Bijlage Onderzoeksrapport Groningse praktijken, Onderzoeksrapport.pdf

locatie al een kamp gevestigd, op een stuk grond van 1,13 hectare, met 52 standplaatsen en een parkeerterrein. Er was, sinds 1955, in de gemeente Groningen een stichting (‘De Grote Trek’) die zich bekommerde om het lot van de bewoners van dit kamp. Dat was nodig, want de voorzieningen waren miserabel. De stichting stelde voor om een modern kamp te realiseren en daartoe was meer ruimte een voorwaarde. Er werd besloten om pal naast het bestaande kamp 6,61 hectare grond aan te kopen. Dat resulteerde in een lastig traject, omdat de grondbezitter een goede onderhandelaar bleek te zijn. De stichting wilde zeventig standplaatsen. Dat is het hoogste aantal dat als “leefbaar en hanteerbaar” werd ingeschat. Het kamp is in 1977 gereed en telt voorzieningen, zoals een school en een clubhuis. Er komen uiteindelijk tien plaatsen voor trekkers en zestig woonwagens die er al stonden, dus van de beoogde concentratie van trekkers komt weinig terecht. In de kern blijft de situatie zo vanaf dat moment. Wel komen er wat standplaatsen bij (ten westen van het kamp) en realiseert een woningcorporatie tussen 2006 en 2009 bijna dertig woningen, bestemd voor de doelgroep (“kampers” in de volksmond). De stichting De Grote Trek krijgt in 1996 geen subsidie meer van de gemeente, omdat minderhedenbeleid niet meer nodig of opportuun werd gevonden.

Daarmee vertrekken de cultureel werkers als aanspreekpunt voor bewoners. Die werkers werden vooral gezien als belangenbehartigers namens de bewoners. Ze waren vaak op het kamp en zagen wat er gebeurde. Het is niet duidelijk of er een relatie bestaat, maar in het decennium dat de stichting vertrekt, komt de hennepteelt opzetten. Op papier zijn de inkomsten en vermogens van de bewoners dan laag, want in 1998 ontvangt ruim negentig procent een bijstandsuitkering. Dat in de jaren negentig tegelijkertijd op grote schaal hennep wordt geteeld op het kamp, is volgens bronnen (respondenten, Wikipedia en mediaberichten) zeker.19 Wat bepaald niet zeker is, is hoe de huidige situatie op het kamp kan worden ingeschat: in sociaal opzicht en qua criminaliteit. We stuitten op vier opvattingen of redeneerlijnen (die elkaar niet allemaal uitsluiten), namelijk:

18 Historische schets gebaseerd op: https://nl.wikipedia.org/wiki/De_Kring_(woonwagenkamp) 19 Bijvoorbeeld: https://www.trouw.nl/nieuws/woonwagenkamp-blijkt-grote-wietplantage~b09c37a4/

45

1. Er is weinig of geen harde informatie over goed georganiseerde criminaliteit op het kamp. Voor zover criminaliteit in beeld komt, betreft het enkele kernfiguren en tamelijk eenvoudige georganiseerde praktijken. Het kamp telt vooral mensen die de eindjes aan elkaar knopen, (mogelijk) met de nodige illegaliteit en niet perse drugs, bijvoorbeeld via oplichting of zwart werken. 2. D  e drugs (hennepteelt) is van het kamp vertrokken en het is al jaren rustig op het kamp. De vervolgredenering kent twee varianten: a.) de drugsproductie is verplaatst en de rust strooit zand in de ogen (ongunstig); en b.) de hennepteelt is geen bijverdienste (meer) voor de doorsnee bewoner (gunstig). Vanaf 2000 werd gemeente strenger: wie werd betrapt op hennepteelt, raakte zijn woning of vak kwijt: “De wachttijd was en is enkele jaren. Dat schrok wel af nadat het een paar keer gebeurd was.” 3. De informatiepositie over ondermijning op het kamp is pover. Hierover bestaat een redelijke consensus, maar niet over de vervolgredenering, met weer twee varianten: a.) er zijn alles bij elkaar - op basis van harde en (vooral) zachte informatie - genoeg aanwijzingen waardoor het plausibel is dat de criminele inkomsten substantieel zijn; en b.) er zijn onvoldoende ‘feiten en omstandigheden’ die de ondermijning op en rondom het kamp prioriteren bij de (justitiële) aanpak van georganiseerde criminaliteit. 4.

In één opzicht is er niet eens zoveel veranderd sinds de jaren zeventig, want de problematiek had en heeft in de eerste plaats een sociaal karakter: problemen om aan te haken in het onderwijssysteem en op de (moderne) arbeidsmarkt. De beleidsmatige oplossing bestaat volgens die redenering vooral (ook) uit sociaal-preventief beleid. De kinderen gaan vandaag de dag “vrijwel allemaal” naar school. Het opleidingsniveau stijgt, er zijn minder uitkeringen en meer vrouwen werken. Er zijn veel zelfstandigen, want bij het zoeken naar een baan of stage lopen bewoners op tegen negatieve vooroordelen bij het horen van het adres of van een achternaam. De perspectieven kunnen botsen. Ogenschijnlijk eenvoudige feiten of constateringen, worden niet gezien als losstaande feiten, maar in verschillende frames geplaatst. Wordt er een link gelegd - op basis van dna-sporen - tussen hennepteelt in België

en een bewoner? Wat zegt dat? Bewijst het hoe amateuristisch en knullig het is gesteld met de criminaliteit (een beetje crimineel ruimt immers zijn dna op) of onderstreept het eens temeer dat er (grote?) hennepinkomsten zijn, ook over de grens? Werkt iemand die op het kamp woont bij de overheid? Dat lijkt (ook in onze ogen) belangrijke emancipatie en een persoonlijke prestatie. Het kan op zich al worden gezien als een risico. In deze paragraaf beantwoorden we enkele vragen, zonder dat we in staat zijn om een keuze te maken tussen de genoemde opvattingen. Dat is op zich veelzeggend: op een hoe dan ook belangrijke plaats in de stad weten gemeente, politie en justitie niet hoe de vlag erbij hangt. Dat is niet uniek voor deze plek, want het geldt bijvoorbeeld ook voor bedrijventerreinen.

4.2 Wat is het kamp (zeker) niet? Het kamp is zeker geen goed georganiseerd en gewelddadig crimineel bolwerk. De organisatiegraad van de criminaliteit schiet daartoe tekort. Ook zijn de onderlinge verschillen te groot, met aan de onderkant van het kamp personen die op de een of andere manier de eindjes aan elkaar knopen.

Geen georganiseerde topcriminaliteit Als politie-experts de - in systemen beschikbare - criminele informatie over het (grote) Groningse kamp beoordelen, constateren ze dat de organisatiegraad van de georganiseerde criminaliteit op een laag of bescheiden niveau ligt. Zeker als dit wordt afgezet tegen kampen elders in (Noord-)Nederland van waaruit criminele kopstukken en families opereren die gewelddadige zware misdaad combineren met landelijke en/of internationale criminele activiteiten. Dergelijke criminele kampers zijn vaak actief op verschillende drugsmarkten: naast hennep bijvoorbeeld ook cocaïne en synthetische drugs. Ze behoren tot de criminele toplaag die criminele (drugs)projecten financiert en organiseert (Tops e.a., 2018). Daartoe worden organisatoren (personen die van alles regelen, zoals vervoer of het zoeken en inrichten van een productielocatie) en loopjongens ingezet. Politie-experts schatten dat crimineel actieve bewoners van De Kring vooral moeten worden 46

gerekend tot de categorie die opdrachten ontvangt of uitvoert. Als opdrachtgever - van buiten de kamperswereld - wordt onder meer gewezen op een allochtone criminele familie. Voor de ondergeschikte en uitvoerende positie van Kringcriminelen (er wordt gewezen op een beperkt aantal ‘bekende personen’), zijn verschillende aanwijzingen. Bij een crimineel project communiceerden sturende criminelen met een pgp-telefoon, maar uitvoerders op het kamp kregen dat niet. De politie kwam een bewoner op het spoor op basis van dna-sporen, aangetroffen bij een hennepkwekerij, terwijl geoliede criminele netwerken geen sporen achterlaten (met behulp van een schoonmaakploeg). Bij de politie-inval in 2015 bleken bewoners te zijn ingezet als katvanger: een man had een growshop op zijn naam (“dat is niet handig, niet de beste positie”) en een jongeman had een Trust in een belastingparadijs op zijn naam,

