Bijlage Rekenkamerrapport Inkoop van jeugdhulp in Groningen.pdf
Tekst van het document
Rekenkamer Groningen Rekenkamer Groningen Postbus 30026 9700 RM Groningen Gemeente Groningen T.a.v. de gemeenteraad Postbus 20001 9700 PB Groningen Onderwerp Datum
Rekenkamerrapport ‘Inkoop van jeugdhulp in Groningen’ 19 oktober 2023
Bijlage(n) 1
Uw brief van
Ons kenmerk Uw kenmerk
Geachte gemeenteraad,
Hierbij biedt de Rekenkamer Groningen u het rapport ‘Inkoop van jeugdhulp in Groningen’ aan. Het rapport van bureau Socianova is inventariserend, beschrijvend en vergelijkend van aard. Voor iedere gemeente afzonderlijk is een rapport opgesteld met een gelijkluidend algemeen deel en bevindingen per gemeente afzonderlijk. Ook de overige negen rapporten zijn na vaststelling openbaar en desgewenst te raadplegen. De Rekenkamer Groningen acht het, ten behoeve van de gedachtewisseling over de uitkomsten van het onderzoek, wenselijk om de bevindingen, conclusies en aanbevelingen uit het rapport nader te duiden. Gezamenlijk onderzoek De tien Groninger gemeenten hebben in 2014 de Regionale Inkooporganisatie Groninger Gemeenten (RIGG) opgericht om hen te ondersteunen bij de inkoop van jeugdhulp. Aanvankelijk liep de inkoop volledig via de RIGG door middel van Open House: iedere zorgaanbieder die voldeed aan de inkoopvoorwaarden werd toegelaten. Dit inkoopmodel wijzigt: de nieuwe inkoopmethode houdt in dat de gemeenten niet meer (samen) via de RIGG de lichte jeugdhulp inkopen, maar dat zij dat per gemeente zelf doen. Voor de gemeente Groningen betekent dat concreet dat de lichte jeugdhulp sinds 2023 wordt georganiseerd en aangeboden via WIJ Groningen.
Op initiatief van de Rekenkamer Groningen hebben de Groninger gemeentelijke rekenkamers en de raden van Pekela en Westerwolde onderzoek laten doen naar de consequenties van deze wijziging.1 Voor iedere gemeente afzonderlijk is een rapport opgesteld met een gelijkluidend algemeen deel en bevindingen per gemeente afzonderlijk. De centrale boodschap van de rapporten is dat het nieuwe model er zeker voor kan zorgen dat de vraag naar en het aanbod van jeugdhulp beter op elkaar zullen aansluiten, maar dat het risico bestaat dat de voordelen voor grotere gemeenten zullen leiden tot nadelen voor de kleinere. Waterbedeffect De gemeente Groningen is met Veendam initiatiefnemer waar het gaat om de nieuwe manier van inkopen. De gemeente Groningen lijkt in beginsel goed in staat om de stap naar eigen inkoop te zetten, maar het is de vraag of met name de kleinere Groninger gemeenten dat ook kunnen. De gemeente Groningen heeft meer expertise in huis en zal in de omslag naar de nieuwe werkwijze nog meer expertise gaan aantrekken. Als die expertise wordt gevonden bij personeel van de huidige 1
De gemeenten Pekela en Westerwolde hebben inmiddels een rekenkamer ingesteld.
Rekenkamer Groningen jeugdhulpaanbieders, dan zal het provinciale zorglandschap drastisch veranderen. Deze jeugdhulpaanbieders zullen hun provinciale aanbod, ook in de andere segmenten dan de lichte jeugdhulp, niet kunnen handhaven en kleinere gemeenten zullen op dat aanbod dan ook geen beroep meer kunnen doen. Solidariteit Het is aannemelijk dat het gevolg van deze ontwikkeling is, dat de gemeente Groningen in staat zal zijn om tot een beter dekkend aanbod van jeugdhulp te komen, maar dat andere gemeenten het juist moeilijker krijgen om dat te realiseren. Dat is geen goed nieuws voor diegenen die elders in de provincie afhankelijk zijn van jeugdhulp. Die ontwikkeling doorbreekt tegelijkertijd ook de solidariteit tussen de Groninger gemeenten waarvoor is gekozen bij het in het leven roepen van de RIGG. Eigen capaciteit Met het voorgaande hangt samen dat het ook voor de gemeente Groningen zelf (en zeker ook voor WIJ Groningen) een flinke uitdaging zal zijn om voldoende gekwalificeerd personeel aan te trekken. Het vraagstuk van een krappe arbeidsmarkt doet zich over de hele linie voor, maar is juist bij de in gang gezette ontwikkeling een risico. Het zal veel tijd en aandacht vragen om het nieuw te werven personeel in te werken en bij te scholen.
Dit gaat ten koste van de direct besteedbare uren en vraagt extra aandacht om de kwaliteit van dienstverlening op het gewenste niveau te brengen. De Rekenkamer geeft de raad in overweging de bevindingen, conclusies en aanbevelingen uit het onderzoek vooral ook in bovenstaand perspectief te beschouwen. In reactie op het rapport geeft het college van B en W aan de risico’s te onderkennen, maar van oordeel te zijn dat die voldoende in het oog worden gehouden. Er zouden ook geen concrete aanwijzingen zijn dat die risico’s gaan optreden. Naar het oordeel van de Rekenkamer Groningen is dat een voorbarige en ook te optimistische conclusie.
Met vriendelijke groet, namens de Rekenkamer,
dr. Simone Steenbeek Secretaris/Onderzoeker Rekenkamer Groningen 050-367 5266
Volgvel 1 Onderwerp Rekenkamerrapport ‘Inkoop van jeugdhulp in Groningen’
Socianova Rekenkameronderzoek Inkoop van Jeugdhulp in Groningen
Rekenkameronderzoek regio Groningen Opdrachtgever: De Rekenkamer(commissie)s - Eemsdelta - Groningen - Het Hogeland - Midden-Groningen - Oldambt - Stadskanaal - Veendam - Westerkwartier De gemeenteraden - Pekela - Westerwolde
Opdrachtnemer: Socianova Onderzoekers: Mark Rouw Wouter Kwakman T: 06 5568 5578 E: Info@socianova.nl Illustraties: Kimberley Fidom – illustratie en animatie Versie: 4.0 Datum 9 juni 2023
2
Inhoudsopgave HOOFDSTUK 1 INLEIDING EN ONDERZOEKSOPZET ........................................................................................................................................................................................ 5 1.1 AANLEIDING REKENKAMERONDERZOEK .................................................................................................................................................................................................................... 5 1.2 ONDERZOEKSOPZET ............................................................................................................................................................................................................................................. 5 1.3 ONDERZOEKSAANPAK ........................................................................................................................................................................................................................................... 6 1.4 ONDERZOEKSVERANTWOORDING ............................................................................................................................................................................................................................
7 1.5 OPBOUW RAPPORTAGE ......................................................................................................................................................................................................................................... 7 HOOFDSTUK 2 ONTWIKKELINGEN JEUGDHULP ............................................................................................................................................................................................. 8 2.1 LANDELIJKE ONTWIKKELINGEN JEUGDHULP................................................................................................................................................................................................................ 8 2.2 ONTWIKKELINGEN JEUGDHULP IN DE REGIO GRONINGEN .............................................................................................................................................................................................
9 HOOFDSTUK 3 DE INKOOP VAN JEUGDHULP ................................................................................................................................................................................................12 3.1 DE INKOOPSTRATEGIE EN -METHODIEK ................................................................................................................................................................................................................... 12 3.2 EFFECT INKOOPMODEL OP MATCH TUSSEN VRAAG EN AANBOD ................................................................................................................................................................................... 14 HOOFDSTUK 4 HET ZORGLANDSCHAP ..........................................................................................................................................................................................................17 4.1 HET REGIONAAL INGEKOCHTE AANBOD JEUGDHULP ..................................................................................................................................................................................................
