Rekenkamerrapport Doorstroming en Woningbouwprogrammering.pdf

Doorstroming en woningbouwprogrammering

Rekenkamer Groningen Oktober 2025

Rekenkamer Groningen Inhoudsopgave Inhoudsopgave ...................................................................................................................................1 Bestuurlijke nota .................................................................................................................................2 Inleiding ..........................................................................................................................................2 Leeswijzer .......................................................................................................................................2 Het belang van doorstroming op de woningmarkt ...........................................................................2 Doelstelling onderzoek ....................................................................................................................3 Opbrengst onderzoek ......................................................................................................................3 Conclusies .......................................................................................................................................5 Aanbevelingen aan de raad .............................................................................................................7 Nota van bevindingen…………………………………………………………………………………………………………………………8

1

Rekenkamer Groningen Bestuurlijke nota Inleiding Met het oog op de knelpunten op de woningmarkt en de grote woningbouwopgave die de gemeente heeft tot (in elk geval) 2040 heeft de rekenkamer onderzoek gedaan naar (het bevorderen van) doorstroming op de lokale woningmarkt, in het bijzonder in relatie tot het woningbouwprogramma. Dit omdat doorstroming een belangrijke bijdrage kan leveren aan het kunnen voldoen aan de woonwensen van inwoners en nieuwkomers. Het onderzoek is uitgevoerd door het onderzoeks- en adviesbureau RIGO, op basis van een in overleg met de rekenkamer opgestelde onderzoeksopzet. Dank gaat uit naar de door de onderzoekers geïnterviewde personen en de deelnemers aan gehouden groepsgesprekken van binnen en buiten de gemeentelijke organisatie voor hun medewerking en de door hen verstrekte informatie.

Leeswijzer In deze bestuurlijke nota wordt, als eerste gedeelte van de rapportage naar aanleiding van het uitgevoerde onderzoek, het belang van (het bevorderen van) doorstroming op de woningmarkt en de doelstelling van de rekenkamer voor het uitvoeren van het onderzoek belicht. Tevens zijn hierin de door de rekenkamer, op basis van de Nota van bevindingen van RIGO, geformuleerde conclusies en aanbevelingen voor de raad opgenomen. Het tweede gedeelte van de rapportage bestaat uit de Nota van bevindingen. Daarin is allereerst een samenvatting van de bevindingen opgenomen. Daarna volgen een uitleg van wat onder doorstroming wordt verstaan en de rapportage van de bevindingen, waarbij elke paragraaf een eigen samenvatting kent. Het rapport sluit af met paragraaf 7, waarin de voor het onderzoek geformuleerde hoofd- en deelvragen worden beantwoord. De samenvatting kan worden gelezen in samenhang met deze laatste paragraaf.

Het belang van doorstroming op de woningmarkt Het aantal inwoners van de gemeente Groningen stijgt tot 2043 naar verwachting met ca. 25.000. Om aan de vraag naar huisvesting vanwege de bevolkingsgroei (en de daling van de gemiddelde woningbezetting) te kunnen voldoen, worden plannen ontwikkeld en gerealiseerd voor het bouwen van een groot aantal nieuwe woningen. De woonopgave vraagt om meer dan het toevoegen van nieuwe woningen aan de woningvoorraad of het aanpassen van bestaande woningen. Nieuwe woningen voorzien weliswaar direct in een deel van de actuele vraag naar woningen, maar kunnen ook een breder effect bewerkstelligen. Wanneer een huishouden elders uit de gemeente naar een nieuwe woning verhuist, laat het immers een woning achter, die weer beschikbaar komt voor andere woningzoekenden. Dit zogenoemde doorstroomeffect kan meerdere verhuizingen op gang brengen. Er ontstaan zo verhuisketens die voor wat betreft hun lengte (en dus het aantal huishoudens dat een andere woning kan betrekken) veelal afhankelijk zijn van de kenmerken van de woning en het huishouden waarmee de keten wordt gestart. Hoe meer verhuisbewegingen, hoe meer huishoudens een andere bij hun woonbehoefte passende woning kunnen vinden.

Dat betekent dat sturen op de woningvoorraad mogelijk is door bij het realiseren van de bouwopgave zowel rekening te houden met de doelgroep die direct wordt bediend als met het potentiële doorstroomeffect dat kan worden bewerkstelligd. Het type nieuwbouwwoning bepaalt immers niet

2

Rekenkamer Groningen alleen wie er direct wordt bediend, maar ook hoe lang de op gang te brengen verhuisketen reikt en hoeveel bestaande woningen vrijkomen. Bijzondere aandacht verdient de vraag vanuit en het aanbod voor (de groeiende groep) senioren, waarvan een belangrijk deel op enig moment een overstap overweegt naar een woning die beter past bij hun levensfase. Meerdere recente onderzoeken en analyses van experts wijzen uit dat de vastzittende woningmarkt van het slot te krijgen valt door meer woningen te bouwen die tegemoetkomen aan de woonwensen van senioren.1 Hierdoor kunnen meer ruime woningen vrijkomen, waardoor lange verhuisketens kunnen ontstaan en dus meer doorstroming wordt bereikt. De groep van senioren is zeer divers in levensfase en woonwensen.2 Dat vraagt een gevarieerd aanbod voor deze doelgroep: zowel huisvesting in combinatie met (toekomstige) zorg, als ook passend aanbod voor vitale senioren die vanuit hun huidige woning willen verhuizen naar een andere woning of dat (mogelijk) overwegen.

Doelstelling onderzoek De rekenkamer wil met het uitgevoerde onderzoek een bijdrage leveren aan het inzicht in het belang van doorstroming op de woningmarkt en in welke mate met het woonbeleid en het woningbouwprogramma van de gemeente Groningen gericht wordt gestuurd op doorstroming en de daarmee te bereiken effecten. Toekomstgericht en wat de potentie is om meer te bereiken voor het door inwoners en (potentiële) nieuwkomers kunnen vervullen van hun woonwensen. Het onderzoek heeft daarmee deels een afwijkend karakter van de gebruikelijke rekenkameronderzoeken: niet alleen terugkijkend, maar ook vooruitkijkend. Dit werkt ook door in de aard van de conclusies en aanbevelingen.

Opbrengst onderzoek In algemene zin leidt het onderzoek tot het beeld dat meer aandacht voor het bevorderen en stimuleren van doorstroming leidt tot meer verhuisbewegingen, waardoor meer woningzoekenden hun woonwensen kunnen vervullen. Dat kan met name door gerichte keuzes te maken binnen het woningbouwprogramma. De woningtypen die worden gebouwd beïnvloeden in sterke mate de lengte van verhuisketens en daarmee de mate van doorstroming. Weliswaar is er binnen het gemeentelijk woonbeleid aandacht voor doorstroming, maar in actieve zin richt deze zich voornamelijk op het bieden van bij de zorgbehoefte passende woning voor een (in

1

Rapporten en publicaties: • Woningen voor ouderen, Algemene Rekenkamer, deelonderzoek bij Verantwoordingsonderzoek BZK, Gemeentefonds en Provinciefonds, mei 2025 • Monitor ouderenhuisvesting 2024, ABF-Research, in opdracht van Ministerie Volkshuisvesting en Ruimtelijke ordening, september 2024 • Ouderenhuisvesting: Woongedrag en verhuisdynamiek van ouderen, Economisch Instituut voor de Bouw, februari 2024 • De woningcrisis in Nederland; achtergronden en oplossingen (essay), prof. Peter Boelhouwer/TU Delft, in opdracht van NSC, oktober 2023 • Het grote 55-plus woonwensenonderzoek, Ruigrok NetPanel, in opdracht van Vereniging Eigen Huis, april 2022 • Oma kan niet weg uit haar grote huis, Uitzending Pointer, KRO/NCRV, 12 januari 2025 • Waarom ouderen niet verhuizen en dat een probleem is voor iedereen, podcast NRC, 26 augustus 2025 • Doorstroming op de woningmarkt begint bij senioren, CBRE Group, september 2025

2 Platform 31, Woonprofielen voor senioren, juli 2020

3

Rekenkamer Groningen omvang toenemende) doelgroep in een latere levensfase. Een overkoepelende visie op doorstroming en het stimuleren daarvan is er niet. Wel wordt een breed gevoel ervaren dat dat nodig is. Met name kan doorstroming van vitale senioren (‘lege-nesters’) uit ruime (eengezins)woningen naar kleinere, passende woningen (uit een gevarieerd aanbod met voldoende aantrekkingskracht) veel effect hebben op de dynamiek op de woningmarkt. Door de daarmee te genereren verhuisketens kunnen meerdere huishoudens doorstromen naar een woning die past bij hun behoefte, waarbij aan het eind van een keten ook starters worden bediend. Het bevorderen van doorstroming door te maken keuzes in het woningbouwprogramma zal, om het gewenste effect te bereiken, moeten worden ondersteund met flankerend beleid. Een mix van (stimulerings)maatregelen en instrumenten kan eraan bijdragen dat senioren worden verleid een ruime woning in te ruilen voor een woning van beperktere omvang. Deze maatregelen en instrumenten kunnen ook op korte termijn al worden ontwikkeld en ingezet. Meerdere initiatieven hiertoe bevinden zich nog in een pril stadium en zullen een plaats moeten krijgen in het binnenkort te verwachten Volkshuisvestingsprogramma. De bevindingen uit het onderzoek leiden tot onderstaande conclusies en aanbevelingen.

