20220214 In de ban van de Ringweg - Rapport - Informatievoorziening Aanpak Ring Zuid.pdf

25

Eindrapport – In de ban van de Ringweg

informatievoorziening tijdens de uitvoering van het project waardoor alleen de aandachtspunten van onderdeel 3 van bijlage 1 relevant zijn. Daardoor wordt getoetst aan de volgende punten: ▪ Jaarlijkse verantwoordingsrapportage over het totale project: - De inhoudelijke ontwikkeling van het project (wat willen we bereiken en wat wordt er bereikt?). - De planning (aanvankelijk en actueel). - De financiën (kosten en opbrengsten). - De risico’s voor de realisatie op de inhoudelijke doelen, de planning en de opbrengsten. ▪ Belangrijke afwijkingen van het plandocument dienen expliciet te worden toegelicht: - Inhoudelijke veranderingen. - Veranderingen in de planning. - Veranderingen in de kosten/opbrengsten. - Veranderingen in het risicoprofiel. ▪ Alle informatie dient juist en tijdig verstrekt te zijn. Deze aandachtspunten overlappen sterk met de ‘mijlpalen’ die zijn benoemd in een RACI-tabel uit bijlage V van de Realisatieovereenkomst (zie tabel 2, paragraaf 3.4.2). Omdat deze tabel het eigen voornemen van de stuurgroep ARZ bevat, zal deze leidend zijn voor het toetsen van de informatievoorziening.

3.4.2 Informatievoorziening volgens de Realisatieovereenkomst De RACI-tabel45 uit de Realisatieovereenkomst geeft weer welke partij (eind)verantwoordelijk is voor, proceseigenaar is van, geraadpleegd moeten worden en/of wie geïnformeerd moeten worden over de verschillende onderdelen van het project. Deze RACI-tabel is overgenomen in tabel 2. In bijlage V van de ROK en de RACI-tabel is niet aangegeven op wat voor termijn en op welke manier en in welke vorm gemeenteraad en Staten geïnformeerd dan wel geconsulteerd moeten worden. Volgens het Plan van aanpak bij de ROK worden de Staten en gemeenteraad geïnformeerd in brieven, en kunnen zij op verzoek mondeling worden bijgepraat.46 R (Responsible): de proceseigenaar (de resultaatverantwoordelijke, verantwoordelijk voor de uitvoering A (Accountable): de eindverantwoordelijke C (Consulted): moet geconsulteerd worden, draagt inhoudelijk bij aan uitvoering (C* = wensen of bedenkingen; C** = instemmen) I (Informed): moet geïnformeerd worden. ntb: C* of C** afhankelijk van de aard en omvang van de wijziging.47

45 RACI staat voor Responsible, Accountable, Consulted & Informed. 46 Plan van aanpak realisatiefase, 11 december 2014, pp. 40. 47

Figuur en tekst afkomstig uit Bijlage V - Governance realisatiefase Zuidelijke Ringweg Groningen - bij de Realisatieovereenkomst Zuidelijke Ringweg – fase 2, getekend op 16 december 2014, pp. 5

26

Eindrapport – In de ban van de Ringweg

Tabel 2: RACI-tabel (bron: Bijlage V bij ROK): de paars gearceerde kolommen tonen de manier waarop gemeenteraad en Provinciale Staten worden betrokken bij de ontwikkelingen in het project ARZ. De blauw/groen gearceerde rijen geven de onderwerpen weer die wij belichten in dit onderzoek.

Mijlpaal

Sturingslijn

Gemeente

Provincie

Rijk

PMT

DO

SG

B&W

Raad

GS

PS

DG

M

1. Vaststelling TB inclusief scope en optimalisaties

R

C

C**

C**

C*

C**

C*

C

A

2. Realisatieovereenkomst (ROK)

R

C

C

A

C*

A

C*

C

A

3. Inkoopplan

R

C

C

I

-

I

-

A

-

4. Start Marktbenadering

R

C

C**

C**

I

C**

I

I

-

5. Gunning

R

C

C**

C**

I

C**

I

A

-

6. Herijking

R

C

C**

C**

I

C**

I

A

-

7. Plan van Aanpak Realisatie

R

C

A

-

-

-

-

-

-

8. Oplevering

R

C

A

I

I

I

I

C

-

9. Wezenlijke wijzigingen (scope1,

A

I

I

I

I

I

I

I

I

10. Wezenlijke wijzigingen (scope1, tijd, geld, risico’s) binnen kader aannemingsovereenkomst groter dan 0,5 mln.

R

A2

I

I

I

I

I

I

I

11. Onttrekkingen, binnen kader ROK, aan bost onvoorzien, kleiner dan 0,5 mln

A

I

I

I

I

I

I

I

I

12. Onttrekkingen, binnen kader ROK, aan bost onvoorzien, groter dan 0,5 mln

R

A2

I

I

I

I

I

I

I

13. Wezenlijke wijzigingen (scope, R tijd, geld, risico’s) buiten kader ROK

C

C

A

ntb*

A

ntb*

C

A

14. Wijzigingen buiten kader Bestuursovereenkomst

R

C

C

A

ntb*

A

ntb*

C

A

15. Grondoverdracht t.b.v. project in het kader van grondverwervingsplan

R

A

C

A

-

A

-

A

-

16. Communicatie naar Raden / Staten / Tweede Kamer

R

C

C

A

-

A

-

C

A

tijd, geld, risico’s) binnen kader aannemingsovereenkomst kleiner dan 0,5 mln.