17 4.2 AANSLUITING AANBOD OP LOKAAL BELEID............................................................................................................................................................................................................... 19 HOOFDSTUK 5: LOKAAL BELEID EN REGIONALE OPDRACHT .........................................................................................................................................................................21 5.1 CONTEXT ......................................................................................................................................................................................................................................................... 21 5.2 DE LOKALE VRAAG NAAR JEUGDHULP ..................................................................................................................................................................................................................... 22 5.3 BESTUURLIJKE DOELEN EN BEHOEFTEN ...................................................................................................................................................................................................................
22 5.4 BELEID EN UITVOERING ....................................................................................................................................................................................................................................... 23 5.5 VAN LOKAAL BELEID NAAR REGIONALE OPDRACHT .................................................................................................................................................................................................... 25 HOOFDSTUK 6 MONITOREN EN STUREN ......................................................................................................................................................................................................26 6.1 INFORMATIEPOSITIE ........................................................................................................................................................................................................................................... 26 6.2 STUREN AANSLUITEN VAN VRAAG EN AANBOD .........................................................................................................................................................................................................
27 HOOFDSTUK 7 REGIONALE VERGELIJKING ....................................................................................................................................................................................................28 HOOFDSTUK 8 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN .........................................................................................................................................................................................30 8.1 CONCLUSIES ..................................................................................................................................................................................................................................................... 30 8.2 AANBEVELINGEN ...............................................................................................................................................................................................................................................
34 BESTUURLIJKE REACTIE ................................................................................................................................................................................................................................35 BIJLAGE 1 INDELING VOORZIENINGEN HYBRIDE MODEL ..............................................................................................................................................................................45
3
BIJLAGE 2. OPDRACHTBESCHRIJVING ...........................................................................................................................................................................................................47
4
Hoofdstuk 1 Inleiding en onderzoeksopzet 1.1 Aanleiding rekenkameronderzoek Met de invoering van de Jeugdwet per 1 januari 2015 zijn de gemeenten verantwoordelijk geworden voor de jeugdhulp. De Regionale Inkooporganisatie Groninger Gemeenten (RIGG) is in 2014 opgericht om de tien Groninger gemeenten te ondersteunen, door de inkoop van de jeugdhulp te organiseren. De RIGG adviseert gemeenten en jeugdhulpaanbieders over actuele ontwikkelingen binnen en buiten de regio. Ook de monitoring van kwaliteit en uitgaven is bij de RIGG belegd. Op initiatief van de rekenkamer(commissie)s van de deelnemende gemeenten1 is Socianova gevraagd een rekenkameronderzoek uit te voeren naar de (kwaliteit van) de inkoop van jeugdhulp binnen de regio Groningen. Gevraagd is om vooral ook in te gaan op de taakverdeling tussen RIGG en individuele gemeenten waar het de inkoop van vormen van jeugdhulp betreft. De rekenkamer(commissie)s van de deelnemende gemeenten zijn: - Eemsdelta - Groningen - Het Hogeland - Midden-Groningen - Oldambt - Pekela (gemeenteraad) - Stadskanaal - Veendam - Westerkwartier - Westerwolde (gemeenteraad)
Met dit rekenkameronderzoek willen de gezamenlijke rekenkamer(commissie)s en de beide gemeenteraden in kaart brengen of het ingekochte aanbod van jeugdhulp voldoende is aangesloten op de vraag naar jeugdhulp binnen de Groningse gemeenten. Met dit rekenkameronderzoek willen zij de colleges en gemeenteraden handvatten bieden om die aansluiting zo nodig te verbeteren.
1.2 Onderzoeksopzet Doelstelling Doel van het rekenkameronderzoek is het in kaart brengen of de betrokken gemeenten zicht hebben op de vraag naar jeugdhulp en of het aanbod van ingekochte jeugdhulp op die vraag aansluit. Vraagstelling De vraag die centraal staat in het rekenkameronderzoek luidt als volgt: In hoeverre sluit de inkoop van jeugdhulp door de RIGG en door individuele gemeenten aan bij de behoeften van de betrokken Groningse gemeenten en op welke wijze is deze aansluiting van vraag en aanbod te verbeteren?
1
De gemeenten Pekela en Westerwolde beschikken nog niet over een bemenste rekenkamer. Voor deze gemeenten zijn de gemeenteraden opdrachtgever voor het onderzoek.
5
Onderzoeksmodel In het rekenkameronderzoek wordt gekeken naar het lokale beleid en de mate waarin dit door de Groningse gemeenten is vertaald naar een opdracht voor de RIGG2. Ook zoomt het rekenkameronderzoek in op het effect van het gehanteerde inkoopmodel (Hybride model) en gekozen sturingsinstrumenten op de relatie tussen vraag en aanbod van jeugdhulp. In onderstaand model is de vraagstelling op een schematische manier in beeld gebracht. In de bijlage is de volledige onderzoeksopzet opgenomen, inclusief het gehanteerde normenkader.
1.
Er is een dossierstudie uitgevoerd naar het lokale beleid van de Groningse gemeenten en de uitvoering van de regionale opdracht door het RIGG. 2. Er zijn enquêtes uitgezet onder de Groningse gemeenten en gecontracteerde jeugdhulpaanbieders. 3. Tot slot zijn er per gemeente interviews afgenomen met de verantwoordelijk wethouder en betrokken ambtenaren en met de RIGG. De bevindingen, conclusies en aanbevelingen in deze rapportage zijn tot stand gekomen door een analyse van de uitkomsten van de dossierstudie, de enquête en de interviews.
1.3 Onderzoeksaanpak In de uitvoering van het rekenkameronderzoek zijn drie onderzoeksmethoden ingezet:
Figuur 1: Onderzoekmodel
2
Regionale Inkooporganisatie Groninger Gemeenten (RIGG) koopt regionaal en bovenregionaal de (hoog)specialistische jeugdhulp in namens de Groninger gemeenten.
6
1.4 Onderzoeksverantwoording Tijdens de uitvoering van het rekenkameronderzoek bleek dat de Groningse gemeenten in transitie zijn naar een nieuw inkoopmodel. Om de onderzoeksbevindingen te laten aansluiten op de huidige praktijk, is in overleg met de opdrachtgever besloten de focus van het rekenkameronderzoek te leggen op dat nieuwe inkoopmodel. De enquêtes zijn uitgezet onder gemeenten, de RIGG en gecontracteerde jeugdhulpaanbieders. Hoewel enquêtes een beproefd instrument zijn, heeft een aantal gemeenten aangegeven de enquête niet volledig te kunnen invullen of is het respons niet hoog genoeg om hier conclusies aan te verbinden. Omdat in het rekenkameronderzoek naast de enquête ook dossierstudie en interviews zijn uitgevoerd, heeft dit geen negatief effect gehad op de onderzoeksbevindingen. Van de interviews zijn gespreksverslagen gemaakt. De gespreksverslagen zijn ter verificatie voorgelegd aan de respondenten. Alle gespreksverslagen zijn geverifieerd. De geverifieerde gespreksverslagen zijn gebruikt als bron voor het rekenkameronderzoek.
De algemene delen zijn: - Hoofdstuk 1 – inleiding - Hoofdstuk 2 – ontwikkelingen jeugdhulp - Hoofdstuk 3 – de inkoop van jeugdhulp - Hoofdstuk 4 – het zorglandschap - Hoofdstuk 7 – regionale vergelijking De gemeente specifieke delen zijn: - Hoofdstuk 5 – lokaal beleid en regionale opdracht - Hoofdstuk 6 – monitoren, sturen en transformeren - Hoofdstuk 8 – conclusies en aanbevelingen
1.5 Opbouw rapportage De rapportage is een eindproduct van een regionaal uitgevoerd rekenkameronderzoek, uitmondend in 10 deelrapporten. De rapportage per gemeente bestaat om deze reden uit twee delen. Het eerste deel is algemeen en is van toepassing op alle gemeenten en het tweede deel is van toepassing op de onderzochte gemeente en is toegespitst op de lokale situatie.