Daarmee beoogt de rekenkamer inspiratie te bieden voor te maken afwegingen bij het opstellen van toekomstige plannen voor het realiseren van nieuwe woningen en voor flankerend beleid, teneinde meer doorstroming op de woningmarkt te bewerkstelligen. Daardoor zullen in de toekomst meer woningzoekenden hun woonwensen kunnen vervullen.

4

Rekenkamer Groningen Conclusies Het uitgevoerde onderzoek geeft aanleiding tot het formuleren van onderstaande conclusies.

Conclusie 1: De gemeente heeft op onderdelen aandacht voor (het realiseren van) doorstroming, maar beschikt niet over een overkoepelende visie op het bevorderen daarvan, heeft geen expliciet beleid geformuleerd en stuurt niet gericht op de lengte van verhuisketens. Enkele woningbouwcorporaties richten zich met experimenten actief op het bevorderen van doorstroming in de huursector, door bij specifieke doelgroepen belemmeringen weg te nemen en verhuizen te faciliteren. De gemeente heeft hierin een stimulerende rol vervuld, als uitvloeisel van voornemens uit de Woonvisie 2020-2025. Deze experimenten kunnen leiden tot structurele inzet op het bevorderen van doorstroming in de sociale huursector. De gemeente heeft beleid vastgelegd en (deels) in uitvoering dat gericht is op wonen en zorg. Hierbij wordt ruim aandacht besteed aan onder meer de realisatie van woon-zorgcomplexen (met hoofdzakelijk huur-appartementen) en huisvesting voor specifieke aandachtsgroepen. Passend wonen in relatie tot de (toekomstige) zorgvraag is hierbij de primaire doelstelling; het realiseren van doorstroming is een bij-effect. Ambtelijk is er toenemende aandacht voor het ontwikkelen van beleid en mogelijk in te zetten instrumenten om doorstroming actief te bevorderen. Deze aandacht richt zich nog voornamelijk op de huursector.

Conclusie 2:

Zowel bij recent gerealiseerde nieuwbouw als in het woningbouwprogramma ligt er een belangrijk accent op aanbod van appartementen van geringe omvang voor starters (eenpersoons huishoudens en jonge stellen). Toevoegen van dergelijke woningen aan de voorraad leidt niet tot verhuisketens en draagt derhalve niet substantieel bij aan doorstroming. Wanneer een starter een nieuwbouwwoning betrekt is er geen doorstroomeffect (of beperkt deze zich tot het beschikbaar komen van een studentenwoning of -kamer). Die starter kan ook worden bediend aan het eind van een verhuisketen, die begint bij het betrekken van een (nieuwbouw)woning door een huishouden uit een andere doelgroep en er vervolgens voor zorgt dat meerdere huishoudens hun woonwens kunnen vervullen.

5

Rekenkamer Groningen

Conclusie 3: Een groter en gevarieerder aanbod van geschikte woningen voor senioren, afgestemd op de verscheidenheid aan woon-(en woonomgevings)wensen van deze doelgroep, leidt er toe dat meer ruime koopwoningen beschikbaar komen. Daardoor ontstaan meer lange verhuisketens en wordt meer doorstroming gerealiseerd. Er is een beperkt aanbod aan (nieuwe) woningen in de koopsector voor senioren, passend bij hun woonwensen. Het betreft veelal appartementen van beperkte omvang, die onvoldoende aantrekkingskracht uitoefenen op grote delen van deze doelgroep. De doelgroep senioren is divers. Het bieden van huisvesting in woon-zorgcomplexen en andere opties in relatie tot (toekomstige) zorg richten zich op de doelgroep die daar qua leeftijd en/of gezondheidssituatie aan toe is, terwijl de (groeiende) groep senioren veel ruimer van omvang is en ook een ruime verscheidenheid in woonwensen heeft. Naast een beperkt aanbod van geschikte woningen zijn er andere factoren die (vitale) senioren in koopwoningen weerhouden van het verhuizen naar een andere (veelal kleinere) woning. Dat vraagt om meer inspanningen, en betrokkenheid van marktpartijen daarbij, om de doelgroep te verleiden de overstap naar een andere woning te maken.

Conclusie 4: Met (aanpassingen aan) het woningbouwprogramma kan expliciet worden gestuurd op doorstroming: de gemiddelde verhuisketenlengte wordt beïnvloed door de verdeling van de woningtypen die worden gerealiseerd.

Met een verhuisketenmodel wordt inzichtelijk gemaakt dat een andere verdeling van type woningen binnen het woningbouwprogramma leidt tot meer verhuisbewegingen, zodat meer huishoudens hun woonwensen kunnen vervullen.

6

Rekenkamer Groningen

Aanbevelingen aan de raad De hiervoor geformuleerde conclusies geven aanleiding tot het doen van de navolgende aanbevelingen aan de raad.

Aanbeveling 1: Beoordeel bij het bespreken van het Volkshuisvestingsprogramma: -

of het college daarin een overkoepelende visie op (het bevorderen van) doorstroming en daarmee te bereiken effecten heeft opgenomen; de in het programma opgenomen voornemens voor het inzetten instrumenten en te treffen maatregelen voor het bevorderen van doorstroming voor zowel de koop- als de huursector; benut hierbij de informatie uit de voorliggende onderzoeksrapportage.

Aanbeveling 2: Verzoek het college: -

-

-

de mogelijkheden in kaart te brengen en te benutten om het bestaande woningbouwprogramma tot 2030 (voor zover sprake van aanpasbare ‘zachte plannen’) zodanig aan te passen dat meer doorstroming gerealiseerd kan worden; meer inzicht te verwerven in de verscheidenheid aan woon- en woonomgevingswensen bij de doelgroep vitale senioren en deze inzichten te benutten bij de woningbouwprogrammering en contacten met markpartijen over te realiseren plannen; in het woningbouwprogramma voor de periode 2030 - 2040 voldoende te realiseren woningen op te nemen, die aansluiten bij de woon- en woonomgevingswensen van vitale senioren.

Aanbeveling 3: Stel voldoende middelen ter beschikking om instrumenten te implementeren en maatregelen uit te voeren ter bevordering van doorstroming.

Aanbeveling 4: Maak afspraken met het college over te ontvangen informatie omtrent uitvoering van het Volkshuisvestingsprogramma en het woningbouwprogramma; besteed bij het bespreken daarvan expliciet aandacht aan de effecten van beleid, programmering en realisatie op doorstroming.

7

Nota van bevindingen

Doorstroming in Groningen Rekenkamer gemeente Groningen

Doorstroming in Groningen Rekenkamer gemeente Groningen

Datum

8 oktober 2025

Opdrachtgever:

Rekenkamer gemeente Groningen

Contactpersoon:

Hans Kastermans

Nadere inlichtingen:

Tobias Meppelink | tobias.meppelink@rigo.nl Thierry Wever | thierry.wever@rigo.nl

Projectnummer:

P 48980

RIGO is lid van de Vereniging voor Beleidsonderzoek (VBO) en gecertificeerd volgens ISO 9001:2015 WWW.RIGO.NL INFO@RIGO.NL

DE RUIJTERKADE 112-C AMSTERDAM POSTBUS 2805 1000 CV AMSTERDAM

IBAN NL 14 INGB 0002903851 BTW NR NL 0092.84.461.B.01

T 020 522 11 11 KVK 33227618

Inhoud Samenvatting

11

1

13

2

3

4

5

6

7

Inleiding Onderzoeksvragen

13

Aanpak onderzoek

14

Leeswijzer

14

Wat is doorstroming eigenlijk?