woonwagens en prijzige auto’s. Respondenten wijzen op het bescheiden wagenpark van bewoners van De Kring en schatten in dat ze, mits ze daartoe de middelen zouden hebben, wel degelijk in dure auto’s zouden rijden. Hoe het ook zij, het kamp lijkt in economische zin niet in brede kring fors en duurzaam te hebben geprofiteerd van de drugscriminaliteit die er wel degelijk is (geweest). Er wordt gewezen op blijvende sociale en economische achterstanden. Die resulteren in zelfredzaamheid die daarop aansluit. Naast legale inkomsten (ook uit bijstand), wordt onder meer geleefd van zwart of grijs werk of accepteren ondernemers zwarte contante betalingen. Een categorie bewoners (de omvang is onduidelijk) zal deels ook leven van geld dat wordt verdiend met eenvoudige criminele activiteiten, zoals wiet knippen of het afleveren van drugs of van materiaal dat bij drugsproductie wordt gebruikt. Oplichting wordt ook gesignaleerd. Het is onduidelijk in welke

terwijl hij er veel te weinig van begreep om dit allemaal te kunnen bedenken. Bij die inval in 2015 probeerden moeders contant geld het kamp af te smokkelen door het onder andere in broodtrommels van de kinderen te stoppen. Ongeveer € 180.000,werd contant aangetroffen. Dit is weliswaar knullig, al wijst het op een keerzijde. Het is in de gewone wereld immers (niet alleen voor mensen met bijstand, zoals op het kamp) heel veel geld en velen op het kamp weten van (en leven met) contant geld, ook vrouwen en kinderen. Experts concluderen dat een categorie ‘kleinere kampen’, ook in Noord-Nederland, veel ‘groter’ is in de criminele wereld. Dit herkennen we op basis van onderzoekervaringen door het land en het klinkt logisch. Zware criminelen kunnen de gang van zaken op een klein kamp gemakkelijker

mate dit vrijwillig en tegen ‘faire’ betaling gebeurt of onder criminele druk en onder ongunstige omstandigheden. In 2000 concludeerde een politiechef, nadat op het kamp maar liefst 25 hennepkwekerijen waren opgerold, dat op het kamp “de sociale structuur onder spanning stond.” .

controleren dan op een groot kamp, zoals dat in Groningen (vgl. Khonraad, 2000).

verschillende opvattingen of interpretaties wat betreft ondermijning op of rondom het kamp. Het is daarom interessant om op een rij zetten wat volgens respondenten en geschreven bronnen op hoofdlijnen vast lijkt te staan. Dat levert de volgende inzichten op:

Grote onderlinge verschillen Er bestaan op het kamp grote onderlinge verschillen, al komt het naar buiten toe over als een gesloten front, met een zwijgcode. Die verschillen komen tot uitdrukking in de levensstijl en wat dat betreft valt op dat veel gezinnen bepaald niet op grote voet lijken te leven. De investeringen in de woningen blijven binnen de perken en lopen daarmee achter op een categorie kampen - waarover wel (veel) criminele informatie beschikbaar is - met een optelsom van luxe XL-

4.3 Wat lijkt op hoofdlijnen (qua ondermijning) vast te staan? De Noordelijke of zelfs nationale topcriminaliteit wordt dus niet aangetroffen op De Kring. Er wonen gekende criminelen, maar daarnaast wonen op het kamp tal van gezinnen en personen met een eenvoudige levensstijl. Dit biedt ruimte aan

I n de jaren tachtig en negentig komt de hennepteelt opzetten. Enkele kopstukken nemen het voortouw, maar anderen pikken er - met uitvoerende activiteiten - een graantje van mee. In die tijd bleef het kamp naar verluidt niet (ver) achter bij andere woonwagencentra, want het behoorde destijds zelfs tot de top van branche 47

vanwege technische innovatie. In de woorden van criminoloog Bovenkerk: “De installaties zijn hier uitzonderlijk professioneel en draaien vrijwel volautomatisch. Groningen staat aan de top van de technische innovatie in deze sector.” In 2000 komt vermoedelijke samenwerking tussen De Kring en een faciliterend Fries bedrijf in beeld: “Een groot Fries bedrijf dat landelijk opereert, heeft waarschijnlijk de installaties geleverd.” Bij een politie-inval in 2000 worden op het kamp (en in de directe omgeving) maar liefst 25 hennepkwekerijen aangetroffen in woonwagens, caravans en schuurtjes. Een vette krantenkop zit er niet ver naast: “Woonwagenkamp blijkt grote wietplantage.” Er worden auto’s en ongeveer een half miljoen gulden in beslag genomen en er worden arrestanten gemaakt: “tussen de gearresteerde bestaan zakelijke en familierelaties.” Sinds dit moment worden twee gelijktijdige trends geconstateerd. Ten eerste

I n 2015 heeft de politie, met hulp van het leger, voor de laatste keer een grote inval gedaan op De Kring. Er worden op en buiten het kamp enkele grote kwekerijen aangetroffen met meer dan zevenhonderd planten. Er komen, zo constateren respondenten, relaties in beeld met de Trailer Trash Travellers: een outlaw motorgang. Politierespondenten constateerden dat bewoners van De Kring daarbij werden ingezet als uitvoerders. Ze schatten, terugkijkend, in dat een aantal gezinnen en personen op het kamp “echt” van de criminaliteit leeft met daarnaast “andere inkomstenbronnen”: “Het is geen zware criminaliteit.” Er werd wel een “zeer professionele” kwekerij aangetroffen buiten het kamp, dus van hennepteelt hebben ze nog altijd - net als in 2000 - veel verstand. Het was wel slecht afgeschermde en opzichtige criminaliteit, zo concludeert een journalist: “Dure auto’s, Rolexhorloges, nieuwe keukens, veel contant geld. En

wordt de hennepteelt - los van de kwekerijen die er ook later nog worden aangetroffen verplaatst naar locaties buiten het kamp (naar het Ommeland). Ten tweede strekt de innovatie zich niet of nauwelijks uit van hennepteelt naar andere drugsproductie, zo constateren respondenten.

geen legale inkomsten. Dat is niet handig voor wie wordt verdacht van hennepteelt.”28

Tegelijk met de opkomst van de hennepkwekerijen wordt door bewoners van het kamp - en door andere Groningers in hun netwerk - geïnvesteerd in voetbalclub PKC’83. Wikipedia legt een directe relatie: “Tegelijkertijd staken de eigenaren van de kwekerijen ook veel geld in de sponsoring van PKC’83.”26 Vandaag de dag vragen respondenten zich af hoe de spelers worden betaald. Belangrijker lijkt de constatering dat de gang van zaken rond het voetbal personen uit Groningse criminele netwerkjes bij elkaar brengt, met personen van binnen en buiten het kamp. Langs die lijn ontstaan contacten met verdachte of omstreden personen in onder meer de vastgoedwereld, horecabranche, gokwereld en detailhandel. In de zomer van 2020 wordt een Groningse politieagent (in opleiding) aangehouden, met een kilo cocaïne in de auto, die een populaire voetballer was bij PKC’83.27

In april 2018 wordt in een schuur op De Kring een hennep-knipperij opgerold. Daar waren negentien mensen aan het werk: dertien vrouwen en zes mannen in zeer uiteenlopende leeftijden, namelijk van 16 tot 73 jaar.29 Waarschijnlijk om onder gezellige omstandigheden een flink zakcentje bij te verdienen, zo concluderen respondenten, al werd verklaard dat het gebeurde in ruil voor een kleine premie, zoals een bakje patat. Volgens respondenten laat deze casus vooral zien dat veel bewoners weliswaar geen problemen hebben met hennepteelt, maar daar niet proactief bij zijn betrokken. Als de kans voorbij komt, willen ze best knippen. En uiteraard is er iemand die het organiseert. Als die ongemerkt veel zou willen verdienen, is een loods op een woonwagenkamp - met mensen die in- en uitlopen - bepaald geen slim gekozen plek. Er zijn betere plaatsen, bijvoorbeeld in het Ommeland. De onderstaande “wietbrieven” wijzen in die richting.