7
Hoofdstuk 2 Ontwikkelingen jeugdhulp 2.1 Landelijke ontwikkelingen jeugdhulp Decentralisatie Jeugdhulp Met de invoering van de Jeugdwet in 2015 werden gemeenten financieel en bestuurlijk verantwoordelijk voor alle vormen van jeugdhulp. Het gaat dan om lichte opvoedproblematiek tot aan hoog-specialistische jeugdhulp zoals 24-uurs zorg. Vóór 2015 was de financiële en bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de jeugdhulp verdeeld over het Rijk, de provincies en de gemeenten. Doel van deze decentralisatie was het vereenvoudigen van het jeugdstelsel en om het efficiënter en effectiever te maken.3 Meer inhoudelijk worden in de Jeugdwet doelen genoemd als: - Gebruik maken van de eigen kracht van jongeren, ouders en hun sociale netwerk. - Minder snel medicijnen voorschrijven en de zorgvraag terugbrengen (de-medicalisering en normalisering). - Eerder (jeugd)hulp bieden op maat voor kwetsbare kinderen. - Samenhangende hulp voor gezinnen bieden: 1 gezin krijgt 1 plan met 1 regisseur. - Meer ruimte voor jeugdprofessionals en minder regeldruk bij hun werk.4 In zijn algemeenheid worden bovenstaande doelen tezamen ook wel ‘De transformatie’ genoemd.
€ 450 miljoen door op de jeugdhulp. De aanname was dat de investeringen die gemeenten zouden gaan doen in preventie en lichtere vormen van zorg zouden leiden tot een verminderd beroep op duurdere vormen van zorg.5 Op termijn zou dit moeten leiden tot een afname van de kosten jeugdhulp. Uitvoering Jeugdwet door gemeenten In de eerste periode na invoering van de Jeugdwet hebben de gemeenten vooral ingezet op continuering van de jeugdhulp. Jeugdigen en gezinnen mochten niet tussen ‘wal en schip’ vallen. Het feitelijk regelen van de jeugdhulp stond in deze periode centraal (de transitie). Na deze periode zijn de gemeenten meer gaan werken aan de transformatie van de jeugdhulp. Om invulling te geven aan de Jeugdwet werken gemeenten met elkaar samen bij het inkopen van jeugdhulp in zogenaamde jeugdregio’s. Via deze jeugdregio’s worden met name de zwaardere vormen van jeugdhulp bij jeugdhulpaanbieders ingekocht. Met deze jeugdhulpaanbieders sluiten gemeenten contracten af. De wijze waarop de jeugdhulp wordt ingekocht en georganiseerd verschilt per jeugdregio.
Met de invoering van de Jeugdwet voerde het Rijk een bezuiniging van
3
ZonMW, eerste evaluatie Jeugdwet, januari 2018 https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/jeugdhulp/jeugdhulp-bijgemeenten
5
ZonMW, eerste evaluatie Jeugdwet, januari 2018
4
8
Financiële tekorten Na enkele jaren kregen nagenoeg alle gemeenten in Nederland te maken met financiële tekorten op de jeugdhulp. De kosten van de jeugdhulp bleken hoger te liggen dan de gelden die de gemeenten hiervoor van het rijk ontvingen. Dit heeft geleid tot gesprekken tussen onder meer het rijk en de VNG. Deze gesprekken hebben er mede toe geleid dat het Rijk, VNG, jeugdhulpaanbieders, cliënten en professionals momenteel werken aan een hervormingsagenda. De uitvoering van deze agenda moet leiden tot: 1. Betere en tijdige zorg en ondersteuning, op de juiste plek en wanneer dit nodig is. 2. Een beheersbaar en daarmee duurzaam financieel houdbaar stelsel.6 Gemeenten zoeken naar de optimale organisatie van jeugdhulp Gemeenten wachten de landelijke ontwikkelingen en de hervormingsagenda niet af. Vanuit de financiële en bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de jeugdhulp, zoeken gemeenten momenteel naar een efficiënte en effectieve organisatie daarvan. Gemeenten stellen zich de vraag hoe ze meer grip en sturing kunnen krijgen op de jeugdhulp. Dit om enerzijds te voldoen aan de verantwoordelijkheid om jeugdigen ondersteuning en hulp te bieden die goed aansluiten op de vraag (jeugdhulpplicht) en anderzijds de kosten van de jeugdhulp binnen de begroting te houden.
2.2 Ontwikkelingen jeugdhulp in de regio Groningen Ook in de regio Groningen zoeken de gemeenten naar een efficiëntere en effectievere organisatie van de jeugdhulp en naar meer grip en sturing.7 Om dit te realiseren kijken de Groningse gemeenten onder meer naar de wijze waarop ze de jeugdhulp tot op heden hebben ingekocht en hoe ze dit in de toekomst nog beter kunnen doen. De RIGG De Groningse gemeenten hebben in 2014 de Regionale Inkooporganisatie Groninger Gemeenten (RIGG) opgericht. De RIGG ondersteunt de Groninger gemeenten om een dekkend zorglandschap te realiseren en te behouden.8 Ook ondersteunt de RIGG de Groninger gemeenten in het betaalbaar houden van de jeugdhulp. Dit doet de RIGG door het contracteren van jeugdhulpaanbieders en zowel gemeenten als jeugdhulpaanbieders te adviseren over actuele ontwikkelingen binnen en buiten de regio. 9 De RIGG monitort ook de kwaliteit en uitgaven van jeugdhulp voor de Groninger gemeenten. De RIGG valt onder de verantwoordelijkheid van het bestuur van de Gemeenschappelijke Regeling Publieke Gezondheid en Zorg (GR PG&Z). Het dagelijks bestuur daarvan bestaat uit een aantal wethouders van de deelnemende gemeenten.
Eén van de instrumenten waar gemeenten naar kijken met het oog op een efficiënte en effectieve organisatie van jeugdhulp en het verkrijgen van grip en sturing, is de inkoop van jeugdhulp.
6 7
https://vng.nl/artikelen/hervormingsagenda-jeugd#info Bron: interviews
8
Een dekkend zorglandschap betekent dat de benodigde zorg voorhanden is via de afgesloten contracten met jeugdhulpaanbieders. 9 Bron: https://www.rigg.nl/
9
Openhouse model De inkoop van jeugdhulp kan op verschillende manieren worden uitgevoerd. Op hoofdlijnen zijn dit aanbesteden, inbesteden, subsidiëren of Openhouse inkopen. De regio Groningen heeft aan de start van de decentralisatie gekozen voor een aanbesteding. Vanaf 2018 wordt ingekocht met een mix van inkoopvormen. Het Openhouse model is gehanteerd voor het grootste deel van de jeugdhulp. Dit houdt in dat alle jeugdhulpaanbieders onder dezelfde voorwaarden hulpverlenen. Denk hierbij aan dezelfde maximumprijs, kwaliteitseisen en werkafspraken. Een belangrijk verschil met de andere inkoopvormen is, dat er bij Openhouse inkoop gedurende de looptijd van de overeenkomst nieuwe jeugdhulpaanbieders kunnen toetreden. Dit heeft tot gevolg dat een groot aantal jeugdhulpaanbieders, indien zij voldoen aan de gestelde eisen, een overeenkomst krijgt. De toetreding tot een Openhouse kan ook worden opgeschort, dit is op dit moment ook het geval binnen de jeugdregio Groningen. Het Openhouse model biedt de mogelijkheid om de overeenkomst samen met jeugdhulpaanbieders door te ontwikkelen en afspraken aan te passen of toe te voegen.
In het rapport ‘De volgende stap – adviesrapport RIGG inkoop jeugdhulp 2022 en verder’10, opgesteld door twee externe adviesbureaus, stellen de gemeenten als aanname dat door het Openhouse model een veelvoud aan jeugdhulpaanbieders is gecontracteerd waardoor onder andere: - Een groep jeugdigen met meervoudige ondersteuningsbehoefte te maken krijgt met een stapeling van producten en daardoor inefficiëntie en onvoldoende samenwerking (gebrek aan integraal aanbod) ontstaat. 10
De volgende stap – adviesrapport RIGG inkoop jeugdhulp 2022 en verder (versie 8 februari 2021) 11 De volgende stap – adviesrapport RIGG inkoop jeugdhulp 2022 en verder (versie 8 februari 2021)
-
Samenwerking met zo’n grote groep jeugdhulpaanbieders onvoldoende tot stand komt.
