Nr. 13 Aanbiedingsbrief Rekenkamerrapport Veel goede wil NPLV Groningen Noord.pdf
Tekst van het document
Rekenkamer Groningen Rekenkamer Groningen Postbus 30026 9700 RM Groningen Gemeente Groningen T.a.v. de gemeenteraad Postbus 20001 9700 PB Groningen Onderwerp Datum Bijlage(n)
Rekenkamerrapport Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid Groningen-Noord 17 juli 2024 1
Geachte gemeenteraad, De Rekenkamer Groningen heeft het Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid (NPLV) Groningen-Noord onderzocht. Hierbij bied ik u namens de Rekenkamer het onderzoeksrapport Veel goede wil. Een basis om samen te werken aan de toekomst aan. Binnen het langjarige NPLV Groningen-Noord werkt de gemeente Groningen sinds begin 2023 samen met bewoners en ketenpartners aan de toekomst van Groningen-Noord. Gezien de startfase beschrijft het rapport de context en organisatie van het programma. Daarnaast gaat het rapport in op de vraag of de gemeenteraad de ontwikkeling van het programma aan de beleidsmatige en financiële kaders kan toetsen. In het rapport doet de Rekenkamer aanbevelingen aan de samenwerkende partijen, het college van B en W en de gemeenteraad om zowel bij te dragen aan de transparantie en effectiviteit van het NPLV Groningen-Noord, als om de positie van de raad te verbeteren. Op 10 juli heeft het college van B en W het Uitvoeringsprogramma 2024-2027 NPLV Groningen-Noord aan de gemeenteraad gestuurd. Het uitvoeringsprogramma leidt niet tot nieuwe inzichten betreffende de conclusies en aanbevelingen van de Rekenkamer.
De aanbevelingen richten zich op: − het verder vormgeven aan de projectmatige sturing van de samenwerking met bijbehorende commitment; − het nader uitwerken van herkenbare doelen in de tijd om richting te geven aan de uitvoering, evaluatie, monitoring en verantwoording van het programma; − inzicht geven over in te zetten en ingezette maatregelen; − het verder concretiseren van de rol en positie van de bewoners in het programma; − en het adequaat informeren en betrekken van de gemeenteraad. Het rapport is op dinsdagavond 16 juli door de Rekenkamer gepresenteerd. Een bijbehorend raadsvoorstel stuurt de Rekenkamer op een later moment na. De Rekenkamer zal het NPLV Groningen-Noord gedurende de looptijd meermaals onderzoeken. Daarbij werkt zij samen met andere rekenkamers. Later dit jaar komt een gezamenlijk rapport uit op basis van de startonderzoeken die de rekenkamers van Groningen, Arnhem, Lelystad en Heerlen in de eigen gemeente hebben gedaan. Mocht u naar aanleiding van dit bericht of het rapport vragen hebben dan hoor ik dat graag. Met vriendelijke groet, namens de Rekenkamer,
dr. Simone Steenbeek Secretaris Onderzoeker Rekenkamer Groningen 050-367 5266
Veel goede wil Een basis om samen te werken aan de toekomst Startonderzoek
Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid Groningen-Noord
Rekenkamer Groningen Juli 2024
Inhoudsopgave Samenvatting
1
1
Inleiding
4
1.1
4
1.2 Doel van het onderzoek
4
1.3 Onderzoeksvragen startonderzoek
4
1.4 Aanpak van het startonderzoek
5
1.5 Leeswijzer
5
2
Onderzoekskader
6
3
Historische context aanpak Groningen-Noord
12
3.1 Inleiding
12
3.2 Eerder landelijk beleid
12
3.3 Gebiedsgericht werken en wijkvernieuwing 2014-2019
12
3.4 Start Regio Deal Groningen Noord 2020
14
3.5 Lobby structurele rijksinzet en rijksmiddelen wijkvernieuwing 2020
14
3.6 Programmabureau voor wijkvernieuwing 2021
15
3.7 Nieuwe coalitie gemeente Groningen en inzet op Groningen-Noord 2022
15
3.8 Samenvatting
15
4
Ambities en doelen NPLV Groningen-Noord
16
4.1 Inleiding
16
4.2 Start landelijk programma NPLV
16
4.3 Voorwaarden lokale invulling NPLV
16
4.4 Oprichting lokale alliantie NPLV Groningen-Noord
17
4.5 Ambities NPLV Groningen-Noord
18
4.6 Doelen
18
4.7 Inzet Maatschappelijke Coalitie op bundeling en opschaling
20
4.8 Samenvatting
20
Aanleiding
B
5
Organisatie en governance
22
5.1 Inleiding
22
5.2 Programmaorganisatie NPLV Groningen-Noord overall
22
5.3 Governance NPLV Groningen-Noord overall
26
5.4 Het NPLV Groningen-Noord binnen de gemeentelijke organisatie
27
5.5 Rol gemeenteraad en informatie over NPLV Groningen-Noord
29
5.6 Samenvatting
30
6
Financiën NPLV Groningen-Noord
33
6.1 Inleiding
33
6.2 Financiële middelen NPLV Groningen-Noord
33
6.3 Financiële middelen beschikbaar gesteld door het rijk/de EU
33
6.4 Financiële middelen beschikbaar gesteld door de gemeente
35
6.5 Financiële middelen andere MC-partijen
37
6.6 Samenvatting
38
7
Bewonersbetrokkenheid
39
7.1
39
7.2 Bewoners als uitgangspunt
39
7.3 Borgen inbreng ervaringskennis
42
7.4 Communicatie met bewoners
43
7.5 Bewonersbetrokkenheid bij monitoring en evaluatie
44
7.6 Samenvatting
44
8
Monitoring en evaluatie
47
8.1 Inleiding
47
8.2 Landelijke monitoring NPLV
47
8.3 Lokale monitoring NPLV Groningen-Noord
47
8.4 Monitoring en evaluatie van de samenwerking
50
8.5 Samenvatting
51
Inleiding
C
9
Scenario’s voor vervolgonderzoek
53
10
Conclusies en aanbevelingen
54
10.1
54
10.2 Conclusies
55
10.3 Aanbevelingen
56
Beantwoording onderzoeksvragen
Verslag gesprek in kader bestuurlijk wederhoor
59
Bijlagen
63
Bijlage 1: Verbijzondering onderzoeksvragen
63
Bijlage 2: Geïnterviewden
65
Bijlage 3: Geraadpleegde bronnen
66
Bijlage 4: Inspraak en rechtsbescherming Omgevingswet
69
Bijlage 5: Informatie en raadsvoorstellen wijkvernieuwing en aanpak Groningen-Noord
71
Bijlage 6: Doelstellingen Regio Deal Groningen Noord voor 2030
76
Bijlage 7: Landelijke uitgangspunten NPLV
77
Bijlage 8: Kernindicatoren NPLV
82
Bijlage 9: Doelen/thema’s/ambities NPLV Groningen-Noord
83
Bijlage 10: Beslissingsgebieden
85
Bijlage 11: Besluitvorming en sturing gemeente op wijkvernieuwing
86
Bijlage 12: Scenario’s voor toekomstig onderzoek
88
Colofon
De Rekenkamer Groningen bestaat uit de leden Barbara Brink (voorzitter), Hans Kastermans en Hans van Mossevelde.
Dit is een onderzoeksrapport van:
Simone Steenbeek is secretaris onderzoeker van de
Rekenkamer Groningen
Rekenkamer Groningen.
rekenkamer@groningen.nl gemeenteraad.groningen.nl/rekenkamer
De gemeenteraad heeft de raadsleden Elte Hillekens, Maria Martinez Doubiani, Jahir Scoop en Mariska Sloot als
Opsteller: Simone Steenbeek
adviseur in de klankbordgroep van de Rekenkamer benoemd.
Portefuillehouder: Barbara Brink
D
Samenvatting In Groningen-Noord geven sinds 2023 dertien (semi) publieke en private netwerkpartners – waaronder de gemeente Groningen, inwoners, politie, woningbouwcorporaties, scholen, WIJ Groningen en WerkPro – vorm aan het Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid (NPLV) Groningen-Noord. Dit gebeurt in een langjarig samenwerkingsverband, erop gericht om Groningen-Noord gezamenlijk binnen 20 jaar naar het gemiddelde niveau van stedelijk Groningen te brengen. Het NPLV Groningen-Noord maakt deel uit van het in juli 2022 gelanceerde Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid: een programma om de leefbaarheid en veiligheid van 20 focusgebieden in 19 gemeenten op orde te brengen, om daarmee bewoners nieuw perspectief te bieden. De samenwerkingsafspraken door het kabinet en burgemeesters van de focusgebieden zijn eind 2022 bekrachtigd. Groningen-Noord is een van deze gebieden. In Groningen-Noord wordt door de gemeente Groningen al vele jaren samen met andere partijen en in samenwerking met de bewoners ingezet op de verbetering van de omstandigheden en leefbaarheid. Ondanks eerdere inspanningen in de acht wijken (Vinkhuizen, Paddepoel, Selwerd, Tuinwijk, Indische Buurt, De Hoogte, Professorenbuurt en de Oosterparkwijk) zijn er de afgelopen tien jaar geen structurele verbeteringen in de wijk behaald, de problemen zijn in die tijd toegenomen.
