twente en de provincie Overijssel in het lopende uitvoeringsjaar facultatieve taken hebben ondergebracht bij de ODT (figuur 3 – benoemd als ‘pluspakket’).

Figuur 3. Opbouw begroting ODT 2023 Uit de documenten en gesprekken blijkt echter dat het onderscheid tussen het standaardpakket en de facultatieve taken niet zo eenduidig is als figuur 3 doet vermoeden. In het uitvoeringsprogramma (UVP) 2023 van de gemeente Oldenzaal staat bijvoorbeeld: ‘De gemeente Oldenzaal heeft naast het zogenaamde BTP ook facultatieve taken ingebracht. Het merendeel van deze facultatieve taken wordt weggeschreven binnen bestaande producten. 22 En ook uit de gesprekken is het beeld ontstaan dat er door gemeenten wel degelijk facultatieve taken belegd worden belegd bij de ODT. In de interviews zijn bijvoorbeeld extra BOA-taken domein 2, sloop asbest taken en bodembeleidstaken als facultatieve taken benoemd die de ODT uitvoert voor verschillende gemeenten. Hoewel deze taken niet expliciet duidelijk worden vanuit de programmabegroting 2023 (figuur 1) komt uit de gesprekken naar voren dat alle bevoegde gezagen wel voldoende duidelijk hebben welke taken ze wel of niet uit laten voeren door de ODT. De UVP’s die jaarlijks worden afgesloten bieden voldoende inzicht voor de gemeenten en de provincie. Qua omvang heeft, getuige ook figuur 3, de gemeente Almelo op dit moment de meeste facultatieve taken belegd bij de ODT.

Vanuit de gemeente is in de interviews toegelicht dat deze afweging gemaakt is bij de start van de ODT om schaalvoordelen te behalen voor de uitvoering van de taken. De verwachting hierbij was dat andere gemeenten snel zouden volgen en ook meer facultatieve taken bij de ODT zouden inbrengen. Zoals figuur 3 laat zien is deze inbreng dit jaar (begrotingsjaar 2023) echter beperkt geweest.23 Het beleggen van de facultatieve taken levert volgens de gemeente nog niet de beoogde schaalvoordelen op. Uit de interviews komt naar voren dat de ingebrachte facultatieve taken in de afgelopen jaren niet altijd zijn uitgevoerd en dat de gemeente Almelo daarom geld heeft teruggekregen.

21

Omgevingsdienst Twente (18 mei 2022). Programmabegroting 2023.

22

Gemeente Oldenzaal (17 november 2022). Uitvoeringsprogramma VTH Twente 2023, p. 4.

23

De andere begrotingsjaren laten een vergelijkbaar beeld zien.

16 / 63

De uitvoering waar wel op wordt gerekend door Almelo voor de facultatieve taken wordt dus nog niet benut. Uit de gesprekken en een onderzoek24 dat gemeente Almelo in 2022 heeft uit laten voeren naar de facultatieve taken komt wel naar voren dat zowel de gemeente als de ODT de ambitie hebben dat meer bevoegde gezagen facultatieve taken inbrengen. Dit zou dan moeten zorgen voor meer uniformiteit en de beoogde schaalvoordelen. In het voornoemde onderzoek en de ambtelijke reactie van de gemeente Almelo is tenslotte opgemerkt dat dat de PDC nog niet alle facultatieve taken dekt. Welke taken dit zijn is in het onderzoek in beeld gebracht. De PDC moet hier nog op worden aangescherpt. Dat niet alle bevoegde gezagen actief facultatieve taken bij de ODT beleggen kent verschillende overwegingen. De belangrijkste motivatie hiervoor is dat de organisaties zelf specialisten of medewerkers in dienst hebben om de taken uit te kunnen voeren. Dit betreft formatie die niet is meegegaan richting de ODT bij de start in 2019. Daarnaast wordt ook het argument aangevoerd dat bestuurders het als prettig ervaren dat taken die in eigen beheer gedaan kunnen worden ook zo veel mogelijk lokaal worden uitgevoerd. Hoewel de bevoegde gezagen over het algemeen tevreden zijn over de samenwerking met de ODT wordt er bestuurlijk waarde gehecht aan een lokale uitvoering indien dit mogelijk is.