De schrijvers van het rapport de volgende stap stellen ook dat een wijziging in inkoopmodel geen garantie is dat deze negatieve effecten niet meer voorkomen.11 Van een Openhouse model naar een hybride model Het dagelijks bestuur van PG&Z heeft op 21 maart 2021 besloten om de nu nog geldende inkoopmethodiek Openhouse om te slaan naar een hybride inkoopmodel. 12 Dit besluit is genomen op basis van het adviesrapport ‘De volgende stap – adviesrapport RIGG inkoop jeugdhulp 2022 en verder’. Volgens de regio Groningen draagt het hybride inkoopmodel beter bij aan de “stip aan de horizon”. Die stip heeft de regio als volgt geformuleerd: “Samenhangende (passende) ondersteuning voor de jeugdige en het gezin, waar jeugdhulpaanbieders in nauwe samenwerking met kind en ouders, sociaal netwerk, andere jeugdhulpaanbieders, de toegang en andere betrokken instanties in een doorlopende lijn (laag-middel-hoogspecialistische jeugdhulp én met aansluiting op 18- / 18+) een afgestemd totaalpakket aan ondersteuning bieden’. Met een daarbij passende integrale bekostigingsvorm (taakgericht) van jeugdhulpaanbieders samen en waarbij jeugdhulpaanbieders medeverantwoordelijk worden gemaakt voor de te realiseren doelen’.”13 Met het vastgestelde hybride model ligt er meer focus op samenwerking, gezamenlijke verantwoordelijkheid en integrale aanpak, waarbij binnen
12 13
Opdracht RIG 01-07-2021 – 01-07-2024 Opdracht RIG 01-07-2021 – 01-07-2024
10
het Openhouse model er meer focus ligt op het productengericht werken, proces, continuïteit en beheersing.
Het hybride model Volgens het hybride model wordt de inkoop deels regionaal en deels lokaal uitgevoerd. Het model biedt gemeenten de ruimte om de lokale inkoop in hun eigen tempo te organiseren. Voor het uitwerken van het model is een periode van drie jaar afgesproken van 1 juli 2021 tot 1 juli 2024.14
voorzieningen moet worden georganiseerd. Voor de ‘hoog specialistische voorzieningen’ heeft de RIGG de opdracht om vast te stellen hoe en in welk samenwerkingsverband dit wordt georganiseerd. Er wordt namelijk parallel aan het regionale ontwikkeltraject voor ‘hoog specialistische voorzieningen’ ook onderzocht wat de mogelijkheden zijn om dit samen in Noordelijk verband te organiseren (met de inkooporganisaties van Drenthe, Friesland en Groningen). Hiermee onderzoekt regio Groningen de mogelijkheden om deze dienstverlening bovenregionaal te organiseren.
Het hybride model is opgedeeld in drie niveaus van voorzieningen. Hierbij bepaalt de zwaarte/complexiteit van de hulpvraag in welk van de drie niveaus de hulpverlening valt (zie bijlage voor een totaaloverzicht). In het hybride model wordt verwacht dat de ‘lichte voorzieningen’ lokaal worden georganiseerd. De huidige Openhouse methode blijft ten minste tot februari 2024 als achtervang fungeren. Zo hebben gemeenten de tijd om de inkoop lokaal te organiseren zonder dat er aanbod wegvalt en jeugdigen tussen wal en schip vallen. Voor de ‘middel voorzieningen’ wordt voorlopig de huidige Openhouse methodiek gecontinueerd. In de komende maanden/jaren wordt per soort ‘middel voorziening’ beoordeeld hoe deze wordt vormgegeven en of dit lokaal, regionaal of subregionaal wordt georganiseerd. Gemeenten hebben binnen het hybride model ruimte hier zelf over te besluiten.15 Wel is regionaal afgesproken de regionale effecten van lokale inrichtingsvormen tijdig te delen en hierover in gesprek te blijven. Voor de ‘hoog specialistische voorzieningen’ blijft de inkoop regionaal via de RIGG verlopen waarbij een goede aansluiting met de licht en middel
14
Opdracht RIG 01-07-2021 – 01-07-2024
15
Er is een wetswijziging Jeugdwet aangekondigd waarin nadere kaders worden gegeven voor jeugdhulpvoorzieningen die ten minste regionaal dient te worden ingekocht.
11
Hoofdstuk 3 De inkoop van jeugdhulp Zoals hierboven beschreven vormt de inkoop van jeugdhulp een belangrijk instrument om de vraag naar jeugdhulp en het aanbod aan jeugdhulp op elkaar af te stemmen. Dit hoofdstuk beschrijft de systematiek van inkoop van jeugdhulp in de regio Groningen en welke effecten deze systematiek heeft op de vraag naar en aanbod van jeugdhulp.
3.1 De inkoopstrategie en -methodiek Het inkopen van jeugdhulp begint met een inkoopstrategie waarin onder andere een marktanalyse, de keuze voor een inkoopmethodiek en contractduur wordt afgewogen en vastgelegd. Voor de middel en lichte voorzieningen verzorgt de RIGG op dit moment grotendeels de Openhouse methodiek. Jeugdzorg plus is bijvoorbeeld aanbesteed. In de inkoopstrategie die ten grondslag ligt aan de Openhouse methodiek met datum 21 mei 2019, is een afwegingskader opgenomen waarin financiële, beheersmatige, juridische en maatschappelijke effecten zijn meegewogen.16 Op basis van dit afwegingskader heeft de regio Groningen destijds besloten te werken met een Openhouse methodiek. Van het Openhouse model naar het hybride model Vanaf 2019 beraadt regio Groningen zich op welke manier ervaren knelpunten binnen de jeugdhulp kunnen worden opgelost. Hierin is ook het huidige Openhouse model besproken.
Er liggen drie rapporten ten grondslag aan de ontwikkeling van en besluitvorming op het hybride model. Dit zijn: 1. “Jeugdhulp: en hoe nu verder?” 4 november 2019 uitgevoerd door Victor advocaten; 2. “(Op)groeien in Groningen” september 2020 uitgevoerd door Jellemiek Zock; 3. “De volgende stap” 8 februari 2021 uitgevoerd door PPRC en Victor advocaten. Met eerstgenoemd rapport uit 2019 is een advies afgegeven om de ervaren problemen in regio Groningen niet op te lossen middels een systeemverandering maar de komende jaren te experimenteren met een hybride model waarbinnen ruimte is om (lokale) oplossingen te zoeken en op basis van de opgedane ervaring en kennis later tot een afgewogen besluit te komen voor de toekomst van de jeugdhulp, de organisatie en inkoop daarvan. Met het tweede rapport is opvolging gegeven aan dit advies. Er is een probleemanalyse uitgevoerd, wensen zijn in beeld gebracht en risico’s zijn beschreven. Een aantal uitkomsten uit dit rapport komt overeen met de uitkomsten uit interviews die zijn gehouden in het kader van dit rekenkameronderzoek.
Deze overeenkomstige uitkomsten zijn: - Op het niveau van visie, uitgangspunten en leidende principes zijn Groninger gemeenten het samen eens; - Gemeenten willen meer lokale inbedding van de jeugdhulp; - Gemeenten hebben verschillende wensen/beelden ten aanzien van de wijze waarop jeugdhulp (moet) worden georganiseerd; - Gemeenten verschillen in hoeveel men van de regionaal ingekochte jeugdhulp lokaal wil organiseren.