26 Bron: https://nl.wikipedia.org/wiki/De_Kring_(woonwagenkamp)#cite_note-nvhn250101-62 27 Bron: h  ttps://dvhn.nl/groningen/Arrestatie-van-voetballende-politieagent-met-1-kilo-coca%C3%AFne- verbijstert-amateurclubPKC-Zon-nette-en-sympathieke-jongen-25732261.html 28 Bron: https://dvhn.nl/groningen/OM-haalt-uit-met-forse-celstraffen-voor-hennepteelt-22332656.html 29 Bron: https://www.rtvnoord.nl/nieuws/192846/hennepknipperij-in-woonwagenkamp-de-kring-opgerold- update

48

I n 2020 worden “op grote schaal” zogenoemde “wietbrieven” verstuurd naar (of afgegeven bij) agrariërs in het Groningse Ommeland. In die brieven staat, grofweg, dat een modale man wenst bij te verdienen met hennepteelt en daartoe productieruimte zoekt. Wie ruimte beschikbaar stelt, krijgt een bedrag, waartoe de brief indicatieve berekeningen van (opvallend hoge) premies bevat, afhankelijk van het oppervlakte. De brieven vermelden een 06-nummer en worden door respondenten toegeschreven aan personen op De Kring. Dit onderstreept twee trends. Ten eerste het matig georganiseerde karakter van de hennepteelt: “Hoe vindbaar wil je jezelf maken? Het wijst erop dat ze geen netwerk hebben om goede locaties te vinden.” Ten tweede verplaatsing van hennepteelt van het kamp naar het Ommeland. Een lokale expert constateert op het kamp

Daarbij gaat het dus niet zozeer om een antwoord op vraag wat er nu precies gebeurt op het kamp. Er komen meer algemene lessen in beeld. Er bestaat een patstelling. De beschikbare informatie is onvoldoende om tot een gedeelde analyse te komen van de actuele criminaliteit. De aanpak stagneert omdat verschillende inschattingen over de ernst van de situatie voortbestaan. De situatie valt mee in termen van de slagkracht en het geweld van de georganiseerde criminaliteit, afgezet tegen andere criminele praktijken in NoordNederland of op kampen elders in het land. Wat betreft justitiële misdaadbestrijding krijgt De Kring geen hoge prioriteit. Op een wat andere manier geldt dit ook voor andere Groningse netwerken: bij drugshandel en hennepteelt, maar in tamelijk kleine kring, afgeschermd en zonder al te veel opzichtig geweld. Met een strikt justitiële blik, op basis van systeemkennis en gekraakte cryptoberichten, telt Noord-Nederland zwaarwegender zaken, met

fraude, zoals bijstandsfraude, zwart werk en verzwegen bedrijfsinkomsten. Hij typeert De Kring wat dat betreft als “een onuitputtelijke bron”. Deze agendering vindt mondjesmaat gehoor in de gemeentelijke organisatie. Dat is interessanter dan het signaal op zich. De gemeente investeert weinig in handhaving en is terughoudend als bij handhaving focus wordt aangebracht richting een groep of locatie, mede omdat dit wordt gezien als stigmatiserend of als een lastig traject omdat observeren niet lukt en er geen getuigenverklaringen worden afgelegd. Daar valt wat voor te zeggen, maar als geen actie wordt ondernomen, resteren onduidelijkheid en fraudekansen. Bovendien kan het constateren van bijstandsfraude, in samenhang met sociaaleconomische problemen, worden gezien

aanknopingspunten op basis van (geregistreerde) feiten en omstandigheden. Het is een legitieme afweging - in stuurploegen van politie en justitie om schaarse opsporingscapaciteit in te zetten bij kansrijke onderzoeken die informatie toevoegen over bovenlokale criminele netwerken. Wat resteert, zijn onduidelijkheden plus zorgen en zachte of harde(re) informatie van lokale professionals die wijst op schadelijke patronen en effecten in de stad. Dat is het geval ten aanzien van De Kring, maar ook wat betreft drugshandelaren, in de stad rekruterende internetfraudeurs en huisjesmelkers. Er tekenen zich oplossingen af. Die komen deels aan bod in hoofdstuk 5, omdat ze in Groningen langzaamaan in de praktijk worden gebracht. Toch is de ambtelijke capaciteit thans zo beperkt dat hier wat aan voorafgaat. Namelijk

als een startsein van een sociale interventie. Wat als repressie begint, kan al doende worden bijgebogen naar sociaal-preventief handelen.

de overtuiging dat de stad kampt met schadelijke effecten en problemen vanwege systematische overtredingen en criminaliteit, die deels zichtbaar zijn en die aangrijpingspunten bieden om op te treden of informatie te verzamelen. Op De Kring is zo bezien bijstandsfraude net zo interessant als grootschalige hennepteelt. Niet omdat ingrijpen een doel op zich is, maar om de situatie van fraudeurs onder ogen te zien en te bekijken in welke mate sancties of hulp gepast of effectief zijn. En om simpelweg op die manier, ook letterlijk, voet aan de grond te krijgen. Via schooluitval zou dat bijvoorbeeld ook kunnen.

4.4 Waarom veelzeggend? Wat maakt de - uiteenlopend beoordeelde situatie op het woonwagenkamp een interessante casus? Het antwoord luidt dat het inzicht geeft in wat voor stad Groningen is als het gaat om (de aanpak van) ondermijning.

50

Hoofdstuk 5 beschrijft hoe de gemeente thans, met partners, zoekt naar gemeenschappelijke actie. Met het strafrecht en criminele informatie als element, maar niet als speerpunt en zeker niet als een discussiepunt waarbij zaken stagneren. De gemeente neemt het voortouw bij integrale analyses en daarop gebaseerde controles. De politie innoveert bij de strafrechtelijke aanpak door een witwasaanpak in te zetten bij indicaties over onverklaarbaar (drugs)geld. De twee aanpakken hebben met elkaar gemeen dat wordt onderkend dat de informatie over ondermijning pas verbetert als op stedelijk niveau actie wordt ondernomen. Daarbij worden aannames bevestigd of verworpen.

51

5

GEMEEN TELIJKE AANPAK VAN ONDER MIJNING

Inleiding Dit hoofdstuk analyseert de gemeentelijke aanpak van ondermijning. Paragraaf 5.1 laat zien dat grote steden tussen 2000 en 2019 al investeerden in de ambtelijke veiligheidsorganisatie, terwijl de veiligheidstaak in Groningen een bescheiden onderdeel was van de concernstaf. Het plaatste Groningen op achterstand. Paragraaf 5.2 presenteert, aan de hand van twee coalitieakkoorden, het politiek-bestuurlijke perspectief op veiligheid. Het Coalitieakkoord 2019-2022 is een doorbraak: veiligheidsproblemen worden onderkend en ondermijning word geagendeerd. Paragraaf 5.3 gaat in op het gemeentelijke veiligheidsbeleid, met bijzondere aandacht voor de aanpak van ondermijning. In paragraaf 5.4 wordt beschreven op welke barrières die aanpak stuit en hoe vooruitgang wordt gerealiseerd. Paragraaf 5.5 is een korte afsluiting.

5.1 Veiligheid als pijler in grote steden (2000-2017): Groningen blijft achter Een VNG-studie uit 2010 constateert dat het veiligheidsbeleid, bij uitstek in grote steden, een drager van het lokaal bestuur is geworden, naast traditionele speerpunten als sociaal beleid en ruimtelijke ordening (Tops e.a., 2010). In de jaren ’90 en ’00 werd de probleemgerichte aanpak van veiligheidsvraagstukken versterkt. Op basis van inzicht in concrete en complexe veiligheidsproblemen werd gestalte gegeven aan een multidisciplinaire aanpak. Dit werd onder meer gericht op locaties met hardnekkige drugsproblemen, met een combinatie van strafrecht, bestuursrechtelijke handhaving en langdurige zorginspanningen. Zo werd duidelijk dat veiligheid niet langer alleen de taak was van de politie of van gespecialiseerde ambtenaren. Het integrale veiligheidsbeleid raakte verweven met andere gemeentelijke beleidsterreinen, zoals jeugdbeleid, maatschappelijk werk en vergunningverlening. De complexiteit die de ambtelijke veiligheidsfunctie op die manier kreeg, resulteerde in oprichting van programmabureaus, directies of afdelingen voor het veiligheidsbeleid. Op straatniveau voltrok zich een andere ontwikkeling. De politie heroriënteerde zich op haar taakuitoefening en stelde de kern van haar wettelijke taak centraal, dus rechtshandhaving,

handhaving van de openbare orde, en vormen van noodhulp of assistentie waarbij behoefte bestaat aan het reactievermogen van de politie. Het was een impuls voor de opbouw van gemeentelijke organisaties voor toezicht en handhaving. Bestuurlijke handhaving werd steeds meer gebruikt als instrument om de rust te bewaren en om op te treden tegen aantasting van het woon- en leefklimaat. Grote(re) gemeenten brachten in 2010 al een eigen ‘korps’ met toezichthouders en handhavers op de been. In 2017 werd de VNG-studie herhaald (Tops e.a., 2017). Toen werd geconstateerd dat het bestuurlijke veiligheidsbeleid zich vooral verder heeft ontwikkeld bij de aanpak van ondermijning. Die aanpak kreeg een impuls door beter inzicht in deze materie en door de komst van de RIEC’s. De inzet van Bibob-toetsen werd versterkt, net als de bestuurlijke handhaving, onder meer op basis van artikel 13b Opiumwet. Gemeenten verzamelden en analyseerden informatie over veiligheidsproblemen, inclusief georganiseerde criminaliteit. Ambtenaren en gemeentelijke systemen werden daarbij ontdekt als waardevolle informatiebron, aanvullend op criminele informatie van politie en justitie. Deze landelijke ontwikkeling komt in Groningen later (namelijk na 2018) en in beperkte mate van de grond.