Het gebied kent een complexiteit aan situatieafhankelijke meervoudige problematiek als het gaat om woonkwaliteit, armoede, zelfredzaamheid, gezondheid, opleiding, werkeloosheid, veiligheid, ondermijning en drugs. Het NPLV heeft de ambitie dit te keren. In lijn met de eerder ingezette aanpak heeft het NPLV Groningen-Noord de ambitie om de fysieke leefomgeving te verbeteren en de veiligheid te vergroten zodat de bewoners van Groningen-Noord dezelfde kansen hebben als andere inwoners van de gemeente. De Rekenkamer Groningen zal het NPLV gedurende deze periode meermaals onderzoeken om de gemeenteraad te ondersteunen bij het volgen, sturen en
Terug naar inhoudsopgave
controleren van dit langjarige programma. Dit rapport is het eerste onderzoek in de reeks. De vraag die in dit rapport centraal staat is: ‘Kan de gemeenteraad de ontwikkeling van het Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid Groningen-Noord aan de beleidsmatige en financiële kaders toetsen?’ Dit onderzoek betreft een weergave van documentenanalyse en interviews. Er is daarbij een onderzoekskader opgesteld. Dit onderzoekskader is gebaseerd op actuele wet- en regelgeving, afspraken en gedragscodes van toepassing op het NPLV, met betrekking tot onderwerpen als transparantie, inspraak, participatie en verantwoording. Daarnaast zijn in het onderzoekskader de wetenschappelijke kennis en best practices toegepast waar het gaat over effectief managen van complexe integrale problematiek waarbij diverse partijen en disciplines betrokken zijn. De complexiteit aan situatieafhankelijke meervoudige problematiek, de integrale, meerjarige aanpak, het samenwerkingsverband met een grote diversiteit aan partijen, de burgerbetrokkenheid, en het ontbreken van structurele middelen zorgen ervoor dat het NPLV Groningen-Noord omvangrijk, veeleisend, ambitieus en uitdagend is. Ambities en doelen Het programma bevindt zich in de opstartfase, waarin meerdere aspecten zoals de uitvoering, de bewonersbetrokkenheid, de governance en de monitoring nog nadere invulling behoeven.
De ambities en doelen van het programma zijn gebaseerd op eerdere initiatieven in de wijk, zoals wijkvernieuwing 3.0 en de Regio Deal Groningen-Noord tranche 3. De daarbij behorende acties en interventies in de wijk zijn nog niet geëvalueerd. De programma-specifieke doelen voor het NPLV zijn nog niet geconcretiseerd en een gefaseerde planning ontbreekt vooralsnog. Ook het bijbehorende Gebiedsplan van Groningen-Noord mist concrete doelen en streefwaarden.
1
Governance en organisatie Om de ambities te realiseren werken verschillende partijen op het terrein van onder meer onderwijs, wonen, veiligheid en werk samen. Hiervoor is een Maatschappelijke Coalitie (MC) opgericht bestaande uit dertien partijen. De reeds bestaande (samenwerkings) structuren en -initiatieven worden in het NPLV Groningen-Noord opgenomen dan wel voortgezet. De programmaorganisatie bestaat uit het Maatschappelijke Coalitie-team (MCT), het Programmateam (PT) en het gemeentelijke Programmabureau Wijkontwikkeling en Wijkvernieuwing (PWW). Het MCT is opdrachtgever, het PT opdrachtnemer. Er wordt tussen de deelnemende partijen evenwicht in invloed en gelijkwaardigheid in zeggenschap voorgestaan, het PT en het MCT zorgen ervoor dat de organisaties gemaakte afspraken waar kunnen maken. De MC heeft gekozen om aan te sluiten bij de bestaande structuur van het PWW. Een aantal onderdelen van de governance en organisatie is nog niet uitgewerkt: de delegatie van bevoegdheden, de bezetting van de deelnemende partijen, informatievoorziening tussen partijen, de verantwoordelijkheidsverdeling tussen de partijen en de besluitvormingsprocessen. Partijen committeren zich binnen het MCT aan een inzet. De partijen zijn vervolgens verantwoordelijk voor de uitvoering van eigen taken.
Ondanks dat het MCT verantwoordelijk is voor de besluitvorming rondom NPLV Groningen-Noord, vindt niet alle besluitvorming daar binnen het NPLV Groningen-Noord plaats. Het is de bedoeling dat het NPLV Groningen-Noord zoveel mogelijk aansluit bij bestaande (overleg)structuren. Hoe vervolgens overzicht wordt gehouden op genomen besluiten en de opvolging ervan is niet duidelijk. Financiën Het rijk heeft het NPLV weliswaar geïnitieerd, maar stelt geen structurele middelen beschikbaar. De financiering is gebaseerd op incidentele uitkeringen met cofinanciering door de gemeente. Mogelijk zullen in de toekomst ook andere MC-leden (rijks)middelen aanvragen en cofinancieren.
Terug naar inhoudsopgave
Sinds 2022 brengt de gemeente differentiatie in de investeringen aan en wordt vanuit alle beleidsvelden extra ingezet op Groningen-Noord. Hierdoor is het onderscheid tussen extra en reguliere middelen in de begrotingscyclus niet (altijd) duidelijk. De gemeentelijke jaarrekening en -begroting bieden geen inzage in (1) hoeveel middelen er zijn ingezet of ingepland voor het NPLV in het betreffende jaar, en met welke doelen, (2) welke concrete resultaten en effecten met deze middelen zijn behaald en (3) in hoeverre de behaalde resultaten in relatie staan tot de beoogde doelen en de gewenste kwaliteit. Het is onduidelijk welke netwerkpartners aan de resultaten hebben bijgedragen en wat de haalbaarheid en risico’s van de gestelde doelen zijn. Bewonersbetrokkenheid Bewonersbetrokkenheid en inspraak zijn essentieel binnen het NPLV, benadrukken zowel de MC als de gemeente. Hoe inspraak en participatie bij de netwerkpartners is ingericht is niet bekend. De gemeente heeft nog geen nieuw beleidsplan participatie en een participatieverordening opgesteld. De huidige (beleids)documenten geven geen eenduidig beeld over de wijze waarop bewoners worden betrokken bij het NPLV, en de huidige wijk- en persoonsgerichte aanpak van bewonersbetrokkenheid biedt niet de waarborg voor adequate participatie.
Het Uitvoeringsprogramma NPLV Groningen-Noord kan mogelijk als programma in het kader van de Omgevingswet worden gezien, wat participatieplicht met zich meebrengt. Hoe hieraan invulling wordt gegeven is nog onduidelijk. Er is voor het NPLV nog niet middels een participatieplan inzichtelijk gemaakt welke keuzes in welke fase aan de orde zijn met daaraan gekoppeld op welke momenten en op welke manier daar inbreng aan kan worden geleverd. Er is in de totstandkoming van het Gebiedsplan geen inspraakprocedure geweest en geen participatieverslag gemaakt dan wel aan de raad gestuurd.
2
Monitoring Het is nog onduidelijk hoe het NPLV zal worden gemonitord. Er is geen systeem voor het meten en monitoren van de voortgang en resultaten van ingezette acties en interventies. Er is ook geen nulmeting of momentopname van de huidige stand van zaken. Hierdoor is het niet mogelijk om de doelbereik te monitoren en concrete acties en interventies te evalueren. Wel is er veel informatie beschikbaar over verschillende facetten van Groningen-Noord. De aanpak is met name gebaseerd op gegevens uit de Basismonitor, die op een hoger abstractieniveau de ontwikkelingen in wijken weergeeft. Ook is niet inzichtelijk of en in welke mate bewoners hebben geparticipeerd bij het behalen van de resultaten, en in welke mate de resultaten wenselijk zijn voor de doelgroep. Of en hoe de samenwerking tussen de NPLV MC-partijen wordt gemonitord en geëvalueerd is niet bekend. Positie van de raad De positie van de raad binnen het NPLV moet nog nader worden uitgewerkt. Bijvoorbeeld hoe en met welke frequentie de raad over het NPLV zal worden geïnformeerd, wat de rol en positie van de raad is en op welke momenten de raad invloed op het proces kan uitoefenen. De rol van de raad is beperkt, doordat de gemeente in het NPLV samenwerkt met meerdere partijen. De gemeente, maar ook de MC bepaalt niet alleen wat er gebeurt binnen het NPLV. Wel is de gemeente sterk vertegenwoordigd binnen het NPLV.