Uitleg voetnoten: 1. In principe geen scope-wijzigingen tenzij die door de vragende partij volledig wordt betaald; 2. De Stuurgroep wordt geïnformeerd, tenzij één van de directeuren gezien de omvang en/of politiek bestuurlijke gevoeligheid de betreffende wijziging ter besluitvorming wil voorleggen aan de Stuurgroep. Vervolgens worden gemeente/provincie/rijk geïnformeerd.

Uit de RACI-tabel is af te leiden dat de verantwoordelijkheid voor het resultaat en de uitvoering bij het Projectmanagementteam ligt in het geval van ‘wezenlijke wijzigingen’ in de scope, tijdsduur, geld en risico’s van het project. De eindverantwoordelijkheid ligt in deze zaken bij Gedeputeerde Staten, B&W en Minister. Provinciale Staten en gemeenteraad moeten

27

Eindrapport – In de ban van de Ringweg

“geconsulteerd worden”: afhankelijk van de aard en omvang van de wijzigingen dienen zij hun wensen en/of bedenkingen te geven of in te stemmen met een voorstel over de wijzigingen.48 In dit onderzoek zijn niet alle mijlpalen van belang. De vaststelling van het tracébesluit valt vóór de onderzoeksperiode. Het inkoopplan en het plan van aanpak realisatie hoeven volgens de RACItabel niet met Provinciale Staten of gemeenteraad te worden gedeeld, gezien dit uitvoeringsgerichte zaken zijn waarvan het minder voor de hand ligt om de volksvertegenwoordigingen over te informeren. Verder is er nog geen sprake van oplevering van de Ring Zuid. Wij staan daarom in dit onderzoek stil bij de informatievoorziening over de volgende mijlpalen uit de RACI-tabel: 2. Realisatieovereenkomst (ROK) 4. Start marktbenadering 5. Gunning 6. Herijking De vertraging en kostenoverschrijding en de rapportage van de commissie-Hertogh kunnen worden geschaard onder wezenlijke wijzigingen buiten de scope van de Bestuursovereenkomst/ Realisatieovereenkomst (nummer 13 en 14) waarover raad en Provinciale Staten geconsulteerd moeten worden (wensen en bedenkingen dan wel instemmen). Deze aspecten komen in dit onderzoek afzonderlijk aan de orde.

3.4.3 Voortgangsrapportages Verantwoording over het project vindt binnen de organisatie van ARZ plaats door viermaandelijkse voortgangsrapportages. Het projectteam stelt deze op en het DO stelt ze vast. Aanvankelijk besliste het DO over het vrijgeven van deze rapportages aan Rijkswaterstaat, provincie en gemeente. 49 In de verslagen van het DO stond per rapportage aangegeven of deze naar de Stuurgroep ARZ ging of niet, waarna de wethouder en gedeputeerde als leden op hun beurt hun college konden inlichten. Vanaf november 2018 gingen de verslagen standaard elke vier maanden naar Provinciale Staten en gemeenteraad. Gedeputeerde Staten deden hierover een toezegging tijdens een vergadering van de Statencommissie Mobiliteit, Economie en Energie als reactie op het verzoek van de Staten hen meer te informeren over de voortgang van de werkzaamheden. 50 De gemeenteraad nam op 27 juni 2018 de motie ‘Kwartaalrapportage Aanpak Ring Zuid’ aan, waarmee het college van B&W werd verzocht de raad drie keer per jaar over de stand van zaken van het project ARZ te informeren. 51 Daarmee valt het vanaf het laatste trimester van 2018 beschikbaar stellen van de trimesterrapportages onder de passieve informatievoorziening.

48 RACI-tabel in Bijlage V - Governance realisatiefase Zuidelijke Ringweg Groningen - bij de Realisatieovereenkomst Zuidelijke Ringweg

– fase 2, getekend op 16 december 2014, pp. 5 49 Uit Bijlage V - Governance realisatiefase Zuidelijke Ringweg Groningen - bij de Realisatieovereenkomst Zuidelijke Ringweg – fase 2, getekend op 21 oktober 2014, pp. 6. 50 Het betreft de Statencommissievergadering van 19 september 2018; zie ook Provincie Groningen, brief van Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten, Onderwerp: PS-rapportage Aanpak Ring Zuid, 13 november 2018. 51 In de motie is ‘eens per kwartaal’ doorgestreept en aangepast naar ‘drie maal per jaar’. Gemeente Groningen, Motie ‘Kwartaalrapportage Aanpak Ring Zuid’, 27 juni 2018.

28

Eindrapport – In de ban van de Ringweg

Voordat de trimesterrapportages standaard naar Staten en raad gingen, communiceerden de colleges van Gedeputeerde Staten en B&W via collegebrieven over de voortgang en de mijlpalen in het project.52

3.5

Openbaarheid voor inwoners

De Wet openbaarheid van bestuur (Wob) regelt de informatierelatie tussen bestuursorgaan en burger. In beginsel is overheidsinformatie openbaar, zodat ook burgers (en journalisten) de overheid kunnen controleren. Geheimhouding hoort binnen het systeem van de Wob een uitzondering te blijven, maar omdat burgers geen bijzondere positie hebben, hebben zij minder rechten op informatie dan raads- en Statenleden. Artikel 8 stelt dat het bestuursorgaan uit eigen beweging informatie over (de voorbereiding en de uitvoering van) beleid moet verstrekken wanneer dit ‘in het belang is van een goede democratische bestuursvoering’ en dat deze informatie begrijpelijk is voor belanghebbenden en belangstellende burgers.53 Artikel 10 beschrijft een aantal uitzonderingen op het openbaar maken van informatie, zoals het borgen van de veiligheid van de Staat, de economische of financiële belangen van de Staat, publiekrechtelijke lichamen en bestuursorganen, bedrijfs- en fabricagegegevens en persoonsgegevens. Ook moet “onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden” volgens de Wob worden voorkomen.

