Bijlage Rekenkamerrapport Inkoop van jeugdhulp in Groningen.pdf

37

Gemeente Groningen, moties gemeenteraad ‘Voor een menselijke maat’, Neem de raad mee in SAMEN, ‘Behoud expertise in SAMEN, 28 september 2022 38 Gemeente Groningen, Implementatieplan SAMEN. Kaders, opdracht en financiën, wensen en bedenkingen, 7 september 2022 p3

Bestuurlijke doelen en behoeften Als het gaat om de jeugdhulp heeft paragraaf 5.1 laten zien dat de gemeente Groningen onder andere de ambitie heeft om de jeugdhulp te laten aansluiten bij het leven van de kinderen en de jongeren en beschikbaar moet zijn in de buurt. Naast de genoemde ambities in paragraaf 4.1 hanteert de gemeente ook een aantal leidende principes: gewoon doen, gewoon eenvoudig, gewoon thuis en dichtbij en altijd veilig. Deze principes drukken de beweging uit die de gemeente met haar partners wil maken: doen wat nodig is en dat goed doen. 40 De visie die de gemeente beschrijft in de kadernota positief opgroeien sluit aan op ambities en principes uit het koersdocument ‘visie inkoop jeugdhulp’. De visie uit de kadernota luidt: het versterken van het positief opvoed- en opgroeiklimaat in de directe leefwereld van de jeugd draagt bij aan het kansrijk, gezond en veilig opgroeien. 41 Uit de interviews komt nog naar voren dat ontschotting, minder administratieve lasten en een 39

Gemeente Groningen, Kadernota Positief Opgroeien, 21 december 2021 p19, 21 en 22 40 Gemeente Groningen, Koersdocument visie inkoop jeugdhulp, mei 2020 p5 41 Gemeente Groningen, Kadernota Positief Opgroeien, 21 december 2021 p5

22

dekkend zorglandschap ook doelen zijn die de gemeente Groningen nastreeft. Minder uitgaven voor jeugdhulp De gemeente Groningen heeft geen expliciete financiële doelstelling opgenomen in bijvoorbeeld het koersdocument ‘visie inkoop jeugdhulp’. Wel verwacht de gemeente dat het realiseren van de eerdergenoemde ambities en het hanteren van de leidende principes zal leiden tot lagere uitgaven voor jeugdhulp. Het koersdocument geeft aan dat door minder kinderen minder lang te confronteren met jeugdhulp en overheadkosten te verminderen, de kosten voor de jeugdhulp zullen dalen. De gemeente verwacht vanaf 2026 jaarlijks een besparing van 4,4 % te realiseren.42 Wat opvalt is dat de gemeente gelooft dat het jeugdhulpbudget op de lange termijn toereikend zal zijn. 43

5.4 Beleid en uitvoering Focus op onderbrengen van basisjeugdhulp bij WIJ Groningen Om de ambities te realiseren gaat de gemeente de jeugdhulp anders organiseren en inkopen. De invoering van het hybride model maakt dit mogelijk (zie paragraaf 4.5). De gemeente start bij het anders organiseren en inkopen van de Basis jeugdhulp. De Basis jeugdhulp wordt lokaal ingekocht en anders en dichterbij de kinderen en gezinnen georganiseerd. Stichting WIJ Groningen moet deze taak per 1 januari 2023 uitvoeren. De gemeente zet in op een langdurige strategische samenwerking met WIJ Groningen.44

42

Gemeente Groningen, Raadsvoorstel Voorinvestering SAMEN, 6 september 2022 43 Gemeente Groningen, Koersdocument visie inkoop jeugdhulp, mei 2020 p6 44 Gemeente Groningen, Implementatieplan SAMEN. Kaders, opdracht en financiën, wensen en bedenkingen, 7 september 2022 p2 en interviews 45 Bron: interviews

De overgang van de Basis jeugdhulp naar WIJ Groningen vindt gefaseerd plaats. Er wordt gestart met de verwijzingen vanuit WIJ en de huisartsen. Daarna volgen de verwijzingen vanuit de Gecertificeerde Instellingen. De intentie is om geen onderaannemers in te zetten. Het inzetten van onderaannemers maakt het proces omslachtig en minder stuurbaar. De gedachte is juist dat met het onderbrengen van de Basis jeugdhulp bij één organisatie het proces makkelijker wordt voor zowel de professionals als de betrokken gezinnen. Onder andere door het werken zonder indicaties kunnen de professionals eenvoudiger de juiste hulp organiseren en hoeven inwoners niet steeds hun verhaal opnieuw te vertellen. 45 WIJ Groningen ontvangt voor de taak Basis jeugdhulp een lumpsum budget. Dit budget is in ieder geval gelijk aan het budget dat de gemeente anders zou uitgeven aan de op indicatie verstrekte jeugdhulp en bedraagt ongeveer 15 miljoen euro. Wat het exacte uitvoeringsbudget bedraagt, is nog onduidelijk.46 De keuze voor deze manier van financieren is opvallend omdat uit een voorbeeld van de gemeente Utrecht blijkt dat deze manier van financieren niet per se goedkoper is.

Desondanks kiest de gemeente Groningen wel voor deze systematiek omdat deze manier van financieren past bij de filosofie van de gemeente.47 Om de taak Basis jeugdhulp te realiseren ontvangt WIJ Groningen een implementatiebudget (voorinvestering). Deze voorinvestering (2022) bedraagt € 2.850.000 .48 Om de taak Basis jeugdhulp te kunnen uitvoeren heeft WIJ Groningen extra professionals nodig. De komende twee jaar gaat het om ongeveer 190 fte extra.49 In een tijd van krapte op de arbeidsmarkt is dit een grote uitdaging. WIJ Groningen anticipeert hierop door zelf mensen op te leiden 46

Gemeente Groningen, Bijlage 2 Implementatieplan kaders van de opdracht en financiën, 31 augustus 2022 47 Bron: interviews. 48 Gemeente Groningen, raadsvoorstel voorinvestering SAMEN, 6 september 2022 49 Bron: interviews

23

en een wervingscampagne te starten. Duidelijk is dat WIJ Groningen de behoefte aan professionals niet alleen kan opvangen door mensen op te leiden. Er zullen ook professionals van buiten de organisatie moeten worden aangetrokken.50 De gemeente verwacht tot eind 2024 nodig te hebben om de taak Basis jeugdhulp volledig operationeel bij WIJ Groningen ondergebracht te hebben. Als vangnet blijft de OpenHouse inkoop via de RIGG nog tenminste 2,5 jaar na de start van de Basis jeugdhulp in stand.51 Risico’s nieuwe manier van inkopen Het anders organiseren en inkopen van de Basis jeugdhulp gaat gepaard met een aantal risico’s. De gemeente Groningen heeft een risicoanalyse gemaakt. Daarbij maakt de gemeente onderscheid naar risico’s in de implementatie en risico’s voor de uitvoering van de taak. De gemeente benoemt ook beheersmaatregelen om het optreden van de risico’s te controleren. Hieronder worden enkele voorbeelden gegeven. Wat personeel betreft; zoals hierboven al aangegeven, is het in deze tijd van een krappe arbeidsmarkt een grote uitdaging om voldoende ervaren en deskundig personeel te kunnen werven. Uit de interviews blijkt dat een deel van het benodigde personeel om de taak Basis jeugdhulp te kunnen uitvoeren intern wordt opgeleid. Maar het personeel zal ook extern moet worden geworven. Er zullen daarmee ook professionals van andere aanbieders overstappen naar WIJ Groningen.