De raad wordt regelmatig geïnformeerd over het NPLV en heeft raadsvoorstellen aangaande GroningenNoord ontvangen en uitvoeringskrediet vastgesteld. De link met Groningen-Noord of het NPLV is in de raadsvoorstellen niet altijd duidelijk. De raad heeft in aanvulling hierop diverse moties aangenomen om meer inzicht te krijgen in wijkvernieuwing, Groningen-Noord en het NPLV. De gemeenteraad krijgt daarnaast jaarlijks financiële informatie over wijkvernieuwing via de P&Cdocumenten/begrotingscyclus. De raad wordt tweejaarlijks inhoudelijk geïnformeerd over de voortgang
Terug naar inhoudsopgave
van lopende wijkvernieuwing. De gemeente heeft geen aparte paragraaf in de begroting/jaarrekening over het NPLV. Informatie over dit programma is niet eenduidig en eenvoudig te vinden in de begrotingscyclus: deze staat verspreid over alle vier programma’s en twee paragrafen. In de informatie aan de raad is inspraak en bewonersparticipatie in het NPLV nog niet inzichtelijk gemaakt. Herkenbaarheid en effectiviteit NPLV Groningen-Noord Op basis van deze inzichten concludeert de Rekenkamer dat hoewel het duidelijk is dat er al veel is gedaan om het NPLV Groningen-Noord op te zetten, het voor gemeenteraad nog niet mogelijk is de ontwikkeling van het NPLV Groningen-Noord aan de beleidsmatige en financiële kaders te toetsen. Op dit moment zijn de beleidsmatige en financiële uitgangspunten van het NPLV Groningen-Noord niet eenduidig en controleerbaar. Daarnaast geeft de tot op heden verstrekte informatie over het programma de raad onvoldoende inzicht in de (financiële) inzet en voortgang van het programma. Bij elkaar maakt dit dat de gemeenteraad nog onvoldoende aangrijpingspunten heeft om zijn kaderstellende en controlerende rol gedurende de looptijd van het programma te kunnen vervullen.
De Rekenkamer heeft op basis van het onderzoek 22 aanbevelingen aan het bestuur en de raad opgesteld om bij te dragen aan de herkenbaarheid en effectiviteit van het NPLV Groningen-Noord en om de positie van de raad te verbeteren. De aanbevelingen richten zich op [1] heldere en meetbare ambities en doelen; [2] uitgewerkte afspraken, processen en structuren rondom verantwoordelijkheid en verantwoordingen (governance en organisatie); [3] een effectieve projectmatige (netwerk)sturing om de gezamenlijke middelen en inzet optimaal te benutten; [4] concrete en duidelijke kaders rondom participatie; [5] het monitoren van de voortgang; [5] evaluatie van de wenselijkheid van de behaalde resultaten en de effectiviteit van het NPLV; en [6] de rol van de raad bij het NPLV.
3
1. Inleiding 1.1 Aanleiding Het Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid (NPLV) betreft een programma om de leefbaarheid en veiligheid van 20 focusgebieden in 19 gemeenten op orde te krijgen en daarmee bewoners nieuw perspectief te bieden. Groningen-Noord is een van de focusgebieden. Het doel is om Groningen-Noord in één generatie (20 jaar) op het gemiddelde niveau van stedelijk Groningen te krijgen. In de acht wijken van Groningen-Noord – Vinkhuizen, Paddepoel, Selwerd, Tuinwijk, Indische Buurt, De Hoogte, Professorenbuurt en de Oosterparkwijk (figuur 1) – wonen ongeveer 60.000 mensen: een kwart van de inwoners van de gemeente Groningen. Zij wonen in vooroorlogse stadswijken en direct naoorlogse uitbreidingswijken met een rijke (voor) geschiedenis waarvan een deel als beschermd stadsgezicht is aangewezen. De afgelopen tien jaar zijn de omstandigheden in Groningen-Noord voor veel bewoners verslechterd. Het gebied kent een complexiteit aan situatieafhankelijke meervoudige problematiek als het gaat om woonkwaliteit, armoede, zelfredzaamheid, gezondheid, opleiding, werkeloosheid, veiligheid, ondermijning en drugs.1 De Hoogte Selwerd Paddepoel
Tuinwijk
Indische buurt Professoren buurt
Vinkhuizen
Oosterparkwijk
Centrum
1.2 Doel van het onderzoek Dit startonderzoek is het eerste in een reeks van Rekenkameronderzoeken naar het NPLV GroningenNoord die tot doel heeft om de gemeenteraad te ondersteunen bij het volgen, sturen en controleren van dit langjarige programma. In een dergelijk lange periode van twintig jaar zullen er naar verwachting veel wisselingen in de raad en het lokale bestuur plaatsvinden, waardoor de raad niet altijd meer de kennis heeft over in het verleden gemaakte keuzes. Rekenkamers kunnen ten behoeve van de raad het historisch overzicht bewaren en bewaken. De Rekenkamer Groningen zal iedere drie à vier jaar – of eerder wanneer relevant – onderzoek doen naar het NPLV Groningen-Noord. De Rekenkamer Groningen werkt bij dit onderzoek samen met de rekenkamers van Heerlen, Arnhem en Lelystad. De samenwerking heeft tot doel om overzicht en inzicht te geven in de verschillende lokale programma’s en biedt de mogelijkheid om van elkaar als gemeenten en als rekenkamers te leren. Mogelijk dat in de toekomst meer rekenkamers bij het gezamenlijke onderzoek aan zullen sluiten. 1.3 Onderzoeksvragen startonderzoek In dit onderzoeksrapport presenteert de Rekenkamer de bevindingen van haar startonderzoek naar het NPLV Groningen-Noord.
De hoofdvraag van het onderzoek is: Kan de gemeenteraad de ontwikkeling van het Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid Groningen-Noord aan de beleidsmatige en financiële kaders toetsen?
Figuur 1: Wijken vallend onder NPLV Groningen-Noord (gebied binnen gele lijn)2
Het NPLV Groningen-Noord is ambitieus en betreft de langdurige projectmatige samenwerking tussen publieken privaatrechtelijke organisaties en bewoners. Het NPLV Groningen-Noord bevindt zich in de opstartfase waarbij reeds bestaande (samenwerkings)structuren en -initiatieven worden geïntegreerd en meerdere aspecten nog nadere invulling behoeven. 1 Leefbaarometer, Basismonitor Groningen en Wijkkompassen/Kompas van Groningen. 2 Bijlage 2 bij: Gemeente Groningen, college van B en W aan gemeenteraad, ‘Verbreding wijkvernieuwing en presentatie uitvoeringsprogramma’s 2023 ter bespreking’ (23 november 2022).
Terug naar inhoudsopgave
4
Deze centrale vraag wordt beantwoord aan de hand van de volgende drie deelvragen: 1. Zijn de beleidsmatige en financiële uitgangspunten voor het programma voldoende duidelijk voor de gemeenteraad om zijn kaderstellende en controlerende rol te vervullen? 2.Geeft de verstrekte informatie over het programma aan de gemeenteraad voldoende inzicht in de (financiële) voortgang van het programma? 3.Heeft de gemeenteraad voldoende aangrijpingspunten om zijn kaderstellende en controlerende rol gedurende de looptijd van het programma te kunnen vervullen?
De volgende onderwerpen komen in hoofdstuk 3 tot en met 9 aan bod: - Historische context Groningen-Noord (hoofdstuk 3); - Ambities en doelen NPLV Groningen-Noord (hoofdstuk 4); - Organisatie en governance (hoofdstuk 5); - Financiën NPLV Groningen-Noord (hoofdstuk 6); - Bewonersbetrokkenheid (hoofdstuk 7); - Monitoring en evaluatie (hoofdstuk 8); - Scenario’s voor toekomstig onderzoek (hoofdstuk 9).
e onderzoeksvragen zijn verder uitgewerkt in meer D specifieke deelvragen (bijlage 1). Daarnaast wordt ingegaan op de vraag welke vervolgonderzoeken interessant zouden kunnen zijn.