16 Inkoop Jeugdhulp in de regio Groningen 2015-2018 e.v. – mei 2019
12
In het derde rapport wordt wederom een advies gegeven om te experimenteren met een hybride model en worden aanpalende risico’s beschreven. Drie bevindingen uit dit rapport zijn: 1. Werk als regio zoveel mogelijk uniform, ook bij lokale inkoop. Hierbij kan de inrichting verschillen, maar wordt zoveel mogelijk nageleefd dat voorwaarden en eisen regionaal uniform zijn. 2. Het inkoopmodel is niet zaligmakend; de juiste randvoorwaarden zoals monitoring, relatiemanagement en duidelijke contractuele afspraken hebben grote invloed op het behalen van de bestuurlijke doelstellingen. Er wordt daarmee niet uitgesloten dat de bestuurlijke inhoudelijke opdracht aan de RIGG (on)haalbaar is binnen de Openhouse methodiek. Er is volgens het derde rapport dus niet persé een wijziging van het inkoopmodel nodig om de bestuurlijke doelstellingen te behalen. 3. Een belangrijk risico van het hybride model is dat het inrichten van jeugdhulp op lokaal niveau invloed kan hebben op een regionaal dekkend zorglandschap. Dit risico moet worden gemonitord en er moet tijdig op worden geanticipeerd. Wat opvalt is dat uit de interviews met gemeenten in het kader van dit rekenkameronderzoek naar voren komt dat een aantal gemeenten niet direct een noodzaak voelde om te veranderen van een Openhouse model naar het huidige hybride model.
De belangrijkste reden hiervan was dat zij ook binnen het huidige Openhouse model voldoende ruimte ervoeren om de lokale inrichting vorm te geven. Zo heeft één van de gemeenten ook lokaal gekozen voor een Openhouse model. Deze bevinding sluit aan bij de tweede bevinding uit het rapport van PPRC en Victor die hierboven is beschreven.
van het opstellen van een inkoopstrategie voor de ‘hoog specialistische voorzieningen’.17 Voor het lokaal organiseren van de ‘lichte voorzieningen’ binnen het hybride model zijn gemeenten aan zet. Daarbij hoort ook het lokaal opstellen van een inkoopstrategie en/of afwegingskader voor de lokale inkoop van jeugdhulp (wanneer hier sprake van is). Betrokkenheid van de samenwerkende gemeenten De RIGG heeft begin 2017 de inkoopstrategie, waarbinnen ook de Openhouse methodiek wordt beschreven, ter besluitvorming voorgelegd aan het dagelijks bestuur. In 2019 is deze inkoopstrategie nogmaals weergegeven middels een notitie. Hiermee is een proces doorlopen waarbij regionaal werkgroepen van uitvoerende medewerkers, het ambtelijk overleg en bestuurlijk overleg zijn betrokken. De uitkomsten van dit proces zijn ter besluitvorming aan de colleges van de Groningse gemeenten voorgelegd. De drie genoemde rapporten zijn de grondslag geweest voor het besluit over het hybride model. Het besluit voor het hybride model is genomen door het dagelijks bestuur van PG&Z in 2021. Gemeenteraden zijn hierin niet betrokken vanuit een besluitvormende rol omdat het hier om uitvoerend beleid gaat, wat valt onder de bevoegdheid van het college. In tegenstelling tot het besluitvormingsproces over het Openhouse model heeft de RIGG in de totstandkoming van het hybride model niet de kar getrokken.
Dit hebben de gemeenten zelf gedaan. Wel is de RIGG betrokken geweest vanuit een adviserende rol.
Binnen het hybride model worden de hoog specialistische voorzieningen door de RIGG ingekocht. De RIGG zit op dit moment midden in het proces 17
Interview RIGG
13
3.2 Effect inkoopmodel op match tussen vraag en aanbod Effect op vraag van de inwoners (hulpbehoefte) De effecten van het inkoopmodel op de hulpbehoefte van de inwoners is hieronder uitgewerkt voor beide inkoopmodellen. Openhouse Met Openhouse sluit de RIGG aan bij de opdracht om een dekkend zorglandschap te contracteren in kwalitatieve en kwantitatieve zin. Er is ruimte voor een groot en divers landschap aan jeugdhulpaanbieders en hulpverleningsvormen. Ondanks het open karakter is ook in een Openhouse model niet altijd een dekkend zorglandschap te garanderen. Dit komt onder andere door de landelijk trend van de groeiende vraag naar jeugdhulp enerzijds en personeelstekort anderzijds. Voor inwoners en de grote diversiteit aan hulpvragen die er leven, is binnen het Openhouse model ruim keuze uit jeugdhulpaanbieders en hulpverleningsvormen. Daarnaast blijkt uit de verstrekte data vanuit de RIGG en uit de enquête die is uitgezet dat er meer dan voldoende aanbod is aan jeugdhulpaanbieders voor de lichtere voorzieningen. De Openhouse methodiek heeft de groei van dit aanbod in de hand gewerkt. Met het hybride model kan het aantal jeugdhulpaanbieders worden beteugeld en/of beperkt.
Hybride model Met het nieuwe hybride model kunnen gemeenten en de RIGG toewerken naar beperking van het aantal (direct gecontracteerde) jeugdhulpaanbieders en daarmee het ruime aanbod aan jeugdhulpaanbieders voor lichte voorzieningen beteugelen. Verder beoogt het hybride model versterking van partnership voor de lichte voorzieningen wat aansluit bij de stip aan de horizon die regio Groningen heeft vastgesteld. De methodiek van contracteren hoe gemeenten de
verschillende voorzieningen organiseren is niet vastgelegd in het hybride model. Uit de interviews is gebleken dat gemeenten meer samenwerking en hulp dichter bij huis willen organiseren. Met het hybride model wordt voor lichte voorzieningen bij het merendeel van de gemeenten gekozen voor één of een beperkt aantal jeugdhulpaanbieders. Voor de gevallen dat deze lokale jeugdhulpaanbieders niet kunnen voorzien in het juiste aanbod fungeert het ruimere aanbod vanuit het Openhouse model als achtervang of wordt gewerkt met onderaannemers. Voor de hoog specialistische voorzieningen wordt ook een beleidsmatige koers gevaren door vanuit partnership met de gecontracteerde partijen op te trekken. Dit mede vanwege de sterke afhankelijkheid die er over en weer tussen gemeenten en jeugdhulpaanbieders is om ook voor de meest complexe problematiek de juiste zorg te organiseren. Het hybride model biedt de ruimte om vergaande transformatieopdrachten zoals ambulantisering en integrale en jeugddomein overstijgende hulpverlening vorm te geven met een beperkte groep jeugdhulpaanbieders. De wijze hoe dit moet worden bereikt is op dit moment nog in ontwikkeling. Voor de hoog specialistische voorzieningen wordt hiermee getracht toe te werken naar een integraal en samenhangend aanbod. Zo moet ook voor de meer complexe hulpvragen het juiste aanbod worden georganiseerd.
Uit de uitgevoerde enquête onder gemeenten en jeugdhulpaanbieders blijkt er een tekort aan aanbod voor verschillende ambulante en verblijf hulpverleningsvormen die vallen onder de middelvoorzieningen. Het doel om te beperken in aantal jeugdhulpaanbieders met het hybride model lijkt voor deze middelvoorzieningen dan ook minder aan te sluiten bij de diversiteit aan hulpvragen van inwoners.
14
De algehele aanpak om meer jeugdhulp lokaal te organiseren kan, volgens het externe onderzoek18 dat is uitgevoerd, leiden tot een waterbedeffect.19 De groei of totstandkoming van een lokaal gecontracteerde organisatie betekent dat die jeugdhulpaanbieder groeit in een bepaalde gemeente. Die groei kan als waterbedeffect hebben dat: - er meer personeel nodig is wat zorgt voor personeelsvertrek bij andere jeugdhulpaanbieders die niet lokaal zijn gecontracteerd; - de lokale inkoop zorgt dat jeugdhulpaanbieders zich terugtrekken uit andere (delen van) de regio of de beschikbaarheid van specifieke jeugdhulp voor de regio afneemt door lokale concentratie. Beide neveneffecten van lokale inkoop bij één gemeente kunnen zorgen voor een tekort in het zorglandschap bij een of meer andere regiogemeenten. De omvang van een gemeente bepaalt daarmee gelijk de omvang van bovengenoemde neveneffecten.
-
Het vormgeven van een integrale aanpak (sociaal domein breed); Meer (financiële) grip.