WIJ Groningen en de gemeente anticiperen hierop door een wervingscampagne in te richten en de taak Basis jeugdhulp gefaseerd over te brengen naar WIJ Groningen. De kans dat dit risico optreedt schat de gemeente in als gemiddeld. De 50

Bron: interviews Gemeente Groningen, Bijlage 1 Implementatieplan SAMEN, kaders opdracht en financiën, datum onbekend p5 52 Gemeente Groningen, Bijlage 1 Implementatieplan SAMEN, kaders opdracht en financiën, p30 51

impact als hoog. 52 Het is niet duidelijk hoe de gemeente tot deze inschatting komt. De gemeente benoemt expliciet het risico dat het lokaal en regionaal zorglandschap wordt verstoord. Als oorzaak noemt ze de grote vraag naar personeel vanuit WIJ Groningen. Om dit risico te beheersen geeft de gemeente aan korte lijnen te onderhouden met de RIGG, het personeelsplan WIJ Groningen en het onderhouden van voldoende contact met de jeugdhulpaanbieders. Wat precies de korte lijnen met de RIGG inhouden en waar voldoende contact met jeugdhulpaanbieders uit bestaat, maakt de gemeente niet duidelijk.53 De gemeente noemt bij het risico ´verstoring van het lokaal en regionaal zorglandschap´ niet dat er naast een verschuiving in personeel er ook een verschuiving in budget plaatsvindt. Ongeveer 15 miljoen euro dat de gemeente anders zou uitgeven aan geïndiceerde jeugdhulp bij jeugdhulpaanbieders gaat nu naar WIJ Groningen. Daartegenover staat dat negentien jeugdhulpaanbieders in de top 50 jeugdhulpaanbieders voor meer dan 40% van hun regionale omzet uit de regio afhankelijk zijn van de gemeente Groningen en dat nog eens veertien van deze negentien jeugdhulpaanbieders voor meer dan 50% afhankelijk zijn van de gemeente Groningen.54 Het verschuiven van het budget is daarmee ook een risico voor het lokaal en regionaal zorglandschap.

53

Gemeente Groningen, Bijlage 1 Implementatieplan SAMEN, kaders opdracht en financiën, p30 54 De volgende stap – inkoop jeugdhulp 2022 en verder.. 8 februari 2021

24

5.5 Van lokaal beleid naar regionale opdracht Invoering van het hybride model Aan de invoering van het hybride model ligt voor de gemeente Groningen de behoefte ten grondslag om meer sturing en financiële grip te willen hebben op de jeugdhulp. Uiteindelijk hebben alle Groninger gemeenten ingestemd met de invoering van het hybride model. Er was sprake van duidelijke regionale lijn waarbij het hybride model het mogelijk maakt om de basisjeugdhulp lokaal in te kopen en te organiseren. 55

De RIGG speelt niet alleen een grote rol in de inkoop van jeugdhulp, maar heeft ook een adviserende en beleidsondersteunende rol. Binnen het hybride model verzorgt de RIGG in ieder geval nog de inkoop van de specialistische jeugdhulp. Over de inkoop van de lichte voorzieningen bestaat zoals eerder al aangegeven nog onduidelijkheid. De RIGG speelt ook een rol in het monitoren van het effect op het zorglandschap van bijvoorbeeld de beweging van de gemeente Groningen om de basisjeugdhulp te beleggen bij WIJ Groningen.

De gemeente Groningen is op dit vlak één van de twee koplopergemeenten, namelijk samen met Veendam. Aanvankelijk wilde de gemeente ook de specialistische jeugdhulp lokaal inkopen. Naar aanleiding van onder andere het rapport ‘de volgende stap’ is hier een pas op de plaats gemaakt en heeft de gemeente zich gericht op het lokaal inkopen van de Basis jeugdhulp.56 Op dit moment heerst de gedachte binnen de gemeente om de specialistische jeugdhulp regionaal in te kopen en lokaal te organiseren.57 Over het inkopen en organiseren van het middel segment is nog geen uitspraak gedaan. De rol van en samenwerking met RIGG Uit de interviews blijkt dat de gemeente Groningen tevreden is over de samenwerking met de RIGG. De RIGG beweegt mee met de initiatieven van de gemeenten om meer jeugdhulp lokaal te gaan inkopen, de lijnen met de RIGG zijn kort en er wordt op veel onderwerpen nauw samengewerkt. Voor de gemeente Groningen geldt hierin zelfs dat een aantal ambtenaren onder de vlag van de RIGG werkt aan regionale opgaven.

55

Bron: interviews Gemeente Groningen, motie gemeenteraad ‘Regiovisie een stap verder’, 22 december 2021

57

Bron: interviews en raadsvergadering 22 december 2021.

56

25

Hoofdstuk 6 Monitoren en sturen De informatiepositie van een gemeente is van belang om te kunnen bepalen of de vraag naar jeugdhulp en het beschikbare aanbod goed op elkaar aansluiten. Maar ook om inzicht te hebben in de mate waarin het gevoerde beleid van een gemeente leidt tot de gewenste resultaten. Denk hierbij aan beleid gericht op het realiseren van de transformatie jeugdhulp. In de regio Groningen geldt dat de informatiepositie ten aanzien van jeugdhulp wordt bepaald door: - De informatie die de gemeente ontvangt van de RIGG. Zoals eerder beschreven is het monitoren van de kwaliteit en uitgaven jeugdhulp één van de taken die bij de RIGG is belegd. - De informatie die een gemeente zelf in huis heeft. Denk hierbij aan een monitor sociaal domein of de informatie die de gemeente haalt uit de gesprekken met lokale partners.

en tot welk effect dit leidt. Wat werkt en wat werkt niet? Daarbij maken de gemeente en WIJ Groningen gebruik van zowel kwantitatieve gegevens en kwalitatieve gegevens. De kwalitatieve gegevens worden met name verzameld in gesprekken en intervisiebijeenkomsten met bijvoorbeeld medewerkers van WIJ Groningen. Er wordt momenteel gekeken hoe de raad hierop kan worden aangesloten. Uitvoering taak Basis jeugdhulp door WIJ Groningen Ook voor de uitvoering van de taak Basis jeugdhulp door WIJ Groningen zoekt de gemeente naar en werkt gezamenlijk met WIJ Groningen aan een nieuwe wijze van monitoren en verantwoorden. De gemeente wil daarin aansluiten bij de strategische samenwerking die ze heeft met WIJ Groningen en de complexiteit van de opdracht. Inzicht verkrijgen in de effectiviteit van de uitvoering van de taak Basis jeugdhulp is ook hier de grote uitdaging. 58

In dit hoofdstuk draait het om de vraag welke informatie de gemeente tot zijn beschikking en of de gemeente deze informatie gebruikt om te sturen.

6.1 Informatiepositie De gemeente Groningen werkt aan het verbeteren van de informatiepositie. Zoals in hoofdstuk 5 aangegeven heeft de gemeente een goed zicht op het aanbod jeugdhulp dat wordt ingezet. Het inzicht in de effectiviteit van de jeugdhulp kan worden verbeterd. Inzicht in effectiviteit Uit de interviews komt naar voren dat de gemeente Groningen werkt aan het verkrijgen van inzicht in de effecten van het beleid en ingezette trajecten. Dat doet ze onder andere samen met WIJ Groningen. Er wordt een proces ontwikkeld dat moet leiden tot inzicht in wat er wordt gedaan 58

Gemeente Groningen, Bijlage 1 Implementatieplan SAMEN, kaders, opdracht en financiën, datum onbekend p21

26

De gemeente maakt voor nu een onderscheid in de informatie die ze wil ontvangen van WIJ Groningen naar informatie over: 1. De voortgang van de implementatie. Het betreft hier de informatie over de voortgang van de implementatie. De voortgang wordt gezamenlijk door de gemeente en WIJ Groningen gemonitord. 2. Uitvoering van de opdracht. De gemeente werkt met WIJ Groningen toe naar een continue monitoring van een vaste set aan informatie op het gebied van transformatie, impact en kwaliteit van processen. Deze informatie wordt dan gezamenlijk geduid en gebruikt om ervan te leren. Deze informatie moet helpen om proactief te kunnen sturen in plaats van achteraf te moeten ingrijpen. Het betreft een ontwikkelopdracht die eind 2024 klaar moet zijn. 3. Cliëntstromen en inwonerreis. De gemeente monitort informatie over cliëntstromen. Het gaat dan om inwoners die geholpen worden door WIJ Groningen en inwoners die worden doorverwezen naar een jeugdhulpaanbieder.59

Aansluiting vraag en aanbod Ten aanzien van de aansluiting vraag en aanbod komt uit de interviews naar voren dat de jeugdhulp die door de RIGG wordt ingekocht niet dekkend is. Maar, zo wordt aangegeven, het is ook niet mogelijk om dit te doen omdat bepaalde jeugdigen niet in een bepaald aanbod passen. Er is maatwerk nodig. Daarom bestaat de niet-gecontracteerde zorgroute met zorg van verschillende jeugdhulpaanbieders. Overigens monitort de RIGG of vraag en aanbod voldoende op elkaar aansluiten. Mocht dit niet het geval zijn dan doet zij een voorstel aan de gemeenten om dit op te lossen.