Dit komt tot uitdrukking in coalitieakkoorden uit 2014 en uit 2019, alsook in de langzame en bescheiden opbouw van de ambtelijke veiligheidsorganisatie.

5.2 Coalitieakkoorden: veiligheid van terzijde naar ontwikkelpunt 5.2.1 Akkoord 2014-2018: Groningen als veilige stad, geen oog voor criminaliteit Het coalitieakkoord 2014-2018, genaamd ‘voor de verandering’, stelt twaalf thema’s aan de orde. Daarbij nemen werk, zorg, wonen, mobiliteit en verduurzaming een centrale plaats in, met daarnaast onder andere initiatieven om de stad te laten sporten en bewegen. Veiligheid komt aan de orde in het hoofdstuk ‘beschermen’. In het toenmalige collegeperspectief op veiligheid valt een aantal zaken op. 53

In de eerste plaats wordt veiligheid geïsoleerd van het thema wonen en daarmee van het vastgoeddossier. In 2014 is de economische crisis achter de rug en daarmee een fase met forse opkooppraktijken van pandjes door vastgoedbezitters en met vastgoedprojecten waarbij weinig onderzoek was gedaan naar de financiering. De focus lag op de verdere fysieke ontwikkeling van de stad. Het coalitieakkoord stimuleert in 2014 wederom particuliere initiatieven, zonder dit te koppelen aan een integriteitstoets en zonder signalering van problemen met huisjesmelkerij. Er wordt stevig ingezet op bouwactiviteiten, zonder aandacht voor de handhaving die dit vergt, onder meer door bouwinspecteurs. Het moet sneller en eenvoudiger: “We willen een stevige impuls geven aan jongerenhuisvesting en bovenop de huidige inspanningen extra haast maken. Daartoe intensiveren we de samenwerking met ontwikkelaars

burgers. Dit sluit aan op de nadruk in het akkoord op gebiedsgericht werken. Het betekent dat de inspanningen voor wijkveiligheid vooral buiten gespecialiseerde veiligheidsambtenaren worden opgezet. Er heerst optimisme: “De leefbaarheid in onze wijken is heel goed. Dit is het gevolg van jarenlange samenwerking tussen de gemeente en andere partijen zoals corporaties.” (Coalitieakkoord 2014-2018, p. 23). Dit wordt voorgezet met gerichte publiek-private investeringen in de fysieke wijkontwikkeling, aangevuld met sociale wijkvernieuwing. Werden studenten in 2014 nog niet onder druk gezet door huisjesmelkers? De opkooppraktijken van pandjes waren toen in ieder geval al vergevorderd. Het is ook de vraag of aan de Noord- en Westkant van de stad de jeugd nog niet voor het karretje werd gespannen. In elk geval werd op wijkniveau in het collegebeleid geen combinatie gemaakt van ‘fysiek’ en ‘sociaal’ met ‘veiligheid’. Wijkveiligheid staat centraal, als een

en financiers om samen op zoek te gaan naar mogelijkheden om projecten te versnellen. Het bouwoffensief gaat door! (…) Belemmeringen voor particulier initiatief zijn wat ons betreft verleden tijd. We zetten de ingezette lijn op het gebied van ruimtelijke kwaliteit door, waardoor welstandsregels versoepelen en er meer ruimte komt. Bovendien moeten de procedures sneller en eenvoudiger” (Coalitieakkoord 2014-2018, p. 12).Deze lijn in het akkoord is een voortzetting van het beleid in de periode van 2010 tot 2014. Studentenhuisvesting werd “maximaal” gefaciliteerd. Na 2014 wordt van lieverlee zichtbaar dat daarmee ook de nadelige effecten van huisjesmelkerij werden aangewakkerd. Vanaf 2015 wordt bestuurlijk onderkend dat dit nadelige effecten heeft voor studenten en dat het leidt tot fricties tussen studenten en stedelingen

coalitie tussen sociale inspanningen, ruimtelijke ordening, burgerparticipatie en politie. In 2014 was de inschatting dat dit afdoende was om de hoge mate van veiligheid in Groningen op peil te houden. In de derde plaats besteedt het coalitieakkoord geen aandacht aan (schadelijke effecten van) criminaliteit. De term georganiseerde criminaliteit (of het begrip ondermijning) wordt nergens genoemd. Georganiseerde criminaliteit werd in die tijd, zo vertelden respondenten, gezien als een taak voor politie en justitie. De schadelijke effecten van deze criminaliteit stonden nog niet (als stedelijk probleem) op het netvlies. Het woord ‘criminaliteit’ staat één keer in het akkoord genoemd, in het kader van een pleidooi om te bekijken of onderzoek of pilotprojecten kunnen worden gestart, waarbij de hele keten van “teelt

(Stadjers). Dit wordt tot uitdrukking gebracht in de bestuurlijke (woon)visie en mondt in 2019 uit in een vergunningstelstel (zie paragraaf 5.4.2). In de tweede plaats valt op dat tevredenheid bestaat over de veiligheid in de stad. Over de subjectieve veiligheid constateert het akkoord: “Groningen is een stad waar mensen zich veilig voelen. Stadjers zijn daardoor onbelemmerd in hun dagelijkse leven en in hun ontwikkeling” (Coalitieakkoord 2014-2018, p. 20). Bij de inzet op wijkveiligheid wordt verwezen naar wijk- en jeugdagenten van de politie, alsook naar inspanningen van sociale teams, andere eerstelijnsvoorzieningen en inspanningen van

tot verkoop onder de verantwoordelijkheid valt van coffeeshops”.

5.2.2 Akkoord 2019-2022: agendering van ondermijning Het coalitieakkoord 2019-2022 verschilt qua toon en inhoud op enkele - voor deze studie belangrijke - punten met die uit 2014. Het over-optimisme over de (wijk-)veiligheid maakt plaats voor de inschatting dat het niet langer volstaat om de bestaande veiligheidssituatie te behouden. Groningen wordt 54

getypeerd als een stad waar bewoners zich “relatief veilig” voelen (Coalitieakkoord 20192022, p. 34). Er worden veiligheidsvraagstukken geagendeerd, waarbij het noodzakelijk wordt gevonden om vooruitgang te boeken, “(…) zoals het verbinden van zorg en veiligheid, de bestrijding van ondermijnende criminaliteit, aanpak van overlast van jeugdgroepen.” (Coalitieakkoord 2019-2022, p. 34). Het akkoord zet dit op de agenda. De wens om deel te nemen aan het experiment met gecontroleerde wietteelt wordt gekoppeld aan het terugdringen van overlast en ondermijnende criminaliteit. Als ‘ondermijningsdossier’ wordt gewezen op de blijvende noodzaak van de aanpak van mensenhandel. De prioriteit voor wijkveiligheidsbeleid wordt gecontinueerd, waarbij wordt gewezen op het belang van een (vroegtijdige) aanpak van verwarde personen. De politiek-bestuurlijke agendering van ondermijning is mede een reactie op een optelsom van berichten, inzichten en ervaringen. Die laten zien dat het gaat om ‘structureel incidentalisme’, dat wil zeggen gebeurtenissen en incidenten die bij elkaar opgeteld een patroon in de stad blootleggen. Het gaat bijvoorbeeld om: I n de zomer van 2018 besteedt het tvprogramma Foute Boel aandacht aan wangedrag van Groningse huisjesmelkers, waarbij studenten onder druk worden gezet. Bedreigingen, inbraken en diefstal komen aan bod.

 en lokale journalist stelt - via het platform E www.sikkom.nl - de wanpraktijken en strafbare feiten van huisbazen aan de kaak. Hij bekritiseert een bedrijf en huisbaas die studentenfietsen verwijderen, waarna ze voor het woonadres van de journalist worden gedumpt. Als de journalist contact opneemt met de ondernemer, zou die hebben gedreigd om het privéadres van de journalist bekend te maken. Enige tijd later vliegen vijf stenen door de ruit van de woning van de journalist. De journalist doet aangifte. I n het tv-programma Danny op straat, komen gemaskerde Groningse jongeren in beeld die wapens tonen. Een minderjarige jongen die in de uitzending was te zien, werd nog voor de uitzending aangehouden.