54 Artikel 11 van de Wob stelt eisen aan het anonimiseren van informatie, zoals het verwijderen van tot op de persoon herleidbare gegevens.55 In aanvulling op de Wob, geeft ook de Aanbestedingswet bepaalde regels over het openbaar maken van informatie. Artikel 2:57 tweede lid stelt dat de aanbestedende dienst geen informatie openbaar maakt die gebruikt kan worden om de mededinging te vervalsen, dus waarmee de concurrentie tussen ondernemingen beïnvloed kan worden. De Aanbestedingswet is een lex specialis: als deze wet van toepassing is, gaat zij voor de Wob. De wet is alleen van toepassing tijdens aanbestedingsprocedures.

52 Zie paragraaf 3.4.2. 53 Artikel 8 van de Wet openbaarheid van bestuur, lid 1 en 2. 54

Artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur, lid 1 onder b, c ,d en g.

55 Artikel 11 van de Wet openbaarheid van bestuur, lid 2.

29

Eindrapport – In de ban van de Ringweg

4. Actieve informatievoorziening aan Provinciale Staten en gemeenteraad 4.1

Inleiding

Dit hoofdstuk gaat in op de actieve informatievoorziening aan Provinciale Staten en gemeenteraad van Groningen en geeft daarmee antwoord op de volgende deelvraag: 2. Welke informatie over de Aanpak Ring Zuid hebben Gedeputeerde Staten en het college van B&W van Groningen actief verstrekt aan respectievelijk Provinciale Staten en gemeenteraad? Voldoet deze informatie aan de criteria van bijlage 1? In paragraaf 1.1 (tabel 1) is aangegeven dat dit onderzoek zich richt op de informatievoorziening over een aantal facetten van de aanpak van de Ring Zuid. Deze facetten kunnen worden aangevuld met de onderwerpen in de RACI-tabel (zie paragraaf 3.4.2, tabel 2). Daaruit volgt dat in dit hoofdstuk de volgende onderwerpen aan de orde komen: 1. Informatie over de opzet van de gemeenschappelijke projectorganisatie ARZ; A. Wensen en bedenkingen over de Realisatieovereenkomst; 2. Informatie over aanbesteding werkzaamheden; A. Informatie over de start van de marktbenadering; B. Informatie over de gunning; 3. Informatie over de herijking; 4. Consultatie (wensen en bedenkingen dan wel instemming) over vertraging van de uitvoering en kostenoverschrijdingen. De actieve informatievoorziening aan Provinciale Staten en gemeenteraad wordt in de Stuurgroep ARZ afgestemd en loopt procedureel en inhoudelijk grotendeels gelijk op.

Ten aanzien van bovengenoemde punten bestaan er geen wezenlijke verschillen in de actieve informatieverstrekking aan gemeenteraad en Provinciale Staten. De informatievoorziening aan beide volksvertegenwoordigingen wordt daarom gezamenlijk beschreven.

30

Eindrapport – In de ban van de Ringweg

4.2

Opzet gemeenschappelijke projectorganisatie ARZ56

Het is van belang dat Provinciale Staten en gemeenteraad zijn geïnformeerd over de opzet van de gemeenschappelijke projectorganisatie ARZ. De uiteindelijke projectorganisatie ARZ is tot stand gekomen in de Realisatieovereenkomst (zie paragraaf 2.2). Zowel Provinciale Staten als gemeenteraad moesten op basis van de gemaakte afspraken (RACI-tabel) geconsulteerd worden over deze Realisatieovereenkomst. Zij moesten hun wensen en bedenkingen over een conceptRealisatieovereenkomst kunnen geven. Tot de ondertekening van de Realisatieovereenkomst vond samenwerking tussen Rijk, provincie en gemeente plaats op basis van de Bestuursovereenkomst. Voor het sluiten van de Bestuursovereenkomst informeerden Gedeputeerde Staten Provinciale Staten over onder andere de keuze voor een bestuurlijk voorkeursalternatief.57 Als bijlage bij de brief aan Provinciale Staten zat onder meer de tekst van de door de stuurgroep genomen besluiten. Gedeputeerde Staten lieten de mogelijkheid open om in een Statencommissievergadering “van gedachten te wisselen” over de stuurgroepbesluiten van 2 juli 2009.58 Over het tekenen van de Bestuursovereenkomst informeerden Gedeputeerde Staten Provinciale Staten schriftelijk; de ondertekende Bestuursovereenkomst zelf was als bijlage bij de brief gevoegd.59 De partijen kwamen overeen dat ze één gemeenschappelijke uitvoeringsorganisatie zouden oprichten.