6.2 Sturen aansluiten van vraag en aanbod Sturing op WIJ Groningen Hierboven hebben we al aangegeven dat sturing op de belangrijkste partner van de gemeente, WIJ Groningen, plaatsvindt via een Set van Afspraken en dat de wijze van sturen in ontwikkeling is. De Set van Afspraken bevat bijvoorbeeld afspraken over het stimuleren van de ontwikkeling van jeugdigen in samenwerking met ketenpartners. Hiervoor biedt WIJ Groningen opvoedondersteuning en ontwikkelingsstimulering en positioneert zich als procesregisseur in de keten WIJ-onderwijsjeugdhulpverlening.

59

Gemeente Groningen, Bijlage 1 Implementatieplan SAMEN, kaders, opdracht en financiën, datum onbekend p22

27

Hoofdstuk 7 Regionale vergelijking De centrale vraag van het rekenkameronderzoek luidt: “In hoeverre sluit de inkoop van jeugdhulp door de RIGG aan bij de behoeften van de betrokken Groningse gemeenten en op welke wijze is de aansluiting van vraag en aanbod te verbeteren?”. OpenHouse model sluit niet aan bij de behoeften van Groningse gemeenten Uit het rekenkameronderzoek blijkt dat de inkoop van jeugdhulp door de RIGG via het OpenHouse model niet aansloot bij de behoeften van de betrokken Groningse gemeenten. De gemeenten zochten naar meer grip op de kwaliteit en de kosten van de jeugdhulp. Het OpenHouse model bood hiervoor volgens de gemeenten onvoldoende mogelijkheden. Met name de hoeveel gecontracteerde jeugdhulpaanbieders en het feit dat de gemeente geen direct contact met deze jeugdhulpaanbieders had, vormden belemmeringen. De jeugdhulpaanbieders stonden op afstand en de gemeenten hadden de ambitie de jeugdhulp dichterbij, in de leefomgeving van de inwoner te organiseren en af te stemmen op de lokale voorzieningen. In maart 2022 hebben de gemeenten daarom besloten een nieuw inkoopmodel in te gaan voeren: het hybride model. Het hybride model geeft gemeenten de mogelijkheid om zelf de lichte vormen van jeugdhulp in te kopen en daarmee ook het aantal jeugdhulpaanbieders te beperken.

De verwachting van gemeenten is dat met het hybride model de jeugdhulp beter kan worden afgestemd op de lokale situatie en de vraag van de jeugdigen en gezinnen. Tevens verwachten de gemeenten de samenwerking met de jeugdhulpaanbieders van lichte vormen van jeugdhulp te kunnen verbeteren. Er komt een directere lijn tussen de gemeenten en de jeugdhulpaanbieders. Maar een verandering van model alleen zal niet meteen leiden tot een betere organisatie van de jeugdhulp.

Risico’s voor het zorglandschap De invoering van het hybride model gaat gepaard met risico’s. Een van de risico’s die door gemeenten veelvuldig is genoemd betreft de gevolgen voor het dekkende zorglandschap. Wat doet het met het zorglandschap als jeugdhulpaanbieders zich meer lokaal gaan organiseren? Welke verschuivingen van personeel gaan er plaatsvinden en hoe verhoudt dit zich tot de krapte op de arbeidsmarkt? Zullen jeugdhulpaanbieders zich gaan terugtrekken uit de regio? Hoe dit zich gaat ontwikkelen zal de komende periode moeten blijken. Gemeenten hebben met elkaar afgesproken de gevolgen van de invoering van het hybride model te monitoren, maar hebben dit niet geconcretiseerd. Gemeenten hebben ook afgesproken om het hybride model gefaseerd in te voeren om hiermee de kans te verkleinen dat onder andere bovenstaande risico’s ook daadwerkelijk optreden. Groningen en Veendam zijn de zogenaamde verkennende gemeenten. Zij lopen voorop met de invoering van het hybride model. De gemeente Groningen gebruikt de lokale vrijheid om de lichtere vormen van jeugdhulp onder te brengen bij de stichting WIJ Groningen. Deze stichting zal nagenoeg alle lichte voorzieningen voor de gemeente Groningen gaan uitvoeren. De gemeente Veendam kiest ervoor de lichte jeugdhulp en delen van de middel voorzieningen in te kopen bij een consortium van jeugdhulpaanbieders.

Het idee is dat beide gemeenten de opgedane ervaringen en lessen gaan delen binnen de regio zodat de andere gemeenten hier hun voordeel mee kunnen doen. Uit de ervaringen komt in ieder geval al naar voren dat het organiseren van de lokale inkoop van de lichte vormen van jeugdhulp veel tijd, capaciteit en specifieke expertise vraagt van gemeenten. Niet alle Groningse gemeenten zullen dit beschikbaar hebben. Zij moeten zoeken naar oplossingen om de lokale inkoop te kunnen organiseren. En dat gebeurt ook.

28

Verschillende regionale initiatieven In de regio ontstaan er verschillende initiatieven die voortkomen vanuit de invoering van het hybride model. Zo verkennen de Oost-Groningse gemeenten (Pekela, Stadskanaal, Westerwolde, Midden-Groningen en Oldambt) de mogelijkheden om gezamenlijk de middelvoorzieningen in te kopen. Ze voeren eerst een onderzoek uit naar de overlap van in problematiek en doelgroep. Om vervolgens te bepalen hoe ze in de aanpak daarvan kunnen samenwerken. Het Hogeland is een aanbesteding gestart om lichte voorzieningen jeugdhulp in te kopen. In eerste instantie richt de gemeente zich daarbij op het inkopen van ambulante begeleiding en dagbesteding. De gemeente wil een select aantal jeugdhulpaanbieders contracteren en met deze jeugdhulpaanbieders een strategisch partnerschap aangaan. De gemeente zet in op een gezamenlijke verantwoordelijkheid voor het realiseren van de doelen en een doelmatige inzet van financiële middelen. Inzicht in vraag naar jeugdhulp ontbreekt Zoals eerder al gezegd, verwachten de gemeenten met de invoering van het hybride model vraag en aanbod beter op elkaar te kunnen afstemmen. Om ervoor te zorgen dat de jeugdhulp ook daadwerkelijk beter wordt afgestemd op de vraag en behoeften van gezinnen, zullen gemeenten ook inzicht moet hebben in de vraag.

En dan blijkt uit dit rekenkameronderzoek dat de nagenoeg alle gemeenten dit inzicht niet hebben. Gemeenten hebben meestal op basis van de monitor van de RIGG inzicht in het aanbod aan jeugdhulp dat in de eigen gemeente wordt ingezet. Ook hebben gemeenten inzicht in de kosten van de jeugdhulp. Maar inzicht in de vraag ontbreekt. Gemeente Oldambt is als gemeente hier een stap verder in en heeft zelf een kwalitatief onderzoek uitgevoerd naar de vraag naar jeugdhulp. Zij heeft op de website de 10 meest voorkomende hulpvragen inzichtelijk gemaakt en gekoppeld aan beschikbaar aanbod.

Er moet meer gebeuren Naast de invoering van het hybride model zijn de gemeenten ook bezig met andere maatregelen die de organisatie van de jeugdhulp te verbeteren. Zo heeft de gemeente Stadskanaal in 2018 een Taskforce Jeugdwet ingericht en hier recent een doorstart mee gemaakt. De vernieuwde Taskforce heeft als belangrijkste taak de inkoop van de lichte en middelzware jeugdhulp voor te bereiden maar richt zich ook op ingewikkelde vraagstukken die er nog liggen en gaan komen. Denk bijvoorbeeld aan de Hervormingsagenda en het Toekomstscenario Kinden Gezinsbescherming. Gemeenten zoeken ook naar de juiste manier om de sturing op jeugdhulpaanbieders te organiseren. De invoering van het hybride model en het verbeteren van de informatiepositie moet hieraan bijdragen. Veendam heeft de ambitie om de sturing anders vorm te geven. De opvatting is dat jeugdhulp te complex is om te vatten in een aantal KPI’s. Daarom zet Veendam in op het in gesprek met jeugdhulpaanbieders duiden van de cijfers en daarvan leren. Het gaat wat de gemeente Veendam betreft om het spiegelen op basis van kwalitatieve informatie en leren van casuïstiek. Overigens zien we bij andere gemeenten ook de tendens om niet alleen uit te gaan van cijfers maar met jeugdhulpaanbieders in gesprek te gaan om de cijfers ook te duiden.