Een constatering hierbij is dat elke gemeente in relatie tot bovengenoemde doelstellingen nagenoeg dezelfde doelen stelt maar dat de nadruk soms wat kan verschillen. Verschillen tussen de gemeenten zitten dus niet zozeer in wat gemeenten willen bereiken maar hoe dit het best kan worden bereikt. Gemeenten verschillen daarmee met name in de lokale vormgeving van de hulpverlening. Gemeenten verschillen daarmee in hoe, wanneer, met wie en voor welke voorzieningen uit de Openhouse methodiek de lokale inrichting van jeugdhulp eruit moet zien. Het hybride model sluit volgens de meeste respondenten uit de interviews beter aan bij de bestuurlijke doelstellingen en biedt ruimte voor couleur lokale van de lichte voorzieningen.
Effect op bestuurlijke vraag De verandering naar het hybride model is niet een direct gevolg van een tekort aan aanbod voor inwoners. Gemeenten geven in interviews vrijwel allemaal aan dat een verandering ruimte biedt voor lokale inrichtingsvrijheid waarbij de ene gemeente wat verder gaat in deze inrichting dan een andere. De lokale inrichtingsvrijheid geeft ruimte de hulpverlening lokaal en dichter bij de inwoners te organiseren. Het hybride model sluit volgens de meeste respondenten daarmee beter aan bij de bestuurlijke behoefte om het zorglandschap anders vorm te geven. Het omvormen van het zorglandschap wordt hierin vertaald naar doelstellingen als: - Versterking van de transformatie door te normaliseren; - Het kunnen bieden van oplossingen in het eigen netwerk van de jeugdige;
Effect inkoopmodel op opdracht RIGG In het onderzoeksrapport20 dat ten grondslag ligt aan het hybride model, is omschreven dat het behalen van de bestuurlijke doelen niet alleen vanuit een wijziging in het inkoopmodel kan worden bewerkstelligd. Er wordt ook vastgesteld dat het minstens zo belangrijk is om randvoorwaarden te creëren voor goede monitoring en sturing, het opbouwen van partnership en het stellen van duidelijke KPI’s. De RIGG pakt haar rol hierin door onder andere: - uniforme contracten op te stellen voor lokaal gebruik; - tariferingsafspraken regionaal voor te stellen; - inkoopadvies te leveren waar gemeenten dit vragen; - een gedegen monitoringsysteem te bieden waarop individuele gemeenten zelf verder kunnen bouwen;
18
20
De volgende stap – adviesrapport RIGG inkoop jeugdhulp 2022 en verder (versie 8 februari 2021) 19 Het effect waarbij jeugdhulpaanbieders zich richten op één gemeente en hierdoor niet of minder beschikbaar zijn voor andere gemeenten.
De volgende stap – adviesrapport RIGG inkoop jeugdhulp 2022 en verder (versie 8 februari 2021)
15
-
de landelijke ontwikkelingen t.a.v. bijvoorbeeld de hervormingsagenda in de gaten te houden. Uit de documentenstudie komt naar voren dat de RIGG wordt gevraagd door de gemeenten om de effecten te monitoren en actief te werken aan mitigerende maatregelen ten aanzien van de risico’s die het hybride model heeft. De RIGG heeft inzicht in die effecten en risico’s maar het ontbreekt de RIGG aan data over het lokale gebruik van jeugdhulp. Wanneer deze risico’s zich voordoen, kan de RIGG dit agenderen in de regionale overlegstructuur. Een ander effect van lokaal organiseren van de lichte voorzieningen is dat het capaciteit en expertise vraagt van de individuele gemeenten. Uit de interviews blijkt dat niet elke gemeente deze capaciteit en expertise beschikbaar heeft. Hoewel de RIGG wel over de juiste kennis en expertise beschikt, hebben gemeenten tot op heden de RIGG niet gevraagd de lokale inkoop van jeugdhulp volledig te organiseren. Wel heeft de RIGG, zoals bijvoorbeeld in Veendam op onderdelen meegedacht in het organiseren van de lokale inkoop. Effect inkoopmodel als dilemma Een van de argumenten voor de invoering van het hybride model is dat gemeenten het aantal jeugdhulpaanbieders wil verminderen. Nog niet alle gemeenten hebben concrete ideeën over hoe dit te realiseren. Een aantal gemeenten wel.
Zo zien wij in de gemeente Groningen bijvoorbeeld dat er één organisatie is die de lichte jeugdhulpvoorziening gaat leveren.21
21
Interviews gemeenten
Een bestuurlijk dilemma popt op wanneer de omslag naar het hybride model daadwerkelijk gaat leiden tot minder jeugdhulpaanbieders die een overeenkomst ontvangen voor het leveren van lichte jeugdhulp voorzieningen. De diversiteit aan jeugdhulpaanbieders zal verminderen en hierdoor zal ook de keuzevrijheid in jeugdhulpaanbieders minder worden. Tegelijkertijd ervaren een aantal gemeenten dat het huidige grote aanbod jeugdhulpaanbieders binnen de Openhouse voor de lichte voorzieningen de bestuurlijke doelen tegenwerkt om de jeugdhulp overstijgend te organiseren en het grote aanbod de financiële sturing tegengewerkt. Dit geldt overigens ook op onderdelen van de middel voorzieningen. Hoe wordt omgegaan met dit bestuurlijk dilemma lijkt een oorzaak te zijn voor de verschillende lokale inrichtingsvormen. De meeste gemeenten zetten bewust in op twee inkoopmodellen. Er heerst op dit moment een gemeentelijke behoefte om de Openhouse voorzieningen nog wel als achtervang te houden, zodat het niet lokaal georganiseerde aanbod toch nog kan worden ingezet via het regionaal contract. Uit de interviews komt naar voren dat de houdbaarheidsdatum van Openhouse als achtervang waarschijnlijk niet zomaar zal verstrijken. De regionale Openhouse voorzieningen worden gecontinueerd om niet lokaal georganiseerde hulpverlening toch te kunnen bieden.
Een risico is hierbij wel dat hoe meer gemeenten lokaal gaan inkopen, hoe minder omzet de jeugdhulpaanbieders in de regionale Openhouse overhouden voor desbetreffend aanbod.22 Het risico hiervan is dat jeugdhulpaanbieders niet meer inschrijven of zich terugtrekken in het Openhouse model op deze voorzieningen. Het regionaal ingekochte aanbod kan hierdoor gaten laten zien zodra de lokale inkoop van voorzieningen groeit.
22
De volgende stap – adviesrapport RIGG inkoop jeugdhulp 2022 en verder (versie 8 februari 2021)
16
Hoofdstuk 4 Het zorglandschap Dit hoofdstuk richt zich op de regionaal ingekochte jeugdhulp. Paragraaf 4.1 geeft een analyse van het huidige aanbod ingekocht door de RIGG middels het Openhouse model. Paragraaf 4.2 beschrijft de aansluiting van dit aanbod op het (lokale) beleid.23
4.1 Het regionaal ingekochte aanbod jeugdhulp Deze paragraaf gaat in op het regionaal ingekochte aanbod middels het Openhouse model. Het ingekochte aanbod via Openhouse is groot en veelzijdig. Hieronder een aantal feiten voortkomend uit de regionale analyse die is uitgevoerd op het huidig aanbod.24 - Er zijn in totaal 305 jeugdhulpaanbieders gecontracteerd in 2021. - Dit aantal is nagenoeg gelijk aan 2020. In 2023 zijn het circa 190 jeugdhulpaanbieders. - 67% van de Zorg In Natura (ZIN) uitgaven gaat naar de 20 grootste jeugdhulpaanbieders. Vanuit de enquête (die is uitgezet onder de jeugdhulpaanbieders) en vanuit de interviews met de gemeenten, is een verdiepingsslag op het huidige aanbod gedaan. Hieruit blijkt dat: - Jeugdhulpaanbieders en gemeenten met name een tekort constateren aan verblijfsvormen zoals pleegzorg, gezinshuizen en verblijf voor complexe problematiek en langdurig wonen. - Er wordt aangegeven dat er een tekort is aan ambulante behandeling waarbij de nadruk ligt op specifieke vormen en behandeling van complexe hulpvragen.