De bevindingen van hoofdstuk 3 tot en met 8 worden in het betreffende hoofdstuk samengevat. Hoofdstuk 10 bevat de conclusies en aanbevelingen van de Rekenkamer.
1.4 Aanpak van het startonderzoek Het onderzoek is gebaseerd op interviews en documentstudie. Interviews zijn gehouden met diverse betrokken ambtenaren van de gemeente, de wethouders die lid zijn van de bij het NPLV Groningen-Noord horende Maatschappelijke Coalitie en de burgemeester als lid en voorzitter van de Maatschappelijke Coalitie. Gezien de inventariserende aard van het onderzoek zijn de interviews beperkt tot betrokkenen binnen de gemeente. Een overzicht van geïnterviewden staat in bijlage 2. Een overzicht van geraadpleegde bronnen is te vinden in bijlage 3. Het onderzoek is uitgevoerd door Simone Steenbeek, secretaris onderzoeker van de Rekenkamer Groningen. De portefeuillehouder van het onderzoek is Rekenkamervoorzitter Barbara Brink. 1.5 Leeswijzer Dit rapport betreft een oriënterend startonderzoek dat een breed en informatief beeld van de context en achtergrond van het NPLV Groningen-Noord geeft. Bij het opstellen is gebruik gemaakt van de landelijke voorwaarden van het NPLV en een onderzoekskader rondom openbaar bestuur en organisatiekunde. In hoofdstuk 2 staat het overzicht van het in dit rapport toegepaste onderzoekskader.
Terug naar inhoudsopgave
5
2. Onderzoekskader Het in dit rapport algemeen toegepaste onderzoekskader is in belangrijke mate afgeleid van het Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid (NPLV) en hetgeen gangbaar is (stand van de techniek) en onder andere verwoord in gedragscodes gebaseerd op wet- en regelgeving rondom openbaar bestuur ten aanzien van transparantie, inspraak, participatie en verantwoording. Daarnaast is voor het onderzoekskader algemeen erkende wetenschappelijke kennis en kunde toegepast betreffende de kernaspecten voor het effectief managen (sturen, monitoren, evalueren, bijsturen en verantwoorden) van de integrale aanpak van situatieafhankelijke complexe meervoudige problematiek waarbij verschillende partijen en disciplines betrokken zijn.
Onderzoekskader: Ambities en doelen NPLV Groningen-Noord (H4) Managen integrale aanpak van situatieafhankelijke complexe meervoudige problematiek Het NPLV Groningen-Noord betreft de langjarige integrale aanpak door netwerkpartners van complexe meervoudige problematiek. Daarbij heeft een grote dynamiek aan ingrijpende veranderingen over een langere periode een grote impact op de bewoners. De vele betrokken situatieafhankelijke – waaronder ook niet objectiveerbare – variabelen zijn onderhevig aan veranderingen in de tijd. Dit maakt dat een beste voor alle situaties passende en gebruikelijke wijze van werken veelal niet tot wenselijke resultaten leidt, en daardoor niet op voorhand toepasbaar is. 3
Voorwaarden die het rijk stelt aan de lokale invulling van het NPLV worden in paragraaf 4.3 vermeld. Voor de beantwoording van de drie deelvragen zijn de volgende kaderstellingen van toepassing: 1. De beleidsmatige en financiële uitgangspunten voor het programma zijn eenduidig en controleerbaar (deelvraag 1 en deelvraag 3).
Het effectief managen (sturen, monitoren, evalueren, bijsturen en verantwoorden) van de integrale aanpak van situatieafhankelijke complexe meervoudige problematiek vergt een situatieafhankelijke in de tijd/ periode ingekaderde projectmatige (netwerk)sturing met bijbehorende doelen.
2. De over het NPLV Groningen-Noord verstrekte informatie geeft de gemeenteraad voldoende inzicht in de (financiële) voortgang van het programma: deze informatie is eenduidig, tijdig en controleerbaar (deelvraag 2 en deelvraag 3). De verbijzonderde onderzoeksvragen 1 tot en met 23 (bijlage 1) zijn inventariserend dan wel beschrijvend van aard. Voor deze vragen is geen kaderstelling aangegeven. Hieronder volgt een overzicht van de overige in dit onderzoek toegepaste onderzoekskaders waarbij de normering (cursief) in de meeste gevallen vooraf wordt gegaan door een inleidend informatief deel.
Concreetheid en daadkracht van helder geformuleerde doelen Vaak lijken beleidsdoelen op het eerste gezicht SMART geformuleerd. Bijvoorbeeld: 900.000 nieuwe woningen tot en met 2030, de helft minder stikstof in 2030, et cetera. Doelen worden veelal quasi-concreet geformuleerd, zogenaamd gemakkelijk te meten (kwantitatief/kwalitatief) en gemakkelijk te bepalen of deze op tijd zijn behaald. Het geeft de illusie van concreetheid en daadkracht. Maar is dat zo? Betrokkenen moeten een duidelijk verband zien tussen het doel en de activiteiten die van ze worden gevraagd. Vragen die bij het vaststellen van een doel kunnen spelen zijn: Is het doel duidelijk, concreet en haalbaar? Is er een uitvoerbaar plan met aanvaardbare inspanningen? Treedt er vertraging (time-lag) op tussen de uitvoering en het behalen van de vooraf gestelde doelen?
3 Contingentietheorie/Organisatie als open Systeem: De organisatie als een situatieafhankelijk open systeem is voor haar succes afhankelijk van haar omgeving. De inrichting van de organisatie en haar processen moet worden afgestemd op de belangrijkste omgevingsvariabelen en de ontwikkelingen die zich daarin voordoen.
Terug naar inhoudsopgave
6
Is er voldoende draagvlak en is er voldoende capaciteit, middelen, kennis, kunde beschikbaar? Een helder geformuleerd doel geeft antwoord op: 1. W at er specifiek (eenduidig en concreet) moet worden bereikt; 2. Waarom het doel moet worden bereikt; 3. W ie erbij betrokken zijn; 4. Welke (onder)delen van de doelstelling essentieel zijn in de tijd; 5. W aar en wanneer wat moet gebeuren. Onderzoekskader: Organisatie en governance (H5) Definiëring governance en factoren die hierop van invloed kunnen zijn De governance van een organisatie of samenwerking beschrijft hoe deze wordt geleid en bestuurd. Het omvat de regels, processen en structuren die zijn ingesteld om verantwoordelijkheid en rekenschap binnen de organisatie of samenwerking te beheren. De mate van en wijze waarop formeel vanuit de functie, dan wel informeel vanuit de operationele positie hier invloed en macht op uit kan worden geoefend is wezenlijk. Informatie, kennis, kunde, (gewicht in) aantallen mensen of middelen, relaties en contacten spelen hierbij onder andere een rol. Bij samenwerkings- en besluitvormingsprocessen is het van belang dat het te behalen doel, de daartoe in te zetten middelen, de informatiestromen, de belangen en invloed van de betrokkenen en de norm waaraan moet worden voldaan afdoende concreet zijn gedefinieerd en transparant in- en extern worden gecommuniceerd.
Uitgangspunten voor de sturing van (langjarige) netwerksamenwerkingsverbanden Bij een doelrealiserend samenwerkingsverband van netwerkpartners gaat het om het effectief inzetten van gezamenlijk beschikbare mensen, middelen en handelingen om het doel te bereiken. Netwerksamenwerkingen zijn doorgaans resultaatgericht – en minder gericht op de doorwerking daarvan – waarbij de overall en afzonderlijke bijdragen van de netwerkpartners aan het resultaat in beeld
worden gebracht. Dergelijke samenwerkingsverbanden zijn normaliter sterk horizontaal georganiseerd en gaan uit van gezamenlijk eigenaarschap, gelijkwaardige (duale) zeggenschapsverhoudingen en informatievoorziening. Bij (langjarige) netwerksamenwerkingsverbanden is het voor de sturing van belang om: 1. H et beoogde (eind)doel onder te verdelen naar voor betrokkenen herkenbaar te onderscheiden praktisch te realiseren (sub)doelen/ stappen/ projecten/ deelopgaves in de tijd; 2. Zorg te dragen voor gelijkwaardige (duale) informatievoorziening; 3. Z owel de individuele beslissingsgebieden van de bij die stap/project betrokken netwerkpartners, als de overlappende collectieve beslissingsgebieden van de partners onderling en die van het samenwerkingsverband als geheel in beeld te brengen;4 4. De bijdrage van de afzonderlijke partners aan de voortgang, het resultaat en het effect opgedeeld naar de bijbehorende beslissingsgebieden in beeld te brengen. Informatierecht van de raad: actieve en passieve informatieplicht van het college Het college van B en W heeft op grond van artikel 169 Gemeentewet een informatieplicht richting de gemeenteraad.