15

Wat is doorstroming?

15

Doel van doorstroming

16

Twee soorten doorstroming

16

Samenvattend

18

Woningmarktanalyse

19

Stand van zaken op de woningmarkt

19

Huishoudensontwikkeling en woningbehoefte

22

Samenvattend

25

Huidig beleid

26

Werken aan een ongedeelde gemeente

26

Huidig doorstromingsbeleid in meer detail

29

Samenvattend

34

Sturen op doorstroming via nieuwbouw

35

Het nieuwbouwprogramma

35

Doorstroomeffecten

36

Samenvattend

41

Aanvullende beleidsmatige inzet

42

Staalkaart van mogelijke maatregelen

43

Samenvattend

48

Beantwoording hoofd- en deelvragen

49

Opgave en sturing

49

Verkenning beleidseffecten

50

Mogelijkheden toekomstig beleid

51

Terug naar de hoofdvraag

52

Bijlage 1 Bronnenlijst

53

Bijlage 2 Respondentenlijst

54

Bijlage 3 Gespreksthemalijst

54

Samenvatting Hoe wordt met het woningbouwprogramma en flankerend beleid gestuurd op een mix van nieuw en door doorstroming vrijkomend aanbod aan woningen om daarmee naar verwachting te voorzien in de (toekomstige) woningbehoefte?

Doorstroming heeft op verschillende plaatsen in het gemeentelijke woonbeleid een plaats, maar richt zich voornamelijk op het bieden van een bij de zorgbehoefte in een passende woning voor een in omvang toenemende doelgroep in een oudere levensfase. Een bredere focus op de doorstroming van de vitale ‘lege-nesters’ of andere groepen inwoners is er niet, maar er is wel een breed gedragen gevoel dat dat nodig is en beleid is in ontwikkeling. De ontwikkeling van het nieuwe Volkshuisvestingsprogramma biedt de kans om een doorstroombeleid te ontwikkelen en vast te stellen, gericht op alle woningmarktsegmenten en bestaande uit een bijgesteld nieuwbouwprogramma dat doorstroming meer dan nu moet bevorderen (passend bij de veranderende woningbehoefte). Zelfs relatief kleine aanpassingen in het bouwprogramma kunnen een groot effect sorteren, zo toont het “doorrekenen” van een alternatief bouwprogramma aan. Wanneer de combinatie wordt gezocht met een set van aanvullende – en vooral praktisch uitvoerbare – maatregelen kan het doorstroomeffect van nieuwbouw verder worden versterkt. Deze maatregelen zijn het gemakkelijkste in en uit te voeren binnen het woningcorporatiebezit en hier wordt al mee geëxperimenteerd. Maar juist de samenwerking met andere bouwende en ontwikkelende partijen, en eigenaren in andere woningmarktsegmenten kan een nog groter effect bewerkstelligen. De opgave •

•

•

•

De huidige Groningse woningvoorraad van ruim 124.000 woningen bestaat voor het merendeel uit huurwoningen, het grootste deel hiervan is in bezit van corporaties. Voor een groot deel zijn dit appartementen. In de koopsector (41% van de voorraad) zien we voornamelijk eengezinswoningen. Een substantieel aandeel van eengezinswoningen in de koop- en huursector wordt bewoond door ‘lege-nesters’; oudere bewoners zonder thuiswonende kinderen. Tegelijkertijd wonen jonge huishoudens vaker in (kleinere) appartementen. Voor nu een geschikte plek, maar op termijn zullen zij ook groter willen wonen. De huishoudensprognose laat zien dat het aantal huishoudens richting 2043 met bijna 30.000 toeneemt. De groei zit vooral in jongeren (studenten) en ouderen, maar ook het aantal gezinnen zal blijven toenemen. Al deze huishoudens willen voorzien in hun woningbehoeften. De woningbehoefte tot 2040 wordt geraamd op circa 18.400 woningen, waarvan de helft appartementen. De (kwalitatieve) woningbehoefte zal niet alleen door nieuwbouw kunnen worden ingevuld, ook het vrijspelen van bestaande woningen via doorstroming is noodzakelijk.

Sturen op doorstroming via nieuwbouw •

De gemeente Groningen heeft een omvangrijk woningbouwprogramma tot 2030, bestaande uit 9.500 woningen. De woningbehoefte is echter hoger geraamd op 9.800. Maar de vraag is of dit programma voldoende inspeelt op de behoeften van woningzoekenden. De woningbehoefte en het woningbouwprogramma verschillen

Rapport Doorstroming in Groningen

11

•

•

namelijk in kwalitatieve zin. Er is sprake van een “overschot” aan huurappartementen in de planning, terwijl de vraag groter is naar eengezinswoningen, met name in de koopsector. Daarmee gaan er dus fricties ontstaan in het aanbod en in de toekomstige bewoning. Nieuwbouw kan kettingreacties aan verhuizingen veroorzaken, waarbij starters, doorstromers en vestigers allemaal aan bod komen. Ook in Groningen zal de doorstroming van ‘lege-nesters’ en ouderen uit ruime (eengezins)woningen naar kleinere, passende woningen veel effect hebben op de dynamiek op de woningmarkt. In dit onderzoek is een modelmatige doorrekening van een alternatieve invulling van het bouwprogramma gedaan. Een bouwprogramma met meer kleine eengezinswoningen en appartementen voor ‘lege-nesters’ laat zien dat gerichte nieuwbouw de verhuisketen verlengt, en dat er meer grote woningen vrijkomen voor bijvoorbeeld gezinnen. Nieuwbouw is daarmee niet alleen een uitbreiding van de voorraad, maar ook een hefboom voor een beter functionerende woningmarkt. Belangrijk is dat het niet alleen gaat om bouwen van het juiste aanbod, maar ook om het verleiden tot verhuizen. Verhuisgeneigde ‘lege-nesters’ en ouderen verhuizen pas als het nieuwe aanbod o.a. aantrekkelijk is, het op een goede locatie ligt en goed bereikbaar is. Maar daarnaast kunnen nog veel meer redenen meespelen.

Goed en geschikt aanbod is essentieel, maar nog geen garantie. Het maken van aanvullend beleid kan doorstroming verder stimuleren of de verhuisketens verder verlengen.

Aanvullend beleid •

•

•

Een set gouden regels voor het stimuleren van doorstroming of het verlengen van de verhuisketens is er niet. Het is een combinatie van prikkels en persoonlijke omstandigheden van de huurder die doorslaggevend zijn is in de keuze om te verhuizen. Feitelijk moet je als gemeente op zoek naar een mix van aanvullende maatregelen die werkt. Tussentijds aanpassingen maken – of de aanpak uitbreiden – is relatief eenvoudig en zo kan ook geleerd worden van monitoring en evaluatie. Een belangrijke meerwaarde kan worden gecreëerd voor doorstroming wanneer gemeenten, woningcorporaties, marktpartijen en andere betrokkenen (bijvoorbeeld uit het sociaal domein) samenwerken. Een persoonlijke klantbenadering is een succesfactor die we overal tegenkomen. Duidelijk is dat doorstroming niet nieuw is in de gemeente, lerend van initiatieven in den lande wordt naast de inzet van het nieuwbouwprogramma om doorstroming te bevorderen ook een aanvullend beleid opgezet. Vrijwel op alle gebieden1 uit de ‘staalkaart’ voor te nemen aanvullende maatregelen die wij in dit onderzoek presenteerde is de gemeente – veelal samen met de woningcorporaties – initiatieven aan het ontwikkelen. In zijn algemeenheid geldt hierbij dat de middelen hiervoor tot op heden beperkt zijn, en de concrete instrumenten nog niet (volledig) zijn uitgewerkt.

