Bijlage rapport beschermingsbewind Rekenkamer februari 2021.pdf

DE GEMEENTE ALS BEWINDVOERDER Een analyse van maatschappelijke kosten en baten

Rekenkamer Groningen Februari 2021

Inhoudsopgave

Inhoudsopgave 2 0. Samenvatting 3 1. Inleiding 5 2. Doel en verantwoording onderzoek

6

3. Normenkader 9 4. Begrippenkader 10 5. Beleid en ontwikkelingen

13

6. Beoogde doelstellingen beschermingsbewind in eigen beheer

16

7. Beschermingsbewind in de praktijk

19

8. Resultaten uitvoering nieuw beleid beschermingsbewind 25 9. Werkwijzen in andere gemeenten

34

10. Conclusies en aanbevelingen 35 Verslag gesprek over rapport Rekenkamer over beschermingsbewind in het kader van bestuurlijk wederhoor 39 Bijlage 1 Raadsvoorstel nieuw beleid beschermingsbewind, februari 2018

42

Bijlage 2 Lijst van geïnterviewde personen

43

Bijlage 3 Lijst van geraadpleegde documenten

44

Bijlage 4 Puddingakkoord: overeenkomst met private bewindvoerders, 2018

45

Bijlage 5 Verzamelbesluit herindeling, december 2019 48 Bijlage 6 Bezwaar-, beroeps- en hoger beroepsprocedures 49 Bijlage 7 Overzicht werkwijzen andere gemeenten 52

2

0. Samenvatting

In de gemeente Groningen is een groot aantal mensen afhankelijk van beschermingsbewind. Om de kosten van beschermingsbewind door particuliere bewindvoerders te kunnen betalen, kunnen minvermogenden (tot 120% van de bijstandsnorm) een beroep doen op bijzondere bijstand. Om de kosten van bijzondere bijstand te verlagen heeft de gemeente besloten om voor die groep de bewindvoering vanaf 2018 zelf ter hand te nemen. Daarbij is als aanvankelijke doelstelling geformuleerd, dat eind 2021 de hele doelgroep bij de Groninger Kredietbank onder bewind zou zijn en dat daarmee een bezuiniging van € 1 miljoen gerealiseerd zou kunnen worden. Naast deze bezuiniging zijn ook inhoudelijke voordelen beoogd, die als volgt kunnen worden samengevat: • Cliënten kunnen beter en integraal ondersteund worden doordat ze niet langer buiten beeld van de gemeente blijven. • De gemeente is beter in staat om een afweging te maken welke vorm van ondersteuning het best kan worden ingezet: beschermingsbewind, schuldhulpverlening dan wel budgetbeheer. • De gemeente kan zo met name voor de groep met problematische schulden de instroom in beschermingsbewind beperken en de uitstroom uit beschermingsbewind bevorderen. Uit het onderzoek van de Rekenkamer blijkt, dat deze doelstellingen niet volledig gerealiseerd zullen worden, zeker niet binnen de gestelde termijn. Dat houdt verband met het zgn.

Puddingakkoord dat de gemeente met private bewindvoerders heeft gesloten om de overgang van (nieuwe) cliënten naar de gemeente soepel te laten verlopen. In het akkoord is een overgangsperiode vastgelegd tot eind 2021 waarin de cliënten van bewindvoerders die de overeenkomst hebben getekend, recht blijven houden op bijzondere bijstand. Voor deze groep bestaande gevallen geldt dat nog slechts de kosten van het lage tarief vergoed worden vanuit de bijzondere bijstand en dat de private

bewindvoerders per jaar in ieder geval 10% uitstroom dienen te realiseren. Naast de bezuiniging en vergroting van de uitstroom levert de nieuwe werkwijze op onderdelen een bijdrage aan de overige, meer inhoudelijke doelstellingen van het beleid, zo blijkt uit de beschikbare cijfers. De gemeente is beter in staat om zelf een passend aanbod te doen qua type ondersteuning. Wat daarbij opvalt is dat de gemeente geen gegevens bijhoudt met betrekking tot de overgang van cliënten naar een andere (lichtere en/ of goedkopere) vorm van ondersteuning, zoals budgetbeheer. Uit de gegevens is evenmin af te leiden dat het totale aantal beschermingsbewinden structureel afneemt. De wachttijden, zowel bij de gemeente als bij de rechtbank, zijn juist wel toegenomen, maar naar verwachting is dit een tijdelijk effect.

3

Tegen de omzettingen zijn veel bezwaren gerezen, zowel van cliënten als van de commerciële bewindvoerders. Veruit de meeste bezwaar- en beroepsprocedures van cliënten zijn verworpen. Met de bewindvoerders blijft de gemeente in gesprek om tot een soepele overdracht te komen. De formatie van de GKB is uitgebreid om de grotere toestroom te kunnen verwerken, wat uiteraard tot hogere lasten voor de gemeente leidt. Naar het oordeel van de rekenkamer zou het passend zijn geweest als de raad uitdrukkelijker was meegenomen in de wijzigingen die samenhangen met het Puddingakkoord en de consequenties die daaruit voortvloeien ten aanzien van de oorspronkelijk beoogde doelstellingen.

4

1. Inleiding

1.1. Aanleiding onderzoek De laatste jaren is het aantal mensen met problematische schulden sterk toegenomen. Het rijk heeft gemeenten gestimuleerd om maatregelen te nemen maar heeft hier geen middelen voor beschikbaar gesteld. Hierdoor hebben gemeenten niet veel extra kunnen doen. Uit landelijk onderzoek (Berenschot, 2016) is gebleken dat niet vast te stellen is in welke mate schuldhulpverlening bijdraagt aan een oplossing voor de schuldenproblematiek. Omdat gemeenten in onvoldoende mate resultaten behaalden heeft het rijk in 2014 besloten dat bewindvoerders ingezet moeten worden om ook mensen met een schuldenproblematiek te ondersteunen. Tegelijkertijd is de doelgroep voor bewindvoering uitgebreid met mensen met problematische schulden door een ruimere definitie in nieuwe wetgeving. Als gevolg van de inzet van bewindvoerders en het uitbreiden van de doelgroep is er een grote groep mensen ontstaan die gebruik maakt van bewindvoerders. Steeds meer mensen uit deze groep zijn een beroep gaan doen op bijzondere bijstand om de kosten van het beschermingsbewind te kunnen betalen. Hierdoor zijn de kosten voor de gemeente toegenomen. Om deze kosten te verlagen neemt de gemeente Groningen het besluit (raadsbesluit februari 2018) om mensen met een inkomen < 120% van de bijstandsnorm gratis beschermingsbewind door de gemeente aan te bieden (bijlage 1).

Daarmee wordt beoogd de kosten van de bijzondere bijstand, nodig om beschermingsbewind door externe bewindvoerders te betalen, te verminderen. Dit besluit en de onrust die het te weeg bracht bij externe bewindvoerders zijn aanleiding voor de rekenkamer om dit onderzoek te doen.

1.2. Leeswijzer In hoofdstuk 2 is het doel van het onderzoek verwoord en is toegelicht op welke wijze het onderzoek is uitgevoerd. Het normenkader is in hoofdstuk 3 opgenomen. Omdat er veel specifieke begrippen in het onderzoek genoemd worden, zijn deze omschreven in een afzonderlijk hoofdstuk 4. In hoofdstuk 5 vindt een toelichting plaats op de belangrijkste wettelijke en gemeentelijke regelgeving met betrekking tot beschermingsbewind. De doelstellingen zoals deze zijn vastgesteld bij raadsbesluit februari 2018 zijn in hoofdstuk 6 aangegeven. In hoofdstuk 7 wordt de praktijk van beschermingsbewind beschreven en in hoeverre de beoogde resultaten zijn behaald staat in hoofdstuk 8. Niet alleen Groningen ervaart dat de kosten van bijzondere bijstand als gevolg van beschermingsbewind door private bewindvoerders sterk gestegen zijn. Op welke wijze andere gemeenten daarmee omgaan is te lezen in hoofdstuk 9 en de bijhorende bijlage. In hoofdstuk 10 zijn de belangrijkste conclusies en de aanbevelingen opgenomen.