Gedeputeerde Staten kondigden aan dat zij de Realisatieovereenkomst in oktober voor wensen en bedenkingen aan Provinciale Staten zouden voorleggen. (bij brief van 16 september 2014 en voordracht over de bijdrage uit het RMF/RSP).60 Ernst & Young Accountants gaven in een advies (dat op 24 september 2014 aan Provinciale Staten en op 22 augustus aan gemeenteraad is voorgelegd61) aan dat de organisatie adequaat leek te zijn opgezet, maar dat veel zou afhangen van verdere afspraken over de informatiestromen en de verdere inrichting van de governance van het project. De exacte invulling hiervan moest nog verder worden vormgegeven.62 De concept-Realisatieovereenkomst werd voorgelegd aan het ministerie van I&M, Provinciale Staten en gemeenteraad van Groningen. De voordracht van de colleges aan beide

56 De onderzoeksperiode begint bij het ondertekenen van het tracébesluit in 2014. Echter, wij gaan kort in op de periode ervoor, met

name de ondertekening van de Bestuursovereenkomst omdat veel zaken hieruit voortvloeien. 57 Provincie Groningen, Brief van Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten, Onderwerp: Zuidelijke Ringweg - stuurgroepbesluit 2 juli 2009, 3 juli 2009. 58 De Statencommissievergadering Economie en Mobiliteit van 2 september 2009. 59 Provincie Groningen, Brief van Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten, Onderwerp: Bestuursovereenkomst Zuidelijke Ringweg fase 2 dd 10 november 2009, 17 november 2009. 60 Voordracht 40/2014, Provinciale Staten hebben hierover 24 september 2014 een besluit genomen. 61 Gemeente Groningen, Brief van het college van B&W aan de gemeenteraad, Onderwerp: Informeren brief Gedeputeerde Staten over risicobeheersing binnen Aanpak Ring Zuid, 22 augustus 2014. 62 “Wij denken bijvoorbeeld aan: Wie is waarvoor gemandateerd? Welke besluiten dienen in ieder geval te worden goedgekeurd door het directeurenoverleg. Welke besluiten dienen in ieder geval te worden goedgekeurd door de bestuurlijke opdrachtgevers. Welke informatie wordt opgenomen in de periodieke voortgangsrapportages en wanneer is deze voor de verschillende overlegorganen beschikbaar. Wie dienen besluiten omtrent onttrekkingen uit de risicobuffer/post onvoorzien vooraf goed te keuren?”; Ernst & Young Accountants, Early Warninq Memorandum inzake risicobeheersing Ring Zuid, 20 augustus 2014.

31

Eindrapport – In de ban van de Ringweg

volksvertegenwoordigingen over hun voornemen een Realisatieovereenkomst te sluiten was inhoudelijk identiek. De voordracht is op 28 oktober 2014 aan Provinciale Staten voorgelegd en op 30 oktober aan de gemeenteraad, met het verzoek wensen en bedenkingen te uiten. Provinciale Staten bespraken de concept-Realisatieovereenkomst op 3 december 2014 in de Statencommissie Mobiliteit, Economie en Energie en in de Statenvergadering van 10 december 2014. Zij bespraken onder andere zaken als de informatie aan omwonenden van de Ring Zuid, de luchtkwaliteit, de economie en regionale werkgelegenheid, de aanbestedingsprocedure en de realisatie van de optimalisaties. Provinciale Staten namen geen moties of amendementen aan. 63 Gedeputeerde Staten gaven aan dat de Realisatieovereenkomst en de start van de aanbesteding belangrijke eerste stappen waren in de uitvoeringsfase van Aanpak Ring Zuid. De gemeenteraad besprak de concept-Realisatieovereenkomst op 19 november 2014 in de commissie Beheer en Verkeer, waarbij vergelijkbare onderwerpen (communicatie richting omwonenden, luchtkwaliteit, de optimalisaties, economie en regionale werkgelegenheid en de aanbestedingsprocedure) aan de orde kwamen.

Er werden geen moties aangenomen.64 In het Statenvoorstel en de collegebrief gaven Gedeputeerde Staten en het college van B&W specifiek aandacht aan de ambities & waarden, financieel management en het opdragen van de optimalisaties, de risico’s en grondverwerving.65 Het voorstel stipte de organisatie en governance van de projectorganisatie aan, maar die onderwerpen zijn niet verder uitgewerkt In bijlage V van de Realisatieovereenkomst zijn de organisatie en de governance omschreven, werden de beslissingsbevoegdheden vastgelegd en afspraken gemaakt over de verantwoording. Rijk, Gedeputeerde Staten en B&W tekenden de Realisatieovereenkomst op 16 december 2014. Samengevat hebben Gedeputeerde Staten en het college van B&W Provinciale Staten respectievelijk gemeenteraad geïnformeerd en geconsulteerd over de op te richten projectorganisatie ARZ. De projectorganisatie is beoordeeld door Ernst & Young en dit advies is met Provinciale Staten en gemeenteraad gedeeld. Provinciale Staten en gemeenteraad hebben vooraf hun wensen en bedenkingen over de Realisatieovereenkomst kunnen geven, alvorens deze werd ondertekend.

4.3

Aanbesteding werkzaamheden

De aanbesteding van de werkzaamheden vormde een cruciale stap in de realisatie van de Ring Zuid. Het was belangrijk dat Provinciale Staten en gemeenteraad op de hoogte werden gehouden van het verloop van de aanbesteding van de werkzaamheden. Volgens de RACI-tabel moesten Provinciale Staten en gemeenteraad worden geïnformeerd over de start van de marktbenadering en informatie ontvangen over de gunning van het werk. In het Plan van aanpak Realisatiefase

63 Provincie Groningen, Besluiten Provinciale Staten, 10 december 2014 64 Gemeente Groningen, Vergadering commissie Beheer en Verkeer, 19 november 2014. 65 Provincie Groningen, Voordracht van Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten van Groningen over het voornemen een

Realisatieovereenkomst te sluiten over de Aanpak Ring Zuid, 28 oktober 2014; Gemeente Groningen, Brief van het college van B&W aan de gemeenteraad, Onderwerp: Wensen en bedenkingen Realisatieovereenkomst Aanpak Ring Zuid, 30 oktober 2014.