Deze informatieplicht betreft het: • zelf actief informatie verstrekken die de gemeenteraad voor zijn taak nodig heeft (lid 2); • verstrekken van informatie wanneer daar door één of meer raadsleden om wordt gevraagd (lid 3); • vooraf inlichtingen verstrekken bij het besluiten tot privaatrechtelijke rechtshandelingen of het sluiten van (samenwerkings)overeenkomsten indien de gemeenteraad daar om vraagt dan wel als de overeenkomst ingrijpende gevolgen kan hebben voor de gemeente. Het college van B en W neemt pas een besluit nadat het de raad in de gelegenheid heeft gesteld zijn wensen en bedenkingen te uiten (lid 4) waarmee de raad invloed op de overeenkomsten kan uitoefenen. 5
4 Zie bijlage 10 voor een visuele weergave van elkaar overlappende beslissingsgebieden. 5V anuit de wetgever is geen nadere invulling gegeven van het begrip ‘ingrijpende gevolgen’.
Terug naar inhoudsopgave
7
Onderzoekskader: Financiën NPLV Groningen-Noord (H6) Uitgangspunten verantwoorden financieel management Verantwoording van financieel management van projecten waarvan het resultaat of de wenselijkheid van het resultaat onzeker is, zoals gebiedsontwikkeling, geeft op basis van een gedegen onderbouwing zicht op:6 1. D e in te zetten/ingezette financiële middelen in samenhang met de realisatie van herkenbaar te onderscheiden praktisch te realiseren/gerealiseerde doelen, stappen, projecten, deelopgaves in de tijd; En in relatie tot de onder 1 gedefinieerde herkenbaar te onderscheiden praktisch te realiseren/gerealiseerd doel, stap, project, deelopgave in de tijd: 2. Of/in welke mate de voortgang, het resultaat, het effect – en de wenselijkheid daarvan – in relatie staat tot het beoogde doel en de sociale, ruimtelijke, en functionele kwaliteit; 3. D e bijdrage aan het resultaat en het effect toebedeeld naar de te onderscheiden beslissingsgebieden7 van de netwerkpartners, de gemeente in het bijzonder; 4. De haalbaarheid en risico’s van te stellen/gestelde doelen (ook in relatie tot andere eisen). Onderzoekskader: Bewonersbetrokkenheid (H7)8 Inspraak en rechtsbescherming Alle bestuursorganen in Nederland – ook gemeentebesturen – zijn verplicht bij het nemen van besluiten belanghebbenden te betrekken.
Het ‘recht op burgerparticipatie’ en het informeren van burgers ligt onder andere vast in de Grondwet, de Algemene wet bestuursrecht, de Gemeentewet, de Wet open overheid, de Omgevingswet, et cetera. Ook bij gebiedsvernieuwing heb je te maken met inspraak en rechtsbescherming voor besluiten op grond van de Omgevingswet, bijvoorbeeld voor een omgevingsvisie, -plan, -vergunning of project- of uitvoeringsbesluit verlopen overeenkomstig de
procedures van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De meest voorkomende middelen voor inspraak en rechtsbescherming inzake de Omgevingswet zijn zienswijzen, bezwaar en beroep, al zijn niet in alle gevallen alle rechtsmiddelen beschikbaar (bijlage 4). 9 In het kader van artikel 16.55 lid 7 van de Omgevingswet kan de gemeenteraad in geval van een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA) – een activiteit die niet voldoet aan de regels van het omgevingsplan en waarvoor het college van burgemeester en wethouders bevoegd gezag is – gevallen aanwijzen waarin participatie een verplichte aanvraagvereiste is. In bijlage 4 is een infographic over het BOPA proces opgenomen en wordt verwezen naar de brochure over de nieuwe bevoegdheden bij de buitenplanse omgevingsactiviteit en participatie. Op 27 maart 2024 heeft de Raad van State (RvS) uitspraak gedaan over overgangsrecht inzake de Omgevingswet bij vervolgbesluiten ruimtelijke plannen.10 In de uitspraak zet de RvS uiteen welk recht van toepassing is op vervolgbesluiten die na 1 januari 2024 worden genomen na vernietiging van een ruimtelijk plan. In veel gevallen zal vervolgens de Omgevingswet van toepassing zijn. Een stroomschema met hoe te handelen is te vinden in bijlage 4. Participatie kent vele vormen en kan op vele manieren worden georganiseerd.
Met het wetsvoorstel ‘Versterking participatie op decentraal niveau’ wordt de betrokkenheid van inwoners bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van beleid van hun gemeente, provincie, waterschap of openbaar lichaam in Caribisch Nederland versterkt.11 Met de participatieverordening kunnen inwoners ook betrokken worden bij de uitvoering en evaluatie van beleid en niet, zoals tot nu toe bij de inspraakverordening, alleen bij de voorbereiding daarvan. Hiermee wil de regering burgerparticipatie versterken.
6 Gebaseerd op o.a. financiering en verantwoording inzake gebiedsontwikkeling en innovatie projecten. 7 Zie paragraaf 5.2 en bijlage 10. 8 Het onderzoekskader rondom bewonersbetrokkenheid is op verzoek van de Rekenkamer Groningen voorgelegd aan en getoetst door een wetenschappelijk juridisch expert van de Rijksuniversiteit Groningen. 9 Informatiepunt Leefomgeving, Inspraak en rechtsbescherming bij de Omgevingswet. 10 Raad van State, Overgangsrecht Omgevingswet bij vervolgbesluiten ruimtelijke plannen. 11 Eerste Kamer, Wet versterking participatie op decentraal niveau.
Terug naar inhoudsopgave
8
Met dit voorstel komt er ook een uitdaagrecht. Het uitdaagrecht maakt het voor inwoners en maatschappelijk partijen mogelijk om de gemeente te verzoeken om de uitvoering van een taak van de gemeente over te nemen. Al dan niet met het bijbehorende budget. Afhankelijk van hetgeen o.a. in artikel 3.4 van de Awb is bepaald, biedt het wetsvoorstel iedere gemeente de mogelijkheid om naar eigen inzicht invulling te geven aan de wijze en mate van decentrale participatie. Om participatie naar de huidige wet- en regelgeving te operationaliseren hebben diverse gemeenten vooruitlopend op de inwerkingtreding van bovengenoemd wetsvoorstel een beleidsplan participatie en een participatieverordening opgesteld. Hierin wordt op pragmatische en begrijpelijke wijze invulling gegeven aan onder meer de inkadering, rollen, instrumenten, en een generiek te doorlopen stappenplan participatie waarmee situatiespecifieke stappenplannen kunnen worden geformuleerd. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft in 2022 een modelverordening participatie12 en in 2023 de handreiking 2.013 om tot een participatieverordening te komen gepubliceerd. De ‘Nederlandse code voor goed openbaar bestuur’ beschrijft hoe een overheidsbestuur hoort te werken waardoor burgers weten wat zij van de overheid kunnen verwachten.
De code stelt als participatiebeginsel dat het bestuur weet wat er in de maatschappij leeft en laat zien wat het daarmee doet. Het bestuur betrekt burgers en belangrijke partijen uit de omgeving bij het vormen of bijstellen van beleid. Participatie vraagt van het bestuur interactief te zijn met zijn omgeving, daadwerkelijk te luisteren naar vragen en ideeën van betrokkenen over een concreet onderwerp en zich tegenover hen te verantwoorden wat het daarmee heeft gedaan.14
De ‘Nederlandse code voor goed openbaar bestuur’ stelt t.a.v. participatie (kort samengevat) dat het bestuur: 1. O pen en integer (in- en extern) is en duidelijke informatie geeft over procedures en besluiten. Ze weet wat er in de samenleving leeft, luistert naar vragen en ideeën van burgers bij onderwerpen die hen aangaan, maakt duidelijk wat de burger mag verwachten en legt verantwoording af over wat er met hun ideeën is gedaan; 2. Burgers en belangrijke partijen uit de omgeving betrekt bij het de vormen of bijstellen van beleid. 3. E rvoor zorgt dat de (overheids)organisatie altijd via meerdere kanalen te bereiken is en duidelijk maakt wat de burger mag verwachten; 4. Doelen bekend maakt en beslissingen neemt die nodig zijn om deze doelen te behalen; 5. Leert van fouten en andere ervaringen om de prestaties te verbeteren, kijkt en leert van de manier van werken bij andere overheidsorganisaties en zich laat controleren; 6. V erantwoording aan de omgeving aflegt over het beleid. Gedragscode maatschappelijke participatie Participatie verloopt succesvol als die enthousiast wordt ondersteund, het proces vakkundig wordt geregisseerd en (vanuit de maatschappij) een warm welkom krijgt. Daarbij is het (kort samengevat) van belang dat:15 1.