1

Informatie, begeleiding, ontzorgen/ Aanbod in beeld/ Aantrekkelijk bouwen/ Voorrang voor doorstromers/ Financiële prikkel/ Met een gerust hart verhuizen. Rapport Doorstroming in Groningen

12

1

Inleiding

Groningen is een snelgroeiende gemeente. Het aantal huishoudens stijgt tot 2043 naar verwachting met 25.000. Om deze huishoudens een passende woning te bieden worden nieuwe woningen gebouwd. In een nieuwe woning kan een starter zich vestigen, maar er kan ook een huishouden naar doorstromen waardoor een andere woning vrij komt. Zo kunnen verhuisketens ontstaan waarmee meerdere huishoudens een stap kunnen zetten naar een woning die beter aansluit bij hun woonwensen en -behoeften. Doorstroming ontstaat niet altijd vanzelf. Naast een passend aanbod is de inzet van instrumentarium en andere maatregelen belangrijk. In dit onderzoek kijken we in welke mate het woningbouwprogramma en het woonbeleid van de gemeente Groningen effectief de doorstroming bevordert. Het aantal inwoners in Groningen stijgt, terwijl er ook sprake is van vergrijzing en afnemende omvang van huishoudens. Een deel van de oudere een- en tweepersoonshuishoudens woont in ruime eengezinswoningen. Deze woningen passen niet altijd meer bij de nieuwe levensfase en veranderde woonbehoefte. Ook kan het voor uitdagingen zorgen bij het bieden van de benodigde zorg. Tegelijkertijd zoeken jongere huishoudens een plek om een gezin te stichten of uit te breiden.

Deze nieuwe en uitbreidende gezinnen kunnen mogelijkheden geboden worden door nieuwbouw en overige toevoegingen, maar ook doordat huishoudens vanuit een gezinswoning doorstromen. De fysieke ruimte voor woningbouw is echter beperkt en duurzaamheid speelt een grotere rol bij politieke keuzes over stedelijke ontwikkeling; er wordt steeds vaker gekozen voor de bouw van appartementen op binnenstedelijke locaties. Ook wordt steeds vaker gekeken naar het beter benutten van de bestaande voorraad. Niet alle fricties kunnen en hoeven immers met nieuwbouw te worden opgelost. In dit onderzoek brengen we in kaart op welke manier doorstroming al onderdeel is van het gemeentelijk woonbeleid en verkennen we waar ruimte ligt voor versterking of verdere sturing. Daarmee heeft dit rekenkameronderzoek een meer verkennend dan enkel evaluerend karakter.

Onderzoeksvragen Doorstroming kan een belangrijke rol spelen bij het voorzien in de groeiende en veranderende woningbehoefte in de gemeente Groningen. De hoofdvraag van het onderzoek, gericht op het benutten van de potentie van doorstroming via zowel de nieuwbouw als het flankerend beleid, luidt:

Hoe wordt met het woningbouwprogramma en flankerend beleid gestuurd op een mix van nieuw en door doorstroming vrijkomend aanbod aan woningen om daarmee naar verwachting te voorzien in de (toekomstige) woningbehoefte?

Aan de hand van onderzoek gericht op de volgende deelvragen zal de hoofdvraag worden beantwoord: Opgave en sturing 1. Welke beleidsdoelen zijn gesteld op het vlak van doorstroming? 2. In hoeverre en op welke wijze stuurt de gemeente met de inzet van harde instrumenten (woningbouwprogramma) op doorstroming op de woningmarkt en de omvang van verhuisketens?

Rapport Doorstroming in Groningen

13

3. In hoeverre en op welke wijze stuurt de gemeente met de inzet van zachte (overige maatregelen) instrumenten op doorstroming op de woningmarkt en de omvang van verhuisketens? 4. Welke gegevens worden op welke wijze benut om inzicht te verkrijgen in afstemming tussen vraag en aanbod en de rol van doorstroming daarbij? Verkenning beleidseffecten 5. Wat draagt doorstroming op basis van het bestaande woningbouwprogramma bij aan het vervullen van de (toekomstige) woonbehoefte (v.w.b. type woning) van te onderscheiden doelgroepen? 6. Op welke wijze kan het effect van doorstroming middels nieuwbouw worden geoptimaliseerd? Mogelijkheden toekomstig beleid 7. Welke (aanvullende of reeds benutte) instrumenten kunnen doorstroming vergroten? 8. Welke mogelijkheden zijn er om bij te sturen bij veranderende woonbehoeften? 9. Wat is er nodig om de mogelijkheden die er zijn om bij te sturen bij veranderende woonbehoeften te benutten en wat zijn de (mogelijke) risico's en/of gevolgen daarvan?

Aanpak onderzoek Voor het onderzoek zijn documenten bestudeerd (zie bijlage 1) en interviews gehouden met ambtenaren van de gemeente, medewerkers van woningcorporaties, ontwikkelaars en de wethouder Wonen (zie bijlage 2). Deze interviews zijn gevoerd aan de hand van een gesprekslijst (zie bijlage 3). Vervolgens zijn er twee bijeenkomsten over doorstroming georganiseerd met ambtenaren van de gemeente (waaronder een aantal deelnemers aan de interviews). De bevindingen uit deze werksessies zijn gebruikt als input voor de conclusies en aanbevelingen. Het onderzoek heeft geresulteerd in een nota van bevindingen. Die is voorgelegd aan de respondenten voor een check op de feiten. Daarna heeft de rekenkamer conclusies en aanbevelingen toegevoegd. Het volledige rapport is voorgelegd aan het college van B&W voor een bestuurlijke reactie alvorens de rapportage aan de gemeenteraad aan te bieden.

Leeswijzer In het volgende hoofdstuk beschrijven we de verschillende soorten doorstroming, met de bijbehorende doelen. Daarna gaan we in hoofdstuk 3 doormiddel van een woningmarktanalyse dieper in op de huidige stand van zaken op de woningmarkt. Hierbij kijken we ook de ontwikkeling van huishoudens en hun woningbehoefte. In hoofdstuk 4 zijn de resultaten van de beleidsanalyse te lezen, daarbij gaan we dieper in op het huidige doorstromingsbeleid. Vervolgens brengen we in hoofdstuk 5 aan de hand van ons verhuisketenmodel de doorstroomeffecten van het huidige en een alternatief programma in beeld. In hoofdstuk 6 kijken we naar een staalkaart van maatregelen om doorstroming te bevorderen. De rapportage sluit af met hoofdstuk 7 waarin we de hoofd- en deelvragen beantwoorden.

Rapport Doorstroming in Groningen

14

2

Wat is doorstroming eigenlijk?

Voor we verder gaan met het beantwoorden van de deelvragen, beschrijven we eerst in dit hoofdstuk de theorie achter het begrip doorstroming. We beschrijven de verschillende soorten doorstroming en de verschillende doelen die doorstroming kan dienen. Dit alles zorgt voor een goede basis voor het lezen van de navolgende hoofdstukken.

Wat is doorstroming? Doorstroming of dynamiek op de woningmarkt, biedt op individueel niveau een mogelijkheid voor mensen om hun woonsituatie aan te laten sluiten bij hun veranderende behoeften en omstandigheden. Gedurende het leven zijn er verschillende ‘life events’ die vaak gepaard gaan met veranderende woonwensen; zoals gezinsuitbreiding, scheiding, verandering van werk, studie, inkomen of veranderingen in gezondheid. Als gevolg hiervan gaat men veelal op zoek naar een andere woning. Het klassieke beeld is dat de meeste Nederlanders een aantal keer verhuizen als ze jong zijn. Na hun 35e hebben de meesten een woning gevonden waar ze zich ‘settelen’ en dan lang blijven wonen. Pas wanneer zelfstandig thuis wonen (echt) niet meer goed lukt, verhuizen ouderen naar een gelijkvloerse woning en daarna (of soms direct) naar een verzorgingshuis. Dat klassieke beeld gaat uiteraard niet altijd op, bijvoorbeeld door het toegenomen aantal echtscheidingen, hogere huizenprijzen en bijbehorende verhuisbehoeften. Desondanks zien we dat de Figuur 1 De babyboomgeneratie door de jaren heen doorstroming al jaren afneemt. De oorzaak daarvan is de vergrijzing. Er zijn minder jonge mensen (die vaak verhuizen), meer ouderen – uit de babyboomgeneratie (zie figuur 1 hiernaast) – die minder verhuizen. Als gevolg hiervan wordt er simpelweg minder verhuisd.