5

2. Doel en verantwoording onderzoek

De rekenkamer beoogt haar doelstellingen en missie te realiseren door middel van het uitvoeren van onderzoeken die zich richten op de vraag in hoeverre beleid en/of uitvoering doelmatig, doeltreffend en/of rechtmatig zijn. In het protocol van de rekenkamer zijn de selectiecriteria omschreven om te komen tot een keuze van onderzoeksonderwerpen. Bij de selectie van een onderzoek naar beleid en praktijk ten aanzien van beschermingsbewind hebben de navolgende selectiecriteria sterk meegewogen: • er is een duidelijk maatschappelijk belang dat met het onderwerp samenhangt; beschermingsbewind is gericht op het beschermen van veelal kwetsbare mensen; • het onderwerp is in het afgelopen jaar een paar keer in de media aan de orde geweest; • er is geen duidelijk beeld van de effectiviteit van het anders organiseren van beschermingsbewind. Doel van het onderzoek Het doel van het onderzoek is inzicht te krijgen in hoeverre het omzetten van cliënten van bewindvoerders van de ’markt’ naar ‘in eigen beheer’ daadwerkelijk leidt tot een vermindering van de kosten voor de gemeente en in hoeverre deze omzetting resulteert in een verandering van de doeltreffendheid van beschermingsbewind.

A. Beleid

Onderzoeksvragen In het onderzoek staat de volgende vraagstelling centraal:

4. Welke doelen beoogt de gemeente te behalen ten aanzien van de groep mensen met problematische schulden?

Leidt het in eigen beheer van de gemeente nemen van beschermingsbewind tot de beoogde bezuiniging en welke effecten heeft deze omzetting voor het realiseren van de doelstellingen van beschermingsbewind?

5. Welke doelen wil de gemeente behalen met het zelf uitvoeren van het beschermingsbewind?

Deze vraagstelling kan in de volgende deelvragen worden ontleed.

1. Welke wetten en regelingen hebben betrekking op het oplossen van problematische schulden? 2. Wat is de wettelijke taak van de gemeente en wat mag/kan de gemeente doen? 3. Welke taken zijn aan de markt overgelaten?

6. Welke (beleids)afwegingen worden gemaakt en welke argumenten worden gehanteerd bij het al dan niet in eigen beheer nemen van beschermingsbewind?

6

B. Procedure 1. Wat zijn de voorwaarden om in aanmerking te komen voor ondersteuning door een bewindvoerder? 2. Hoe is toegang geregeld tot budgetbeheer, schuldhulpverlening en beschermingsbewind en wanneer komt een aanvrager voor welke vorm in aanmerking? 3. Voor hoeveel cliënten is na het raadsbesluit van februari 2018 de bewindvoering door externe bewindvoerders omgezet naar hulpverlening door de gemeente en in welk traject zijn ze vervolgens geplaatst? 4. Wat zijn de verschillen in werkwijze van beschermingsbewind door externe partijen en door de gemeente? 5. Wat is het effect van het aangepaste beleid op de cliënten? C. Financiën 1. Wat zijn de kosten van de verschillende vormen van hulpverlening bij problematische schulden (totale kosten en kosten per traject)? 2. Wat is het tarief van extern beschermingsbewind en wat is het tarief dat de gemeente in rekening brengt?

5. In welke mate (aantal cliënten en bedrag) wordt er een beroep gedaan op de bijzondere bijstand om de kosten van beschermingsbewind te kunnen betalen door cliënten? 6. Vindt er al een verschuiving van cliënten van beschermingsbewind naar gemeentelijke hulpverlening plaats en leidt dat tot andere kosten en resultaten ten aanzien van het oplossen van de schuldproblematiek? D. Monitoring en verantwoording 1. Hoe vindt monitoring van het bereiken van beoogde doelen plaats? 2. In welke mate zijn in de achterliggende periode de beoogde doelen bereikt? 3. In welke mate is de omzetting van ‘markt’ naar ‘in eigen beheer’ effectief en doelmatig? E. Rol en taak raad 1. Op welke wijze geeft de raad uitvoering aan haar rol (kaderstellend en controlerend)? 2. Welke (verantwoordings)informatie ontvangt de raad? 3. Op welke wijze wordt de raad geïnformeerd?

3. Wat is de kostprijs van beschermingsbewind zoals de gemeente dat aanbiedt? 4. Hoeveel cliënten zijn er met problematische schulden op de verschillende te onderscheiden hulpverleningstrajecten?

7

Afbakening van het onderzoek Het onderzoek richt zich op het beleid en de uitvoering van het beschermingsbewind, waarbij ook andere vormen van hulpverlening zoals budgetbeheer en schuldhulpverlening worden betrokken. Het onderzoek richt zich op de periode 2018-2020. Aanpak van het onderzoek Het onderzoek is gestart met een verkennend gesprek met een van de medewerkers die direct betrokken is bij de in 2018 doorgevoerde beleidswijziging waar het gaat om het in eigen beheer nemen van beschermingsbewind om op die manier de onderzoekscope en de grenzen van het onderzoek goed te kunnen bepalen. Ook heeft er een oriënterend gesprek met de betreffende portefeuillehouder plaatsgevonden. Aanvullend op deze gesprekken zijn de relevante documenten over het beleid en de uitvoering van beschermingsbewind opgevraagd. Het onderzoek zelf bestaat uit dossieronderzoek naar het beleid, de doelstellingen en de huidige werkwijze binnen de gemeentelijke organisatie en het houden van een aantal interviews met de meest betrokken gemeentelijke medewerkers en met externe partijen (bewindvoerders en belangenorganisatie van bewindvoerders). De namen van de geïnterviewden staan in bijlage 2 vermeld. De in het onderzoek betrokken documenten zijn in bijlage 3 opgenomen. Ook hebben een paar gesprekken met cliënten plaatsgevonden. Er is getracht om met meer cliënten in contact te komen.

De GKB en ook een van de externe bewindvoerders hebben pogingen gedaan om de rekenkamer in contact

te brengen met cliënten. Dit is helaas maar in zeer beperkte mate gelukt. De rekenkamer heeft enig beeld gekregen van de beleving van cliënten van beschermingsbewind, maar dit kan niet als representatief voor de hele groep gezien worden. Hierdoor is het ook niet goed mogelijk om een volledig beeld te vormen in hoeverre de kwaliteit van de dienstverlening door de GKB op peil is gebleven als gevolg van een sterk verhoogde instroom van cliënten. Vanuit privacy-overwegingen zijn de namen van de cliënten niet in de bijlage opgenomen. Vanwege de protocollen ten aanzien van Covid19 hebben een aantal gesprekken op afstand plaatsgevonden. Door Covid19 heeft het onderzoek langer geduurd dan gepland omdat focus van medewerkers in eerste instantie gericht was op het organiseren van het werk volgens de geldende richtlijnen. Hierdoor is ook in cliëntcontacten bij het GKB achterstand ontstaan. Het inhalen van deze achterstanden had uiteraard voorrang op dit onderzoek van de rekenkamer. Conform het protocol van de rekenkamer is, alvorens de rapportage definitief gemaakt is, een concept rapportage zonder conclusies en aanbevelingen voorgelegd aan de ambtelijke organisatie om te checken op onjuistheden. Wanneer daartoe aanleiding was, is de rapportage tekstueel aangepast. De definitieve rapportage, met conclusies en aanbevelingen, is aan het college voorgelegd voor een bestuurlijke reactie.

8

3. Normenkader

In dit onderzoek hanteert de rekenkamer een normenkader om te komen tot een beoordeling van het beleidsproces en de uitvoering. In het normenkader hanteert de rekenkamer onder meer de relevante (visie)nota’s en de huidige regelingen. Het normenkader bestaat uit vier onderdelen: • Beleidsontwikkeling • Doeltreffendheid en doelmatigheid van beleid • Sturing • Transparantie Beleidsontwikkeling • Er zijn heldere en eenduidig geformuleerde doelstellingen. • Binnen het beleid over ondersteunen bij problematische schulden worden duidelijke criteria gehanteerd. • De bijdrage van de beleidsinstrumenten aan de realisatie van de beleidsdoelen is onderbouwd.