23
Lokaal aanbod wordt niet meegenomen omdat verschillende gemeenten het lokale aanbod nog aan het ontwikkelen zijn of de effecten op het zorglandschap nog niet goed zichtbaar zijn.
-
-
-
Volgens jeugdhulpaanbieders en gemeenten voor vrijwel alle begeleidingsvormen en dagbesteding (meer dan) voldoende aanbod beschikbaar is. Gemeenten met name in de Oost-Groningse gemeenten een tekort aan aanbod ervaren voor jeugdigen met (licht) verstandelijke beperking (LVB) problematiek. Dit tekort komt voort uit het wegvallen van twee grote jeugdhulpaanbieder. Hier wordt door de RIGG en gemeenten op gestuurd om nieuw aanbod te organiseren. De geografische ligging van een gemeente bepaalt voor een deel de beschikbaarheid van hulpverlening. Het komt vooral in de randgemeenten voor dat de hulpverlening niet altijd beschikbaar is. Als deze toch beschikbaar is, vormt het vervoer van de hulpverlener of de jeugdige een uitdaging met vaak oplopende kosten.
Uit de interviews met de gemeenten blijkt dat er in grote lijnen sprake is van een match tussen vraag en aanbod. Men realiseert zich hierbij ook dat er altijd hulpvragen zijn waarvoor geen pasklare oplossing op de plank ligt en dat er altijd specifiek hulpaanbod is dat schaars blijft zoals pleegzorg. Wanneer het aanbod niet dekkend is kan de RIGG tussentijds nieuwe jeugdhulpaanbieders toelaten mits deze voldoen aan de contractuele voorwaarden. Hiermee is er altijd een mogelijkheid om een dekkend zorglandschap te creëren zolang het aanbod ook beschikbaar is in het zorglandschap.
24
Analyse regionale ZIN uitgaven jeugdhulp 2021 versie 20-6-2022
17
o
Impact aanbod binnen hybride model Aanvullend is gekeken naar documentatie over welke huidige voorzieningen in aanmerking komen voor het lokaal organiseren hiervan. Er zijn 16 regionale voorzieningen die in aanmerking komen om lokaal in te kopen door gemeenten.25 Vanuit de interviews en regionale documentatie blijkt wel dat het aantal voorzieningen die op dit moment in aanmerking komen voor lokale inkoop kleiner is dan beschreven in het adviesrapport ‘De volgende stap’. Gemeenten focussen zich eerst op de lichte (begeleidings)voorzieningen. Gemeente Veendam gaat hierin een stap verder en koopt ook enkele middelvoorzieningen zelfstandig in. Hiermee wordt volgens verschillende interviews het risico voor een niet-dekkend zorglandschap kleiner. Uit het adviesrapport ‘De volgende stap’26 blijkt dat de kwantitatieve levering van hulp sterk verschilt tussen jeugdhulpaanbieders.
Uit het adviesrapport blijkt dat in 2019: - In totaal 13.456 jeugdigen gebruik maken van deze voorzieningen - De verdeling van jeugdigen over de grootste jeugdhulpaanbieders als volgt is: o 50% van de jeugdigen en de kosten zitten bij de vijf grootste jeugdhulpaanbieders; o De volgende 20% van de jeugdigen en de kosten zitten bij de volgende zeven grootste jeugdhulpaanbieders; o 80% van alle jeugdigen neemt producten af bij 25 jeugdhulpaanbieders; o 90% van alle jeugdigen neemt producten af bij 51 jeugdhulpaanbieders;
25
De volgende stap – adviesrapport RIGG inkoop jeugdhulp 2022 en verder (versie 8 februari 2021) 26 De volgende stap – adviesrapport RIGG inkoop jeugdhulp 2022 en verder (versie 8 februari 2021)
-
-
22 jeugdhulpaanbieders zijn verantwoordelijk voor 80% van de kosten; o 42 jeugdhulpaanbieders zijn verantwoordelijk voor 90% van de kosten; o De Groninger gemeenten hebben 181 jeugdhulpaanbieders gecontracteerd. De meeste jeugdhulpaanbieders die in de top-50 staan qua jeugdigen en kosten, leveren jeugdhulp in elke Groninger gemeente. 19 jeugdhulpaanbieders in de top-50 zijn voor meer dan 40% van hun regionale omzet uit de regio afhankelijk van de gemeente Groningen; 14 van deze jeugdhulpaanbieders zijn voor meer dan 50% afhankelijk van de gemeente Groningen 19 jeugdhulpaanbieders in de top-50 zijn voor meer dan 50% van hun regionale omzet afhankelijk van de gemeenten Groningen, Veendam en Pekela27 Veel jeugdhulpaanbieders zijn voor hun omzet sterk afhankelijk van één of enkele Groninger gemeenten.
Met bovenstaande opsomming in gedachte kan worden geconstateerd dat een groei in lokale inkoop van één of meer van deze voorzieningen wel degelijk een impact heeft op het regionale zorglandschap. Er is namelijk een structurele verbinding tussen gemeenten omdat de meeste top-50 jeugdhulpaanbieders in elke gemeente levert en de omzet van 19 van de top-50 jeugdhulpaanbieders op deze 16 voorzieningen afhankelijk is van de gemeente Groningen, Veendam en Pekela.
27
In dit overzicht is ook Pekela opgenomen omdat zij in eerste instantie ook verkennende gemeente waren. Op dit moment zijn gemeente Groningen en Veendam verkennende gemeenten.
18
4.2 Aansluiting aanbod op lokaal beleid Om te beoordelen of het aanbod aansluit op het lokaal beleid is onderzoek gedaan naar de contractuele voorwaarden en of het beleid hier voldoende in is vertaald. Voor deze paragraaf is gekeken naar de huidige inkoop met het Openhouse model omdat regionaal nog geen nieuwe overeenkomsten zijn die vallen onder het hybride model. Deze paragraaf sluit af met wat de respondenten vinden van de aansluiting van het aanbod op het beleid. Overeenkomst Openhouse model Het lokale beleid is vertaald naar de inkoopstrategie van de regio28. Vanuit de inkoopstrategie is een vertaling gemaakt naar de overeenkomsten die met jeugdhulpaanbieders zijn afgesloten. Hieronder wordt per beleidsmatige uitgangspunt uit de inkoopstrategie een toelichting gegeven hoe dit is vertaald naar de huidige overeenkomst met jeugdhulpaanbieders.29 30 -
28
-
-
De inhoudelijke transformatie is leidend De huidige overeenkomst en onderhavige bijlagen stimuleren jeugdhulpaanbieders bij te dragen aan de transformatie maar heeft hier geen dwingende bepalingen voor opgenomen. Wel is er parallel aan de overeenkomst in de afgelopen jaren gewerkt aan een regiovisie en zijn transformatiedocumenten opgesteld. Op 8 juni 2018 is een transformatieagenda31 opgesteld samen met jeugdhulpaanbieders. Er is geen directe contractuele koppeling gelegd tussen enerzijds de overeenkomst en anderzijds de transformatieagenda en toekomstige transformatiebewegingen.
Inkoop Jeugdhulp in de regio Groningen 2015-2018 e.v. – mei 2019 Overeenkomst uitvoering diensten Jeugdwet “Open House” Producten – trajecten – pakketten 29
-
Dit betekent concreet dat de transformatie wel beschreven is in verschillende documenten maar niet contractueel afdwingbaar is vanuit de overeenkomst. Continuïteit waar mogelijk Er zijn continuïteitsbepalingen opgenomen voor de jeugdhulpaanbieders waar onder ander bij stoppen van een jeugdhulpaanbieder overdracht en continuïteit van levering is beschreven. Samenwerking tussen jeugdhulpaanbieders stimuleren Samenwerking is in de overeenkomst geladen met verschillende waarden zoals transparantie, eerlijkheid en commitment. Men heeft hiermee contractueel beschreven aan welke normen en waarden samenwerking moet voldoen. Waarborgen kwaliteit specialistische jeugdhulp De overeenkomst is voorzien van een veelvoud aan kwaliteitscriteria. De contractuele voorwaarden lopen uiteen van voorwaarden gericht op het in te zetten personeel, wat te doen bij crisisgevallen, kwaliteitssystemen en privacy-eisen. Ook de meeste jeugdhulpaanbieders geven met de enquête aan dat de overeenkomsten hoge kwaliteitsvoorwaarden bevat.