Daar komt bij dat de algehele welvaart en conditie van woningen ook vooruit is gegaan, waardoor het grootste deel van de bevolking zich in een acceptabele woonsituatie bevindt. Dit is een structurele trend die al zo’n 30 jaar gaande is, en die zich de komende jaren verder zal voortzetten. Naast demografische ontwikkelingen is ook de economische situatie van invloed, met name op de koopmarkt. Tijdens een economische neergang of crisis daalt het aantal nieuwgebouwde woningen en daarmee de verkopen snel. Op de huurmarkt is dat effect veel minder groot, behalve dat de uitstroom van huurders naar een koopwoning ook kleiner is, en de dynamiek dus voor dat gedeelte van de markt afneemt. In economisch hoogtij zien we een omgekeerde beweging. Overigens kunnen ook andere oorzaken een lager nieuwbouwcijfer veroorzaken. Denk aan hogere bouwkosten en daarmee een financiële onhaalbaarheid, beperkingen als gevolg van milieuregels (stikstof) of beperkte menskracht voor bouw en ontwikkeling.

Rapport Doorstroming in Groningen

15

Doel van doorstroming Doorstroming is in zijn algemeenheid geen doel op zich, maar een middel. We kunnen vanuit ervaringen elders de volgende doelen onderscheiden: •

• • •

Grote woningen vrijspelen: net als in de meeste delen van Nederland zijn er in Groningen meer grote woningen dan grote huishoudens (zie ook hoofdstuk 3). Tegelijkertijd lukt het gezinnen vaak moeilijk om een (betaalbare) eengezinswoning te vinden. Nieuwbouw van (betaalbare) eengezinswoningen kan dan de inzet zijn, maar de inzet kan ook zijn om bestaande ruime woningen ‘vrij te spelen’ via doorstroming. Langere verhuisketens creëren: zodat zoveel mogelijk mensen kunnen verhuizen naar een voor hen beter passende woning. Passend wonen voor senioren: dit kan door senioren door te laten stromen naar een passende woning. Zorgkosten beperken: in het verlengde van het passend wonen voor senioren kan doorstroming bijdragen aan het beperken van de zorgkosten. Dit gezien de dalende zorgcapaciteit en hogere zorgkosten die in de komende jaren steeds urgenter wordt. Zorgkosten kunnen – afhankelijk van het type doorstroming – op een aantal manieren beperkt worden: o o

o

Het risico op ongelukken (met bijkomende zorgkosten) is in een passende woning kleiner. Doorstroming naar geclusterde woonvormen2 vergemakkelijkt (toekomstige) nietprofessionele (mantel)zorg tussen bewoners onderling en verkleint de kans op eenzaamheid. Doorstroming naar geclusterde woonvormen met senioren betekent dat professionele zorg efficiënter geleverd kan worden.

Twee soorten doorstroming Er zijn in essentie twee soorten doorstroming. Doorstroming kan gaan om een huishouden dat groter en/of duurder gaat wonen, waardoor hun oude woning vrijkomt voor een ander huishouden. Dit noemen we ‘opstromen’. Van ‘downsizen’ is sprake wanneer huishoudens uit een grotere woning naar een kleinere woning verhuizen. figuur 2

Schematische weergave van verschillende typen doorstroming

2

Geclusterd wonen bestaat in vele vormen. Veelal wordt gedacht aan hofjes (zoals het Knarrenhof), maar het kan ook gaan om gemeenschappelijk wonen, een serviceflat of wonen met een ‘plus’-concept (extra services). De verscheidenheid is groot. Het ministerie gaat uit van tenminste 12 woningen en een ontmoetingsruimte, bewoond door overwegend ouderen. Rapport Doorstroming in Groningen

16

Van opstromen is bijvoorbeeld sprake als een net afgestudeerde jongere verhuist van een studentenwoning naar een zelfstandig appartement. Stellen of gezinnen die verhuizen van een appartement naar een eigen eengezinswoning doen ook aan opstromen. In beide gevallen komt de achtergelaten woning beschikbaar voor een nieuw huishouden en ontstaat een verhuisketen. Wanneer een woning vrijkomt die geschikt is voor een groter huishouden, kan een (toekomstig) gezin uit hun appartement daarnaartoe verhuizen. Dit appartement komt vrij voor een stel dat wil samenwonen, en één of twee kleine appartementen achterlaat. Die komen dan vrij voor (ex)studenten of andere jonge mensen, die hun huidige kamer uit kunnen of het ouderlijk huis verlaten. Opstromen is een onderdeel van reguliere woningmarktdynamiek, er hoeft weinig op te worden gestuurd. Wanneer de kans zich voordoet, zal een huishouden met de wens om groter te wonen verhuizen naar een grotere woning (die betaalbaar is en voldoet aan andere eisen als locatie en voorzieningen). Wanneer er dus (grotere) eengezinswoningen beschikbaar komen, is het aannemelijk dat deze verhuisbewegingen automatisch op gang komen. Maar daar zit het knelpunt: eengezinskoopwoningen komen in de komende jaren maar mondjesmaat vrij. Steeds meer zien we dat grote (eengezins)woningen worden bewoond door oudere huishoudens zonder kinderen.

Dit zijn voor een groot deel huishoudens waar de kinderen inmiddels uit huis zijn gegaan. Er is echter weinig reden voor hen om te verhuizen: ze wonen in veel gevallen ruim, goed, betaalbaar en zijn gewend aan hun woonomgeving. Die groep ziet niet snel een goed alternatief om naartoe te verhuizen, de kwaliteitseisen zijn relatief hoog. En zo komen deze grote woningen dus in beperkte mate vrij op de woningmarkt. Om deze woningen vrij te krijgen is er behoefte aan doorstroming middels ‘downsizen’, waarbij een huishouden uit een grotere woning naar een kleinere woning verhuizen. Daarbij komt een grotere woning vrij voor een groter huishouden, bijvoorbeeld een gezin. Het bekende voorbeeld hierbij zijn senioren, waarvan de kinderen uit huis zijn, die verhuizen van een eengezinswoning naar een levensloopbestendig appartement. Doorstroming is onderdeel van de reguliere dynamiek van de woningmarkt. Toch is het aantal vrijkomende eengezinswoningen door doorstroming van kleinere, oudere huishoudens beperkt. Maar wanneer zij vaker gaan doorstromen, zullen de verhuisketens op gang komen. De sleutel ligt bij doorstroming van ‘downsizers’. In dit onderzoek focussen we ons daarom voornamelijk op doorstroming van ouderen. Maken zij de stap van een grotere naar een kleinere woning, dan zal doorstroming van anderen automatisch op gang komen.

We weten uit ervaring dat potentiële ‘downsizers’ vaak meerdere redenen hebben om de stap (nog) niet te zetten. Zo kan het zijn dat het beschikbare aanbod niet aan al hun eisen voldoet, woonlasten bij verhuizing omhoog gaan, de prijs-kwaliteitverhouding bij verhuizing lager wordt, of men heeft simpelweg geen zin in al het gedoe rondom verhuizen. Daarom is het belangrijk dat in al deze facetten obstakels om door te stromen worden weggenomen. Niet alleen de hardware van wat er wordt gebouwd moet aansluiten op de woonwensen van de doorstromer – ook de software van flankerend beleid en instrumenten kan een bepalende rol spelen in het faciliteren van doorstroming.

Rapport Doorstroming in Groningen

17

Samenvattend •

•

•

De babyboomgeneratie vergrijst en woont nu grotendeels in ruime woningen, zowel in de koop- als huursector. Deze huishoudens zijn steeds minder verhuisgeneigd, waardoor er van deze woningen ook minder vrijkomen. Tegelijkertijd neemt het aantal jonge huishoudens en gezinnen toe in Groningen – en een deel daarvan zal behoefte hebben aan een grotere woning. Doorstroming is geen doel op zich, maar een middel om doelen te bereiken, zoals: beter passend wonen voor senioren, het vrijmaken van grote woningen voor gezinnen, het op gang brengen van lange verhuisketens, en het beperken van (toekomstige) zorgkosten. Er zijn twee typen doorstroming: opstromen (naar groter of duurder) en downsizen (naar kleiner). Vooral downsizen door senioren is cruciaal voor het op gang brengen van ketens, omdat zij vaak grote woningen bezet houden. Echter, veel senioren zien af van het kiezen voor een andere (kleinere) woning, vanwege bijvoorbeeld een gebrek aan aantrekkelijk aanbod, hogere woonlasten of het gedoe van verhuizen. Daarom is het wegnemen van obstakels essentieel, zowel via aantrekkelijk woningaanbod (‘hardware’) als ondersteunend beleid en begeleiding (‘software’).