Doeltreffendheid en doelmatigheid • Doelen zijn eenduidig en SMART geformuleerd. • De gemeente monitort of de gestelde doelen worden behaald. • Er is een logisch en effectief verband tussen de vorm van ondersteuning die aangeboden wordt en de door de gemeente gestelde beleidsdoelen. • De omzetting van ‘markt’ naar ‘in eigen beheer’ nemen van cliënten leidt niet tot een verminderde doeltreffendheid. • De beleidswijziging leidt tot een meer doelmatige besteding van middelen. Sturing en transparantie • College en raad beschikken over heldere en transparante informatie om de voortgang van de vooraf gestelde doelen te kunnen toetsen. Het college rapporteert volgens gemaakte afspraken aan de raad en doet dat transparant, juist, tijdig en volledig. • De gemeente benut monitoringsgegevens en evaluaties voor (tussentijdse) besluitvorming over voortgang of bijsturing van beleid. • De raad benut de aan hen verstrekte informatie voor het stellen van kaders en/ of het kunnen bepalen of gestelde doelen gehaald worden.

9

4. Begrippenkader

4.1 Beschermingsbewind Beschermingsbewind is bedoeld voor mensen die door hun lichamelijke of geestelijke toestand tijdelijk of blijvend niet in staat zijn om hun financiële belangen te behartigen of die problematische schulden hebben. Is iemand onder bewind gesteld dan mag diegene niet meer zelfstandig daarover beslissen. De bewindvoerder beslist daarover, zo lang als dat gaat wel in overleg met de betrokkene. De bewindvoerder is bevoegd om namens de cliënt op te treden. Bij een verhuizing van de cliënt behoudt deze dezelfde bewindvoerder. Het uitspreken van een beschermingsmaatregel, zoals bewind, beperkt de rechten van de betrokkene. Daarvoor moeten gronden aanwezig zijn. Het bewind dient niet verder te gaan dan ter bescherming van de betrokkene nodig is. In geval van “lichamelijke of geestelijke beperkingen” wordt beschermingsbewind uitgesproken door de kantonrechter aan de hand van toestemming van betrokkene zelf (mits hiertoe in staat), een verklaring van belanghebbende familieleden dan wel een deskundigenverklaring. Onder een problematische schuldensituatie wordt verstaan dat redelijkerwijs is te voorzien dat de betrokkene niet zal kunnen voortgaan met het betalen van zijn schulden of heeft opgehouden te betalen. Het bestaan van een enkele betalingsachterstand die naar verwachting binnen afzienbare tijd kan worden ingelost valt hier dus niet onder.

Beschermingsbewind gaat dus niet alleen over geld, het gaat in de eerste plaats om bescherming. Zoals een cliënt het verwoord heeft, voorziet beschermingsbewind in een wezenlijke behoefte. “Beschermingsbewind is voor mij echt bescherming: omgaan met geld is voor mij een te grote, te belastende opgave. Het geeft mij rust dat iemand anders dat voor mij doet.” Een bewindvoerder wordt bij gerechtelijke uitspraak benoemd. Het bewind eindigt nadat er ook weer een gerechtelijke uitspraak is gedaan.

Degene die onder bewind is gesteld dient zelf het verzoek voor beschermingsbewind in. Het beeindigen van het bewind kan plaatsvinden op verzoek van de client zelf of door de bewindvoerder. De client kan dat alleen doen in die gevallen dat de betrokkene nog in staat is (lichamelijk of geestelijk) deze verzoeken in te dienen. De rechter houdt toezicht op de bewindvoerder. Bewindvoerders die drie of meer personen onder hun hoede hebben, moeten aan bepaalde kwaliteitseisen voldoen. Taken bewindvoerder De bewindvoerder behartigt iemands financiële belangen. De hoofdtaak van de bewindvoerder is het beheren van alles wat onder bewind is gesteld. Hier behoort ook toe het regelen van de financiële huishouding van de betrokkene. In geval van problematische schulden gaat het in het bijzonder om werkzaamheden ten behoeve van het ongedaan maken van een of meer beslagen waarbij de beslagvrije voet niet wordt geëerbiedigd, het stabiliseren van problematische schuldsituaties, het toe leiden naar een minnelijke schuldhulpverlening of Wsnp. De belangrijkste taken van een bewindvoerder zijn de volgende: 1. het inventariseren van de boedel voor zover die onder het bewind valt, daarvan een boedelbeschrijving opmaken en het zoveel mogelijk voorkomen dat vermogensbestanddelen aan het bewind worden onttrokken;

10

2. de bewindvoerder dient bij het verzoekschrift voor beschermingsbewind een plan van aanpak over te leggen (Besluit Kwaliteitseisen). Als er sprake is van problematische schulden dient ook een aanvullend plan van aanpak te worden bijgevoegd; 3. jaarlijks wordt rekening en verantwoording aan de betrokkene afgelegd, ten overstaan van de kantonrechter (artikel 1:445 lid 1 BW). Dit betekent dat de rekening en verantwoording door de bewindvoerder en de betrokkene dient te worden ondertekend en vervolgens ingediend dient te worden bij de kantonrechter; 4. de bewindvoerder dient in beginsel op te treden tegen schuldeisers die het bewind kennen dan wel hadden moeten kennen en die in strijd met het bepaalde in artikel 1:440 BW handelen. De bewindvoerder bevordert waar mogelijk de zelfredzaamheid van de betrokkene.

andere minnelijke mogelijkheid is dat er geld geleend wordt van de GKB, waardoor de schuldeisers in één keer betaald kunnen worden. Dit zogenaamde saneringskrediet wordt dan gedurende een afgesproken periode afgelost. Na afloop van de afgesproken periode is de cliënt schuldenvrij. Als een of meer schuldeisers niet akkoord gaan met de minnelijke schuldregeling dan kan een beroep worden gedaan op de wettelijke schuldsanering. Degene met schulden moet een verzoek voor schuldsanering bij de rechtbank indienen. De rechtbank stelt dan een plan van aanpak vast (saneringsplan). Alle schuldeisers zijn verplicht om hieraan mee te werken. Een schuldhulpverlener (van de gemeente) geeft hier ondersteuning op. Een schuldhulpverlener kan niet namens een cliënt optreden, dit dus in tegenstelling tot een bewindvoerder.

Samengevat: de bewindvoerder beheert de financiën van de cliënt en stabiliseert de situatie. De bewindvoerder richt zich niet op het oplossen van de schulden.

In tegenstelling tot beschermingsbewind is schuldhulpverlening erop gericht om het schuldenprobleem op te lossen. Het betreft een voorliggende voorziening bij gemeenten. Bij verhuizing van de cliënt naar een andere gemeente zal schuldhulpverlening in de nieuwe gemeente voortgezet kunnen worden.

4.2. Schuldhulpverlening De basis voor schuldhulpverlening is de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening (Wgs). De Wet schuldsanering natuurlijke personen (Wsnp) regelt de wettelijke schuldsanering. De bedoeling van schuldhulpverlening is om in een bepaalde tijd (vaak drie jaar) de schuldproblematiek op te lossen. In eerste instantie kan getracht worden zelf (met ondersteuning van schuldhulpverlening) een regeling te treffen met de schuldeisers. Er worden afspraken over aflossing gemaakt met schuldeisers. Als zij akkoord gaan dan is er sprake van een minnelijk akkoord. Een

Bij een beschermingsbewind met problematische schulden heeft het de voorkeur dat de schuldhulpverlening wordt uitgevoerd door de gemeente, omdat in dat geval zodra het mogelijk is schuldhulpverlening kan worden ingeschakeld om te komen tot het oplossen van de schuldenproblematiek. Als de bewindvoerder de schuldhulpverlening zelf uitvoert, zal voldaan moeten worden aan de eisen van het minnelijk traject. De bewindvoerder is niet verplicht om tot schuldhulpverlening over te

11

gaan. Hij dient met betrokkene af te spreken of hij hiertoe (zo nodig) zal over gaan of niet. De afspraak daarover moet worden vastgelegd in het plan van aanpak. De bewindvoerder die zich bezighoudt met schuldhulpverlening heeft geen recht op een extra vergoeding naast het hogere tarief voor het hebben van problematische schulden. Ook een onder de paraplu van de bewindvoerder zelfstandig opererende schuldhulpverleningsentiteit krijgt geen vergoeding voor schuldhulpverlening, 4.3. Budgetbeheer Als een cliënt problemen heeft met het in evenwicht houden van inkomsten en uitgaven kan een beroep worden gedaan op budgetbeheer. De gemeente kan budgetbeheer ook verplichten bijvoorbeeld als de cliënt een bijstandsuitkering heeft of als onderdeel van schuldhulpverlening. Het inkomen van de cliënt wordt niet meer op de eigen rekening gestort maar op rekening van de GKB. De GKB betaalt daarvan de vaste lasten. Het geld dat overblijft, maakt de GKB (wekelijks) naar de cliënt over. Budgetbeheer is meestal tijdelijk en stopt zodra de geldzaken weer op orde zijn.