Tenslotte is een gemeente niet ‘verplicht’ om bepaalde taken bij de ODT te beleggen. Vanuit de gemeente Haaksbergen wordt bijvoorbeeld aangegeven dat zij bepaalde taken25 liever door een particulier adviesbureau laten uitvoeren omdat zij al geruime tijd goede ervaring hebben met deze partij. Uit de gesprekken komt echter ook naar voren dat gemeenten niet star vasthouden aan het in eigen beheer uitvoeren van facultatieve taken. Als capaciteit binnen de gemeente minder wordt, bijvoorbeeld door verloop of door medewerkers die met pensioen gaan, wordt wel meer overwogen of deze taken niet voortaan door de ODT uitgevoerd kunnen worden. Voorbeelden hiervan zijn het beleggen van bepaalde BOA-taken door de gemeenten Enschede en Losser bij de ODT. Voor de ODT geldt dat zij in dezelfde vijver van medewerkers moeten vissen als gemeenten. In de interviews is door de ODT benoemd dat daarom ook pro-actief vanuit de ODT het gesprek wordt aangegaan over het invullen van vacatures zodat taken centraal belegd worden. Dit voorkomt, zo wordt aangegeven, dat gemeenten en ODT concurreren voor het uitvoeren van een zelfde taak. De bevoegde gezagen en de ODT zien tenslotte schaalvoordelen voor het beleggen van de milieuarchivering bij de ODT.

De ODT is met verschillende gemeenten in gesprek om deze taken over te nemen zodat er geen verschillen zitten in archiveringssystemen en dossiers up-to-date zijn. Als dat het geval is, zo wordt aangegeven, vergemakkelijkt dit de uitvoering van toezicht- en handhavingstaken door de ODT.

2.2.4. De opbouw van de opdracht Zoals eerder beschreven komen de bevoegde gezagen en de ODT jaarlijks een Uitvoeringsprogramma ofwel UVP overeen. Het UVP kent een standaard format dat voor alle bevoegde gezagen gelijk is en is anno 2023 opgebouwd uit: A. een programma vergunningen; B. een programma Toezicht en Handhaving; C. en een programma Advies. Daarnaast bestaat er de mogelijkheid om regionale en lokale projecten uit te laten voeren door de ODT. Dit onderzoek focust zich op de toezicht en handhavingsactiviteiten. In deze paragraaf gaan we daarom vooral in op programma B

24

Gemeente Almelo (5 juli 2022). Rapportage ‘Borging Almelose plustaken’.

25

Het betreft de taken omtrent ‘zonebewaking bij een gezoneerd industrieterrein’, zie:

https://www.infomil.nl/onderwerpen/geluid/regelgeving/activiteitenbesluit/gezoneerd/

17 / 63

(Toezicht en Handhaving). Ook staan we kort stil bij de lokale projecten omdat er soms lokale projecten zijn opgenomen die zich specifiek richten op toezicht en handhaving. B. Het programma Toezicht en Handhaving In programma Toezicht en Handhaving wordt per bevoegd gezag aangegeven welke inzet gepleegd gaat worden in de vorm van uit te voeren activiteiten (dit zijn producten uit de PDC) en welke kentallen (de beoogde ureninzet per product) hiervoor geraamd zijn. De ODT gebruikt in de UVP’s een standaard format dat voor alle bevoegde gezagen hetzelfde is. Ter illustratie is in figuur 4 het Programma Toezicht en Handhaving van de gemeente Losser (UVP 2023) opgenomen.