Kort na de uitzending, in november 2020, arresteert de politie een negentienjarige man uit Groningen. Bij huiszoeking trof de politie een nepvuurwapen, messen, drugs en enkele maskers aan die mogelijk werden gebruikt tijdens de uitzending. De wapenvondsten zijn in lijn met een toename van straatroven en geweld in 2019 en 2020 (zie hoofdstuk 3.) I n oktober 2020 wordt een drugslab aangetroffen in een boerderij in Lucaswolde. Daar wordt aangetroffen: drie kilo crystal meth, dertig liter methamfetamine-olie en tienduizenden euro’s aan contant geld. Op dat moment is dit het tiende drugslab dat in 2020 wordt aangetroffen in de provincies Groningen en Drenthe. “Zijn Drenthe en Groningen het nieuwe paradijs voor drugscriminelen?”, vraagt het Dagblad van het Noorden zich af.30 Een vertrouwelijk ondermijningsbeeld over de gemeente Groningen (juli 2018) wijst op georganiseerde criminaliteit in de stad. Omdat dit rapport niet openbaar is, gaat er minder agenderende kracht vanuit. Op insiders heeft het wel effect. Het rapport toont aan dat veel ondermijnende fenomenen voorkomen in de stad en laat tegelijkertijd zien dat er nog veel blinde vlekken zijn in de kennis over ondermijning. Sinds 2018 is het inzicht in de (nadelige effecten van) georganiseerde criminaliteit in de stad Groningen toegenomen.

5.3 Groningse veiligheidsplannen 5.3.1 Kadernota Integrale Veiligheid: 2015-2018 De veiligheidsnota 2015-2018 wijst op vijf thema’s met prioriteit, namelijk geweld, woninginbraken, jeugd, ondermijnende criminaliteit en overlast. In lijn met het Coalitieakkoord wordt het beleid verbijzonderd tot het wijkniveau. In feite zijn er geen vijf prioriteiten, maar meer. Bij geweld wordt namelijk onderscheid gemaakt tussen: huiselijk geweld en kindermishandeling; uitgaansgeweld

30 Bron: h  ttps://dvhn.nl/groningen/Is-Noord-Nederland-het-nieuwe-drugswalhalla-Bekijk-hier-waar-de-politie- dit-jaar-aldrugslabs-oprolde-in-Drenthe-en-Groningen-26152825.html

55

(een thema dat sinds jaar en dag veel professionele inspanningen vergt); en geweld tegen werknemers met een veilige publieke taak. Bij ondermijnende criminaliteit wordt onderscheid gemaakt tussen mensenhandel en twee drugsdossiers, namelijk hennepteelt en drugshandel. De drugsaanpak wordt sterk gericht op de aanpak van handel in harddrugs en op hennepteelt in panden en woningen met het zogenoemde Damoclesbeleid. De burgemeester heeft de mogelijkheid om bij handel of teelt een pand te sluiten op basis van artikel 13b Opiumwet. Wat betreft ondermijnende criminaliteit wordt een voornemen geformuleerd, namelijk “(…) de toepassing van de Wet Bibob [uitbreiden] naar o.a. vastgoedtransacties.” Bij mensenhandel worden jaarlijks (te midden van ongeveer honderd signalen) ongeveer acht complexe situaties integraal aangepakt. Op de omvang is geen zicht door de afgeschermde aard van het verschijnsel, waardoor geen concrete resultaten kunnen worden benoemd,

deelthema, met specifieke beleidsmatige aandacht voor twee prioriteiten uit de Kadernota 2015-2018 (mensenhandel, plus hennepteelt en drugshandel). Voorts wordt ingezet op (vergunde) prostitutie, hetgeen samenhangt met de introductie van een nieuw prostitutiebeleid per 1 januari 2016. Vanaf die datum kent de stad niet langer twee raamprostitutiegebieden, maar nog één, namelijk in de Nieuwstad. De inspanningen tegenover outlaw motorgangs sluiten aan op landelijk en regionaal beleid, gericht op het verminderen van de handelingsruimte van deze gangs. Dit geschiedt via civiele verboden en met opsporing, plus gerichte aandacht voor het terugdringen van de invloed en aanwezigheid van OMG’s in horeca en (daarmee) in het publieke leven. In 2020 telt het programma Veiligheid zestien thema’s, waarvan er één (toezicht en handhaving in de publieke ruimte) in handen wordt gelegd van de toezichtorganisatie. Er resteren

zo constateert de nota. Aan de prioriteiten, voegt de nota twee thema’s toe “gezien de actualiteit”, namelijk veilige evenementen en prostitutie. Kortom, de nota benoemt in feite acht prioriteiten, plus twee actuele thema’s (veilige evenementen en prostitutie). Dat is ongeveer één veiligheidsambtenaar per prioriteit, want de gemeente telt in 2015 precies 8,8 fte gespecialiseerde OOV-ambtenaren, ondergebracht in de concernstaf. Die ambtenaren dienen ook nog invulling te geven aan het crisismanagement (fysieke veiligheid). Deze personele krapte staat kansrijke uitvoering in de weg. De uitbreiding van de Bibob-toetsing is anno 2021 nog steeds een voornemen, want er waren steeds (weer andere) urgente zaken die het verdrongen.

daarmee vijftien beleidsmatige opdrachten (nog los van eventuele crises of andere urgente veiligheidskwesties) voor de veiligheidsambtenaren. Er zijn daarmee ongeveer net zoveel beleidsopdrachten als veiligheidsambtenaren (namelijk 16 fte). Dat is een onrealistische workload.

5.3.2 Programma Veiligheid (2020): vier deelprogramma’s en zestien thema’s

10.1.6 Radicalisering, extremisme en polarisatie. 10.2 Jeugd en Veiligheid 10.2.1 Alcohol en drugsgebruik 10.2.2 Problematische jeugdgroepen 10.3 Integriteit en Veiligheid 10.3.1 Ondermijnende of georganiseerde criminaliteit 10.3.2 Mensenhandel 10.3.3 (vergunde) prostitutie 10.3.4 Hennepteelt en drugshandel 10.3.5 OMG’s 10.4 Fysieke veiligheid 10.4.1 Veiligheidsregio 10.4.2 Externe veiligheid 10.4.3 Aardbevingen

In 2020 wordt, bij de gemeentebegroting, een programma Veiligheid gepresenteerd. Dat telt vier deelprogramma’s, namelijk: veilige woon- en leefomgeving; jeugd en veiligheid; integriteit en veiligheid; en fysieke veiligheid. Zie tabel 5.1. Het gehele derde deelthema (integriteit en veiligheid) betreft in feite ondermijnende criminaliteit. De georganiseerde criminele wereld wordt getypeerd als een gesloten wereld die legale structuren benut. Ondermijnende criminaliteit wordt genoemd als

Tabel 5.1: Thema’s en deelthema’s programma veiligheid (gemeentebegroting 2020) 10.1 Veilige woon- en leefomgeving 10.1 Veilige woon- en leefomgeving 10.1.1 Woninginbraken 10.1.2 Geweld 10.1.3 Toezicht en handhaving in de publieke ruimte 10.1.4 Overlast 10.1.5 Veilig ondernemen