32

Eindrapport – In de ban van de Ringweg

staat dat met Provinciale Staten en gemeenteraad gecommuniceerd zou worden over de marktbenadering, het selectiemoment van vijf marktpartijen (voor mogelijke gunning) en het aanbestedingsbesluit.66 Voor het project ARZ is een Europese aanbestedingsprocedure gevolgd. Het project werd aanbesteed als een Design & Construct-contract.67 De aanbestedingsprocedure is op 18 en 19 december 2014 bij gemeenteraad respectievelijk Provinciale Staten aangekondigd. 68 In hun brieven van 15 april 2016 gaven Gedeputeerde Staten en B&W de beide volksvertegenwoordigingen te kennen dat drie partijen een offerte hadden ingediend en dat de Stuurgroep ARZ Rijkswaterstaat heeft geadviseerd in te stemmen met de gunning van het project aan CHP.69 Rijkswaterstaat besloot op 14 april 2016 de opdracht aan CHP te gunnen. Samengevat zijn Provinciale Staten en gemeenteraad tijdig geïnformeerd over de start van de aanbestedingsprocedure, het selectiemoment en de gunning van de aanbesteding. Over het selectiemoment en de gunning van de aanbesteding werden Provinciale Staten en de raad achteraf, nadat een keuze was gemaakt en RWS de opdracht aan CHP gunde, door de colleges van Gedeputeerde Staten en B&W geïnformeerd.

4.4

Herijking

Ter beheersing van de risico’s die de provincie loopt, is een aantal maatregelen ingebouwd. Eén daarvan was dat er één jaar na de gunning een herijkingsbesluit zou worden genomen. Provinciale Staten en gemeenteraad zouden over de herijking worden geïnformeerd. In de Realisatieovereenkomst is vastgelegd dat de Stuurgroep ARZ op drie momenten de financiële balans van het project zou opmaken op basis van een prognose van de raming en het risicoprofiel. Dit is gedaan in 2014 bij de start van de aanbesteding en vervolgens in 2016 na de biedingen voorafgaand aan gunning. Het derde afgesproken moment was de zogeheten herijking, dat één jaar na gunning plaats zou moeten vinden.70 Het idee bestond dat op dat moment de belangrijkste voorbereidende werkzaamheden achter de rug waren, een groot deel van de mogelijke risico’s zou aan het licht zijn gekomen dan wel zouden komen te vervallen en daarmee zou er meer

66 Mijlpalen in de bestuurlijke informatievoorziening tot en met de gunning zijn de Realisatieovereenkomst, de start van de

aanbesteding, het selectiebesluit vijf marktpartijen, het uitvoeringsplan/communicatie start kabels en leidingen, en het gunningsbesluit aanbesteding. Plan van aanpak realisatiefase, 11 december 2014, pp. 40. 67 Dit houdt in dat de opdrachtnemer het definitieve ontwerp opstelt en de werkzaamheden aan en rond de weg uitvoert. 68 Gemeente Groningen, Brief van het college van B&W aan de gemeenteraad, Onderwerp: Start marktbenadering Aanpak Ring Zuid, 18 december 2014. 69 De Stuurgroep ARZ deed dit onder voorwaarde dat het contract ontbonden kon worden bij eventuele vernietiging van het Tracébesluit (TB). Provincie Groningen, Brief van Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten, Onderwerp: Voorgenomen gunning Aanpak Ring Zuid, 15 april 2016; Gemeente Groningen, Brief van het college van B&W aan de gemeenteraad, Onderwerp: Wijzigingstracébesluit (WTB) A7/N7 Zuidelijke Ringweg Groningen, fase 2, 17 februari 2016. 70 Provincie Groningen, Brief van Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten, Onderwerp: Herijking Aanpak Ring Zuid, 8 november 2017; Gemeente Groningen, Brief van het college van B&W aan gemeenteraad, Onderwerp: Herijkingsmoment Aanpak Ring Zuid (ARZ), 8 november 2017.

33

Eindrapport – In de ban van de Ringweg

financiële zekerheid zijn dan bij gunning. 71 Na de herijking startten de kapitaalintensieve bouwwerkzaamheden.72 De herijking was een moment waarop de opdrachtgever beoordeelt of de opdracht binnen het gestelde budget kon worden uitgevoerd en of hij met de opdrachtnemer verder wilde. Ook nam de opdrachtgever dan een besluit over het al dan niet doorgaan van drie optimalisaties. Het ging om een fiets- en voetgangerstunnel bij de Esperantostraat, een pakket aan maatregelen ter vergroening en duurzaamheid van het Julianaplein en een volledige aansluiting van de Europaweg. Het herijkingsbesluit vormde zo een belangrijke stap in de risicobeheersing. Gedeputeerde Staten en B&W zouden Provinciale Staten respectievelijk gemeenteraad informeren over het herijkingsbesluit. Om te kunnen bepalen hoe het project ARZ er financieel voor stond, diende CHP een herijkingsdossier op te stellen waarin onder meer een definitief ontwerp zat. Op 26 oktober 2016 meldden beide colleges dat CHP met zo'n 120 mensen werkte om de plannen verder uit te tekenen en door te rekenen. Dit gebeurde volgens hen stapsgewijs en zou voor de zomer van 2017 leiden tot een goed uitvoerbaar ontwerp.73 Op 7 september 2017 diende CHP het herijkingsdossier in. De stuurgroep ARZ besloot op 7 november 2017 het definitief ontwerp van CHP integraal af te keuren.