Figuur 4. Programma Toezicht en Handhaving gemeente Losser – UVP 2023 Zoals figuur 4 laat zien worden er op productniveau jaarlijks afspraken gemaakt tussen het bevoegd gezag en de ODT over de uit te voeren activiteiten en de uren die daarvoor staan. Er wordt in die zin gecontracteerd op concrete output. Het is op deze manier, zo blijkt uit de gesprekken, voor de gemeenten en de provincie ook duidelijk wat zij voor een jaar kunnen verwachten aan toezicht- en handhavingsactiviteiten voor de specifieke overheid. Lokale projecten Zoals beschreven bestaat er ook de mogelijkheid voor gemeenten en de provincie om lokale projecten overeen te komen met de ODT. Ook deze lokale projecten worden vastgelegd in het jaarlijkse UVP. De lokale projecten kunnen variëren van extra inzet op energiecontroles (bijvoorbeeld gemeenten Enschede en Losser), het uitvoeren van extra gevelcontroles (bijvoorbeeld gemeenten Hof van Twente en Hengelo) of toezicht in het buitengebied (bijvoorbeeld gemeente Almelo). Een overzicht van de lokale projecten met betrekking tot toezicht en handhaving is opgenomen in bijlage 3. Een analyse van de lokale projecten in de periode 2019-2023 laat zien dat er verschillen bestaan in de mate waarin bevoegde gezagen lokale projecten beleggen bij de ODT.

De gemeente Oldenzaal heeft bijvoorbeeld pas in 2022 voor het eerst een project rondom duurzaamheid (energiecontroles) bij de ODT belegd terwijl de gemeente Almelo in alle jaren (2019-2023) lokale projecten met de ODT is overeengekomen.

18 / 63

In de gesprekken met betrokken ambtenaren van de deelnemers is toegelicht dat het aangaan van lokale projecten veelal gebaseerd is op lokale (bestuurlijke) speerpunten. Dit speelt bijvoorbeeld ten aanzien van duurzaamheid en het uit laten voeren van energiecontroles door de ODT in het kader van de Energiebesparingsplicht.26 De motivatie om geen of minder lokale projecten aan te gaan is daarentegen ingegeven door de (bestuurlijke) wens om vooral prioriteit te geven aan het reguliere werk dat de ODT uitvoert voor een bevoegd gezag, zo blijkt uit de documenten27 en gesprekken.

2.2.5. Toets op de norm In deze paragraaf staat de volgende norm centraal: ‘De deelnemers hebben een concrete opdracht gegeven aan de ODT’. We constateren dat er sprake is geweest van een Twente-brede gezamenlijke overweging om een zo uniform mogelijk Standaardtakenpakket (bestaande uit het BTP en de milieuadvisering) bij de ODT te beleggen. De opdrachten van de deelnemers aan de ODT worden jaarlijks vastgelegd in een UVP dat concreet vastlegt welke producten t.a.v. toezicht en handhaving inclusief kentallen en uren worden afgenomen. In de UVP’s worden ook concrete afspraken gemaakt over uit te voeren lokale projecten, bijvoorbeeld ten aanzien van het uitvoeren van energiecontroles. De deelnemers hebben tenslotte ook de mogelijkheid om facultatieve taken (dit zijn met name adviestaken) bij de ODT te beleggen maar hier wordt nog maar beperkt uniform gebruik van gemaakt. Dit neemt niet weg dat we het Standaardtakenpakket als concrete opdracht beschouwen. Daarmee wordt er voldaan aan de vastgestelde norm.

2.3. De doelstellingen in de opdracht 2.3.1. Doelstellingen in het regionale VTH-beleid Zoals eerder is aangegeven is het regionale VTH-beleid een belangrijk kader voor de UVP’s die jaarlijks worden overeengekomen. De 14 gemeenten, de provincie en de ODT zijn in 2019 gestart met een regionaal VTH-beleidskader waarna deze in september 2022 is herijkt.28 In het VTH-beleidskader 2022 heeft de ODT verwoord dat het verlenen van vergunningen, het houden van toezicht op de naleving en het handhaven van regels bij moet dragen aan een ‘hoger doel’. Dit algemene doel luidt : “Wij werken aan optimale bescherming en duurzame benutting van de gezonde fysieke leefomgeving; veilig wonen, werken en leven”. In de nadere uitwerking29 van het VTH-beleid is het hoofddoel vertaald in een aantal beleidsdoelen die de bevoegde gezagen en de ODT samen nastreven. Deze doelstellingen zijn zowel organisatorisch als milieuinhoudelijk van aard. Voor de organisatorische doelen gaat het om doelen ten aanzien van financiën, de uitvoeringskwaliteit en dienstverlening. De meer milieuinhoudelijke beleidsdoelen gaan over het reguliere werk, veiligheid, een gezonde fysieke leefomgeving (asbest, luchtkwaliteit en geur, geluid, natuur) en duurzaamheid. We hebben in Bijlage 2 alle doelstellingen uit het VTH-beleid 2022 in één tabel opgenomen. In figuur 5 hebben we ter illustratie de beleidsdoelen