4.4. Mentorschap Mentorschap is bedoeld voor mensen die hun persoonlijke belangen (belangen die niet over goederen en geld gaan) niet meer goed kunnen behartigen. Het gaat hierbij dan onder meer over beslissingen die genomen moeten worden over verzorging, verpleging, behandeling of begeleiding. 4.5. Curatele Onder curatelestelling is bedoeld voor mensen die zowel hun financiële als andere persoonlijke belangen niet meer kunnen behartigen. Hierbij kan gedacht worden aan mensen met een psychiatrische aandoening of mensen met een gewoonte van drank- of drugsmisbruik waarbij de belangen niet meer goed waargenomen kunnen worden of dat de veiligheid van de persoon zelf of anderen in gevaar kan komen. Iemand die onder curatele is gesteld verliest de handelingsbekwaamheid en kan niet meer zonder de curator zelfstandig rechtshandelingen verrichten.

12

5. Beleid en ontwikkelingen

5.1. Landelijk beleid en regelgeving In 1982 zijn er wettelijke regels opgesteld om kwetsbare mensen te beschermen tegen financieel misbruik door derden, het zogenaamde beschermingsbewind. Het doel van beschermingsbewind is om volwassenen die niet (meer) zelfstandig financiële beslissingen kunnen nemen, te ondersteunen. Anders dan bij schuldhulpverlening hoeft niet per se sprake te zijn van een wettelijk of zelfs minnelijk schuldsaneringstraject. In tegenstelling tot de schuldenregelaar neemt de bewindvoerder geen onafhankelijke positie in maar is deze een belangenbehartiger voor degene die onder bewind staat. Een schuldenregelaar dient juist een onafhankelijke positie in te nemen tussen schuldeiser en schuldenaar. Er zijn verscheidene algemene wetten en beleidsregels van toepassing op beschermingsbewind. Algemene beleidsregels betreffen de Beleidsregels bijzondere bijstand beschermingsbewind. Verder zijn onder meer de volgende wetten van toepassing: Algemene wet bestuursrecht, Faillissementswet, Burgerlijk wetboek, Burgerlijke Rechtsvordering, Wet op het consumentenkrediet en Wet financieel toezicht. Hierna zijn de belangrijkste specifieke wetten en regelingen die van toepassing zijn op beschermingsbewind aangegeven. • De verhouding tussen bewindvoerder en rechthebbende is bepaald in het Burgerlijk Wetboek Titel 19, Boek 1 (artikel 1:431 tot en met 1:449).

Beschermingsbewind valt onder het personen- en familierecht. De betreffende maatregelen zijn ter bescherming van kwetsbare volwassenen die onvoldoende in staat zijn om hun eigen belangen goed te behartigen of voor zichzelf te zorgen. Deze worden beschermd door een wettelijke vertegenwoordiger te benoemen. De kantonrechter beslist over instelling dan wel opheffing. Het gaat hierbij over curatele, beschermingsbewind en mentorschap. • Op 1 januari 2014 is de Wet wijziging curatele, beschermingsbewind en mentorschap (Wet CBM) in werking getreden. De wet is met deze

wetswijziging meer passend gemaakt en sluit beter aan op de ondersteuningsbehoeften van rechthebbenden. Met de invoering van deze wetswijziging zijn ook problematische schulden als nieuwe rechtsgrond voor beschermingsbewind erkend. Deze grond bepaalt meer dan “lichamelijke of geestelijke toestand” de tijdelijkheid van de maatregel. • Via het besluit kwaliteitseisen CBM zijn kwaliteitseisen van kracht geworden voor vertegenwoordigers met drie of meer cliënten. De kwaliteitseisen worden getoetst door het Landelijk kwaliteitsbureau, dat is ondergebracht bij de Rechtbank. • Een gemaximeerde beloningssystematiek is vanaf 1 januari 2015 geregeld in de Regeling beloning curatoren, bewindvoerders en mentoren. De jaarbeloning voor een bewindvoerder bedraagt € 1.103,70 (tarief a) en in geval van een bewind met problematische schulden bedraagt het tarief € 1.428,30 (tarief b). Daarnaast zijn er nog vergoedingen voor incidentele bijzondere werkzaamheden, zoals aanvangswerkzaamheden, opmaken eindrekening en verantwoording, beheer vermogen, beheer PGB, e.d.

13

• De kantonrechters hebben, bij monde van het Landelijk Overleg Vakinhoud Civiel en Kanton & Toezicht (LOVCK&T), een aantal aanbevelingen gedaan en vastgelegd in de zogeheten Aanbevelingen meerderjarigenbewind. Het betreffen met name aanbevelingen ten aanzien van aandachtspunten voor kantonrechters bij aanvragen voor beschermingsbewind. • Per 1-1-2021 is het Adviesrecht gemeenten ingevoerd. Deze wetswijziging van Boek 1 van het BW is erop gericht om mensen met problematische schulden hulp te bieden die beter op hun situatie is gericht. Gemeenten kunnen de rechter adviseren of de betrokkenen het beste kunnen worden geholpen door beschermingsbewind, dan wel dat ondersteuning in de vorm van bijvoorbeeld schuldhulpverlening beter passend is. In de wet is geregeld dat gemeenten drie maanden nadat het beschermingsbewind is ingesteld de rechter mogen adviseren of de betreffende cliënt het best kan worden geholpen door voortzetting van het bewind, dan wel door een lichtere vorm van gemeentelijke ondersteuning. Hierdoor kan de gemeente beter haar regierol bij schuldhulpverlening vervullen. Verder draagt de regeling bij aan het versterken van de samenwerking tussen rechtbanken, gemeenten en bewindvoerders. Schuldenbewind kan vanaf de invoering van deze wet alleen nog voor bepaalde tijd worden ingesteld. De wet draagt eraan bij dat een schuldenbewind niet langer loopt dan noodzakelijk.

• Wet gemeentelijke schuldhulpverlening (Wgs). Belangrijk uitgangspunt bij de wet is dat de hulpverlening bij schulden een integraal karakter moet hebben. Er moet niet alleen aandacht zijn voor het oplossen van de

schulden maar ook voor de omstandigheden waarin de schulden zijn ontstaan. • Gemeenten krijgen per 1-1-2021 de mogelijkheid om gegevens van burgers met betalingsachterstanden in een vroeg stadium uit te wisselen met woningcorporaties, energie- en drinkwaterbedrijven en zorgverzekeraars (vroegsignalering). Het uitwisselen van deze informatie is een verplichting die in de wetswijziging is opgenomen. Door het delen van de betreffende informatie krijgen gemeenten mensen met schulden tijdig in beeld en kunnen zij schuldhulpverlening aanbieden. • De gemeente heeft als taak de zorgplicht op zich te nemen, derhalve de regie te voeren op de schuldhulpverlening voor iedereen die dat nodig heeft. 5.2. Gemeentelijk beleid • In 2014 heeft de gemeenteraad Groningen een Algemeen Belangbesluit genomen. In dat besluit is beschermingsbewind uitdrukkelijk aangewezen als zijnde een activiteit in het kader van het algemeen belang. Onder bepaalde voorwaarden kunnen decentrale overheden een algemeen belang besluit nemen, waarmee een economische activiteit buiten de Wet Markt & Overheid (Wet M&O) wordt geplaatst. Het genoemde besluit is op 1 juli 2014 in werking getreden. Hierdoor is artikel 25i van de Mededingingswet op het beschermingsbewind in Groningen niet van toepassing.