Zoektocht gemeenten Nagenoeg alle gemeenten in Nederland zoeken naar de manier om de jeugdhulp te verbeteren en de kosten te beheersen. Nieuwe oplossingen en innovatie zijn nodig om dit te realiseren. De gemeenten in de regio Groningen hebben ervoor gekozen te gaan werken met een nieuw hybride model en de lichtere vormen van jeugdhulp dichtbij te organiseren. Het betreft een nieuw model waarvan nog niet bekend is wat de uitwerking ervan in de praktijk zal zijn. Belangrijk is dan om vooraf de risico’s goed in beeld te hebben en concrete afspraken te maken over het monitoren en bespreken ervan.

29

Hoofdstuk 8 Conclusies en aanbevelingen De conclusies zijn opgebouwd vanuit de vraagstelling zoals opgenomen in het startdocument.

8.1 Conclusies A. De vraag, het doel en de behoeften van de gemeenten 1. In welke mate heeft de gemeente inzicht in de lokale vraag naar Jeugdhulp? De gemeente Groningen heeft in beperkte mate inzicht in de vraag en behoefte aan jeugdhulp van de jeugdigen in de gemeente. • De gemeente heeft inzicht in de producten jeugdhulp die er binnen de gemeente worden ingezet. Echter dit zegt weinig over de onderliggende vraag en behoefte van jeugdigen. • De kadernota positief opgroeien geeft enigszins inzicht in de vragen en behoefte van de jeugdigen in de gemeente. Echter deze gegevens worden niet structureel verzameld op één punt, geanalyseerd en indien noodzakelijk vertaalt naar beleid. 2. Wat zijn de lokale bestuurlijke behoeften en beleidsdoelstellingen? De gemeente wil voornamelijk inzetten op het realiseren van de volgende ambities: • Buurten hebben een sterke sociale basis. • Kinderen groeien thuis en veilig op. • Jeugdhulp sluit aan bij het leven van kinderen en jongeren en is altijd in de buurt beschikbaar. • Op en nabij de school wordt ondersteuning geboden die nodig is.

•

De gemeente biedt passende en goed lopende zorg bij de overgang naar 18 jaar.

3. Hoe heeft de gemeente de vraag, bestuurlijke behoefte en beleidsdoelstellingen uitgewerkt in concreet lokaal beleid? De gemeente is consistent in haar beleid en de vertaling ervan naar de uitvoering. • De kadernota positief opgroeien sluit aan op de ambities uit het koersdocument ‘visie inkoop jeugdhulp’. De gemeente zet met name in op het versterken van het positief opvoed- en opgroeiklimaat in de directe leefwereld van de jeugd. De gemeente verwacht dat het realiseren van deze inzet zal leiden tot minder uitgaven voor jeugdhulp. • De gemeente vertaalt het beleid door naar de uitvoering. Zo gaat de gemeente de jeugdhulp anders organiseren en inkopen. De basisjeugdhulp wordt lokaal ingekocht bij WIJ Groningen en in de directe leefwereld van de kinderen en gezinnen georganiseerd. Hiermee verwacht de gemeente vraag en aanbod goed op elkaar te laten aansluiten. • Het anders organiseren van de basisjeugdhulp en het inkopen daarvan bij WIJ Groningen gaat gepaard met risico’s die van invloed kunnen zijn op het lokale en regionale zorglandschap. Om deze risico’s te beheersen heeft de gemeente een aantal maatregelen geformuleerd. Het is niet altijd duidelijk wat deze maatregelen concreet inhouden. 4.

Op welke wijze hebben de samenwerkende gemeenten het lokale beleid vertaald naar een regionale opdracht aan de RIGG? De regionale opdracht aan de RIGG om een dekkend zorglandschap in te kopen middels het OpenHouse model sloot niet aan op behoefte

30

van gemeenten aan meer regie en grip op de jeugdhulp. Daarom hebben de samenwerkende Groningse gemeenten gekozen voor de invoering van een hybride inkoopmodel Jeugdhulp. Met de invoering van een hybride inkoopmodel verwachten de gemeenten meer regie en grip te krijgen op de jeugdhulp. Of deze behoefte in de praktijk ook wordt gerealiseerd moet nog blijken. B. Inkoop Jeugdhulp door de RIGG 5. Op welke wijze hebben de RIGG en de gemeenten de regionale opdracht uitgewerkt naar een aansluitende inkoopstrategie en – methode en hoe zijn de samenwerkende gemeenten hierbij betrokken? De RIGG en de gemeenten hebben bij de invoering en besluitvorming rondom het OpenHouse model in 2019 de regionale opdracht goed uitgewerkt naar een aansluitende inkoopstrategie en bijpassende inkoopmethodiek. • De RIGG heeft op basis van een afwegingskader dat inzicht geeft in de financiële, beheersmatige, juridische en maatschappelijke effecten van het OpenHouse model de besluitvorming voorbereid. • De RIGG heeft in de voorbereiding op de besluitvorming de Groningse gemeenten via diverse werkgroepen en reguliere overleggen betrokken. Voorbereiding en besluitvorming rondom het hybride model door het dagelijks bestuur van PG&Z, hebben gemeenten zelf georganiseerd. De RIGG heeft, anders dan bij de besluitvorming rondom het OpenHouse model, bij het hybride model een adviserende rol gehad.

6. Wat is het (verwachte) effect van de gekozen inkoopstrategie op de match tussen vraag en aanbod? Met het OpenHouse model sluit de RIGG aan op de opdracht om een dekkend zorglandschap te contracteren. • Het open karakter van het model geeft ruimte om een groot en divers landschap aan jeugdhulpaanbieders en hulpverleningsvormen te contracteren. Echter de groeiende vraag naar jeugdhulp en personeelstekorten maken dat een dekkend zorglandschap niet altijd te garanderen is. • Het effect van de invoering van het hybride model op aansluiting tussen vraag en aanbod is nog onduidelijk. De invoering van het hybride model kan gepaard gaan met risico’s voor het dekkend zorglandschap en dus ook de aansluiting tussen vraag en aanbod. 7. Welke uitvoeringsvoorwaarden (contract) zijn opgesteld en afgesloten met jeugdhulpaanbieders en wat is het effect hiervan op de match tussen vraag en aanbod? De RIGG heeft de inkoopstrategie vanuit het OpenHouse model goed door vertaald naar uitvoeringsvoorwaarden in de vorm van overeenkomsten met jeugdhulpaanbieders. • De RIGG heeft transformatie, continuïteit, samenwerking en kwaliteit van specialistische jeugdhulp geborgd in contractuele voorwaarden. De OpenHouse overeenkomst heeft tevens de mogelijkheid om deze voorwaarden jaarlijks aan te scherpen.

• Aan de invoering van het hybride model ligt geen inkoopstrategie ten grondslag maar een drietal onderzoeken uitgevoerd door externe bureaus. • De uitvoeringsvoorwaarden hebben niet direct een effect op de match tussen vraag en aanbod. De uitvoeringsvoorwaarden binnen de regionale Openhouse zijn jaarlijks aan te passen en

31

kunnen daarmee (binnen de juridische kaders) meebewegen met de wensen vanuit de regio en jeugdhulpaanbieders. Met de invoering van het hybride model verwachten gemeenten de jeugdhulp beter te kunnen laten aansluiten op de lokale situatie en de vraag van jeugdigen en gezinnen. Door een beperking van het aantal aanbieders die lichte voorzieningen leveren, verwachten de gemeenten tevens de samenwerking te kunnen verbeteren. • De invoering van het hybride model kan gepaard gaan met risico’s voor het dekkend zorglandschap. Gemeenten hebben met elkaar afgesproken de gevolgen van de invoering van het hybride model te monitoren. Concrete afspraken hierover ontbreken. • Over de inkoop en organisatie van de middel voorzieningen bestaat onduidelijkheid. In de komende periode bepalen gemeenten hoe dit wordt vormgegeven en op welk niveau (lokaal, regionaal of bovenregionaal). C. Het Zorglandschap 8. Hoe ziet het aanbod Jeugdhulp eruit dat de RIGG en gemeenten hebben ingekocht? Dit is een totaalaanbod waarbij de regionale Openhouse voldoende aanbod genereerd. Lokaal worden hier onderdelen van zelfstandig ingekocht. Het merendeel van de gemeenten geven hierbij aan de Openhouse als achtervang te willen houden wanneer het lokale aanbod onvoldoende aansluit op de hulpvraag. Er is in regio Groningen met name een tekort aan sluitend aanbod voor jeugdigen en/of gezinnen met LVB-problematiek. 9.