26

Zie https://www.infomil.nl/onderwerpen/duurzaamheid-energie/energiebesparing/vragen-antwoorden/activiteitenbesluit-plicht-energieverduurzaming/

voor meer achtergrond bij de Energiebesparingsplicht. 27

Bijvoorbeeld: Gemeente Oldenzaal (6 november 2019). Uitvoeringsprogramma VTH Twente jaar 2020.

28

Omgevingsdienst Twente (September 2022). VTH beleid Twente – van de 14 gemeenten & provincie voor de Omgevingsdienst Twente.

29

Omgevingsdienst Twente (September 2022). Nadere uitwerking VTH beleid Twente.

19 / 63

ten aanzien van luchtkwaliteit en geur opgenomen.

Figuur 5. Beleidsdoelen ‘luchtkwaliteit en geur’ uit VTH-beleid 2022: nadere uitwerking. In het VTH-beleidskader 2022 is aangegeven dat de beleidsdoelen verder uitgewerkt gaan worden middels indicatoren. Hierbij is het van belang om juiste data te koppelen aan de desbetreffende beleidsdoelen. Dit is, zo staat opgenomen, wel een proces waar de komende jaren voor uit wordt getrokken.30 Vanuit de gesprekken komt naar voren dat de bevoegde gezagen draagvlak voelen voor de doelstellingen die in het VTH-beleid zijn opgenomen. Met andere woorden, er is tevredenheid over de gekozen doelstellingen en de doelstellingen geven richting. Tegelijkertijd geven de deelnemers en de ODT hierover ook aan dat de huidige formulering op een hoog abstractieniveau is. Zoals in het VTH-beleid 2022 ook al is aangegeven benadrukken de bevoegde gezagen in de interviews dat een nadere uitwerking en vertaling hiervan in de individuele opdrachten (UVP’s) wenselijk is.

2.3.2. Doelstellingen in de UVP’s Als het gaat om doelstellingen in de individuele opdrachten zien we dat in de UVP’s in de periode 2019-2022) niet over milieuinhoudelijke doelen gesproken. In de UVP’s van 2023 wordt voor de eerste keer een aantal doelen vanuit het VTH-beleid (2022) uitgewerkt. Het gaat in 2023 om de volgende doelen die voor alle bevoegde gezagen gelden: • • • • • •

De ODT heeft gebiedskennis in huis en heeft grip op activiteiten; De begroting is gebaseerd op waarheidsgetrouw en gedragen kentallen; Er is draagvlak voor de benodigde middelen; Het algehele naleefgedrag voor de taken die de ODT uitvoert is hoog; De ODT heeft grip op klachten; en Verbetering van gegevenskwaliteit van de voornaamste risicovariabelen, zodat het informatiegestuurd risicomodel voor de clusters van basistaken optimaal kan functioneren.

De ODT geeft hierover in de UVP’s over 2023 aan dat het van belang om de juiste data te koppelen aan de desbetreffende doelen. Omdat deze indicatoren nog nader moeten worden vormgegeven zijn hiervoor, zo wordt aangegeven, nog geen streefwaarden bekend.

30

Omgevingsdienst Twente (September 2022). VTH beleid Twente – van de 14 gemeenten & provincie voor de Omgevingsdienst Twente.