Inbreng gedurende het gehele inventarisatie-,beleids-, plannings- en uitvoeringsproces, evaluatie en (bij) sturing wordt meegenomen, en minimaal plaats vindt voorafgaand aan ieder beslismoment; 2. Een participatieplan inzichtelijk maakt welke keuzes in welke fase aan de orde zijn met daaraan gekoppeld op welke momenten en op welke manier daar inbreng aan kan worden geleverd en dit d.m.v. van een participatieverslag aan de betrokken burgerparticipanten (terug) te communiceren en te verantwoorden wat er met de inbreng is/wordt gedaan;
12 VNG, Voorbeeld participatieverordening. 13 VNG, Aan de slag met participatie – handreiking 2.0. 14 Rijksoverheid, Gedragscode openbaar bestuur. 15 M inisterie van Infrastructuur en Milieu, Samenspel van een moderne overheid met de energieke samenleving; Code maatschappelijke participatie. Diverse stukken participatiebeleid andere gemeenten zoals: gemeente Nijmegen, Participatiebeleid voor het ruimtelijk domein Gemeente Nijmegen.
Terug naar inhoudsopgave
9
3. H et participatieverslag als bijlage bij de definitieve besluitvorming te gebruiken zodat college en raad kunnen zien wat er met inbreng van deelnemers is gebeurd; 4. Initiatieven van alle inbrengers/betrokkenen met dezelfde zorg worden behandeld; 5. P articipatie en communicatie transparant plaatsvinden om de vroegtijdige inbreng van (maatschappelijke) initiatieven te stimuleren, en om procesmatig en inhoudelijk verantwoording af te leggen over de afweging van alternatieven en gemaakte keuzes. Het vroegtijdig realiseren van een grotere mate van overeenstemming over het te behalen doel (doelcongruentie) door middel van participatie – het wederzijds delen van informatie, (ervarings) kennis, belangen en standpunten– draagt bij aan de wenselijkheid van het resultaat en het verkorten van de doorlooptijd.16 Wanneer het publiek participeert in overheidsbesluiten of beleidsvorming, leidt dat tot betere (beleids)plannen, doorbraken in gebiedsontwikkelingsprocessen en realisatie van projecten, een soepeler proces met meer draagvlak, minder procedures en meer vertrouwen over en weer tussen overheid en samenleving.17 Uitgangspunten voor participatiebeleid Wanneer bewoners centraal staan en actief participeren op basis van radicale gelijkwaardigheid dan kunnen bewoners niet enkel vanuit het blikveld van de responsieve of samenwerkende overheid worden beschouwd.
Met name situationeel eigenaarschap in brede zin, de wenselijkheid van het resultaat, en de sociale en emotionele aspecten van de bewoners in het bijzonder spelen naast de bestuurlijke, maatschappelijke en technische aspecten, een belangrijke rol bij de doelmatigheid en doeltreffendheid van wijkvernieuwing.
De burger moet het effect van goed bestuur als gevolg van maatschappelijke initiatieven merken. Participatiebeleid maakt duidelijk hoe het burgerparticipatieproces behoort te verlopen zodat maatschappelijke initiatieven en inbreng daaraan constructief kunnen bijdragen. De verantwoordelijke bestuurder operationaliseert dat o.a. door het opstellen van een beleidsplan participatie en een participatieverordening, zodat het voor iedereen vanaf het begin duidelijk is of, wanneer, waarover en hoe ze kunnen meedenken, meepraten of meedoen, hoe de reactie op deze zienswijzen plaatsvindt waarbij wordt aangegeven welke punten al dan niet worden overgenomen, en op welke wijze de verslaglegging openbaar wordt gemaakt. Onderzoekskader: Monitoring en evaluatie (H8) Definitie en doel van monitoring Monitoring gaat over het verzamelen en vastleggen van kwantitatieve en kwalitatieve informatie voor het kunnen evalueren van trends inzake voortgang, het resultaat en het effect daarvan. Monitoring met als doel om bijvoorbeeld te vergelijken, te borgen, te leren, te verbeteren, te verantwoorden of te enthousiasmeren. Zeker in het sociale domein vertellen cijfers niet het gehele verhaal. Inzicht hebben in waarom een bepaald resultaat of effect is bereikt is dan van belang. Hiervoor is ook kwalitatieve informatie nodig.
Monitoren van het doelbereik begint bij het stellen van doelen en formuleren van eenduidige begrippen. Naarmate het doel duidelijker en concreter geformuleerd is, wordt het gemakkelijker er invulling aan te geven, het doelbereik te bepalen, te sturen, te monitoren en bij te sturen.
16 Code maatschappelijke participatie 17 Samenspel van een moderne overheid met de energieke samenleving.
Terug naar inhoudsopgave
10
Effectief monitoren en evalueren. Het onderverdelen naar – ook voor bewoners – herkenbaar te onderscheiden eenduidig gedefinieerde praktisch te realiseren doelen/ stappen/ projecten/ deelopgaves in de tijd maakt het mogelijk om per doel/ stap/ project te monitoren, te evalueren en (bij) te sturen en om overstijgende (meerjarige) trends vast te stellen. Daarnaast is het van belang om de behaalde resultaten, het effect en de bijdrage daaraan toe te bedelen naar de te onderscheiden beslissingsgebieden18 van de bij die stap betrokken netwerkpartners. Wanneer monitoring en evaluatie op basis van voorgaande worden toegepast, biedt dit zicht op de voortgang, resultaten, en de wenselijkheid van de doorwerking (effecten) van de ingezette acties en interventies. Wat bijdraagt aan een effectief verloop van het proces met bijbehorende inspraak, het vaststellen van de benodigde mensen en middelen, het vergroten van het eigenaarschap, zicht op de toepasbaarheid in andere situaties. De informatie uit de monitoring kan tevens worden toegepast voor het vaststellen van (langetermijn) trends.
18 Zie paragraaf 5.2 en bijlage 10
Terug naar inhoudsopgave
11
3. Historische context aanpak Groningen-Noord 3.1 Aanleiding Het focusgebied NPLV Groningen-Noord bestaat uit de acht wijken Vinkhuizen, Paddepoel, Selwerd, Tuinwijk, De Hoogte, Indische Buurt, Professorenbuurt en Oosterparkwijk. Dit gebied kent een complexiteit aan situatieafhankelijke meervoudige problematiek als het gaat om woonkwaliteit, armoede, zelfredzaamheid, gezondheid, opleiding, werkeloosheid, veiligheid, ondermijning en drugs. Er wordt al vele jaren ingezet op de verbetering van de omstandigheden en leefbaarheid in Groningen-Noord. Dit hoofdstuk behandelt in grote lijnen de historische context en ontwikkelingen die aan de basis van het huidige NPLV Groningen-Noord liggen.
op de lijsten werden door de betreffende gemeenten niet als probleemwijken gezien. Door de focus op de grootste probleemwijken konden andere wijken waar het iets minder slecht ging buiten zicht blijven en afglijden tot probleemwijken. 21 Minister Winsemius pleitte in 2006 voor een jaarlijkse rijksinvestering van €1 tot €1,4 miljard om te voorkomen dat meer wijken zouden afglijden naar probleemgebieden. Vanuit het rijk zijn echter nooit structurele gelden beschikbaar gesteld om de problematiek aan te pakken. 22 Bewoners van de probleemwijken voelden zich gestigmatiseerd en ervoeren dat ze maar beperkt invloed op de plannen hadden. Buurtparticipatie nam af en het etiket ‘achterstandswijk’ werkte demotiverend. 23 Na 2010 nam de inzet vanuit het rijk op deze wijken af.