In welke mate sluit het aanbod jeugdhulp aan op het lokaal beleid inclusief de lokale vraag naar jeugdhulp?

Het ingekochte aanbod binnen het Openhouse model sluit grotendeels aan op vraag van de gemeenten. Er is voldoende aanbod ingekocht en over het algemeen ook het juiste aanbod. Tegelijkertijd ervaren gemeenten dat de huidige inkoop via het Openhousemodel weinig heeft bijgedragen aan het efficiënter en effectiever maken van de jeugdhulp. Binnen het huidige aanbod zijn er enkele aandachtspunten: • In de Oostgroningse gemeenten is er een tekort aan aanbod voor jeugdigen met een licht verstandelijke beperking. • De geografische ligging van een gemeente is van invloed op de mate waarin aanbod in nabijheid beschikbaar is. • Verblijfsvormen zoals gezinshuizen, respijtzorg en verblijfsplekken zijn onvoldoende beschikbaar. D. Monitoren en Sturen 10. In hoeverre beschikken de gemeenten over de juiste informatie om te kunnen monitoren of het aanbod jeugdhulp aansluit op het eigen lokale beleid?

•

•

De informatiepositie van de gemeente Groningen is in beperkt. De gemeente werkt aan het versterken van de informatiepositie om nog beter te kunnen sturen op de aansluiting tussen vraag en aanbod. Inzicht in de effectiviteit van jeugdhulp en het beleid is beperkt. De gemeente werkt aan het verbeteren ervan in samenwerking met WIJ Groningen en bekijkt hoe de raad hierop kan worden aangesloten. In samenwerking met WIJ Groningen werkt de gemeente aan een nieuwe wijze van monitoren en verantwoorden. Inzicht verkrijgen in de effectiviteit van de uitvoering van de taak SAMEN is de grote uitdaging.

32

11. Op welke wijze sturen de gemeenten de RIGG aan op het realiseren van een aanbod jeugdhulp dat aansluit op het eigen lokale beleid? De gemeenten doen dit door binnen het hybride model aanbod te organiseren die dichter bij huis beschikbaar is, veelal verweven is met de lokale welzijnsinstanties. Veel gemeenten ervaren dat het regionale aanbod vanuit de Openhouse inkoop onvoldoende aansluit op het lokale beleid. Dit is dan ook veelal de grondslag voor het ontwikkelen van lokaal aanbod. 12. Sluiten de transformatieopdrachten aan bij de vraag van de gemeenten en zijn deze uitvoerbaar onder de overeengekomen uitvoeringsvoorwaarden? De transformatie is in meerdere documenten beschreven maar deze zijn niet contractueel afdwingbaar binnen de regionale Openhouse inkoop. Er zijn namelijk geen voorwaarden opgenomen die bijdrage aan de transformatie afdwingen.

33

8.2 Aanbevelingen 13. Op welke wijze is de aansluiting van de lokale vraag naar Jeugdhulp op het ingekochte aanbod door de RIGG en gemeenten te verbeteren? Regionaal 1. Maak als Groningse gemeenten concrete afspraken met elkaar over het monitoren van de risico’s die gepaard gaan met de invoering van het hybride model. Maak duidelijk welke rol de RIGG hierin heeft. • Bepaal welke informatie noodzakelijk is om de risico’s te monitoren. Verzamel en analyseer de informatie en zorg dat deze in periodieke rapportages wordt aangeleverd. Let daarbij in het bijzonder op de gevolgen voor het regionaal dekkend zorglandschap. Maak duidelijk wie verantwoordelijk is voor het verzamelen en analyseren van de gewenste informatie en het aanleveren van de rapportage. • Maak van de risico’s invoering hybride model een structureel agendapunt tijdens de vergaderingen van de adviescommissie Jeugd. Bespreek tijdens het agendapunt de rapportage met de risicomonitor. 2. Maak als Groningse gemeenten afspraken over de inkoop van de middel voorzieningen en blijf de hoog specialistische voorzieningen regionaal of zelfs op bovenregionaal niveau inkopen.

Lokaal Groningen 3. Versterk de informatiepositie. • Focus hierin op het verkrijgen van meer inzicht in de vraag naar jeugdhulp in de gemeente, de onderliggende oorzaken ervan en de effectiviteit van het beleid. • Betrek de raad en bespreek met de raad aan welke informatie zij behoefte heeft in het kader van haar kaderstellende en controlerende rol. • Maak met WIJ Groningen afspraken over het aanleveren van informatie dat inzicht geeft in de effectiviteit van de uitvoering van de taak SAMEN. 4. Maak als raad en college duidelijke afspraken over het monitoren van de risico’s die gepaard gaan met het anders organiseren en inkopen van de basisjeugdhulp. Denk aan afspraken over de gewenste informatievoorziening en vaste momenten waarop de risico’s worden besproken.

34

Bestuurlijke reactie De Groninger gemeentelijke rekenkamer(s)/rekenkamercommissies en de raden van Pekela en Westerwolde hebben bureau Socianova opdracht gegeven onderzoek te doen naar de (kwaliteit van) de inkoop van jeugdzorg door de Regionale Inkooporganisatie Groninger Gemeenten (RIGG). Op 3 juli jl. hebben wij het definitieve onderzoeksrapport ‘Rekenkameronderzoek Inkoop jeugdhulp in Groningen’ van u mogen ontvangen. Met belangstelling hebben wij kennisgenomen van dit rapport. In navolging van het bestuurlijk wederhoor dat op 7 september jl. heeft plaatsgevonden ontvangt u hierbij onze schriftelijke reactie op dit onderzoeksrapport. Aanleiding De rekenkamer(s)/rekenkamercommissies van de Groninger gemeenten hebben gezamenlijk door onderzoeksbureau Socianova onderzoek laten uitvoeren naar de (kwaliteit van) de inkoop van jeugdzorg door de RIGG. Het betreft een beoordeling van het gehanteerde inkoopmodel en de mate waarin het ingekochte aanbod aansluit bij de vraag en de behoeften van de individuele gemeenten. Om de onderzoeksbevindingen te laten aansluiten op de huidige praktijk, is tijdens de uitvoering van het rekenkameronderzoek (in overleg met de opdrachtgever) besloten de focus van het rekenkameronderzoek uit te breiden naar de inkoop van de gemeente. Dit omdat de Groninger gemeenten inmiddels ook zelf (lichte) vormen van jeugdhulp inkopen.

Het onderzoek is uitgevoerd met dossierstudies, enquêtes onder gemeenten en jeugdhulpaanbieders en interviews. Het rapport bestaat uit een algemene schets van de situatie in de Groninger gemeenten, een deel met de situatie gemeente specifiek en sluit af met conclusies en aanbevelingen. De rapportage heeft zonder de conclusies en aanbevelingen voor ambtelijke hoor en wederhoor voorgelegen (feitencheck). Het onderzoek heeft in het najaar van 2022 plaatsgevonden.

Op 3 juli jongstleden heeft de Rekenkamer van de gemeente Groningen het bestuurlijke rapport aan wethouder Molema gestuurd. Daarnaast is een conceptaanbiedingsbrief van de Rekenkamer ontvangen. In deze brief staat aangegeven in welk perspectief de Rekenkamer het rapport ziet. De Rekenkamer verzoekt wethouder Molema, als verantwoordelijk wethouder, om een inhoudelijke bestuurlijke reactie namens het college van B&W. Deze bestuurlijke reactie heeft, in de vorm van een wederhoorgesprek, plaats gevonden op 7 september 2023, tussen wethouder Molema en de Rekenkamer. Van het wederhoorgesprek wordt een verslag gemaakt dat vervolgens ter accordering wordt voorgelegd en uiteindelijk in het definitieve rapport opgenomen. Het uiteindelijk rapport wordt daarna door de Rekenkamer aan de gemeenteraad aangeboden en openbaar gemaakt. Algemene indruk rapport Het rapport geeft een groot aantal beschrijvingen, conclusies, constateringen en verbeterpunten over de lokale en regionale organisatie en inkoop van de jeugdhulp. Het rapport is vooral beschrijvend met betrekking tot de inkoop van de jeugdhulp van de afgelopen jaren; zowel die door de RIGG als de lokale basis jeugdhulp door de gemeente. In die zin staat er weinig in dat niet herkenbaar is. De tekst behoeft hier en daar nuancering, sommige dingen zijn aantoonbaar niet juist of negatief suggestief geformuleerd.