Rapport Doorstroming in Groningen

18

3

Woningmarktanalyse

Wat is de huidige stand van zaken op de Groningse woningmarkt? En hoe verandert dit in de toekomst? In dit hoofdstuk onderzoeken we het en geven we de bijbehorende cijfers. De analyse is de basis voor de verkenning van het effect op doorstroming dat verwacht mag worden als gevolg van het gemeentelijke nieuwbouwprogramma in hoofdstuk 5.

Stand van zaken op de woningmarkt 3.1.1

De woningvoorraad in Groningen

De woningvoorraad in de gemeente Groningen bestond in 2024 uit ruim 124.250 woningen. Daarvan bestaat het grootste deel uit huurwoningen, grofweg 6 op de 10 woningen. Hiervan is ruim de helft in bezit van een woningcorporatie, en het overige deel in handen van particuliere verhuurders. De overige 41 procent van de voorraad bestaat uit koopwoningen (zie figuur 3 hieronder).

figuur 3

Huidige voorraad naar woningmarktsegment, Gemeente Groningen

Bron: CBS

Als we kijken naar het woningaanbod naar woningtype en eigendom, zien we (figuur 4) dat het grootste deel van de Groningse voorraad uit huurappartementen bestaat. Daarbij gaat het zowel om sociale huur als middenhuur en dure huur. Dat is geen verrassing voor Groningen, een grote stad met een forse (jonge) studentenpopulatie. De op een na grootste categorie is eengezinskoopwoningen die 29 procent van de voorraad uitmaken.

figuur 4

Huidige voorraad naar woningtype en eigendom, Gemeente Groningen

Bron: CBS

Rapport Doorstroming in Groningen

19

In figuur 5 is te zien hoe de Groningse huishoudens wonen. Van verschillende leeftijdsgroepen is te zien welk deel een woning bezit en welk deel huurt. Ook zien we hier de onzelfstandig wonenden. Een groot deel hiervan zijn studenten die een kamer in een (studenten)huis huren. Die groep zien we voornamelijk in de leeftijdsklasse tot 25 jaar oud. Jonge huishoudens die wel in een zelfstandige woning wonen, doen dat voornamelijk in een huurappartement. In de groep 25 tot 35-jarigen zien we meer woningbezit en minder onzelfstandig wonende huishoudens. Maar ook hier woont het grootste deel in een huurappartement. Vanaf 35 jaar zien we een verschuiving naar woningbezit: het grootste deel woont in een (eengezins)koopwoning. Vervolgens zien we dat de groep 75 jaar en ouder weer meer in huurappartementen wonen (voornamelijk sociale huurwoningen). figuur 5

Huidige huisvesting van leeftijdsgroepen, gemeente Groningen

Bron: CBS, WoON21, RIGO Woningmarktsimulatie

3.1.2

Mismatch op de woningmarkt

In de huidige bewoning zien we een mismatch (figuur 6). Een groot deel van de eengezinswoningen, waarvan het overgrote deel koopwoningen, wordt bewoond door 55-plus huishoudens zonder kinderen. Dat zijn in belangrijke mate ‘lege-nesters’: stellen (of alleenstaanden) waarvan de kinderen inmiddels het huis uit zijn. In andere woorden: we zien kleine huishoudens in grote woningen. Kleine en middelgrote appartementen worden daarentegen grotendeels bewoond door jonge huishoudens zonder kinderen. Deze huishoudens wonen wellicht nu goed, maar voor een deel geldt dat ze in de toekomst de stap willen maken naar een grotere woning.

Rapport Doorstroming in Groningen

20

figuur 6

Huidige bewoning van woningtypen naar grootte (totaal), gemeente Groningen

Bron: CBS, WoON21, RIGO Woningmarktsimulatie

In de corporatiehuursector zien we dat de voorraad, voor een groot deel appartementen, voor een groot deel wordt bewoond door huishoudens van 55 jaar of ouder zonder kinderen (figuur 7). Wat betreft de middelgrote en grote appartementen zou men dit kunnen zien als gewenst, indien het ook geschikte woningen zijn om oud in te worden. Ook de eengezinswoningen worden voor het grootste deel bewoond door ‘lege-nesters’. Idealiter zouden de grotere huishoudens die nu in appartementen zitten de mogelijkheid moeten hebben door te stromen naar een eengezinswoning. Dat kan een nieuwbouwwoning zijn of een woning die wordt achtergelaten door ‘lege-nesters’ die doorstromen naar een andere (meer passende) woning.

figuur 7

Huidige bewoning van woningtypen naar grootte (corporatiewoningen), gemeente Groningen

Bron: CBS, WoON21, RIGO Woningmarktsimulatie

Rapport Doorstroming in Groningen

21

De koopsector bestaat voor een groot deel uit eengezinswoningen, met name ruime woningen. Voor het grootste deel worden deze bewoond door gezinnen. Maar we zien ook een aanzienlijk deel (ruime) eengezinswoningen dat wordt bewoond door ‘lege-nesters’ (figuur 8). En in de toekomst wordt deze groep, gelet op de demografische samenstelling van de bevolking, alleen maar groter. Gezinnen van nu zijn na het uitvliegen van de thuiswonende kinderen de “legenesters” van de toekomst.

figuur 8

Huidige bewoning van woningtypen naar grootte (koopwoningen), gemeente Groningen

Bron: CBS, WoON21, RIGO Woningmarktsimulatie

Huishoudensontwikkeling en woningbehoefte Demografische ontwikkelingen De Groningse bevolking zal tot 2043 naar verwachting nog fors toenemen, van 145.800 huishoudens naar ruim 174.000 (huishoudensprognose gemeente Groningen). Deze groei zit voornamelijk in de groei van twee groepen: jongeren (studenten) en ouderen. Wat betreft jongeren zijn het grotendeels alleenstaanden tot 25 jaar en van 25 tot 35 jaar. Met ruim 51.000 huishoudens beslaan zij een derde van de Groningse bevolking – voor het grootste deel zijn dit studenten. Deze groep groeit naar verwachting naar 58.000 in 2043. In figuur 9 hieronder zijn deze vanwege leesbaarheid buiten beschouwing gelaten. Een andere forse toename zit in het aantal ouderen. Met name de groep alleenstaande 75-plussers neemt fors toe. De groep ouderen is groter dan voorheen en wordt gemiddeld ouder (ook wel als “dubbele vergrijzing” geduid). Tegelijkertijd zien we het aantal gezinnen ook nog steeds toenemen in de toekomst. Hoewel deze toename niet zo groot is als die van de (alleenstaande) jongeren en ouderen, zullen ook zij een voor hen passende woning willen.

Rapport Doorstroming in Groningen

22

figuur 9

Demografische ontwikkeling naar leeftijdsgroep en samenstelling, gemeente Groningen

Bron: Gemeente Groningen

Invulling van de woningbehoefte De gemeente Groningen heeft te maken met woningbehoeften van verschillende groepen. Zo zal een deel van de studenten na hun studie ook in Groningen willen blijven. Ook een deel van de “oudere jongeren” die veelal in een huurappartement zitten willen een eerste stap naar de koop zetten. Denk ook aan stellen die nu “goed” zitten in een appartement, maar op termijn zullen denken aan gezinsuitbreiding en daarvoor naar een ruimere woning willen verhuizen. Tot slot de groep ouderen, waarvan een groeiend deel een zorg- of hulpvraag zal hebben (Woonzorganalyses gemeente Groningen3). De gemeente zal met de ambitie van een ongedeelde stad in al deze woningbehoeften willen voorzien. In dit onderzoek brengen we niet de woonwensen en woningbehoeften van al deze groepen opnieuw in beeld. Daarvoor biedt het onlangs uitgevoerde woningbehoefteonderzoek voor de regio Groningen-Assen voldoende inzichten4. Uit het woningbehoefteonderzoek blijkt dat, op regionaal niveau, starters en jongeren (tot 35 jaar) grotendeels een huurwoning willen, gevolgd door een betaalbare koopwoning. Gezinnen wensen voornamelijk een grondgebonden woning, waarvan het grootste deel in de koopsector. In de groep jongere ‘lege-nesters’ (55-75) zien we nog relatief vaak de wens voor een (andere) grondgebonden koopwoning.

Bij oudere ‘legenesters’ (75-plus) ligt de nadruk op appartementen, voornamelijk in de huursector en een deel in de koop (zie figuur 10 hieronder). Deze cijfers gelden voor de gehele regio en zijn niet terug te vinden in de factsheet voor de gemeente Groningen specifiek.