De historische context wordt beschreven aan de hand van bepalende gebiedsgerichte interventies en initiatieven en de hiervoor opgezette organisatie. Aan bod komen de eerdere landelijke aanpak, het gebiedsgericht werken en wijkvernieuwing in Groningen, de Regio Deal Groningen Noord, de lobby voor structurele rijksinzet en rijksmiddelen, het programmabureau voor wijkvernieuwing, en de nieuwe gemeentelijke coalitie en inzet op Groningen-Noord
Sindsdien, en in samenloop met de financiële crisis, vindt er maatschappelijk gezien een verschuiving plaats van een aanbodgestuurde ruimtelijke ontwikkeling vanuit de overheid en projectontwikkelaars naar een meer vraaggestuurde ontwikkeling vanuit de samenleving. Actoren uit de samenleving nemen steeds vaker eigenaarschap, worden mondiger en komen zelf met ideeën.
3.2 Eerder landelijk beleid In het kader van het landelijke Grotestedenbeleid en Stedelijk vernieuwingsbeleid is meermaals aandacht geweest voor wijken met meervoudige problematiek. Naar aanleiding van adviezen van bijvoorbeeld de VROM-raad hebben verschillende ministers lijsten van wijken opgesteld19, zoals de lijst met Vogelaarwijken, waar vanwege de meervoudige problematiek meer inzet vanuit het rijk nodig is. Op verschillende van deze lijsten worden ook wijken in Groningen-Noord genoemd, zoals Selwerd, Indische Buurt en De Hoogte. Vanuit het landelijke Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing zijn hiervoor rijksmiddelen ingezet, waarbij een integrale gebiedsgerichte aanpak en het betrekken van bewoners bij stedelijke vernieuwing uitgangspunten waren. 20 Op deze aanpak kwam regelmatig kritiek. Enkele wijken
3.3 Gebiedsgericht werken en wijkvernieuwing 2014-2019 In Groningen wordt al geruime tijd gewerkt aan wijkontwikkeling en wijkvernieuwing. In het kader van het Grotestedenbeleid en Stedelijk vernieuwingsbeleid werd in Groningen-Noord eind vorige en begin deze eeuw wijkvernieuwing ingezet in de wijken Paddepoel, Vinkhuizen, Indische Buurt, De Hoogte en de Oosterparkwijk. In Selwerd is van 2013 tot en met 2018 ingezet op wijkontwikkeling. 24 In 2014 is de gemeente gestart met gebiedsgericht werken door het instellen van wijkwethouders en gebiedsteams waarbij in samenwerking met andere partijen aan de leefbaarheid van gebieden wordt gewerkt. In 2016 zijn door de gemeente in overleg met de woningbouwcorporaties een aantal prioritaire wijken
19 K amp 56 wijken (2003), Winsemius 40 wijken en 100 wijken die dreigden af te glijden tot probleemwijk (2006), Vogelaar 40 wijken (2007) en Van der Laan 83 buurten (2009); Hele lijst probleemwijken bekend; Winsemius slaat alarm over probleemwijken. 20 VROM-raad, Stad en stijging. Sociale stijging als leidraad voor stedelijke vernieuwing (oktober 2006). 21 NOS, 800.000 mensen wonen in een slechte buurt. 22 Winsemius: 1 miljard per jaar voor achterstandswijken. 23 Aanpak Vogelaarwijken mislukt; Vogelaarwijken eisen macht. 24 Gemeente Groningen, college van B en W aan gemeenteraad, ‘Terugblik start ‘Wijkontwikkeling Selwerd op uitnodiging’’ (18 september 2019). Terug naar inhoudsopgave
12
voor wijkvernieuwing aangewezen. Hiervan liggen Selwerd, Indische Buurt en De Hoogte in GroningenNoord. 25 Onder de noemer ‘wijkvernieuwing 3.0’ zijn de prioritering en het gebiedsgericht werken door de gemeente nader uitgewerkt. De koersdocumenten voor deze wijkvernieuwing 3.0 zijn in februari 2018 door de raad vastgesteld voor onder meer Selwerd en Indische Buurt/De Hoogte. Wijkvernieuwing 3.0 heeft diverse overkoepelende doelen (zie kader). Overkoepelende doelen wijkvernieuwing 3.0 • Vitale, leefbare wijken met gezonde, weerbare bewoners; • Een ongedeelde stad met een gedifferentieerde woningvoorraad en een aantrekkelijke woonomgeving; • Betaalbare woningen; • Een duurzaam woningbestand. De koersdocumenten vormden volgens de gemeente tevens de kaders van de daaropvolgende wijkvernieuwing en het huidige NPLV GroningenNoord. In de koersdocumenten worden enkele concrete doelen benoemd. Een voorbeeld is het verbeteren van het woningbestand in Selwerd. Aangekondigd werd om in de periode 2018-2027 in totaal 1400 woningen te renoveren en te verduurzamen, waarvan 700 door middel van sloop en energiezuinige nieuwbouw. Ook moeten er 200 nieuwe betaalbare koopwoningen worden gebouwd. Andere doelen in de koersdocumenten zijn minder concreet, zoals ‘bijdragen aan de sociale kracht van de wijk’.
In september 2018 zijn de bijbehorende wijkvernieuwingsplannen aan de raad gestuurd enin oktober 2019 heeft de raad de uitvoeringsprogramma’s voor wijkvernieuwing vastgesteld. Met ‘wijkvernieuwing
3.0’ werkt de gemeente Groningen in gezamenlijkheid met maatschappelijke partijen langjarig aan de verbetering van de wijkvernieuwingswijken. De raad stelde op verschillende momenten uitvoeringskrediet voor deze uitvoeringsplannen beschikbaar (zie paragraaf 5.5). Bijlage 5 bevat een overzicht van door de raad sinds 2016 ontvangen collegebrieven, mededelingen en raadsvoorstellen – waaronder stukken in het kader van wijkvernieuwing 3.0 – en hoe de raad deze heeft behandeld. Wat bewonersparticipatie bij wijk-vernieuwingsplannen op moet leveren: • Bewoners hebben eigen en unieke opvattingen over welke prioriteiten gesteld moeten worden; • Bewoners kunnen fungeren als toezichthouder of tegenmacht/kracht die waakt over het bewonersbelang in een project of bij beleid; • Bewoners dragen bij aan het verbeteren van een project of beleid zodat het beter aansluit bij de praktische behoeften en inzichten van bewoners; • Bewoners helpen bij reflectie op mogelijk maatschappelijke en ethische consequenties van een project of beleid. Belangrijke uitgangspunten in de wijkvernieuwingsplannen Sunny Selwerd (Selwerd) en Mooie Wijken (Indische Buurt/ De Hoogte) zijn bewonersparticipatie en communicatie over wijkvernieuwing die de buurtbewoners daadwerkelijk bereikt.
Bewoners dragen bijvoorbeeld bij aan het verbeteren van een project of beleid zodat het beter aansluit bij de praktische behoeften en inzichten van bewoners (zie kader en hoofdstuk 7). 26
25 D e prioritaire wijken zijn Selwerd, Indische Buurt/De Hoogte, Beijum en de Wijert Noord. Gemeente Groningen, Begroting 2017; Gemeente Groningen, college van B en W aan gemeenteraad, raadsvoorstel ‘Koersdocumenten wijkvernieuwing’ (16 januari 2018). 26 Gemeente Groningen, ‘Uitvoeringsprogramma 2019-2020. Beknopte toelichting wijkvernieuwing Selwerd’ (2 september 2019) 1-22, aldaar 10; gemeente Groningen, ‘Uitvoeringsprogramma 2019-2020. Beknopte toelichting wijkvernieuwing de Hoogte/ Indische buurt’ (2 september 2019) 1-22, aldaar 9; gemeente Groningen, college van B en W aan gemeenteraad, raadsvoorstel ‘Uitvoeringsprogramma’s wijkvernieuwing’ (11 november 2019). Terug naar inhoudsopgave
13
3.4 Start Regio Deal Groningen Noord 2020 Het rijk besloot in 2018 om in samenwerking met regionale overheden, bedrijven, kennisinstellingen en maatschappelijke organisaties onder de noemer van Regio Deals regionale opgaven aan te pakken. Hieronder vielen het wegwerken van sociaaleconomische achterstanden en het verbeteren van de fysieke leefomgeving. 27 Begin 2020 is de aanvraag van de gemeente voor een rijksbijdrage van €15 miljoen vanuit tranche 3 van de Regio Deal voor Groningen-Noord door het rijk gehonoreerd. De gemeente Groningen wil volgens het Coalitieakkoord 2019-2022 een inclusieve en ongedeelde gemeente zijn. 28 Met de Regio Deal Groningen Noord heeft de gemeente Groningen de ambitie om het verschil in sociaaleconomisch perspectief tussen GroningenNoord en de rest van de stad te verkleinen en het gebied dichter bij het stedelijk gemiddelde van Groningen te brengen. In de Regio Deal Groningen Noord werkt de gemeente Groningen samen met bewoners en maatschappelijke partijen aan de belangrijkste gebiedsgerichte thema’s. Daarbij gelden vier integrale actielijnen waarvan drie inhoudelijke (‘maatschappelijk meedoen’, ‘prettig en veilig samenleven’ en ‘kansen voor kinderen’) en één organisatorische (‘wijkontwikkeling versterken’), ieder met eigen specifieke doelstellingen voor 2030 (bijlage 6).