Vervolgens spraken zij met CHP een werkwijze af waarbij de Stuurgroep ARZ het definitief ontwerp in delen zou goedkeuren teneinde vertraging van het project te beperken.74 CHP kon zich niet vinden in het besluit van de Stuurgroep ARZ om het definitief ontwerp af te keuren. In december 2017 gaf CHP in een aantal brieven naar aanleiding van het niet-accepteren van het herijkingsdossier onder meer aan dat van de 1.319 reviewopmerkingen volgens haar beoordeling slechts 10% terecht waren, waarbij er geen fundamentele zaken aan deze opmerkingen zouden kleven. Ook bracht zij naar voren dat CHP had aangeboden het toetsingsproces van het definitief ontwerp in dialoog te begeleiden waardoor volgens haar 70% van de reviews een positieve uitkomst zou hebben gehad. ARZ heeft niet van dit aanbod gebruikgemaakt. Gezien deze en andere punten hield CHP ARZ verantwoordelijk voor het grootste deel van de ontstane situatie en de gevolgen daarvan. CHP gaf aan dat er tijds- en kostenconsequenties zouden kleven aan het integraal afkeuren van het definitief ontwerp en dat zij deze bij ARZ in rekening zou brengen. 75 De schriftelijke reacties van CHP zijn volgens de

71 Zoals het uitvoeren van onderzoeken, het opstellen van ontwerpen, het verleggen van kabels en leidingen, het aanvragen van

vergunningen, het inrichten van werkterreinen en dergelijke. 72 Provincie Groningen, Brief van Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten, Onderwerp: Risicobeheersing project Aanpak Ring Zuid, 21 augustus 2014; Gemeente Groningen, Brief van het college van B&W aan de gemeenteraad, Onderwerp: Informeren brief Gedeputeerde Staten over risicobeheersing binnen Aanpak Ring Zuid, 22 augustus 2014. 73 Brief provincie Groningen aan Provinciale Staten, Onderwerp: Herijking Aanpak Ring Zuid, 8 november 2017; Gemeente Groningen, Brief van het college van B&W aan de gemeenteraad, Onderwerp: Stand van zaken Aanpak Ring Zuid, 26 oktober 2016. 74 Horvat en partners, Beoordeling risicoreservering Ring Zuid, 16 april 2020; ARZ en CHP, punt 31-01 uit het Overzicht genomen besluiten Taskforce CHP-ARZ, 16 juli 2018 75 Combinatie Herepoort, brief van CHP aan ARZ, Onderwerp: Reactie CHP naar aanleiding van niet acceptatie Risicobeheersplan contractuele herijking. Kenmerk: ARZ-COR-SYS-0587, 5 december 2017.

34

Eindrapport – In de ban van de Ringweg

projectorganisatie ARZ niet ontvangen. Hierop is zodoende geen formele reactie gekomen van de projectorganisatie ARZ.76 Gedeputeerde Staten en B&W brachten respectievelijk Provinciale Staten en gemeenteraad op 8 november 2017 in een brief op de hoogte van de stand van zaken van de herijking.77 In de brief meldden zij dat CHP meer tijd nodig had om het definitieve ontwerp af te ronden. Desondanks zou volgens beide colleges realisatie van het project inclusief de optimalisaties mogelijk zijn binnen het taakstellend budget. Ook zouden de optimalisaties planologisch uitvoerbaar zijn. De brief ging niet in op de vraag hoe het mogelijk was dat de Stuurgroep ARZ enerzijds het definitief ontwerp (met een bijbehorende kostenberekening) niet kon goedkeuren, terwijl er naar het idee van de Stuurgroep ARZ anderzijds wel voldoende zekerheid was dat de drie optimalisaties binnen het budget konden worden uitgevoerd. De brief meldde dat de Stuurgroep ARZ had besloten om de drie optimalisaties toe te voegen aan de projectscope. Door het afkeuren van het definitieve ontwerp kon nog geen herijkingsbesluit worden genomen. 78,79 De brief aan de gemeenteraad van 8 november 2017 meldt het volgende: “Uit de toetsing van het herijkingsdossier blijkt dat het definitieve ontwerp nog niet aan alle contracteisen voldoet.

Daarom kan het herijkingsbesluit contractueel gezien ook nog niet worden genomen.“ De tweede zin ontbreekt in de brief aan Provinciale Staten, waardoor het niet nemen van het herijkingsbesluit niet expliciet wordt benoemd. In de beide brieven worden zinsdelen gebruikt als: “uit de herijking blijkt dat …”. Omdat in de brief aan Provinciale Staten niet vermeld is dat geen herijking heeft plaatsgevonden, wekt deze brief de suggestie dat dit wel is gebeurd. In daarop volgende brieven aan zowel Provinciale Staten als de gemeenteraad wordt steeds gerefereerd aan “de herijking”. Door het ontbreken van het definitieve ontwerp kon de Stuurgroep ARZ geen herijkingsbesluit vaststellen. Hierdoor ontstond onduidelijkheid bij de opdrachtnemer. Volgens CHP bood artikel 19 van de Basisovereenkomst geen andere mogelijke uitkomsten dan voortzetting van het werk, wijziging van het werk of beëindiging van het werk. Door te kiezen voor de optimalisaties zou de Stuurgroep ARZ volgens CHP impliciet een positief herijkingsbesluit hebben genomen.80