3

De gemeente Groningen beschikt over twee woonzorganalyses. Deze worden in gezamenlijkheid als uitgangspunt gebruikt voor de woonzorgopgave(n) (voor ouderen). Het gaat om de Woonzorganalyse gemeente Groningen door Companen en het Woonzorgonderzoek provincie Groningen door Stec Groep. 4

Zie het rapport “Woningbehoefteonderzoek regio Groningen-Assen” van Companen.

Rapport Doorstroming in Groningen

23

figuur 10 Regio Groningen-Assen. Woonwensen verschillende doelgroepen, 2024-2030

Bron: Companen

De toekomstige gemeentelijke opgave wordt in het regionale woningbehoefteonderzoek geschat op 9.800 woningen tot 2030 en ruim 18.400 woningen tot 2040, op basis van de provinciale prognose. Deze behoefte is uitgesplitst naar woningtype en eigendom5 in figuur 11. Dit aantal is exclusief het in te lopen te kort van 2.950 woningen. De helft van de behoefte bestaat uit appartementen, waarvan het grootste deel in de huursector. Van het deel grondgebonden woningen is bijna de helft hiervan de behoefte van ouderen aan een levensloopgeschikte woning. figuur 11 Woningbehoefte naar eigendom en woningtype, gemeente Groningen

Bron: Companen; bewerking RIGO

5

Deze cijfers zijn gebaseerd op de kwalitatieve woningbehoefte naar eigendom, woonvorm en prijssegment zoals te vinden in de Factsheet voor de gemeente Groningen van het regionaal woningbehoefteonderzoek uit 2024.

Rapport Doorstroming in Groningen

24

Uit de gemeentelijke woonzorganalyse van Companen blijkt dat het huidige aanbod aan fysiek geschikte woningen slechts in beperkte mate aanwezig is. Daarnaast wordt twee derde van de fysiek 'geschikte' woningen (26.300 woningen) momenteel bewoond door jongere huishoudens zonder beperking6. Dit betekent dat slechts ongeveer een derde van de fysiek geschikte woningen, circa 8.600 woningen, beschikbaar is of wordt bewoond door ouderen (met en zonder een mobiliteitsbeperking). Wanneer we dit afzetten tegen het aantal oudere huishoudens (ruim 85.000 huishoudens van 65 plus), zien we een sterke indicatie dat een groot deel van de Groningse ouderen momenteel in woning woont die niet fysiek geschikt is (of geschikt gemaakt kan worden) voor mensen met mobiliteitsbeperkingen. Hier is potentie (of noodzaak) voor doorstroming binnen de bestaande voorraad. Naast fysieke geschiktheid of passendheid is er de groeiende vraag naar specifieke woonvormen geschikt voor ouderen. De woonzorganalyses gaan uit van een toenemende vraag naar geclusterd wonen voor ouderen. Ingegeven door het verschil in de voor de woonzorganalyses gebruikte bronnen, worden in Groningen bandbreedtes gehanteerd die inzicht geven in de huisvestingsopgave voor ouderen. Daaruit blijkt dat het huidige aanbod ontoereikend zal zijn om aan de toekomstige vraag te voldoen. Die loopt op tot ca. 2.800 geclusterde woningen in 2040.

Dit duidt op een kwalitatieve en kwantitatieve mismatch in het aanbod van woonvormen die aansluiten bij de veranderende behoeften van ouderen, ongeacht de fysieke geschiktheid van hun huidige woning. Voor de behoefte van alle groepen geldt dat men hierin kan voorzien via twee manieren: bijbouwen voor de woningbehoefte, of deze woningen vrij te laten komen uit de bestaande voorraad (via doorstroming). In het recente woningbehoefteonderzoek is echter niet duidelijk in welke mate doorstroming onderdeel uitmaakt van de invulling van de woningbehoefte. Dit terwijl dat in de woningmarktdynamiek een factor is om rekening mee te houden.

Samenvattend •

•

•

•

De huidige Groningse woningvoorraad van ruim 124.000 woningen bestaat voor het merendeel uit huurwoningen, het grootste deel hiervan is in bezit van corporaties. Voor een groot deel zijn dit appartementen. In de koopsector (41% van de voorraad) zien we voornamelijk eengezinswoningen. Een substantieel aandeel van eengezinswoningen in de koop- en huursector wordt bewoond door ‘lege-nesters’; oudere bewoners zonder thuiswonende kinderen. In de (corporatie)huursector zien we dat ook de grotere appartementen voornamelijk worden bewoond door ‘lege-nesters’. Dat zijn relatief kleine huishoudens in grote woningen. Tegelijkertijd wonen jonge huishoudens vaker in (kleinere) appartementen. Voor nu een geschikte plek, maar op termijn zullen zij ook groter willen wonen. De huishoudensprognose laat zien dat het aantal huishoudens richting 2043 met bijna 30.000 toeneemt. De groei zit vooral in jongeren (studenten) en ouderen, maar ook het aantal gezinnen zal blijven toenemen. Al deze huishoudens willen voorzien in hun woningbehoeften. De woningbehoefte tot 2040 wordt geraamd op circa 18.400 woningen, waarvan de helft appartementen. De (kwalitatieve) woningbehoefte zal niet alleen door nieuwbouw kunnen worden ingevuld, ook het vrijspelen van bestaande woningen via doorstroming is noodzakelijk.

6

Zie het rapport “Woonzorganalyse gemeente Groningen” van Companen. De gemeente plaatst hierbij de kanttekening dat inmiddels uit aanvullend onderzoek naar voren gekomen dat er vraagtekens kunnen worden gezet bij de mate van geschiktheid van de woningen die in deze studie als 'geschikt' zijn bestempeld. Meer onderzoek is nodig en wordt o.a. uitgevoerd a.d.h.v. woonzorgcirkels.

Rapport Doorstroming in Groningen

25

4

Huidig beleid

Welke beleidsdoelen zijn in Groningen gesteld in relatie tot de nieuwbouw van woningen en doorstroming op de lokale woningmarkt? Deze vraag beantwoorden we middels een analyse van de relevante beleidsstukken van de gemeente Groningen op woongebied, met specifieke aandacht voor doorstroming7 en de huisvesting van verschillende groepen woningzoekenden.

Werken aan een ongedeelde gemeente Voor het woon(zorg)beleid in Groningen zijn de woonvisie van 2020 en de Visie wonen samenleving zorg 2022-2030 – met het bijbehorende uitvoeringsprogramma – tot op heden leidend. In 2025 is gestart met het formuleren van nieuw woonbeleid voor de periode na 2025, in de vorm van een volkshuisvestingsprogramma voortbouwend op de gemeentelijke Omgevingsvisie. De gemeenteraad heeft aangegeven graag ook een visie op doorstroming daarbij te zien. De Omgevingsvisie uit 2021 wordt overigens herzien. Vaststelling van de nieuwe Omgevingsvisie wordt verwacht in 2027. Centraal in bovenstaande stukken staat de doelstelling van Groningen als ongedeelde gemeente. Dat wil zeggen dat er in Groningen voor iedereen die graag in de gemeente wil (blijven) wonen een passende plek is. Dit betekent een woningaanbod dat past bij het inkomen en huishoudenssamenstelling, maar ook bij de woonwensen als het gaat om type woning, plek in stad of dorp en woonmilieu en de gewenste leefstijl (Ambitiekader 2021 – 2025). Wel kan worden geconstateerd dat de woningnood, en de behoefte aan meer passende woonruimten, in de gemeente Groningen groot is. Hierdoor staat de doelstelling onder druk. Het aantal huishoudens groeit in de gemeente al jaren en de nieuwbouw kan dit niet bijhouden. Woningprijzen stijgen en de vraag is zo hoog dat veel mensen geen plek meer kunnen vinden.