Een aantal constateringen is herkenbaar (tekort aan LVB-aanbod, tekort aan verblijfsplekken en monitoring behoeft nadere uitwerking). De jeugdhulp is volop in ontwikkeling, zowel lokaal, als (boven)regionaal en landelijk. De ontwikkelingen gaan snel en ondertussen zijn we een aantal stappen verder dan de situatie ten tijde van de start van het onderzoek door Socianova. Zo zijn in de Hervormingsagenda afspraken gemaakt over het garanderen van voldoende robuuste jeugdhulpregio’s

35

en de afspraak dat de lokale teams/toegang niet alleen een toegang zijn, maar ook (lichte) jeugdhulp zelf uitvoeren. In de Wet Verbetering beschikbaarheid zorg voor jeugdigen is een verplichting opgenomen voor sterkere samenwerking tussen gemeenten en in de bijbehorende AmvB zorgvormen is de verplichting opgenomen om te komen tot regionale en landelijke inkoop voor bepaalde zorgvormen. Naast deze landelijke ontwikkelingen koopt de gemeente Groningen sinds 1 januari 2023 zelf een aantal (lichte) vormen van jeugdhulp in en heeft deze opgedragen aan WIJ Groningen. Hierover wordt de gemeenteraad driemaandelijks geïnformeerd. In deze sessies komt een aantal van de in de conclusies en aanbevelingen genoemde onderwerpen aan de orde. Wij stellen dan ook vast dat een aantal teksten en een groot deel van de conclusies en aanbevelingen bekend is en dat het onderzoeksrapport van Socianova geen wezenlijk nieuwe inzichten biedt. De benoemde conclusies over de informatiepositie en de risico’s van het hybride model voor het regionale jeugdhulplandschap zijn onder onze aandacht en deze zijn en worden ook uitvoerig met de RIGG, de andere gemeenten en met de gemeenteraad besproken. Algemene reactie op conclusies en aanbevelingen De Groninger gemeenten hebben in 2020 besloten om een deel van de lichte jeugdhulp zelf in te kopen.

Dit heeft gemaakt dat iedere gemeente, binnen de regionaal daarover gemaakte afspraken vastgelegd in o.a. de notie “de volgende stap”, een eigen uitwerkingslijn koos en dat in de inkoop van de lichte jeugdhulp tussen de gemeenten de nodige diversiteit is ontstaan. Geregeld gaat het om een tijdelijke diversiteit, omdat het tempo van de aanpassingen verschilt tussen gemeenten. De risico’s die door dit besluit (kunnen) ontstaan zijn in aanloop van het besluit uitvoering met alle gemeenten en met onze eigen gemeenteraad besproken. Tot op heden zijn er geen signalen dat er zich ten aanzien van de geschetste risico’s daadwerkelijk problemen voor doen.

De gemeente Groningen heeft met ingang van 1 januari 2023 de uitvoering van de Basis jeugdhulp (BJH) opgedragen aan WIJ Groningen. Dit naar aanleiding van de bestuurlijke behoefte aan lokale inrichtingsvrijheid van het zorglandschap om daarmee de inkoop van de jeugdhulp anders vorm te geven. Dichter bij gezinnen en met een brede blik, minder administratie, indicatieloos, in de wijk, bij de school en meer financiële grip. Het daarmee ontstane hybride inkoopmodel sluit beter op die behoefte aan dan alleen de Open House. Hybride omdat de hulp (tijdelijk) naast het aanbod van WIJ Groningen ook nog beschikbaar blijft vanuit de Open House. Verschillen tussen de Groninger gemeenten zitten niet zozeer in wat ze willen realiseren, maar meer in hoe ze dat willen vormgeven en vooral ook in welk tempo. De RIGG koopt voor alle gemeenten gezamenlijk nog steeds het middensegment van de jeugdhulp in en de hoog specialistische jeugdhulp in. Alleen Veendam gaat als zgn. verkenner gemeente iets verder; dat wordt ook in het rapport geconstateerd. De rol van de RIGG ligt daarnaast met name op het gebied van uniformering van de contracten, tariefafspraken, advies en monitoring en het leren van de ervaringen die nu door gemeenten wordt opgedaan gedurende de hybride fase. Het rapport levert op inhoud geen grote nieuwe inzichten op.

Het rapport doet aanbevelingen regionaal en lokaal waar voor een groot deel ook intensief aan gewerkt wordt, zoals: − Maak als gemeenten met elkaar afspraken over de monitoring van risico’s van het hybride model. − Bepaal welke informatie nodig is om deze risico’s te monitoren en stel deze risico’s structureel aan de orde in de Adviescommissie jeugdhulp. − Maak afspraken over de inkoop van het middensegment en blijf de hoog specialistische jeugdhulp regionaal inkopen.

36

− − −

Versterk als gemeente Groningen je informatiepositie, focus daarbij op de vraag naar jeugdhulp en betrek de gemeenteraad daarbij. Maak als college en raad afspraken over monitoring, welke informatie is nodig en wat is de behoefte van de raad. Maak ook met WIJ Groningen afspraken daarover.

Door de invoering van de Basis jeugdhulp ontstaat geleidelijk steeds meer zicht op de lokale vraag naar jeugdhulp, hiervoor richten we een monitoringssysteem in dat past bij de taakgerichte opdracht die WIJ Groningen heeft. De monitoring van de BJH richt zich vooral op samen leren, informeren en verbeteren en veel minder op het financieel verantwoorden en controleren van individuele casuïstiek. Dit conform het BMC advies uit 2021. Over deze wijze van monitoring is uitvoerig gesproken en zijn afspraken gemaakt met de gemeenteraad. De informatiepositie van alle betrokkenen, zowel ambtelijk als bestuurlijk, is daarmee verbeterd. We kunnen de beschikbare gegevens niet meer een op de oude manier vergelijken met andere gemeenten, omdat de BJH zonder indicatie wordt verstrekt los de RIGG. Dit is een bewuste keuze. We gaan van een model van financieel technisch en kwantitatief vergelijken, naar een model van vergelijken waarbij de effecten van beleidskeuzes en de ervaringen van kinderen en ouders centraal komen te staan. Van alleen tellen, naar ook vertellen en leren. Ook binnen deze nieuwe manier van verantwoorden kunnen gemeenten van elkaar leren. Deze monitoring is nog in ontwikkeling; lokaal en regionaal.

De onderzoekers constateren dat de keuze om meer jeugdhulp lokaal te organiseren kan leiden tot een waterbedeffect: verschuiving van aanbod tussen gemeenten, met als mogelijk gevolg tekort aan aanbod en personeel in een bepaald gebied. Hoe groter de gemeente, hoe groter dit (mogelijke) effect. Deze constatering is herkenbaar. Dit is ook benoemd in het Implementatieplan Basis jeugdhulp dat in september 2022 door de gemeenteraad is goedgekeurd. Het anders organiseren van de BJH gaat gepaard met risico’s die van invloed kunnen zijn op het regionale

zorglandschap (aanbieders die omvallen of zich terugtrekken uit de regio). Dit monitoren wij. We onderhouden contact met de regiogemeenten en de betrokken aanbieders. Tot op heden bereiken ons geen signalen dat bijv. aanbieders omvallen waarvan andere gemeenten nadelige gevolgen ondervinden. Ook ondervindt WIJ Groningen (nog) geen problemen met het vinden van voldoende medewerkers. We willen opmerken dat het terugdringen van een wat te ver doorgeschoten marktwerking en daarmee het verminderen van het aantal aanbieders van jeugdhulp, een van de doelen is. Zowel lokaal, regionaal als ook landelijk vanuit de HVA. Reactie op concept brief Rekenkamer Naast het bestuurlijk rapport is ook de concept aanbiedingsbrief van de Rekenkamer Groningen aan de raad ontvangen. Deze brief gaat met name in op het onderdeel uit het rapport dat betrekking heeft op het risico van het hierboven genoemde waterbedeffect. Zoals aangegeven is dit risico uitvoerig met zowel de regiogemeenten als de raad besproken en bereiken ons op dit moment geen signalen dat dit probleem zich voor doet. Kritische opmerkingen tav. het onderzoek Ambtelijk is gedurende de onderzoeksperiode zeer kritisch gekeken naar het onderzoek.