76

De Noordelijke Rekenkamer kan niet verifiëren of dit zo is. CHP heeft de Noordelijke Rekenkamer benadrukt dat de projectorganisatie ARZ bepaalde brieven onderhands wilde krijgen. Gebaseerd op een interview met CHP van 27 september 2021. 77 Gemeente Groningen, Brief van het college van B&W aan de gemeenteraad, Onderwerp: Herijkingsmoment Aanpak Ring Zuid (ARZ), 8 november 2017; Brief van Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten, Onderwerp: Herijking Aanpak Ring Zuid, 8 november 2017. 78 Gemeente Groningen, Brief van het college van B&W aan de gemeenteraad, Onderwerp: Herijkingsmoment Aanpak Ring Zuid (ARZ), 8 november 2017; Provincie Groningen, Brief van Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten, Onderwerp: Herijking Aanpak Ring Zuid, 8 november 2017. 79 Over het al dan niet nemen van het herijkingsbesluit bestond en bestaat onduidelijkheid. In een gesprek met de projectorganisatie ARZ werd aangegeven dat het herijkingsbesluit was genomen met de toevoeging van de drie optimalisaties eind 2017, maar uit het Stuurgroepverslag ARZ van 22 maart 2019 blijkt dat er geen herijkingsbesluit is genomen. Bij de aannemer bestond ook onduidelijkheid hierover. Interview projectorganisatie ARZ, 26 augustus 2021; Aanpak Ring Zuid, Verslag Stuurgroep ARZ, 22 maart 2019; pp.

3; Combinatie Herepoort, Brief van CHP aan ARZ, Onderwerp: Reactie CHP naar aanleiding van reactie ARZ op ingediend herijkingsdossier. Kenmerk: ARZ-COR-SYS-0589, 4 december 2017. 80 Combinatie Herepoort, brief van CHP aan ARZ, Onderwerp: reactie CHP naar aanleiding van reactie ARZ op ingediend herijkingsdossier, ARZ-COR-SYS-0589, 4 december 2017.

35

Eindrapport – In de ban van de Ringweg

Samengevat zijn Provinciale Staten en gemeenteraad door middel van brieven geïnformeerd over de ontwikkelingen in het herijkingsdossier. Er is niet duidelijk gemaakt op welke gronden het definitief ontwerp is afgekeurd, de standpunten van CHP zijn niet kenbaar gemaakt en er werd niet duidelijk aangegeven dat er geen herijkingsbesluit is genomen. Evenmin werd duidelijk gemaakt welke gevolgen het niet nemen van het herijkingsbesluit heeft.

4.5

Vertraging

De uitvoering van het project Aanpak Ring Zuid is vanaf 2017 steeds meer vertraagd. Bij het schrijven van dit rapport is deze vertraging opgelopen tot ongeveer drie jaar. Om hun controlerende bevoegdheden goed in te kunnen vullen, is het belangrijk dat Provinciale Staten en gemeenteraad tijdig op de hoogte worden gesteld van significante wijzigingen in de scope, planning, financiën en risico’s van het project. Over dit soort wezenlijke wijzigingen buiten de scope van de Bestuursovereenkomst en Realisatieovereenkomst moeten de raad en Provinciale Staten geconsulteerd (wensen en bedenkingen dan wel instemmen) worden.

4.5.1 De omvang van de vertraging Bij de (voorgenomen) herijking in november 2017 was er bij de projectorganisatie ARZ optimisme over het binnen de planning en het budget kunnen realiseren van de Ring Zuid. Enige twijfel ontstond toen de aanleg van de Helperzoomtunnel in mei 2018 moest worden uitgesteld.81 De tunnel zou toen worden geplaatst, maar de werkzaamheden werden opgeschoven toen bleek dat de grond zich anders gedroeg dan verwacht. Hierover hebben Gedeputeerde Staten en het college van B&W Provinciale Staten respectievelijk gemeenteraad niet formeel ingelicht. Provinciale Staten en gemeenteraad stelden hier wel schriftelijke vragen over (zie hoofdstuk 5). Volgens medewerkers van de projectorganisatie ARZ werd het voor hen pas duidelijk dat er grote vertraging zou gaan plaatsvinden toen de CHP op 1 juni 2018 een planning indiende waarin de mijlpalen aanzienlijk waren verschoven.82 Zij gaven aan dat zij hierdoor werden overvallen.83 Uit correspondentie tussen ARZ en CHP blijkt dat er al ver voor 1 juni 2018 signalen waren dat de planning significant zou kunnen uitlopen. De Stuurgroep ARZ besloot op 7 november 2017 het definitief ontwerp van CHP integraal af te keuren (zie paragraaf 4.4).

In december van dat jaar gaf CHP naar aanleiding van het niet-accepteren van het herijkingsdossier in een aantal brieven aan dat er tijds- en kostenconsequenties zouden zitten aan het integraal afkeuren daarvan.84 Figuur 4 geeft het verloop van de verwachte opleverdatum weer in de opeenvolgende planningen die CHP bij de projectgroep ARZ indiende. Zoals in figuur 4 te zien is, is er tot planning versie 8

81 Interview projectorganisatie ARZ 26 augustus 2021. 82 Verslag Stuurgroep ARZ, 4 juni 2018. 83 Interview projectorganisatie ARZ 26 augustus 2021. 84

Combinatie Herepoort, brief van CHP aan ARZ, Onderwerp: Reactie CHP naar aanleiding van niet acceptatie Risicobeheersplan contractuele herijking. Kenmerk: ARZ-COR-SYS-0587, 5 december 2017.