56

5.3.3 Beleidskader Veiligheid (2021-2024) Het Beleidskader veiligheid (2021-2024) onderkent de grootstedelijke veiligheidsproblematiek in Groningen: “Als een van de grootste gemeenten van Nederland kent Groningen stevige veiligheiden leefbaarheidsvraagstukken”. Hier komt bij dat - doordat Haren en Ten Boer zijn toegevoegd aan de gemeente Groningen - het Ommeland reeds in de stad begint. Dat heeft invloed op de veiligheidssituatie vanwege “(…) de risico’s die schuilen in groeiende leegstand van agrarisch vastgoed in afgelegen gebieden”. Het besef dat veiligheid anno 2021 een stevige opdracht is, is een omwenteling ten opzichte van de tevredenheid over de veiligheidssituatie in 2014. Het nieuwe beleidskader heeft geen betrekking op fysieke veiligheid. Dat is vastgesteld in het Beleidsplan Veiligheidsregio Groningen 20192022. Het beleidskader wordt gebaseerd op vijf uitgangspunten, namelijk: Versterking van de informatiepositie. Een balans tussen preventie, zorg en repressie  ebiedsgericht werken, in aansluiting op de G “identiteit, dynamiek en veiligheidsvraagstukken” van een wijk, buurt of dorp. I nnovatie, onder meer in coproductie met de Rijksuniversiteit Groningen en de Hanzehogeschool, alsook via digitale dataanalyse.

 amenwerking, zowel extern als intern, S want “werken aan veiligheid doorkruist (…) de gehele gemeentelijke organisatie.” Het beleidskader benoemt vier prioriteiten. Het betreft veiligheidsvraagstukken die, naast (door) lopende zaken, een versterkte aanpak vergen, namelijk: 1.) ondermijning; 2.) digitale dreigingen en criminaliteit; 3.) maatschappelijke onrust en polarisatie; en 4.) verbinding tussen het veiligheiden zorgdomein, met als speerpunt jeugd en personen met verward gedrag. Ondermijning krijgt onder meer prioriteit omdat “(..) vaak sprake [is] van ernstig slachtofferschap met langdurige gevolgen.”

De focus ligt op de illegale drugsindustrie, op misbruik en fraude in de vastgoedsector, en op mensenhandel (uitbuiting). Daartoe wordt gewerkt aan: 1. Het uitbouwen van de integrale aanpak met het RIEC en met RIEC-partners. 2. De kennis, expertise en weerbaarheid van de ambtelijke organisatie versterken, onder meer via het project City Deal ‘Zicht op Ondermijning’, omdat dit informatie oplevert over criminele processen en kansen. 3. Voorkomen dat kwetsbare personen, in het bijzonder jongeren, afglijden naar de criminele wereld, omdat ze worden verleid en/of geïntimideerd. Hierbij wordt de zogenoemde - en door het Rijk gefinancierde - Regiodeal Groningen Noord benut: gerichte op langdurige sociaal-preventieve inspanningen in kwetsbare delen van de stad. Zie daarover paragraaf 5.4. 4. Het versterken van de informatiepositie. 5. Een programma-aanpak opzetten (voor 2022) voor de integrale aanpak van mensenhandel, namelijk seksuele uitbuiting, arbeidsuiting en criminele uitbuiting.

Sinds 2019: een actiegerichte aanpak van ondermijning Ambtelijk wordt de programmatische aanpak van ondermijning uitgewerkt. Bij die aanpak wordt de ‘primaire’ focus gelegd op de illegale drugsindustrie en de effecten daarvan, in het bijzonder witwassen en onverklaarbaar vermogen. De ‘secundaire’ focus gaat uit naar misbruik en fraude in de vastgoedsector en naar mensenhandel. Bij de ondermijningsaanpak vervult de zogenoemde gemeentelijke ‘casustafel ondermijning’ een belangrijke functie. Dit is een maandelijks overleg, onder voorzitterschap van de gemeente. Namens de gemeente zijn vertegenwoordigd: sociale recherche, Drank- en Horeca, bouw- en woningtoezicht en de twee ambtenaren die (als analist en beleidsspecialist) ondermijning in portefeuille hebben. Vanuit de politie nemen specialisten van de drie Groningse basisteams deel. Voorts sluiten de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de Belastingdienst aan. Het Openbaar Ministerie nam aanvankelijk ook deel, maar op dit moment niet meer. Dat geldt ook voor het RIEC; wel is er met het RIEC afstemming over signalen en lopende casus.

58

De rode draad bij de ondermijningsaanpak is de stap van overleg naar actie: “Overleg moet plaatsmaken voor actie en maatschappelijk effect.” Op basis van signalen en daarop gebaseerde analyse, wordt actie ondernomen. Dat is soms een integrale aanpak door het RIEC en vaker een door de gemeente getrokken aanpak waarbij (integrale) controles worden uitgevoerd. Deze actiegerichte aanpak wordt gericht op zogenoemde focuspunten, namelijk: 1.) drugs, 2.) criminogene branches, 3.) mensenhandel (uitbuiting); en 4.) vastgoed en huisjesmelkers. Het resulteert in zichtbare interventies: “de kern van onze aanpak”. Op basis van analyses worden onder andere integrale controles opgezet, gericht op kwetsbare branches of locaties. De opbrengsten leveren informatie op en verbeteren zo het inzicht in de aard en omvang van ondermijning. Naast deze proactieve inzet, wordt de preventieve Bibob-toetsing geïntensiveerd. Ook

waarna een programmatische aanpak van de grond wordt getild. Ondermijning is een prioriteit in het Beleidskader Veiligheid 2021-2024. Bij de stap naar uitvoering stuit de aanpak op barrières. Die komen aan bod in sub-paragraaf 5.4.1. Vervolgens komt (in 5.4.2) aan bod hoe vooruitgang wordt geboekt, met concrete actie en duurzame inspanningen.

wordt gewerkt aan het versterken van de alertheid van gemeentelijke afdelingen vanwege risico’s op beïnvloeding door ondermijnende (rechts) personen. Hiertoe worden awareness-trainingen uitgevoerd en worden meer diepgaande trainingen opgezet om de kennis en expertise te vergroten.

dan medewerkers C. Bibob-beleid: op (strategische) achterstand D. A  fdeling handhaving (sociaal domein): dunne bezetting voor brede taak

Nog steeds: andere lopende en tijdrovende zaken Het Beleidskader Veiligheid 2021-2024 is overzichtelijk omdat wordt ingezoomd op de vier prioriteiten bij het realiseren van vooruitgang, waaronder de aanpak van ondermijning. Dat neemt niet weg dat de andere veiligheidstaken en -dossiers, zoals in de opsomming in tabel 5.1, door blijven gaan. Daar komt de deelname aan het zogenoemde wietexperiment bij, plus advisering van de burgemeester bij allerhande gebeurtenissen in de stad wat betreft veiligheid, zoals de aanslag op een Sikkom-journalist. Er zijn in 2021 nog altijd meer veiligheidsthema’s en (soms urgente) opdrachten dan medewerkers (namelijk 16 fte) bij het Team Openbare Orde en Veiligheid (OOV). Dat wijst op een kloof tussen beleidsvoornemens en uitvoeringskracht. Dat is één van de barrières die in paragraaf 5.4 worden beschreven.

5.4 Barrières en vooruitgang

5.4.1 Barrières De beleidsvoornemens en -praktijk lopen in verschillende opzichten tegen knellende grenzen aan. De volgende interne barrières en stevige beleidsopdrachten komen in beeld: A. Gemeentelijke veiligheidstaak: verkokering en dunne bezetting B. Team OOV: meer thema’s en opdrachten

Ad a.) Gemeentelijke veiligheidstaak: verkokering en dunne bezetting Veiligheid, opgevat als het werk van ambtenaren Openbare Orde en Veiligheid, was tot 1 april 2021 ondergebracht bij de concernstaf. Toen het aantal OOV-ambtenaren na 2010 langzaam groeide, was er niet meteen een logische plaats. In andere gemeenten werden programmabureaus Veiligheid ingericht of (later) een directie veiligheid. Zo’n zelfstandige en prominente organisatorische positie paste niet bij de krappe OOV-bezetting in Groningen en ook niet bij de lage prioriteit voor veiligheid (met in 2014 het idee dat de veiligheid in de stad op orde was). Sinds 1 april 2021 maakt het team OOV deel uit van de directie Stadstoezicht. Daar is ook het toezicht in de openbare ruimte ondergebracht, dus de (zichtbare) geüniformeerde buitengewone opsporingsambtenaren. Het team OOV telt 16 fte en dient bij veel veiligheidstaken de interne samenwerking te zoeken, want de veiligheidstaak raakt centrale diensten en is ingebed op wijkniveau. Daarbij stuit het team op verkokering en op dunne bezetting bij handhavers (zie ook punt d.):