Vragen die leefden waren onder andere: waarom dit onderzoek (er is al veel onderzocht en bestuurlijk besproken), is de positie van de RIGG helder bij de onderzoekers (de RIGG werkt in opdracht van de gemeenten) en waarom een onderzoek naar de Open House, terwijl er op dit moment ontwikkelingen gaande zijn die leiden tot een andere manier van inkoop. Mede naar aanleiding van deze opmerkingen is de onderzoeksvraag aangepast en verbreed. Daarnaast hebben wij de nodige opmerkingen gemaakt over de onderzoeksmethode en de planning van het onderzoek.

37

In deze brief hebben wij onze bestuurlijke reactie in het kader van het wederhoor over het rekenkamerrapport ‘Rekenkameronderzoek Inkoop jeugdhulp in Groningen’. We danken de rekenkamer voor het onderzoek. Bijlage: Reacties op de conclusies en aanbevelingen op het rapport ‘Rekenkameronderzoek Inkoop van jeugdhulp in Groningen’ van Socianova Algemeen Hieronder vindt u alle 13 conclusies en aanbevelingen uit het rapport van de Rekenkamer. Per conclusie en aanbeveling is een gedetailleerde inhoudelijke reactie uitgewerkt.

Conclusies A. De vraag, het doel en de behoeften van de gemeenten 1. In welke mate heeft de gemeente inzicht in de lokale vraag naar Jeugdhulp? De gemeente Groningen heeft in beperkte mate inzicht in de vraag en behoefte aan jeugdhulp van de jeugdigen in de gemeente. − De gemeente heeft inzicht in de producten jeugdhulp die er binnen de gemeente worden ingezet. Echter dit zegt weinig over de onderliggende vraag en behoefte van jeugdigen. − De kadernota positief opgroeien geeft enigszins inzicht in de vragen en behoefte van de jeugdigen in de gemeente. Echter deze gegevens worden niet structureel verzameld op één punt, geanalyseerd en indien noodzakelijk vertaald naar beleid. Reactie De conclusie van het beperkte (in)zicht naar de vraag en behoefte is herkenbaar tot en met 2021. Met de invoering van Basis jeugdhulp (BJH) bij WIJ Groningen krijgen we steeds meer zicht op de lokale vraag en ook de beleidseffecten van de jeugdhulp. Dat is bij de start van de BJH benoemd als één van de hoofddoelen. In het rapport van BMC

‘Verkennend-haalbaarheidsonderzoek Taak Jeugd en Gezin bij WIJ Groningen’ uit 2021 worden voorstellen gedaan hoe de monitoring en informatie daarvoor in te richten. Deze adviezen hebben wij overgenomen en geïmplementeerd. In de kern komt het erop neer dat we als gemeente en WIJ Groningen elke maand gezamenlijk de beschikbare informatie verzamelen, analyseren en deze zowel financieel als inhoudelijk duiden. Op basis van de daaruit opgedane leereffecten worden eventuele maatregelen voorgesteld om de uitvoering en het beleid bij te stellen. Er is hiervoor ambtelijk en bestuurlijk een governance structuur ingericht. De gemeenteraad wordt hierover per kwartaal geïnformeerd in een beeldvormende sessie. Positief Opgroeien gaat over het deel van de ondersteuning aan gezinnen en kinderen voorliggend aan jeugdhulp: preventieve interventies voor kinderen en gezinnen in wijken, buurtcentra, scholen en verenigingen. Soms ook door of samen met WIJ Groningen. De taak Basis jeugdhulp sluit hier goed op aan.

2. Wat zijn de lokale bestuurlijke behoeften en beleidsdoelstellingen? De gemeente wil voornamelijk inzetten op het realiseren van de volgende ambities: − Buurten hebben een sterke sociale basis. − Kinderen groeien thuis en veilig op. − Jeugdzorg sluit aan bij het leven van kinderen en jongeren en is altijd in de buurt beschikbaar. − Op en nabij de school wordt ondersteuning geboden die nodig is. − De gemeente biedt passende en goed lopende zorg bij de overgang naar 18 jaar. Reactie Dit zijn de ambities uit het Koersdocument inkoop jeugdhulp. Deze sluiten aan bij de landelijke doelstellingen zoals verwoord in de

38

Hervormingsagenda jeugd 2023-2028. Deze agenda heeft als doel de jeugdzorg de komende jaren te verbeteren en financieel haalbaar te krijgen. Ook wordt in de Hervormingsagenda aangegeven op welk niveau welke vormen van jeugdhulp ingekocht moeten worden. Dit nemen wij mee in ons inkoopbeleid en in de afspraken met de Groninger gemeenten en de RIGG. Met de Basis jeugdhulp werken we in de gemeenten Groningen aan ondersteuning in of dichtbij de leefwereld van kind en gezin. In samenhang met het sociale netwerk van het gezin en in afstemming met preventie, samenlevingsopbouw en onderwijs. De WIJ-medewerkers werken daarbij vanuit de bedoeling: wat is nodig en helpend in deze situatie? Er kan eenvoudig op- en afgeschaald worden, zonder administratieve handelingen en zonder dat een indicatie nodig is.

3. Hoe heeft de gemeente de vraag, bestuurlijke behoefte en beleidsdoelstellingen uitgewerkt in concreet lokaal beleid? De gemeente is consistent in haar beleid en de vertaling ervan naar de uitvoering. − De kadernota positief opgroeien sluit aan op de ambities uit het koersdocument ‘visie inkoop jeugdhulp’. De gemeente zet met name in op het versterken van het positief opvoed- en opgroeiklimaat in de directe leefwereld van de jeugd. De gemeente verwacht dat het realiseren van deze inzet zal leiden tot minder uitgaven voor jeugdzorg. − De gemeente vertaalt het beleid door naar de uitvoering. Zo gaat de gemeente de jeugdzorg anders organiseren en inkopen. De basisjeugdhulp wordt lokaal ingekocht bij WIJ Groningen en in de directe leefwereld van de kinderen en gezinnen georganiseerd. Hiermee verwacht de gemeente vraag en aanbod goed op elkaar te laten aansluiten. − Het anders organiseren van de basisjeugdhulp en het inkopen

daarvan bij WIJ Groningen gaat gepaard met risico’s die van invloed kunnen zijn op het lokale en regionale zorglandschap. Om deze risico’s te beheersen heeft de gemeente een aantal maatregelen geformuleerd. Het is niet altijd duidelijk wat deze maatregelen concreet inhouden. Reactie − Fijn te constateren dat het zichtbaar is dat de gemeente consistent is in haar beleid en de vertaling van daarvan naar de uitvoering; − Derde bullet: de vraag is wat niet duidelijk is. De risico’s en beheersmaatregelen zijn geconcretiseerd in het Implementatieplan van de Basis Jeugdhulp dat in september 2022 in de gemeenteraad is besproken. Wij monitoren dit nauwkeurig. De genoemde maatregelen worden ingezet als er een risico ontstaat. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om: korte lijnen met de RIGG en voldoende aandacht van de gemeente voor de betrokken aanbieders.

4. Op welke wijze hebben de samenwerkende gemeenten het lokale beleid vertaald naar een regionale opdracht aan de RIGG? De regionale opdracht aan de RIGG om een dekkend zorglandschap in te kopen middels het Open House model sloot niet aan op behoefte van gemeenten aan meer regie en grip op de jeugdhulp. Daarom hebben de samenwerkende Groningse gemeenten gekozen voor de invoering van een hybride inkoopmodel Jeugdhulp. Met de invoering van een hybride inkoopmodel verwachten de gemeenten meer regie en grip te krijgen op de jeugdhulp. Of deze behoefte in de praktijk ook wordt gerealiseerd moet nog blijken. Reactie Eind 2014 hebben de Groninger gemeenten de RIGG opgericht. Formeel valt de RIGG onder de verantwoordelijkheid van het Dagelijks Bestuur (DB) van de Gemeenschappelijke Regeling Publieke Gezondheid en Zorg

39

(GR PG&Z). Het Strategisch Opdrachtgevers Overleg (SOO, de directeuren sociaal domein van de 10 Groninger gemeenten) is de opdrachtgever van de RIGG. De politieke wens om anders in te kopen en daarmee de jeugdhulp anders te organiseren kwam mede voort uit de vorderingen die we hebben gemaakt in ons eigen proces als regiehouder. In 2018 voldeed inkoop via het Open House model goed. Het sloot aan bij de bestuurlijke ambities en paste bij de situatie waarin we ons toen bevonden. Ondertussen hebben gemeenten meer grip en overzicht op het geheel en is er mede op basis van de behoefte aan meer lokale beleidsvrijheid gekozen voor een volgende stap, namelijk het lokaal inkopen en inrichten van (een deel van) de (basis) jeugdhulp. De keuze om bepaalde onderdelen lokaal in te kopen is in regioverband voorbereid, uitgewerkt en besloten. Hierbij is ook uitvoerig stil gestaan bij alle risico’s die deze ontwikkeling met zich mee kon brengen. Vooralsnog doet dit risico zich niet voor. Ter nuancering: er is geen hybride model ingekocht. Hybride betekent dat gemeenten deels zelf inkopen en deels via de RIGG. Dit maakt het mogelijk om lokaal en regionaal nieuwe vormen van samenwerking met en contractering van jeugdhulpaanbieders te organiseren voor delen van de jeugdhulp, terwijl het aanbod gelijktijdig en voorlopig ook in de Open House beschikbaar blijft (als vangnet).