Met het raadsbesluit van februari 2018 is de uitvoering van beschermingsbewind door de gemeente aangemerkt als een voorliggende voorziening. De uitvoering van het beschermingsbewind wordt gratis

14

aangeboden aan personen met een inkomen op het minimumniveau (maximaal inkomen 120% van de bijstandsnorm). Een aanvraag voor bijzondere bijstand voor de kosten van beschermingsbewind door een extern bewindvoerder kan om die reden dan ook door het college worden afgewezen. • Na het raadsbesluit om beschermingsbewind als voorliggende voorziening in te zetten, zijn er gesprekken met private bewindvoerders gestart. De gemeente heeft na een aantal gesprekken in de loop van 2018 een “Overeenkomst uitvoering beschermingsbewind” opgesteld (bijlage 4). Hierin is vastgelegd op welke wijze er samengewerkt zal gaan worden tussen externe bewindvoerders (die de overeenkomst hebben willen tekenen) en de gemeente voor personen met een inkomen < 120% bijstandsinkomen. Deze overeenkomst is ingegaan op 1 januari 2019. Externe bewindvoerders die niet getekend hebben, zijn niet gehouden aan de samenwerkingsafspraken maar voor hun cliënten geldt dat er in beginsel geen bijzondere bijstand meer verstrekt wordt indien hun inkomen onder de inkomensgrens valt. De dienstverlening door de gemeente is kosteloos voor de beoogde doelgroep en geldt als een voorliggende voorziening. Hierdoor hoeft er geen beroep gedaan te worden op de bijzondere bijstand.

• In december 2019 heeft de gemeenteraad een tweede keer een verzamelbesluit herindeling genomen (bijlage 5). Met dit harmonisatiebesluit voor de voormalige gemeenten Ten Boer en Haren zijn reeds voor de voormalige gemeente Groningen geldende voorschriften ook geldend verklaard voor het grondgebied van de twee hiervoor genoemde voormalige gemeenten. Een van de betreffende voorschriften betreft het in 2014 genomen “besluit tot vaststelling economische activiteiten in het kader van het algemeen belang”. Onder deze economische activiteiten in het kader van het algemeen belang vallen ook de activiteiten van het GKB, zoals bovenwettelijk deel budgetbeheer, beschermingsbewind en WSNP. • Om geldproblemen bij inwoners eerder in beeld te krijgen is de gemeente per 1-9-2020 gestart met “Eerste Hulp bij Geldzaken”. Het doel is om vroegtijdig betalingsproblemen en schulden te signaleren en aan te pakken om op die manier daaruit voortvloeiende problemen te voorkomen. Daarnaast wordt de “VoorzieningenWijzer” aangeboden aan personen die zich melden bij het Loket Werk en Inkomen voor een uitkering en aan personen die zich melden bij de woningcorporatie omdat ze de huur niet kunnen betalen. Het gaat dan onder meer om informatie over minimaregelingen, subsidies, toeslagen of gemeentelijke regelingen en het overstappen naar een andere zorgverzekering of energieleveranciers.

15

6. Beoogde doelstellingen beschermingsbewind in eigen beheer Met het raadsbesluit van februari 2018 is invulling gegeven aan de wens om voor de gehele groep cliënten met een inkomen < 120% bijstandsnorm beschermingsbewind in eigen beheer te gaan uitvoeren. 6.1 Raadsbesluit februari 2018 In dit raadsbesluit is onder meer vastgelegd dat vanaf 1 maart 2018, behoudens enkele uitzonderingen, geen bijzondere bijstand voor de kosten van beschermingsbewind meer verstrekt zal worden voor nieuwe instroom. Voor de cliënten die al bij private bewindvoerders in beschermingsbewind genomen zijn, geldt een overgangsregeling. De overgangsregeling gaat inhouden dat deze cliënten na een intake bij de GKB gevraagd wordt om over te stappen naar de gemeente. Zij krijgen dan de keuze: overstappen of na zes maanden geen vergoeding voor het beschermingsbewind vanuit de bijzondere bijstand meer. De verwachting was om deze cliënten binnen drie jaar te laten overstappen naar de GKB. Mensen met een familiebewindvoerder behouden recht op bijzondere bijstand. Daarnaast is nog voorzien in een zogenoemde hardheidsclausule. De cliëntenraad heeft eind 2017 en begin 2018 advies aan het college uitgebracht over het voornemen om in beginsel geen bijzondere bijstand meer te vergoeden aan cliënten van private bewindvoerders.

De cliëntenraad kan zich vinden in het wijzigen van het beleid met onder andere als doel de kosten van bijzondere bijstand t.b.v. beschermingsbewind te verminderen.

6.2. Financiële doelstellingen In het raadsvoorstel van februari 2018 is de verwachting uitgesproken dat in de daarop volgende jaren aanzienlijk bespaard kan worden op de kosten voor bijzondere bijstand. In 2017 is vanuit het budget bijzondere bijstand ruim 3 miljoen euro uitgegeven aan kosten voor beschermingsbewind. Slechts een vijfde deel hiervan is betaald aan cliënten van de GKB, die op dat moment ongeveer 450 burgers met recht op bijzondere bijstand in beschermingsbewind had. Dus ongeveer 80% van de vergoeding aan bewindvoerders vanuit de bijzondere bijstand is betaald aan cliënten van private bewindvoerders. De verwachting was dat in 2018 ongeveer 2.300 mensen in beschermingsbewind voor de kosten daarvan een beroep zouden gaan doen op de bijzondere bijstand van wie 1.850 bij externe bewindvoerders en 450 bij de gemeente. De totale uitgaven bijzondere bijstand voor de kosten van beschermingsbewind zouden in 2018 naar schatting 3,3 miljoen euro in 2018 bedragen, waarvan een bedrag van 2,6 miljoen euro zou gaan naar cliënten van private bewindvoerders. De verwachtingen ten aanzien van de ontwikkeling van de aantallen beschermingsbewinden bij de gemeente en bij private bewindvoerders die in aanmerking komen voor een vergoeding vanuit de bijzondere bijstand zijn in de volgende tabel opgenomen.

16

Conform raadsvoorstel februari 2018 jaar

aantal bewinden

kosten bijzondere bijstand *1.000

extra inzet personeel

besparing

ultimo

gemeente

ext bwv

totaal

gemeente

ext bwv

totaal

aantal

kosten *1.000

*1.000

2018

450

1.850

2.300

€ 700

€ 2.600

€ 3.300

0

-

-

2019

1.060

1.240

2.300

-

€ 1.700

€ 1.700

7

€ 1.200

€ 400

2020

1.690

610

2.300

-

€ 900

€ 900

15

€ 1.700

€ 700

2021

2.300

2.300

-

-

-

22

€ 2.300

€ 1.000

De verwachting was dat in 2021 nog slechts een zeer marginaal bedrag aan bijzondere bijstand voor de kosten van beschermingsbewind zou worden verstrekt. Deze vermindering van kosten aan bijzondere bijstand moet worden afgezet tegen de extra kosten die gemaakt moeten worden om beschermingsbewind in eigen beheer uit te kunnen voeren als gevolg van de instroom van cliënten. De verwachting was dat op de totale kosten van 3,3 miljoen euro in 2018 een besparing zou kunnen worden gerealiseerd oplopend van circa € 0,4 miljoen in 2019 tot circa € 1 miljoen in 2021. Een kanttekening die in het raadsvoorstel daarbij is gemaakt, is dat het een grove inschatting is en dat de besparing minder kan zijn omdat het aantal mensen in beschermingsbewind vooralsnog zou blijven stijgen.

In het betreffende raadsvoorstel is aangegeven dat in de reguliere P&C cyclus het (financiële) resultaat op de bijzondere bijstand gevolgd zal worden.

17

6.3. Kwalitatieve doelstellingen Het raadsvoorstel heeft primair tot doel meer grip op de kosten van bijzondere bijstand te krijgen (verlagen van de uitgaven ten laste van deze post) en daarnaast om meer grip te krijgen op de kwaliteit van de ondersteuning van cliënten die op een sociaal minimum leven (inkomen < 120% bijstandsnorm). Doordat de gemeente de kosten voor ondersteuning door externe bewindvoerders vergoedde uit de bijzondere bijstand, betaalde de gemeente wel voor beschermingsbewind maar had zij geen invloed op het proces en de voortgang (wel betalen, niet bepalen). Door het in eigen beheer nemen van beschermingsbewind is de gemeente beter in staat om op de processen te sturen en daarmee ook de kwaliteit te borgen, zo was de gedachte:

• cliënten kunnen beter en integraal ondersteund worden doordat ze niet langer buiten beeld van de gemeente blijven; • ook is de gemeente beter in staat om een afweging te maken welke vorm van ondersteuning het best kan worden ingezet: beschermingsbewind, schuldhulpverlening dan wel budgetbeheer. Het inzetten van een andere vorm van ondersteuning brengt ook lagere kosten met zich mee in vergelijking met de inzet van beschermingsbewind; • de gemeente wil met name voor de groep met problematische schulden op die manier de instroom in beschermingsbewind beperken en de uitstroom uit beschermingsbewind bevorderen. Voor de groep met lichamelijk en/ of geestelijke beperkingen is dat moeilijker te realiseren omdat deze beperkingen veelal een blijvend karakter kennen.