20 / 63

Wij constateren, in lijn met de deelnemers en de ODT, dat op dit moment een echt concrete uitwerking van doelstellingen die bereikt moet worden met toezicht- en handhavingsactiviteiten ontbreekt. De belangrijkste doelstellingen in de huidige opdrachten zijn nu nog sterk aantal- ofwel outputgericht. Er zijn dus wel duidelijk afspraken gemaakt over het aantal te realiseren producten (via kentallen) en inzet van uren maar er wordt nog geen koppeling gemaakt met de bijdrage van deze activiteiten aan milieudoelstellingen. Het maken van deze omslag betekent iets voor zowel de kant van de ODT als die van de bevoegde gezagen. De begrotingssystematiek is er namelijk sterk op gericht dat de deelnemers meer ‘boekhoudkundig’ naar de ODT kijken. De bevoegde gezagen focussen, zo wordt aangegeven, vooral op het aantal controles dat in een jaar wordt uitgevoerd. De vraag of daarmee ook de beoogde bijdrage wordt geleverd wordt nog beperkt gesteld. De ODT geeft hierover aan dat zij meer naar een situatie toe zou willen resultaatafspraken gemaakt worden in plaats van afspraken over aantallen. Als er een goede analyse van de milieuproblemen in een gebied is kan bepaald worden welke VTH-instrumenten eraan bijdragen om dat te verminderen.

Dit betekent echter wel dat de ODT ook zelf in staat zijn om via de goede datakoppelingen de bijdrage van de toezicht- en handhavingsactiviteiten aan de milieudoelstellingen inzichtelijk te maken. Dit is, zoals eerder aangegeven, een proces van de lange adem.31

2.3.3. Toets op de norm In deze paragraaf staat de volgende norm centraal: ‘In de opdracht zijn concrete doelen geformuleerd die de ODT moet realiseren’ We constateren dat er recent vanuit het VTH-beleidsplan 2022 doelstellingen zijn geformuleerd. Voor deze doelen geldt echter dat een concrete uitwerking naar indicatoren en streefwaarden en een koppeling van de doelstellingen aan de individuele opdrachten nog ontbreekt. De doelen in het UVP zijn daarmee vooral outputgericht (er staat een aantal uur voor een bepaald aantal controles) en nog niet outcomegericht (de bijdrage aan maatschappelijke doelstellingen is beperkt). Daarmee wordt er gedeeltelijk voldaan aan de vastgestelde norm.

2.4. Evaluatie van de opdracht 2.4.1. Planning & Control-cyclus van de ODT In deze paragraaf lichten we op hoofdlijnen de Planning & Control (P&C) cyclus van de ODT toe in relatie tot de evaluatie van de opdracht. De algemene uitgangspunten van de P&C-cyclus zijn beschreven in de GR32 en ook uitgewerkt in de individuele Dienstverleningsovereenkomsten (DVO’s) die de bevoegde gezagen en de ODT zijn overeengekomen.33 De P&C-cyclus bestaat in de basis uit een viertal gestandaardiseerde rapportagemomenten: 1. De Programmabegroting van de ODT uitgewerkt naar een Uitvoeringsprogramma per bevoegd gezag; 2. De voorjaarsrapportage ODT (januari – april) uitgewerkt naar een voorjaarsrapportage per bevoegd gezag; 3. De najaarsrapportage ODT (januari – augustus) uitgewerkt naar een najaarsrapportage per bevoegd gezag; en 4. De jaarstukken over de Programmabegroting (januari – december) uitgewerkt naar een jaarverslag per bevoegd gezag.

31

Ibid.

32

Gemeenschappelijke regeling Omgevingsdienst Twente (via: https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR603181/1).

33

Ter illustratie: Gemeente Almelo en ODT (14 november 2019). Dienstverleningsovereenkomst 2019 – 2022.

21 / 63

De VTH-werkzaamheden die ten behoeve van het UVP per bevoegd gezag worden uitgevoerd worden dus middels voor- en najaarsrapportages gedurende het jaar gemonitord. In deze tussenrapportages wordt verantwoording afgelegd over onder meer de geleverde prestaties, de kosten per product en de bestede uren. In de najaarsrapportage wordt tevens een eindejaarsprognose opgenomen. Na afloop van het jaar wordt middels het jaarverslag VTH verantwoord of de geplande werkzaamheden uit het UVP zijn behaald. De gemeenteraden van de Twentse gemeenten en Provinciale Staten van provincie Overijssel worden in staat gesteld een zienswijze te geven op de (ontwerp) Programmabegroting.