In de Regio Deal Groningen Noord wordt de vorming van een coalitie van samenwerkingspartners genoemd. De uitvoering van deze Regio Deal Groningen Noord (tranche 3) loopt van 2021 tot en met 2024. Inzet
van middelen vanuit deze Regio Deal draagt bij aan de doelen van het NPLV Groningen-Noord. De middelen voor de Regio Deal zijn door de gemeente Groningen met name ingezet in 2021-2023, met uitloop in 2024. 3.5 Lobby structurele rijksinzet en rijksmiddelen wijkvernieuwing 2020 De Regio Deal met bijbehorende incidentele rijksbijdrage werd door de gemeente Groningen slechts gezien als een impuls voor de opgaven rondom wijkvernieuwing en kwetsbare stedelijke gebieden. Zo stelt het college in een brief aan de raad dat voor een structurele aanpak van kwetsbare stedelijke gebieden een samenhangend programma en een structurele samenwerking met het rijk nodig is, zowel in de vorm van structurele rijksinzet als in de vorm van structurele rijksmiddelen. 29 Samen met andere gemeenten, de zogenaamde manifestgemeenten, lobbyde de gemeente Groningen daarom richting het rijk met als doel een meer structurele rijksinzet inclusief structurele rijksmiddelen voor een periode van 20 jaar om probleemgebieden aan te pakken. Het NPLV (paragraaf 4.2) is een resultaat van deze lobby. In de brief geeft het college aan dat de gemeente Groningen voor deze structurele ontkokerde samenwerking met het rijk en de inzet van structurele budgetten wel organisatorisch klaar moet zijn.
Volgens het college moet hiervoor in ieder geval de juiste governance en een stevige uitvoeringscapaciteit worden georganiseerd om samen met relevante partners tot goede afspraken en zichtbare resultaten te kunnen komen.
27 Onder de noemer Woondeals besloot het rijk in 2018/2019 samen met regionale overheden en woningbouwcorporaties in te zetten op een versnelling in de woningbouw. In januari 2019 heeft de gemeente Groningen met het rijk een Woondeal gesloten. De Woondeal betreft zowel nieuwbouw als wijkvernieuwing gecombineerd met aandacht voor de energietransitie en het vergroten van de leefbaarheid, o.a. in Selwerd. Onderwerpen van deze Woondeal, zoals de energietransitie en leefbaarheid, komen ook terug in de Regio Deal. Woondeals maken balans op in nieuw magazine; Minister Ollongren en gemeente Groningen sluiten Woondeal: snel 20.000 woningen erbij. 28 Deze ambitie is opnieuw opgenomen in het Coalitieakkoord 2022-2026. In dit laatste coalitieakkoord kiest de gemeente bovendien expliciet voor een focus op Groningen-Noord en kiest voor ongelijk investeren in Groningen-Noord om tot gelijke kansen voor de gemeente als geheel te komen. Gemeente Groningen, ‘Het begint in Groningen. Voor wat echt van waarde is. 2022-2026 coalitieakkoord gemeente Groningen’ (2022). 29 G emeente Groningen, college van B en W aan gemeenteraad, ‘Lobby Stedelijke Vernieuwing Manifestgemeenten’ (26 mei 2021). Terug naar inhoudsopgave
14
3.6 Programmabureau voor wijkvernieuwing 2021 Om tot een duurzame wijkontwikkeling te komen en om de mogelijkheden van onder meer de Regio Deal Groningen Noord te verbreden, startte de gemeente Groningen begin 2021 met een nieuw Programmabureau Wijkvernieuwing en Gebiedsgericht Werken. 30 Begin 2022 is het programmabureau doorontwikkeld en is de naam gewijzigd naar Programmabureau Wijkontwikkeling en Wijkvernieuwing (PWW). 3.7 Nieuwe coalitie gemeente Groningen en inzet op Groningen-Noord 2022 Vanuit de ambitie een ongedeelde en inclusieve gemeente te zijn richtte de coalitie zich in haar Coalitieakkoord 2022-2026 nadrukkelijk op GroningenNoord. In het akkoord sprak de coalitie af dat de focus van de inzet op de noordelijke wijken zal liggen. Door ongelijk te investeren wil de coalitie tot meer gelijkheid komen. Volgens het coalitieakkoord zal wijkvernieuwing worden uitgebreid voor wat betreft GroningenNoord naar de wijken Vinkhuizen, Paddepoel en Oosterparkwijk. Volgens het college zouden in de loop van 2023 de wijkvernieuwingsplannen voor Vinkhuizen, Paddepoel en Oosterparkwijk worden uitgewerkt. 31 Ten tijde van het opstellen van dit rapport zijn deze plannen nog niet gepresenteerd. 3.8 Samenvatting • Het focusgebied NPLV Groningen-Noord bestaat uit de acht wijken Vinkhuizen, Paddepoel, Selwerd, Tuinwijk, De Hoogte, Indische Buurt, Professorenbuurt en Oosterparkwijk.
Dit gebied kent een complexiteit aan situatieafhankelijke meervoudige problematiek als het gaat om woonkwaliteit, armoede, zelfredzaamheid, gezondheid, opleiding, werkeloosheid, veiligheid, ondermijning en drugs. • Er wordt in Groningen-Noord al vele jaren (ook met rijksmiddelen) ingezet op de verbetering van de omstandigheden en leefbaarheid. Dit wordt gedaan met een gebiedsgerichte integrale aanpak samen met andere partijen en in samenwerking met de bewoners.
• Bewoners dragen bij aan het verbeteren van een project of beleid zodat het beter aansluit bij de praktische behoeften en inzichten van bewoners. • In 2014 is de gemeente gestart met gebiedsgericht werken met wijkwethouders en gebiedsteams waarbij samen met andere partijen in de wijk, zoals de woningbouwcorporaties, politie en welzijnsorganisatie, aan de leefbaarheid van bepaalde gebieden wordt gewerkt. • De in 2018 voor wijkvernieuwing vastgestelde koersdocumenten vormen de kaders van wijkvernieuwing 3.0, de daaropvolgende wijkvernieuwing en het huidige NPLV Groningen-Noord. • Belangrijke uitgangspunten in de wijkvernieuwingsplannen voor Selwerd en Indische Buurt/De Hoogte zijn bewonersparticipatie en communicatie over wijkvernieuwing die de buurtbewoners daadwerkelijk bereikt. • In de Regio Deal Groningen Noord werkt de gemeente Groningen sinds 2020 samen met bewoners en maatschappelijke partijen aan de belangrijkste gebiedsgerichte thema’s en wil daarmee het verschil in sociaaleconomisch perspectief tussen Groningen-Noord en de rest van de stad verkleinen. • Door de gemeente Groningen werd de Regio Deal met bijbehorende incidentele rijksbijdrage slechts gezien als een impuls voor de opgaven rondom wijkvernieuwing en kwetsbare stedelijke gebieden.
Volgens het college is voor een structurele aanpak een samenhangend programma en een structurele samenwerking met het rijk (rijksinzet en rijksmiddelen) nodig. Daarvoor moet de gemeente volgens het college wel organisatorisch klaar zijn, met in ieder geval de juiste governance en een stevige uitvoeringscapaciteit.
30 Gemeente Groningen, ‘Programmabureau Wijkontwikkeling en Wijkvernieuwing Inrichtingsdocument’ (11 februari 2022); gemeente Groningen, OR aan gemeentesecretaris, ‘Advies inrichting Programmabureau Wijkvernieuwing en Wijkontwikkeling (PWW)’ (25 april 2022); gemeente Groningen, intranet Nieuw programmabureau gebiedszaken en wijkvernieuwing; Intranet gemeente Groningen, intranet Wijkontwikkeling & wijkvernieuwing. 31 G emeente Groningen, college aan raad, ‘Verbreding wijkvernieuwing en presentatie uitvoeringsprogramma’s 2023’.