18

7. Beschermingsbewind in de praktijk

7.1. Beschermingsbewind algemeen In de praktijk was beschermingsbewind vaak een eindstation waar cliënten de rest van hun leven bleven. Tegenwoordig wordt beschermingsbewind meer bewust ingezet als een van de mogelijke instrumenten om cliënten te ondersteunen. Beschermingsbewind is met name gericht op het stabiliseren van de (financiële) situatie waarin de cliënt zich bevindt. In het systeem zitten geen prikkels voor bewindvoerders om te zorgen dat cliënten tijdig uitstromen. In geval een cliënt een beroep kan doen op de bijzondere bijstand is er van die kant ook niet direct een financieel belang om een beschermingsbewind traject te beëindigen. Het is voor de kantonrechter moeilijk vast te stellen of aan problematische schulden psychische problemen ten grondslag liggen. Daardoor komen cliënten soms in de ‘verkeerde’ groep terecht. Als de problematische schulden zijn opgelost en er wordt terug geschaald, komen die cliënten na enige tijd vaak weer terug in beschermingsbewind: ze kunnen eigenlijk niet zonder de ondersteuning van beschermingsbewind. Cliënten moeten zelf beschermingsbewind willen en kunnen aanvragen; een uitzondering hierop zijn mensen met zeer zware psychische problemen. Bij aanvragen voor beschermingsbewind toetst de kantonrechter marginaal, ook de hertoets na vijf jaar is marginaal.

Een cliënt dient zelf bij de kantonrechter een verzoek in tot het opheffen van beschermingsbewind. In de praktijk wordt ook de bewindvoerder gehoord door de rechtbank. Aan de hand van beide betogen zal de rechter een uitspraak doen over het al dan niet beëindigen van beschermingsbewind. Het beëindigen van een traject kent een lange doorlooptijd. Een voorbeeld uit de praktijk kan dat illustreren. Een cliënt was in februari 2019 schuldenvrij. De bewindvoerder dient verantwoording en rekening op te stellen zodat een aanvraag voor beëindiging bij de rechtbank kan worden gedaan. Pas in augustus 2020 is

er een uitspraak van de kantonrechter over de beëindiging van dit beschermingsbewind. In geval van verhuizing naar een andere gemeente blijft de bewindvoerder dezelfde. Een cliënt met een gemeentelijke bewindvoerder die uit de gemeente Groningen verhuist naar een andere gemeente blijft dus cliënt van Groningen. De kosten van ondersteuning lopen dan door. Indien het inkomen van de cliënt onder de inkomensnorm valt, kan bijzondere bijstand bij de gemeente waar deze cliënt ingeschreven staat, gedeclareerd worden. In 2013 waren er landelijk ongeveer 35.000 mensen met problematische schulden voor wie een bewindvoerder was aangesteld. In 2018 betrof het ongeveer 56.000 mensen. Een stijging van ongeveer 60%. De totale groep van mensen die onder bewind staan is veel groter: in 2018 waren dit er ruim 255.000. Naast de wetswijziging worden ook de vergrijzing, de kredietcrisis en de financiële complexiteit in de samenleving als oorzaken hiervan aangewezen. De verwachting is dat als gevolg van de Covid-19 pandemie er een verdere toename zal zijn van schulden en geestelijke problemen en dat daardoor er een nog groter beroep gedaan zal worden op beschermingsbewind en andere vormen van ondersteuning.

19

Adviesrecht De invoering van het adviesrecht per 1-1-2021 (zie paragraaf 5.1) heeft betrekking op alle nieuwe instroom in beschermingsbewind. Dit heeft voor de gemeente Groningen maar een beperkte impact. Een groot deel van de nieuwe instroom komt immers direct bij de gemeente binnen. Voor deze groep hoeft niet na verloop van een half jaar een advies aan de kantonrechter afgegeven te worden. De gemeente hoeft daarom nauwelijks extra kosten te maken om deze nieuwe werkwijze in te voeren. Private bewindvoerders zijn van mening dat het onlangs ingevoerde adviesrecht voor gemeenten de gemeenten de mogelijkheid geeft om meer in de regierol te komen, doordat de gemeente een aanvulling kan geven op een plan van aanpak dat door een private bewindvoerder bij de rechtbank is ingeleverd. Zo kan een gemeente bijvoorbeeld toevoegen dat een cliënt na een specifieke periode schuldenvrij moet zijn of na een bepaalde periode vanuit de schuldhulpverlening ondersteund kan worden. Als nadeel van het adviesrecht wordt gezien dat het feitelijk te laat in het proces wordt uitgebracht; er is immers al beschermingsbewind uitgesproken. In juni 2020 heeft de Nationale Ombudsman een rapport uitgebracht naar aanleiding van een onderzoek naar de knelpunten in de toegang tot de Wet schuldsanering natuurlijke personen.

Hierin is ook aandacht besteed aan de praktijk van beschermingsbewind voor mensen met schulden. Conclusies die in het rapport getrokken worden: • beschermingsbewind geeft burgers veel rust door de bescherming tegen schuldeisers; • er wordt te weinig actief gezocht naar het oplossen van de schulden;

• burgers blijven lang in beschermingsbewind zonder perspectief op verandering; • het ontbreekt aan een financiële prikkel bij bewindvoerders om in te zetten op uitstroom uit bewind; • toetsing van bewind door de rechter kan strikter; • onvoldoende samenwerking in de keten gemeente, private bewindvoerder en rechtbank. De conclusies uit het onderzoek van de Nationale Ombudsman zijn herkenbaar voor de situatie in Groningen en zijn al in 2018 aanleiding geweest om het beleid van de gemeente te veranderen. 7.2. Beschermingsbewind Groningen Al vanaf 2001 voert de gemeente beschermingsbewind in eigen beheer uit. Cliënten hebben de keuze om een externe bewindvoerder op te zoeken dan wel gebruik te maken van de diensten aangeboden door de gemeente. De gemeente voert niet alleen beschermingsbewind uit voor cliënten met een inkomen < 120% bijstandsnorm maar ook voor (vermogende) cliënten met een inkomen boven de genoemde inkomensgrens, die beschermingsbewind nodig hebben. Deze cliënten betalen net als bij private bewindvoerders de landelijk vastgestelde tarieven. In 2018 waren er ongeveer 100 kantoren voor beschermingsbewind waar mensen uit de gemeente Groningen onder bewind stonden. Na het sluiten van het eerder genoemde akkoord met externe bewindvoerders (2018) heeft de gemeente nog van doen met ongeveer dertig verschillende kantoren van private bewindvoerders.