In 2019 wordt de aanpak van ondermijning in Groningen geagendeerd in het coalitieakkoord, 59

 et team OOV en de BOA’s van stadstoezicht H zijn op verschillende locaties gevestigd, respectievelijk aan de Kreupelstraat en aan het Harm Buitenplein. Deze fysieke afstand is een drempel bij de samenwerking. Bijvoorbeeld als wordt geprobeerd om bij de aanpak van ondermijning straat-informatie te benutten. Tot voor kort was stadstoezicht niet getraind over ondermijnings-signalen en bestond er geen meldpunt. Sinds kort is dat wel zo, al is er nog een wereld te winnen bij de samenwerking en bij de signalering van ondermijning. Stadstoezicht is dun bezet, met 22 fte BOA’s openbare ruimte en 11 fte BOA’s voor parkeren. Die dunne bezetting is een rem op de signalerende functie, omdat (andere) opdrachten en meldingen tijd en energie vergen.

worden overtreden. Dit heeft strategische belang in de stad. Er bestaan immers zorgen over de integriteit van vastgoedondernemers en op straatniveau zijn veel overtredingen zichtbaar: van illegaal gebouwde etages tot illegale bewoning. VTH en OOV staan op afstand van elkaar. De bouwinspecteurs van VTH hebben hun handen vol aan bouwprojecten, waardoor de controle van andere objecten erbij inschiet. De werkdruk is een deelverklaring voor de (grote) terughoudendheid om daadwerkelijk over te gaan tot handhaving nadat een bouwinspecteur regelovertreding heeft geconstateerd.

 roningen hecht waarde aan gebiedsgericht G werken, getuige de gebiedsteams, de wijkwethouders en dorpswethouders. Dit wordt -

Ad b.) Team OOV: meer thema’s en opdrachten dan medewerkers Het Team Openbare Orde en Veiligheid geeft gestalte aan een breed opgezet veiligheidsprogramma, met ondermijning als één van de (geprioriteerde) thema’s. Het team telt

conform het Coalitieakkoord 2019-2021 - gericht op het verbinden van fysieke en sociale thema’s, zodat de sectorale benadering van de gemeente wordt doorbroken. Daartoe wordt geïnvesteerd in openbare ruimte, ontmoetingsplekken, wijkwinkelcentra, wijkeconomie en in de infrastructuur in de wijken en dorpen. Bij deze ‘gebiedsgerichte ontkokering’ is veiligheid echter geen thema. Dat past bij de Groningse nadruk op fysieke en sociale opdrachten. Bij de zogenoemde wijkenaanpak is echter geconstateerd dat sociaal investeren én handhaving een twee-eenheid behoren te zijn om duurzame vooruitgang te realiseren (Noordanus e.a., 2021). Criminelen benutten én verergeren namelijk sociale problemen op wijk- of dorpsniveau, zo werd in hoofdstuk 3 geconstateerd.

anno 2021 een formatie van 16 fte. Er zijn op het ondermijningsdossier twee ambtenaren belast met het opzetten en uitvoeren van (integrale) controleacties: de senior beleidsadviseur ondermijning en een analist die beiden deelnemen aan overleg van de maandelijkse casustafel ondermijning. De beleidsadviseur werkt daarnaast aan beleidsvorming en aan versterking van de gemeente-brede alertheid op ondermijning. Er zijn echter meer dossiers die onder de noemer van ondermijning geschaard kunnen worden. Het betreft onder meer het prostitutiebeleid, het bredere beleid ten aanzien van mensenhandel, Bibob-beleid, jeugdoverlast en -criminaliteit, drugscriminaliteit en het zogenoemde wietexperiment. Andere veiligheidsdossiers zijn onder meer High Impact Crimes (geregistreerde

 et OOV-team en het ‘blauwe’ stadstoezicht H zijn gepositioneerd bij de dienst Stadstoezicht, terwijl de afdeling Vergunningen, Toezicht en Handhaving (VTH) is ondergebracht bij de dienst Stadsontwikkeling. De afdeling VTH is actief op het gebeid van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en de Wet Bodembescherming (Wbb). Bij pogingen om grip te krijgen op de vastgoedsector is samenwerking tussen het OOV-team en VTH belangrijk. Namelijk om te zorgen dat vergunningen worden verstrekt aan betrouwbare partijen en dat wordt gehandhaafd als regels

criminaliteit, zoals woninginbraken), geweld (onder meer het uitgaansgeweld), veilig ondernemen en radicalisering. Plus het evenementenbeleid, van risicoarm tot risicovol, zoals bijvoorbeeld de jaarwisseling. Daarnaast wordt gewerkt aan de veiligheid bij demonstraties die op hun beurt sterk uiteen lopen qua risico, met in 2021 de zogenoemde ‘boerendemonstraties’ als piekgebeurtenis. Hier komt de externe veiligheid (crisisbeheersing) bij. Tot slot is het een belangrijke taak van OOV-ambtenaren om de burgemeester te ondersteunen bij lastige, urgente of politiek relevante kwesties. Bijvoorbeeld de aanslag op een Groningse journalist. Uiteraard heeft de corona60

uitbraak een claim gelegd op het OOV-team. De grote workload heeft consequenties. Er zijn te veel taken en actuele casus voor de formatie van 16 fte. Urgente kwesties verdringen belangrijke beleidsopdrachten. Ook bij de aanpak van ondermijning speelt steeds de vraag wat voorgang krijgt en wat (nog) niet wordt opgepakt. Het uitbreiden en versterken van de benutting van de Wet Bibob is bijvoorbeeld al vaak uitgesteld (zie punt c.). Het voornemen (in het Beleidskader Veiligheid 2021-2024) om voor 2022 een integrale programma-aanpak voor mensenhandel te formuleren, is ook niet van de grond gekomen. Er zijn te weinig ‘handen aan het bed’, zo wordt geconstateerd.31 Ad c.) Bibob-beleid: op (strategische) achterstand Het Bibob-beleid en (assistentie bij) het uitvoeren van Bibob-toetsen ligt in handen van twee OOVambtenaren. Ze hebben daarnaast andere taken, waardoor feitelijk ongeveer 1 fte beschikbaar is. Dat is erg weinig in een grote gemeente met tal van risicobranches. Naast de geijkte risicobranches (horeca, seksinrichtingen, speelautomaten en coffeeshops) waarbij altijd een Bibob-toets wordt gedaan, betreft het onder meer de vastgoedsector. Volgens het Groningse Bibob-beleid wordt onder bepaalde condities een Bibob-toets uitgevoerd, onder meer op het terrein van vastgoed en milieu, maar “die toetsen worden eigenlijk nog niet uitgevoerd”, aldus een respondent.

Zie tabel 5.2 voor het geldende Bibob-beleid. De beleidsafstemming is wat betreft milieu en vastgoed niet van de grond gekomen: “Het is in feite een dode letter, omdat de samenwerking tussen OOV en de afdeling er niet of nauwelijks is”, zo constateert een respondent. De bereidheid om de Bibob-toetsing ter hand te nemen, is vandaag de dag aanwezig, ook in de ambtelijke top. Echter, bij het team-OOV is er te weinig capaciteit beschikbaar. De ambtenaren die bouwvergunningen afhandelen (de bouwaccountmanagers) hebben een grote workload vanwege het grote aantal bouwactiviteiten in de stad. Voorts zijn ze gewend zaken tamelijk snel te beoordelen, overwegend op basis van digitaal verkeer of telefonisch contact, (vaak) zonder fysiek contact met de aanvrager.

Bibob-beleid is idealiter een onderdeel van een strategie, gericht op de vraag hoe een gemeente waarborgen inbouwt over de betrouwbaarheid van partijen waarmee wordt samengewerkt. Dat er anno 2021 netto slechts 1 fte beschikbaar is voor het Bibob-beleid binnen het OOV-team, laat zien dat er tot voor kort geen politiek-bestuurlijke en ambtelijke prioriteit was voor deze poortwachtfunctie. Dat is inmiddels anders vanwege de machtspositie die vastgoedinvesteerders hebben ingenomen in de stad. Respondenten signaleren overigens dat vastgoedondernemers Bibob-toetsing omzeilen. Als wordt gebouwd in een risicocategorie (bijvoorbeeld kamerverhuur), wordt op papier bijvoorbeeld voor een bedrag verbouwd dat onder de ‘Bibob-grens’ van € 50.000,- ligt, terwijl in de praktijk waarschijnlijk meer wordt betaald. Ook worden investeringen in panden voor kamerverhuur bijgebogen naar investeringen in appartementen. Dat is geen risicocategorie, waardoor pas een Bibob-toets wordt uitgevoerd bij een investering van meer dan een miljoen.