30
Aanmeldingsdocument uitvoering diensten “Open House” jeugdhulp Groningen Toetredingsronde januari 2023 V1.14 31 Oplegger Kadernotitie Transformatie Agenda Jeugdhulp 2018 - 2020
19
Bevindingen vanuit de uitvoering In het rapport “(Op)groeien in Groningen32 stelt de schrijver dat “het aanbod van jeugdhulp/-zorg nu nog te veel productgericht, te weinig ontwikkelingsgericht en te fragmentarisch is en het sluit onvoldoende aan bij de leefwereld van het kind/gezin.”. Ook wordt beschreven dat de huidige inkoop tot dan toe onvoldoende heeft bijgedragen aan het efficiënter en effectiever maken van het jeugdbeleid en de voorzieningen van de jeugdhulp/zorg. Vanuit de meeste respondenten die zijn geïnterviewd wordt het beeld bevestigd dat men binnen het hybride model meer mogelijkheden ervaart om aansluiting te zoeken bij het gewenste lokale beleid. Het hybride model is op zichzelf als systeem niet de oplossing voor het tekort aan hulpverlening wat wordt ervaren zoals het tekort aan hulpverlening gericht op LVB-problematiek. Dit is namelijk een feitelijk tekort aan jeugdhulpaanbieders met passende oplossingen. Wel biedt het hybride model de mogelijkheid om lokaal alternatieve vormen van hulpverlening voor deze doelgroep te organiseren.
32 “(Op)groeien in Groningen” september 2020 uitgevoerd door Jellemiek Zock
20
Hoofdstuk 5: Lokaal beleid en regionale opdracht In de vorige hoofdstukken is met name gekeken naar hoe de regionale inkoop van jeugdhulp is georganiseerd, de ontwikkelingen daarin en de gevolgen daarvan voor het zorglandschap. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op vraag of de gemeente Groningen zicht heeft op de vraag naar jeugdhulp onder de jeugdigen in de gemeente en de mate waarin dit wordt vertaald via het beleid naar een regionale opdracht voor de RIGG.
5.1 Context Ongeveer drie jaar geleden stonden de Groninger gemeenten voor de vraag welke jeugdhulp ze per 2022 gezamenlijk gingen inkopen en op welke manier ze dit wilden doen. Destijds hebben de gemeenten onderling afgesproken dat iedere gemeente voor zich gaat bepalen welk vraagstukken ze op het gebied van jeugdhulp wil oplossen om vervolgens te kijken of en hoe de inkoop van jeugdhulp een bijdrage kan leveren aan het oplossen van deze vraagstukken. 33 Ook de gemeente Groningen heeft voor zichzelf bepaald welke vraagstukken ze op het gebied van jeugdhulp wil oplossen. Dit heeft ze beschreven in het koersdocument ‘Visie inkoop jeugdhulp gemeente Groningen’. Voor de gemeente Groningen waren de vijf belangrijkste vraagstukken:
33
Gemeente Groningen, Koersdocument visie inkoop jeugdhulp, mei 2020 p3 Gemeente Groningen, Koersdocument visie inkoop jeugdhulp, mei 2020 p5 35 Gemeente Groningen, Implementatieplan SAMEN. Kaders, opdracht en financiën, wensen en bedenkingen, 7 september 2022 p2 34
1. Buurten hebben een sterke sociale basis. 2. Kinderen groeien thuis en veilig op. 3. Jeugdhulp sluit aan bij het leven van kinderen en jongeren en is altijd in de buurt beschikbaar. 4. Op en nabij de school wordt ondersteuning geboden die nodig is. 5. De gemeente biedt passende en goed lopende zorg bij de overgang naar 18 jaar. Deze vraagstukken vormen de ambities die dienen als input voor de inkoop van jeugdhulp per 2022.34 In het koersdocument werkt de gemeente Groningen per ambitie uit wat ze wil, waarom ze dat wil, welke maatschappelijke effecten ze wil bereiken wat de huidige situatie is. Ook is een knelpuntenanalyse gemaakt. Om invulling te geven aan ambities uit het koersdocument en dan met name de ambitie om jeugdhulp aan te laten sluiten bij het leven van kinderen en jongeren en altijd in de buurt beschikbaar laten zijn, wil de gemeente Groningen de basisjeugdhulp lokaal anders en dichter bij de gezinnen organiseren: de Basis jeugdhulp bij WIJ Groningen. Stichting WIJ Groningen moet deze taak gaan uitvoeren.35 Deze voornemens hebben ertoe geleid dat de gemeente Groningen per 1 januari 2023 de basisjeugdhulp bij de Stichting WIJ Groningen heeft ondergebracht.
Het gaat voornamelijk om begeleiding en lichte behandeling.36 In de raadsvergadering van 28 september 2022 bleek er bij de raad veel draagvlak voor de beweging om de basisjeugdhulp (SAMEN) onder te brengen bij WIJ Groningen. Wel heeft de raad een drietal moties ingediend en aangenomen. Deze moties richtten zich op het goed meenemen van de raad in deze beweging met het oog op de controlerende rol, het borgen van de benodigde expertise binnen WIJ 36
Gemeente Groningen, Bijlage 1 Implementatieplan SAMEN, kaders opdracht en financiën, datum onbekend p3
21
Groningen met het oog op de taak Basis jeugdhulp en het inrichten van de organisatie van de Basis jeugdhulp.37
de monitor van de Hanzehogeschool, het CBR en de Basismonitor Groningen. 39
Naast de taak Basis jeugdhulp heeft het college ook de ambitie om de specialistische jeugdhulp dichter bij de leefwereld van het kind en gezin te organiseren. De specialistische jeugdhulp moet daarmee in nauwe verbinding komen te staan met de Basis jeugdhulp bij WIJ Groningen. Het college wacht op de uitkomsten van de landelijke Hervormingsagenda om te onderzoeken hoe dit vorm kan worden gegeven.38 Het college heeft nog geen standpunt ingenomen als het gaat om het inkopen dan wel organiseren van de middel voorzieningen.
De gemeente heeft inzicht in de producten die er ten aanzien van de jeugdhulp worden ingezet. Hiervoor maakt ze onder andere gebruik van de monitor die wordt geleverd door de RIGG. Uit de interviews blijkt dat de monitor betrouwbaar is, maar weinig zegt over de bestaande problematiek. Ook komt uit de interviews naar voren dat de gemeente Groningen het inzicht in de daadwerkelijke hulpvraag van de jeugdigen en de effectiviteit van een ingezet traject mist.
5.3 Bestuurlijke doelen en behoeften 5.2 De lokale vraag naar jeugdhulp Om te kunnen bepalen of het aanbod aan jeugdhulp aansluit op de vraag naar jeugdhulp in de eigen gemeente is het van belang inzicht te hebben in die vraag. We zien dat de gemeente Groningen zicht heeft op de producten die binnen de jeugdhulp worden ingezet en enigszins inzicht heeft in de vragen en problemen die de jeugd in de gemeente heeft. Hieronder lichten we dat toe. De Kadernota Positief Opgroeien geeft enigszins inzicht in de vragen en problemen die de jeugd in de gemeente Groningen heeft. Zo leeft één op de 6 jeugdigen in de gemeente Groningen in armoede, is het aantal voortijdig schoolverlaters gedaald van boven de 500 in 2013 naar 303 in het schooljaar 2027-2018 en is er sprake van een afnemende trend tussen 2008 en 2017 voor wat betreft het rookgedrag. Deze gegevens zijn afkomstig uit Kinderen in Tel, Gezondheidsmonitor Jeugd van de GGD,