20

Cliënten in bewind

1-1-2015

1-1-2016

1-1-2017

1-1-2018

1-1-2019

1-1-2020

1-10-2020

682

749

798

821

911

1.049

1.150

De ontwikkeling van de aantallen cliënten bij de gemeente die onder bewind staan is hierna weergegeven. Aan het begin van 2018 waren er 821 onder bewind van de GKB, waarvan ongeveer 450 een beroep konden doen op een vergoeding vanuit de bijzondere bijstand. Van de 1.049 cliënten die op 1-1-2020 onder bewind staan bij de gemeente (van wie ongeveer 60% een beroep kan doen op bijzondere bijstand) is ongeveer 20% onder bewind gesteld als gevolg van problematische schulden. De overigen zijn onder bewind gesteld op grond van geestelijke of lichamelijke problemen. Daarbij is niet gezegd dat er in die groep geen sprake is van problematische schulden. Echter de gerechtelijke uitspraak is dan op andere gronden gebaseerd. Omdat eerdere cijfers over de grond van beschermingsbewind ontbreken kunnen de aantallen niet nader geduid worden. De inschatting van de GKB is dat vóór 2018 het percentage met problematische schulden aanzienlijk lager was, omdat de GKB zich voornamelijk richtte op instroom van mensen met geestelijke dan wel lichamelijke problemen. Werkwijze GKB Mensen komen binnen bij de GKB via het spreekuur, de Wij-teams, signalen van hulpverleners. Dak- en thuislozen hebben speciale aandacht. De gemeente heeft met een aantal organisaties zoals woningbouwcorporaties en zorgverzekeraars afspraken gemaakt over het melden van

betalingsachterstanden. Hiermee loopt ze feitelijk al voor op de aanpassing van de wet die vroegsignalering een wettelijke basis geeft. Vanaf 1-1-2021 vindt een wetswijziging plaats waardoor de vroegsignalering verder uitgebreid moet worden. Zo kan er naar verwachting eerder worden ingegrepen om te voorkomen dat de schulden uit de hand lopen. De GKB streeft ernaar om maatwerk te bieden en proportionaliteit: oplossingen die passen bij de problemen van de cliënt. Het doel van de gemeente is dat cliënten niet tussen wal en schip vallen, dat schulden worden opgelost en dat mensen de hulp krijgen die nodig is. In interviews met medewerkers van de GKB wordt aangegeven dat meer nog dan in het verleden gewerkt wordt aan de verbetering van de zelfredzaamheid van cliënten. Hiervoor worden ook extra ondersteunende trajecten aangeboden. Nu alle nieuwe cliënten met een inkomen < 120% bijstandsnorm bij de gemeente langskomen voor beschermingsbewind, is de GKB in staat een betere afweging te maken welke vorm van dienstverlening het best passend is voor een cliënt. Er is echter geen informatie beschikbaar over de doorstroom van cliënten tussen de verschillende vormen van dienstverlening waardoor de rekenkamer niet heeft kunnen toetsen in hoeverre uitstroom en doorstroming naar andere trajecten meer dan in het verleden gerealiseerd wordt.

21

Beschermingsbewind is bij de gemeente gratis voor cliënten met een inkomen < 120% bijstandsnorm. Bij externe bureaus was beschermingsbewind voor deze groep ook “gratis” omdat zij bijzondere bijstand konden aanvragen. Voor budgetbeheer bij een private bewindvoerder dient een cliënt wel een vergoeding te betalen. Hier kan geen bijzondere bijstand voor worden aangevraagd omdat het ook een voorliggende voorziening is die de gemeente aanbiedt. Als cliënten bij een private bewindvoerder wordt gevraagd wat ze het liefst hebben, kozen ze eerder voor de “gratis” dienst van beschermingsbewind in plaats van het budgetbeheer waarvoor ze zelf een vergoeding moeten betalen. Als beschermingsbewind de beste vorm van ondersteuning lijkt en de cliënt wil dat persé niet, dan wordt bij de GKB toch een andere vorm van ondersteuning ingezet zoals budgetbeheer, zelfs als ingeschat wordt dat het geen structurele oplossing is. In uitzonderlijke gevallen kan bij de GKB een cliënt geweigerd worden, als deze al een paar kansen gehad heeft (bijvoorbeeld al driemaal ondersteuning in de vorm van budgetbeheer) maar er geen structurele oplossing is. Sedert 2014 kan ook het college een verzoek om beschermingsbewind voor cliënten indienen. Indien een potentiële cliënt zich meldt voor een hulpverleningstraject bij de GKB vindt er binnen één week een intake plaats.

De norm is dat dan binnen 4 weken een hulpverleningstraject wordt opgestart. Jaarlijks zijn er ongeveer 2300 aanmeldingen voor een vorm van ondersteuning door de GKB. Na aanmelding vindt er een intake plaats, waarbij beoordeeld wordt welke vorm van ondersteuning het best kan worden ingezet. Om de extra instroom van aanvragen voor

beschermingsbewind te kunnen verwerken is de bezetting van de GKB beschermingsbewind uitgebreid. Klachten De afdeling Kantongerecht van Rechtbank Noord-Nederland is bevoegd als toezichthouder klachten over de uitvoering van het bewind te beoordelen. Hier dienen cliënten dan ook hun inhoudelijke klacht in te dienen. Ondanks dat dit tijdens de intake met de client besproken wordt en ook de rechter de cliënten hierop wijst, weten cliënten niet altijd waar ze met klachten terecht kunnen. Om een klacht in te dienen tegen iemand van wie je afhankelijk bent, wordt als een hoge drempel ervaren. Verder speelt mee dat veel cliënten in beschermingsbewind juist niet goed in staat zijn hun eigen belangen te behartigen. Dit is dus een ambigue situatie voor veel cliënten. Ook bij de gemeente kan een cliënt van de GKB terecht met een klacht. Maar bij een klachtenfunctionaris kunnen formeel alleen klachten over bejegening worden ingediend. In de praktijk worden echter ook inhoudelijke klachten opgepakt door de klachtenfunctionarissen. Als de klacht in de ogen van de cliënt niet goed is afgehandeld kan deze terecht bij de ombudsman van de gemeente. Ontwikkeling aantal cliënten Vanuit de gemeentelijke systemen is geen informatie beschikbaar over de nieuwe instroom in relatie tot de vorm van ondersteuning die zij krijgen vanuit de gemeente.

Wel is er informatie (uit de jaarrekening van de gemeente) over de aantallen cliënten in de verschillende vormen van ondersteuning bij de GKB. Deze zijn in het volgende overzicht opgenomen.

22

beschermingsbewind

schuldhulpverlening

budgetbeheer

1-1-2018

821

446

2.575

1-1-2019

911

528

2.679

1-1-2020

1049

481

2.964

De beleidswijziging ten aanzien van het invulling geven aan beschermingsbewind door de gemeente is na een raadsbesluit in maart 2018 ingegaan. Daarna heeft de uitwerking van het besluit plaatsgevonden, wat onder meer geleid heeft tot een overeenkomst met een deel van de private bewindvoerders. Er is toen opnieuw een schatting gemaakt van de effecten van de uitvoering van deze overeenkomst. Hierover is de raad via een collegebrief in januari 2019 op de hoogte gesteld. In de betreffende collegebrief is aangegeven dat op dat moment nog niet duidelijk is hoeveel private bewindvoerders de overeenkomst zullen gaan tekenen en dat het daardoor niet goed mogelijk is in te schatten wat de gemaakte afspraken aan besparingen zullen opleveren. Wel is aangegeven dat de verwachting nog steeds is dat vanaf 2021 een structurele besparing van € 1 miljoen gerealiseerd zal worden. Door middel van de reguliere P&C-instrumenten zoals begroting, voortgangsrapportages en jaarrekening wordt de raad op de hoogte gehouden van het realiseren van de financiële doelstellingen voor het beleidsveld Schuldhulpverlening en de financiële ontwikkeling van de bijzondere bijstand. Beschermingsbewind maakt daar een onderdeel van uit. In de jaarrekening 2019, de voortgangsrapportages en begroting 2020 zijn geen financiële cijfers over

beschermingsbewind terug te vinden. Er vinden ook geen verbijzonderde rapportages plaats over de uitvoering van het nieuwe beleid. Er is een regulier overleg met private bewindvoerders die de overeenkomst met de gemeente getekend hebben. Er bestaat geen regulier overleg met de Rechtbank Noord Nederland (bestuursrecht en civielrecht) inzake beschermingsbewind. De gemeente heeft eerder al pogingen gedaan om een dergelijk overleg met de rechtbank te initiëren, maar dit is tot nu afgewezen door de Rechtbank. Andere rechtbanken hebben wel een dergelijk overleg. 7.3. Het zogenaamde Puddingakkoord In eerste instantie bestonden bij private bewindvoerders tal van bezwaren tegen het voornemen van de gemeente de bijzondere bijstand niet langer te vergoeden. Het leidde tot gerechtelijke stappen tegen het nieuwe beleid. De raad heeft al bij de behandeling van het raadsvoorstel aangegeven het wenselijk te vinden in overleg te gaan met de private bewindvoerders. Een groot aantal private bewindvoerders en de gemeente hebben elkaar uiteindelijk eind 2018 gevonden, waardoor de gerechtelijke civiele procedures en de bezwaarschriften tegen de beleidsregels zijn ingetrokken. De uitkomst van het overleg is vastgelegd in een overeenkomst tussen de gemeente en private bewindvoerders, het zogenaamde Puddingakkoord (vernoemd