Tabel 5.2: Bibob-beleid gemeente Groningen -Z  al-bepaling bij ‘klassieke risicobranches’ Drank- en horecavergunning; prostitutie-/ seksbedrijven; speelautomaten; coffeeshops -Z  al-bepaling Omgevingsvergunning Bouw Bouwsom hoger dan 1 miljoen; bouwsom hoger dan € 50.000,- in risicocategorie (namelijk: ...); in risicogebied: De Hoogte, Gideon/ Winschoterdiep & Oostendeweg; of (*) -Z  al-bepaling Omzetten woonruimte Bij beschikkingsaanvraag voor vergunning onttrekken van woonruimte aan de woonfunctie en bij splitsing van een gebouw met woonfunctie indien ambtelijke informatie, informatie uit het RIECsamenwerkingsverband of een OM-tip daartoe aanleiding geeft (*) -Z  al-bepaling Omgevingsvergunning Milieu Aanvraag omgevingsvergunning milieu afval en/of vuurwerkbranche; of (*) - Zal-bepaling Vastgoedtransacties Indien: Hoge mate financiële complexiteit; risicobranche of risicogebied; hoge mate

31 Vergelijkingen onderstrepen dit. De afdeling Veiligheid in Nijmegen (ca. 165.000 inwoners) telt in 2018 bijvoorbeeld ruim 30 fte (toezichthouders en BOA’s vallen onder Stadsbeheer). De veiligheidsafdeling in Arnhem is met 15 fte anno 2021 vrijwel net zo omvangrijk als die in Groningen, maar daar wordt een nijpend tekort ervaren en bovendien telt de stad aanzienlijk minder inwoners dan Groningen, namelijk 162.000.

62

van complexiteit m.b.t. bedrijfsstructuur; exceptioneel financieel risico gemeente; of: (*). -K  an-bepaling Bestaande beschikkingen Indien: locatie of branche naderhand wordt aangewezen als risicogebied; tegen betrokkene in een andere gemeente een Ernstig Gevaar is geconstateerd bij soortgelijke beschikking; of (*) Noot (*) = Op basis van signalen: Indien Ambtelijke informatie, informatie uit het RIEC-samenwerkings-verband, een OM-tip of informatie van het Landelijk Bureau Bibob daartoe aanleiding geeft.

boekt vooruitgang en zet de stap van beleid naar concrete actie en naar duurzame inspanningen. Dit krijgt op verschillende manieren gestalte: A. Analyses en integrale interventies B. O  p bedrijventerreinen: ondermijning als een publiek-private opdracht C. Positionering van gebiedsmanagers veiligheid D. M  et het oog op de lange termijn: Regio Deal Groningen Noord E. Kamerverhuur: regulering F. Aanpak jeugdgroepen: het Groninger model

Ad d.) Afdeling Handhaving (sociaal domein): De afdeling Handhaving van de dienst Inkomensdienstverlening telt (tijdens ons veldwerk) 18 medewerkers, waaronder een hoofd (thans een vacature voor een ad interim) en drie administratief medewerkers (2,5 fte). Er zijn 14 specialistische medewerkers handhaving, waarvan er zes sociaal

Ad a.) Analyses en integrale interventies Een rode draad bij de programmatische aanpak van ondermijning luidt dat overleg en analyse dienen te resulteren in actie en maatschappelijk effect. De gemeente neemt daartoe onder meer het voortouw bij zogenoemde integrale

rechercheur zijn. De afdeling geeft gestalte aan handhaving van de Participatiewet en treedt dus onder andere op tegen uitkeringsfraude. Niet alleen in de stad Groningen, want er wordt geassisteerd in omliggende gemeenten als daar een tekort is aan beschikbare sociaal recherche. Bijvoorbeeld als bij een aanhouding zes rechercheur nodig zijn. De gemeente Groningen telt ongeveer 10.000 inwoners met een bijstandsuitkering.32 Deze verhouding tussen het aantal uitkering en handhaving geeft een hoge werkdruk. Daar komt bij dat de afdeling extra taken uitoefent in de stad. Handhavers ondersteunen consulenten als bij een bijstandsaanvraag vermoedens ontstaan omtrent mogelijke fraude. Handhavers springen bij omdat er aan de basis onvoldoende kennis en ervaring is wat betreft fraudedetectie. Het coachen en begeleiden

handhavingsacties. Die monden uit in zichtbare controles en interventies. Er zijn tot op heden drie van dergelijke trajecten uitgevoerd. Dat heeft in 2019 geresulteerd in controle van acht kapperszaken en schoonheidssalons, dertien (auto) garagebedrijven en elf growshops. De controles worden niet alleen gericht op concrete naleving, want ze dienen inzicht te verschaffen in de aard en omvang van ondermijning. De acties hebben stil gelegen vanwege de coronapandemie, maar worden weer opgepakt. Er gaat een analyse-traject vooraf aan controles. Dat begint met een algemeen overzicht op basis van het vestigingenregister. Er waren 514 kapperszaken en/of schoonheidssalons geregistreerd, met een forse groei in de laatste twintig jaar en een jaarlijkse toename van ongeveer

van ambtenaren in het primaire proces vergt veel tijd van handhavers. Voorts voeren handhavers onderzoek uit naar mogelijke woon- en adresfraude, want Burgerzaken beschikt niet over een buitendienst.

twintig zaken in de afgelopen jaren. In het register stonden twintig growshops ingeschreven, geclusterd in enkele straten, vaak dicht bij een coffeeshop. Het valt op dat bij alle zaken vanwege de strafbaarstelling van zogenoemde voorbereidingshandeling bij drugsproductie - de KvK-inschrijvingen waren gewijzigd, terwijl de exploitatie (soms onder een andere naam) was voortgezet. Er kwamen tot slot 325 autobedrijven in beeld. Door te specificeren naar garagebedrijven, en door vestigingen van gerenommeerde automerken buiten beschouwing te laten,

5.4.2 In de actiestand Ondermijning is geagendeerd in het coalitieakkoord 2019-2022 en er is een actieprogramma Ondermijning opgesteld. De gemeente Groningen

32 Precies 10.370 in september 2021: https://www.cbs.nl/nl-nl/cijfers/detail/82015NED?q=Groningen29

63

blijven in de eerste fase ongeveer tweehonderd bedrijven over. Vervolgens is wat betreft garagebedrijven en growshops geselecteerd op basis van indicatoren voor ondermijning, zoals een groot aantal wisselingen van eigenaren. Daartoe zijn expertsessies georganiseerd met professionals (o.a. politie en gemeente). Wat kapperszaken en schoonheidssalons betreft, werden de acties gericht op de Nieuwe Ebbingestraat. De shortlist die zo werd opgesteld, legde de basis voor een derde analysestap op basis van integrale informatieverzameling (o.a. informatie van politie en Belastingdienst) in het kader van het RIECconvenant. Daarbij werd onder meer gebruik gemaakt van informatie over antecedenten van eigenaren of over ongewone omzetpatronen. De controles worden uitgevoerd door integrale handhavingsteams (gemeente, Belastingdienst en Inspectie SZW), met

personen die worden verdacht van witwassen, kan

ondersteuning van de politie. Bij de controle van acht kapperszaken en/of schoonheidssalons werden bij elk bedrijf misstanden aangetroffen. Dat gold voor negen van de dertien gecontroleerde garagebedrijven en voor vier van de elf growshops. Hoewel bij zeven growshops geen concrete overtredingen werden vastgesteld, kwamen in die branche verdachte praktijken in beeld. Bijvoorbeeld lege magazijnen, klanten die via de achterdeur vertrekken, een overvloed aan bewakingscamera’s en handgeschreven bonnetjes over bestellingen van materiaal dat wordt gebruikt bij hennepteelt. Er stonden auto’s voor deur geparkeerd van eigenaren met antecedenten voor de Opiumwet. De meeste growshops lijken controle-resistent, terwijl er vermoedens zijn dat drugscriminaliteit wordt gefaciliteerd.