In het coalitieakkoord uit 2022 wordt hierbij in het bijzonder gerefereerd aan de noodzaak om voor jongeren en senioren meer huisvestingmogelijkheden te gaan bieden (Coalitieakkoord, 2022). De in het kader van dit onderzoek afgenomen interviews bevestigen dat er sprake is van een woningmarkt onder spanning, er is een grote woningvraag vanuit studenten en starters op de woningmarkt, maar dat is niet de enige groep woningvragers. Tegelijkertijd zijn de verschillen binnen de gemeente Groningen groot. De situatie in de stad Groningen is anders dan in het ommeland. Er lijkt een patroon te zijn dat woningzoekenden eerst zoeken op de gewenste locatie, en pas daarna kijken naar de passendheid of betaalbaarheid. “Ze beginnen bij de Martinitoren en zakken dan af naar Haren en omgeving. Als dat niet betaalbaar is, zoeken ze richting het westen en daarna naar het oosten. Dit zie je terug in de huizenprijzen. De stad is duur en Haren ook, terwijl de oostkant meer gericht is op lagere inkomensgroepen.” De woonzorgvisie gaat specifiek ook over de huisvesting van senioren, al dan niet met een zorgvraag. Een woonzorganalyse (Companen, 2021) vormt de basis van de woonzorgvisie. Een vergelijkbaar onderzoek is recenter op provinciaal niveau uitgevoerd door Stec groep (2024). 4.1.1

Doorstroming in de Woonvisie

Wanneer doorstroming expliciet wordt genoemd in het Groningse woonbeleid, betreft het voornamelijk de doelstelling om ouderen (met eventuele zorg- of ondersteuningsvraag)

7 Hierbij aangetekend dat de gemeente over meer ‘instrumenten’ beschikt om de positie van woningzoekenden te verbeteren. De focus gaat in dit onderzoek echter uit naar doorstroming. Rapport Doorstroming in Groningen

26

passend te laten wonen in een woning die aansluit bij hun (toekomstige) behoeften en eventuele beperkingen. Ouderen wonen (mede beïnvloed door de extramuralisering) vaker in woningen die niet optimaal geschikt zijn voor hun (toekomstige) zorgvraag. Doorstroming wordt gezien als het middel om de mate van passend wonen van ouderen (met een toekomstige zorgof ondersteuningsvraag) te verbeteren. Daarbij wordt een aantal doelen genoemd die passen bij de opgaven van de in omvang toenemende vergrijzing: zelfredzaamheid, het tegengaan van eenzaamheid, het ontlasten van de zorg en het ontlasten van mantelzorgers. Hiervoor zijn waar het de woningvoorraad betreft meer passende, zogenoemde ‘tussenvormwoningen’ nodig, waar bijvoorbeeld verschillende doelgroepen samen kunnen wonen. Dat kan variëren van zelfstandig thuis wonen in een hofje tot woonvormen met zorg. Daarnaast benoemt de gemeentelijke omgevingsvisie (2021) dat basisvoorzieningen beschikbaar en toegankelijk moeten zijn voor iedereen, zodat mensen zo lang mogelijk zichzelf in de eigen omgeving kunnen blijven onderhouden. Hierbij gaat het om de fysieke leefomgeving, sociale veiligheid en voorzieningen, zoals op het gebied van zorg, welzijn of dagbesteding en opvang. Daarnaast is een belangrijke doelstelling het zoveel als mogelijk behouden en koesteren van de bestaande groene stadsomgeving.

Vanuit deze optiek is de ruimte voor verdere uitleg van de stad in het ommeland ook beperkt. Doorstroming heeft in de woonvisie een plaats binnen het vijfde geformuleerde speerpunt. Onder de noemer van een nieuwe focus op doelgroepen wordt geconstateerd dat ouderen het liefst oud willen worden in hun eigen woning en woonomgeving. De gemeente wil dit graag faciliteren. Geconstateerd wordt dat veel ouderen (inmiddels kleinere huishoudens) in gezinswoningen wonen. Dit komt deels doordat er geen andere geschikte woningen zijn om naar door te stromen. Tegelijkertijd wordt geconstateerd dat de toevoeging van meer op ouderen toegespitste woningen niet altijd leidt tot de gewenste doorstroming. Vanuit deze constatering wil de gemeente het thema ‘woonvormen voor ouderen’ zichtbaarder maken. Naast een voldoende beschikbaarheid spelen ook betaalbaarheid, gewenning en ‘hechting’ een belangrijke rol in de keuze van een oudere om al dan niet voor een andere woning te kiezen. Hieruit volgt een inspanning om binnen de sociale huurwoningvoorraad - samen met ouderen, huurdersorganisaties en woningcorporaties – te onderzoeken wat er nodig is om de doorstroming beter op gang te krijgen.

Ligt een oplossing in toewijzingsregels of zijn hier toch vooral ‘seniorenmakelaars’ nodig? Naast doorstroming binnen de sociale huursector kunnen ook marktpartijen en ontwikkelaars een bijdrage leveren langs dezelfde route. Naast doorstroming in relatie tot de woon- en zorgbehoefte van ouderen is er in de woonvisie en – ook zeker binnen de ambtelijke organisatie – het besef dat doorstroming kan helpen woningen beschikbaar te maken voor lokale jongere huishoudens of huishoudens van elders (door het vrijspelen van bestaande woningen voor hen). Maar ondanks dat woningkrapte voor starters wordt onderkend en doorstroming in een aantal beleidsdocumenten ook voor deze doelgroep als oplossing wordt gezien, wordt specifiek beleid voor deze doelgroep niet in het beleid uitgewerkt als een van de hoofd beweegredenen voor de gemeente Groningen om in te zetten op doorstroming. De verschillende interviews gehouden in het kader van dit onderzoek bevestigen het beeld dat een inzet op doorstroming met als doel beweging binnen de bestaande voorraad tot op heden geen prioriteit heeft. Dit ook omdat hier tot voor kort ook weinig aanleiding voor was gezien de specifieke demografische context.

Groningen is bij uitstek een studentenstad, het toevoegen van in oppervlak kleinere en relatief betaalbare woningen is altijd wenselijk, op het realiseren van studenten-/ jongerenhuisvesting heeft de gemeente zich lang gericht. Zij het dat de gemeente wel ruimte heeft geboden voor het toevoegen van duurdere woningen in onder meer

Rapport Doorstroming in Groningen

27

Meerstad, Helpermaar, Harener Holt en Ter Borch. Deze toevoegingen zullen een doorstroomeffect hebben gehad. 4.1.2

Doorstroming in de Visie wonen samenleving zorg 2022-2030

Op basis van de onderliggende analyses kiest de gemeente in de Visie wonen samenleving zorg 2022-2030 voor een inzet op de realisatie voor het tot stand brengen van buurten die een gemengde opbouw hebben, om daarmee te stimuleren dat de samenlevingsopbouw zoveel mogelijk vorm gegeven kan worden binnen de eigen woonomgeving. Een gemengde wijk zorgt ervoor dat verschillende huishoudens aangetrokken worden zo is de gedachte. In dit toekomstbeeld is het bevorderen van doorstroom geen doel op zich. De meeste ouderen kunnen in hun huidige woning blijven, en passen deze woning waar nodig aan om een zorgvraag te accommoderen. Bij een aanvraag tot een woningaanpassing worden de mogelijkheden tot een verhuizing in beeld gebracht, om ouderen te informeren over de mogelijkheden om te verhuizen naar een passende woning elders. 4.1.3

Doorstroming in eigen wijk

Uit de gesprekken met beleidsmedewerkers van de gemeente kwam naar voren dat er inmiddels actief ingezet wordt op het faciliteren van doorstroming in de eigen wijk. Door het creëren van gemengde wijken stromen inwoners ook de volgende woning in hun wooncarrière door in de eigen wijk. Naast dat het voor ouderen prettig is om in de eigen wijk te kunnen blijven wonen, zorgt dit ook voor sociaaleconomisch gemêleerde wijken, waar inwoners niet uit weg ‘moeten’ verhuizen als zij een stap in hun wooncarrière willen maken. Door differentiatie van het woningaanbod wordt geprobeerd om een meer gemengde opbouw van woonwijken te realiseren. De gemeente doet onderzoek naar de ‘selectieve verhuisbewegingen’ in de gemeente. De vraag is of er mensen met een laag inkomen instromen in een wijk en zodra het inkomen toeneemt zij uit de wijk wegverhuizen. De gemeente wil leren waar die mensen die uitstromen naartoe gaan en wat voor woningen zij dan betrekken, zodat deze dan wellicht ook in de oorspronkelijke wijk toegevoegd kunnen worden. Rekening houdend met de algemene doelstelling gericht op het realiseren van minimaal 30 procent sociale huur, wordt per wijk gekeken of het aandeel sociale huurwoningen moet toenemen, gelijk kan blijven of juist afnemen. Zo zal in nieuwe wijken geprobeerd worden om een substantieel aandeel in sociale huur (minimaal 30%), middenhuur en sociale koop toe te voegen.