23

naar de locatie waar het akkoord is bereikt: de voormalige Puddingfabriek). De landelijke belangen- en beroepsorganisaties hebben hun leden geadviseerd om de overeenkomst met de gemeente Groningen niet te tekenen. Deze organisaties zijn nog steeds tegen de werkwijze van de gemeente Groningen. Het Puddingakkoord is uiteindelijk getekend door 26 bureaus voor beschermingsbewind. Deze vertegenwoordigen ongeveer 1.150 cliënten (ongeveer 80%) die tot de doelgroep behoren (inkomen < 120% bijstandsnorm). Het Puddingakkoord is een overeenkomst met een grote groep bewindvoerders voor een periode van drie jaar van 2019 tot en met 2021. De belangrijkste elementen van de overeenkomst zijn de volgende: • Voor nieuwe instroom vanaf 1 maart 2018 geldt dat deze cliënten geen vergoeding meer vanuit de bijzondere bijstand kunnen aanvragen behalve als zij kunnen aantonen dat de gemeente niet voldoende ondersteuning kan leveren. • De bestaande cliënten van bewindvoerders (van voor 1 maart 2018) die de overeenkomst getekend hebben, blijven recht houden op bijzondere bijstand. • De overeenkomst geldt voor drie jaar, met de mogelijkheid van verlenging met nog eens drie jaar. De cliënt dient daarna in ieder geval over te stappen naar de GKB dan wel de cliënt dient zelf de kosten van beschermingsbewind te betalen en kan dan geen beroep meer doen op de bijzondere bijstand.

• Voor alle bestaande cliënten geldt dat nog slechts de kosten conform het lage tarief a (zie paragraaf 5.1) vergoed worden vanuit de bijzondere bijstand. • De private bewindvoerders dienen per jaar in ieder geval 10% uitstroom te realiseren.

• Er is een hardheidsclausule in de beleidsregels opgenomen zodat indien nodig volgens de gemeente uitzonderingen gemaakt kunnen worden. • Er komt een structureel overleg tussen gemeente en bewindvoerders. Met private bewindvoerders die niet getekend hebben, is contact om de betreffende cliënten om te zetten naar de gemeente. Het betreft ongeveer 350 cliënten. Hiervan zijn er inmiddels ongeveer 200 over gezet naar de gemeente. Door de afdeling Inkomen is voor alle betrokken cliënten die van de GKB als voorliggende voorziening gebruik zouden kunnen maken al wel een besluit genomen. Nog niet alle dossiers zijn echter overgegaan naar de GKB. Dit heeft verschillende oorzaken die deels buiten de invloedssfeer van de gemeente liggen. Sommige cliënten melden zich niet bij de GKB. Sommige zijn nog in behandeling bij de Rechtbank. Weer andere zijn nog in behandeling bij de GKB zelf. Het omzetten heeft veel bezwaarschriften opgeleverd. De invulling van het Puddingakkoord is niet wat betreft beleid maar wel wat betreft de beoogde periode van overstap afwijkend van wat daarvoor besloten is door de raad in februari 2018. Het Puddingakkoord maakt dat de beoogde besparingen pas later in de tijd kunnen worden gerealiseerd. De afweging is gemaakt om de relatie met bewindvoerders niet te veel te belasten en langdurige en kostbare rechtszaken te vermijden.

24

8. Resultaten uitvoering nieuw beleid beschermingsbewind In het besluit tot het nieuwe beleid voor beschermingsbewind van februari 2018 is er van uit gegaan dat in 2021 het beoogde doel zou worden bereikt: een besparing van € 1 miljoen op de uitgaven voor beschermingsbewind. De uitvoering van het nieuwe beleid heeft wat meer tijd gekost dan toen is aangenomen. De aanpak heeft in de loop van 2018 geleid tot een overeenkomst met een groot aantal bewindvoerders. Vanaf 2019 is de uitvoering daadwerkelijk gestart. Het effect daarvan is dat de beoogde resultaten wat later dan voorzien behaald zullen worden. 8.1. Instroom cliënten Onderstaand overzicht geeft een overzicht van de instroom van nieuwe cliënten beschermingsbewind bij de GKB in de afgelopen twee jaren. Een deel van de aanvragen leidt niet tot beschermingsbewind omdat een andere voorziening meer passend wordt geacht dan wel dat ondersteuning niet nodig geacht wordt of een potentiële cliënt de aanvraag intrekt. 2018

2019

aantal aanvragen beschermingbewind

231

293

aantal nieuwe bewinden

121

130

aantal omzettingen

57

135

Nieuwe instroom Alle nieuwe instroom van cliënten die minder verdienen dan de inkomensnorm komt voor intake bij de gemeente binnen. Ze kunnen ook naar een private bewindvoerder stappen. Deze zou ze dan moeten meedelen dat ze de kosten van het beschermingsbewind zelf dienen te voldoen. Hierdoor zullen de meesten zich aanmelden bij de gemeente waar het beschermingsbewind een voorliggende voorziening is en waarvoor zij niet hoeven te betalen. Bij de intake bij de GKB wordt al direct kritisch gekeken of beschermingsbewind het

meest toepasselijk is, gezien de situatie waarin de cliënt verkeert. Er vindt dus meteen een afweging plaats of er geen lichtere instrumenten kunnen worden ingezet. Omzetten van private bewindvoerder naar gemeente Uit zowel gesprekken met medewerkers van de GKB als met private bewindvoerders is het navolgende gebleken. Met alle cliënten (die recht hebben op vergoeding van de kosten vanuit de bijzondere bijstand) van bewindvoerders die het Puddingakkoord niet getekend hebben, zijn/worden gesprekken gevoerd over het omzetten naar de gemeente. Er is sprake van bestaand recht wat betekent dat de gemeente zeer goed per geval moet motiveren waarom omzetting in het belang van de cliënt is. Er wordt zorgvuldig bekeken of er redenen zijn om de betreffende cliënt niet om te zetten en bij de private bewindvoerder te laten, waarbij de betreffende cliënt recht behoudt op bijzondere bijstand om de kosten van de private bewindvoerder te vergoeden. Alleen het hebben van de vertrouwensband met een cliënt is geen reden om niet over te gaan naar het gemeentelijk beschermingsbewind. In het algemeen wordt ervaren dat de gemeente coulant omgaat met het omzetten van cliënten naar de gemeente.

25

Op het moment van het sluiten van de overeenkomst met een groot deel van de private bewindvoerders (eind 2018) waren nog 1.431 cliënten in beschermingsbewind bij deze bewindvoerders. In het raadsvoorstel februari 2018 is uitgegaan van 1.850 cliënten bij private bewindvoerders die een beroep kunnen doen op de bijzondere bijstand. Ultimo 2018 lag dit aantal dus aanzienlijk lager dan voorzien. Cliënten bij bewindvoerders die de overeenkomst hebben getekend zullen niet worden omgezet. Cliënten van bewindvoerders die niet getekend hebben zijn/worden wel omgezet, waarbij een hardheidsclausule geldt. Dit is een andere invulling dan waarvan is uitgegaan in het raadsvoorstel februari 2018. De beleidslijn was toen nog dat ook alle bestaande cliënten van alle private bewindvoerders zouden worden omgezet naar de gemeente. In onderstaande tabel zijn de aantallen cliënten volgens het raadsbesluit weergegeven en de aantallen die gerealiseerd zijn dan wel naar verwachting de komende tijd gerealiseerd zullen worden. jaar

Uit de tabel blijkt het volgende: - als gevolg van een andere invulling dan in het raadsbesluit februari 2018 is vastgelegd, is de instroom aan cliënten bij de gemeente in 2021 uiteindelijk 1.390 lager; - in 2021 staan er naar verwachting nog 988 cliënten bij private bewindvoerders onder bewind die een beroep kunnen doen op de bijzondere bijstand voor de vergoeding van de kosten. De cliënten (50) vanuit de voormalige gemeenten Ten Boer en Haren zijn niet in deze cijfers opgenomen.