Vaak bedoeld om de inhoudelijke transformatie te versterken en grip op de financiën te vergroten. In de tekst wordt het hybride model ons inziens niet goed geïnterpreteerd.

B. Inkoop Jeugdhulp door de RIGG 5. Op welke wijze hebben de RIGG en de gemeenten de regionale opdracht uitgewerkt naar een aansluitende inkoopstrategie en -methode en hoe zijn de samenwerkende gemeenten hierbij betrokken? − De RIGG heeft op basis van een afwegingskader dat inzicht geeft in de financiële, beheersmatige, juridische en maatschappelijke effecten van het Open House model de besluitvorming voorbereid. − De RIGG heeft in de voorbereiding op de besluitvorming de Groningse gemeenten via diverse werkgroepen en reguliere overleggen betrokken. Voorbereiding en besluitvorming rondom het hybride model door het dagelijks bestuur van PG&Z, hebben gemeenten zelf georganiseerd. De RIGG heeft, anders dan bij de besluitvorming rondom het Open House model, bij het hybride model een adviserende rol gehad. De RIGG en de gemeenten hebben bij de invoering en besluitvorming rondom het Open House model in 2019 de regionale opdracht goed uitgewerkt naar een aansluitende inkoopstrategie en bijpassende inkoopmethodiek. Reactie Wij zijn verheugd met het positieve oordeel in de laatste zin.

6. Wat is het (verwachte) effect van de gekozen inkoopstrategie op de match tussen vraag en aanbod? Met het Open House model sluit de RIGG aan op de opdracht om een dekkend zorglandschap te contracteren. − Het open karakter van het model geeft ruimte om een groot en divers landschap aan jeugdhulpaanbieders en hulpverleningsvormen te contracteren. Echter de groeiende vraag naar jeugdhulp en

40

−

personeelstekorten maken dat een dekkend zorglandschap niet altijd te garanderen is. Het effect van de invoering van het hybride model op aansluiting tussen vraag en aanbod is nog onduidelijk. De invoering van het hybride model kan gepaard gaan met risico’s voor het dekkend zorglandschap en dus ook de aansluiting tussen vraag en aanbod.

Reactie Ten aanzien van de genoemde risico’s die gepaard kunnen gaan met de lokale inkoop willen wij het volgende meegeven. Wij monitoren de invoering van de Basis jeugdhulp (ook) met betrekking tot de gevolgen en mogelijke risico’s voor het regionale zorglandschap. Dit heeft ook bestuurlijk de aandacht. Zie ook de reactie onder conclusie 3.

7. Welke uitvoeringsvoorwaarden zijn opgesteld en afgesloten met jeugdhulpaanbieders en wat is het effect hiervan op de match tussen vraag en aanbod? De RIGG heeft de inkoopstrategie vanuit het Open House model goed door vertaald naar uitvoeringsvoorwaarden in de vorm van overeenkomsten met jeugdhulpaanbieders. − De RIGG heeft transformatie, continuïteit, samenwerking en kwaliteit van specialistische jeugdhulp geborgd in contractuele voorwaarden. De Open House overeenkomst heeft tevens de mogelijkheid om deze voorwaarden jaarlijks aan te scherpen. − Aan de invoering van het hybride model ligt geen inkoopstrategie ten grondslag maar een drietal onderzoeken uitgevoerd door externe bureaus. − De uitvoeringsvoorwaarden hebben niet direct een effect op de match tussen vraag en aanbod. De uitvoeringsvoorwaarden binnen de regionale Open House zijn jaarlijks aan te passen en kunnen daarmee (binnen de juridische kaders) meebewegen met de wensen vanuit de regio en jeugdhulpaanbieders.

Met de invoering van het hybride model verwachten gemeenten de jeugdhulp beter te kunnen laten aansluiten op de lokale situatie en de vraag van jeugdigen en gezinnen. Door een beperking van het aantal aanbieders die lichte voorzieningen leveren, verwachten de gemeenten tevens de samenwerking te kunnen verbeteren. − De invoering van het hybride model kan gepaard gaan met risico’s voor het dekkend zorglandschap. Gemeenten hebben met elkaar afgesproken de gevolgen van de invoering van het hybride model te monitoren. Concrete afspraken hierover ontbreken. − Over de inkoop en organisatie van de middel voorzieningen bestaat onduidelijkheid. In de komende periode bepalen gemeenten hoe dit wordt vormgegeven en op welk niveau (lokaal, regionaal of bovenregionaal). Reactie − De term ‘middelvoorziening’ kennen wij niet. Als hiermee wordt bedoeld het middensegment van de jeugdhulp, dan klopt het dat wij daarover in de komende periode afspraken maken; − De regionale afspraken over de monitoring van het hybride model en de afstemming met de regiogemeenten moeten nog gemaakt worden. Hierover zijn wij in gesprek met de RIGG.

C. Het zorglandschap 8. Hoe ziet het aanbod Jeugdhulp eruit dat de RIGG en gemeenten hebben ingekocht? Dit is een totaalaanbod waarbij de regionale Open House voldoende aanbod genereert. Lokaal worden hier onderdelen van zelfstandig ingekocht. Het merendeel van de gemeenten geven hierbij aan de Open House als achtervang te willen houden wanneer het lokale aanbod onvoldoende aansluit op de hulpvraag. Er is in regio Groningen met name

41

een tekort aan sluitend aanbod voor jeugdigen en/of gezinnen met LVBproblematiek. Reactie Wij constateren een tegenstelling in deze conclusie. Socianova constateert dat er voldoende aanbod is (eerste zin), twee zinnen later wordt gesteld dat er een tekort aan sluitend aanbod voor de LVBdoelgroep is. Het tekort aan LVB-aanbod herkennen wij. Dit is ontstaan omdat een aantal LVB-aanbieders zich teruggetrokken heeft uit onze regio. Dit is een (boven)regionaal probleem waarover op dit moment op 3Noord niveau gesproken wordt.

In onze optiek is het genoemde tekort niet het gevolg van de keuze voor het Open House model. Zoals in onze reactie op conclusie 8 gesteld, heeft een aantal LVB aanbieders zich terug getrokken heeft uit onze regio. Dit is een (boven)regionaal probleem waarover op dit moment op 3Noord niveau gesproken wordt. De Open House heeft een aantal jaren goed gewerkt, echter gaf onvoldoende prikkels voor transformatie van de jeugdzorg. Dat is de reden dat voor een andere, hybride manier van inkopen is gekozen.

D. Monitoren en Sturen 9. In welke mate sluit het aanbod jeugdhulp aan op het lokaal beleid inclusief de lokale vraag naar jeugdhulp? Het ingekochte aanbod binnen het Open House model sluit grotendeels aan op vraag van de gemeenten. Er is voldoende aanbod ingekocht en over het algemeen ook het juiste aanbod. Tegelijkertijd ervaren gemeenten dat de huidige inkoop via het Open Housemodel weinig heeft bijgedragen aan het efficiënter en effectiever maken van de jeugdhulp. Binnen het huidige aanbod zijn er enkele aandachtspunten: − In de Oost Groningse gemeenten is er een tekort aan aanbod voor jeugdigen met een licht verstandelijke beperking. − De geografische ligging van een gemeente is van invloed op de mate waarin aanbod in nabijheid beschikbaar is. − Verblijfsvormen zoals gezinshuizen, respijtzorg en verblijfsplekken zijn onvoldoende beschikbaar. Reactie Wij herkennen de genoemde aandachtspunten. Ook in onze gemeente is er een tekort aan LVB-aanbod en verschillende vormen van verblijf (zie ook onze reactie op conclusie 8). Het punt van de geografische ligging speelt in onze gemeente echter veel minder dan voor de regiogemeenten.