2.4.2. Maandelijkse accountgesprekken: evaluatie van het UVP Bovenop de standaard P&C-documenten is er in Twente een werkwijze opgezet waarin lopende het jaar maandelijks accountgesprekken plaatsvinden tussen het bevoegd gezag en de ODT. Ook dit is vastgelegd in de DVO’s, namelijk: ‘Ten minste tweemaandelijks vindt er overleg plaats tussen de accounthouder van de opdrachtgever en de accountmanager van ODT over de praktische uitvoering van de DVO.’34 Tijdens deze gesprekken wordt de lopende uitvoering van het UVP besproken, wordt gekeken wat goed gaat en waar aandachtspunten voor de uitvoering liggen en worden afspraken gemaakt voor de opdracht het jaar erna. Dit laatste blijkt bijvoorbeeld uit een agenda van een maandelijks voortgangsoverleg uit november 2022 van de gemeente Borne dat we hebben ingezien. Hierin stond op de agenda het volgende: ‘Borne overweegt Boa domein 2 taken (o.a.. illegale kap en afval verbranding) onder te brengen bij de ODT middels het UP2023. Nadere afstemming zal hierover plaatsvinden.’35 Wie er vanuit de bevoegde gezagen deelnemen aan de maandelijkse accountgesprekken wisselt per deelnemer. Vaak hebben de gemeenten een accounthouder die verantwoordelijk is voor deze gesprekken maar het kan ook zijn dat er een teamleider, een hoofd vergunningen of een VTH-adviseur bodem verantwoordelijk is voor deze gesprekken.

De gemeente Almelo kent de unieke situatie waarin onderscheid wordt gemaakt tussen een opdrachtgever voor het Standaardpakket en een opdrachtgever voor de facultatieve taken. De motivatie hiervoor is dat de facultatieve taken individueler van aard zijn (Almelo-specifiek) terwijl het opdrachtgeverschap voor de Standaardpakket een meer regionale benadering kent. Uit de interviews blijkt tenslotte ook dat het voor kan komen dat andere specialisten vanuit de organisaties deelnemen als onderwerpen op de agenda daar om vragen. Bijvoorbeeld als er iets speelt rondom energiecontroles waarbij ook betrokkenheid vanuit duurzaamheid aan tafel gewenst is. Tijdens de accountgesprekken liggen de meest recente (real time) cijfers over de uitvoering van het UVP op tafel. De ODT monitort deze informatie recentelijk via Power BI, een managementinformatietool waar de bevoegde gezagen ook toegang toe hebben (hier gaan we in hoofdstuk 4 verder op in). Uit de interviewronde blijkt dat de bevoegde gezagen over het algemeen deze systematiek waarderen en dat tijdens de accountgesprekken de goede gesprekken worden gevoerd over de uitvoering van de opdracht, de aandachtspunten en de kansen/wensen voor het jaar erna. De ODT wordt als transparant beschouwd, mede ook door de slag die gemaakt is naar real time informatie.

Tegelijkertijd blijkt uit de documenten en stukken niet dat er expliciet periodiek een evaluatie van de effectiviteit van de uitvoering plaatsvindt. Hoewel het gesprek gestructureerd plaatsvindt zijn er geen signalen dat er op het niveau van de doeltreffendheid of effectiviteit van de opdracht periodiek wordt geëvalueerd.

34

Ibid.

35

Gemeente Borne (24 november 2022). Accountoverleg Borne – ODT.

22 / 63

2.4.3. Toets op de norm In deze paragraaf staat de volgende norm centraal: ‘De opdracht en de resultaten daarvan worden periodiek geëvalueerd waarna bespreking van de evaluatie plaatsvindt. We constateren dat er via de DVO’s een systematiek in Twente is opgezet waarbinnen de opdracht en de resultaten periodiek besproken worden door de bevoegde gezagen en de ODT. Dit gesprek gaat over de voortgang van de opdracht, resultaten en afwijkingen. Waar mogelijk wordt ook een doorkijk gemaakt naar de opdracht in het UVP het jaar erna. Tegelijkertijd stellen we ook vast dat een echt grondige periodieke evaluatie (bijvoorbeeld eens in de zoveel jaar) van de opdracht en de uitvoering daarvan (op niveau van effectiviteit) niet expliciet plaatsvindt. Daarmee wordt er gedeeltelijk gedaan aan deze norm.

3. Organisatie In dit hoofdstuk staat de volgende deelvraag centraal: ‘Welke organisatie is voor de uitvoering van toezicht en handhaving tot stand gebracht?’ Voor de beantwoording van deze deelvraag wordt in dit hoofdstuk aan de volgende normen getoetst: Aspect

Normen

Organisatie

- Voor wat betreft de opdracht is duidelijk vastgelegd hoe de sturing, de beheersing, de verantwoording en het toezicht ten aanzien van de opdracht wordt geborgd (paragraaf 3.1) - Deze afspraken worden in de praktijk nageleefd (paragraaf 3.2) - De ODT heeft op papier een werkwijze vastgesteld voor de uitvoering van de toezichts- en handhavingsactiviteiten. Daarbij is gedefinieerd wat onder risicogericht toezicht wordt verstaan en is uitgewerkt hoe dat toezicht plaats moet vinden (paragraaf 3.3) - De werkwijze wordt in de praktijk nageleefd (paragraaf 3.4)

In paragraaf 3.1 kijken we naar de wijze waarop de sturing, beheersing, verantwoording en toezicht ten aanzien van de opdracht op papier is vormgegeven. We spreken in dit kader ook wel over de governance. In paragraaf 3.2 kijken we vervolgens naar de governance in de praktijk. De werkwijze op papier voor de uitvoering van toezichts- en handhavingsactiviteiten en specifiek risicogericht toezicht staan centraal in paragraaf 3.3. De werkwijze in de praktijk en aandachtspunten voor de uitvoering worden in paragraaf 3.4 toegelicht. We eindigen elke paragraaf met een toets op de normen. Het totaal aan toetsen op de normen vormt het antwoord op de deelvraag.

3.1. De governance beschreven 3.1.1. De Twentse governance structuur (Wabo-breed) In deze paragraaf staan de sturing, beheersing, verantwoording en het toezicht ten aanzien van de opdracht centraal. Deze aspecten samen noemen we ook wel de governance. De 14 gemeenten, de provincie en de ODT hebben in 2019 een governance structuur opgesteld voor de brede samenwerking op het gebied van de Wet algemene bepalingen

23 / 63

omgevingsrecht (Wabo) en de VTH-activiteiten die in dat kader worden uitgevoerd. De gekozen structuur beoogt dat zowel ambtelijke als bestuurlijke betrokkenheid in Twente is geborgd. In figuur 6 is deze structuur door de ODT als volgt gevisualiseerd. 36 iguur 6. Governance structuur Wabo-brede samenwerking Twente

Belangrijk om over deze governance structuur uit 2019 te vermelden is dat deze structuur zich richt op de samenwerking op VTH-gebied binnen Twente in de breedste zin van het woord van de Wabo. Daarbinnen zijn naast de 14 gemeenten, de provincie en de ODT nog andere partijen betrokken die ieder hun eigen rollen en taken hebben voor het uitvoeren van de wetgeving. Daarom gaat het model niet alleen in op de individuele arrangementen die bevoegde gezagen bij de ODT neerleggen maar is er ook aandacht voor VTH-beleidsontwikkeling (via de ambtelijke Kerngroep VTH Wabo) en samenwerking met ketenpartners, zoals het Openbaar Ministerie (OM) of waterschappen. In de governance structuur is dus aandacht voor zowel de beleidstaak die de bevoegde gezagen hebben als de uitvoering ervan die (onder andere) bij de ODT ligt.