36

Eindrapport – In de ban van de Ringweg

geen sprake van een uitloop van de opleverdatum. Op 25 december 2017 diende CHP gelijktijdig twee aangepaste planningen in (planning v8 en v9). De planning v8 liet geen grote vertraging zien, maar daarin was de invloed van de niet-acceptatie van het Definitief Ontwerp niet verwerkt. CHP heeft deze planning slechts ter informatie verstrekt. Planning v9 had als aanname dat het Definitief Ontwerp eind 2018 volledig zou worden geaccepteerd. Deze planning is door de projectorganisatie ARZ getoetst. Planning v9 liet een vertraging van het oplevermoment zien van 4-7 maanden. In de drie daaropvolgende planningen liep de verwachte opleverdatum steeds verder op (zie figuur 4), van 7 maanden (v9, 25 december 2019) naar 15 maanden (v10, 19 maart 2018). De projectorganisatie ARZ heeft de planningen tot en met v10 niet geaccepteerd omdat deze volgens haar onvoldoende onderbouwd waren.

Verschuiving opleverdatum

Geplande opleveringsdatum Ring Zuid

23-5-2025

4-11-2024

v11a/v12 18-4-2024

v11

1-10-2023

v10

15-3-2023

27-8-2022

v9

8-2-2022

V8 Brief herijking

23-7-2021 0

50

83 100 108

PS/raad geïnformeerd over significante vertraging

150

200

250

300

Tijd (weken sinds voorlopige gunning) Figuur 4: ontwikkeling opleverdatum Ring Zuid (bron: planningen van CHP)

De Stuurgroep ARZ heeft met CHP afgesproken dat zij bij het afronden van het definitief ontwerp samen zouden optrekken om de gevolgen voor de planning zoveel mogelijk te beperken. CHP en de Stuurgroep ARZ hebben ingestemd met een proces waarbij CHP het ontwerp gefaseerd zou indienen (een Gefaseerd Geaccepteerd Definitief Ontwerp, ofwel GGDO). De Stuurgroep ARZ heeft met CHP de deadline van 1 juni 2018 afgesproken voor het aanleveren van een “robuuste en geaccepteerde planning”.85

85

Provincie Groningen, Brief van Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten, Onderwerp: Stand van zaken Aanpak Ring Zuid, 21 juni 2018.

37

Eindrapport – In de ban van de Ringweg

De projectorganisatie ARZ en CHP gingen verder in gesprek over de vraag welke overschrijdingen acceptabel en welke maatregelen benodigd zouden zijn om voor 1 juni 2018 tot een acceptabele overall-planning te komen.86 Ondertussen vonden tussen de projectorganisatie ARZ en CHP ook gesprekken plaats over het mogelijk maken van een zomerstremming, waardoor één jaar van de voorziene vertraging kon worden ingelopen. CHP diende op 1 juni 2018 planning v11 in bij de projectorganisatie ARZ. Deze planning ging uit van het meewerken van de opdrachtgever aan het mogelijk maken van een zomerstremming in 2018 en liepen zij vooruit op nog overeen te komen wijzigingen van de eisen. Deze planning liet een uitloop van de oorspronkelijke opleverdatum zien van 21 maanden (v11, 1 juni 2018). Een belangrijke voorwaarde van de Stuurgroep ARZ was dat CHP van tevoren op basis van een uitvoeringsontwerp moest aantonen dat deze werkzaamheden veilig en beheerst zouden kunnen worden uitgevoerd. De zomerstremming van vijf weken zou beginnen op 22 juli 2018.

Op 11 juni 2018 besloot de Stuurgroep ARZ echter geen toestemming te geven voor de zomerstremming, omdat niet aan alle voorwaarden zou zijn voldaan die de Stuurgroep ARZ op 29 maart had gesteld Er volgden nog meer gesprekken met CHP.87 De Stuurgroep ARZ nam vervolgens op 13 juli 2018 opnieuw het voorlopige besluit de zomerstremming af te wijzen omdat het uitvoeringsontwerp van CHP te weinig veiligheid zou bieden om de werkzaamheden verantwoord uit te kunnen voeren. Voor CHP kwam dit besluit als een verrassing.88 CHP stelde voor een inhoudelijk overleg te voeren omdat zij van mening was dat technisch gezien de geconstateerde knelpunten onderbouwd en opgelost konden worden.89 De projectorganisatie gaf aan dat hiervoor de tijd veel te kort was. Het proces om te komen tot een Gefaseerd Geaccepteerd Definitief Ontwerp (GGDO) was volgens de Stuurgroep ARZ al ruim een half jaar gaande en nog steeds niet afgerond.90 Op 16 juli 2018 viel het definitieve besluit van de Stuurgroep ARZ om de zomerstremming niet door te laten gaan.91 In versie v11a (1 augustus 2018) van de planning werd het effect van het besluit niet mee te werken aan de zomerstremming 2018 zichtbaar gemaakt. Dit resulteerde in een jaar extra vertraging. In totaal schoof de verwachte opleverdatum bijna drie jaar op ten opzichte van de oorspronkelijke planning.

De planningen van CHP worden besproken in het Projectoverleg ARZ en vanaf mei 2018 in het Directeurenoverleg ARZ. Uit de verslagen van de Stuurgroep ARZ blijkt dat daar voor het eerst op 4 juni 2018 expliciet is besproken dat er significante vertraging zou optreden.92 Op 11 juni 2018 constateerde de Stuurgroep ARZ dat het vanuit de informatieplicht van de stuurgroepleden zaak

86 Verslag Projectoverleg, 5 april 2018 87 Verslag Stuurgroep ARZ, 11 juni 2018. 88 Verslag Stuurgroep ARZ, 16 juli 2018. 89 Verslag Stuurgroep ARZ, 16 juli 2018; Combinatie Herepoort, Brief van CHP aan ARZ, Onderwerp: Reactie op brief aangaande

zomerstremming 2018, 13 juli 2018 90 Verslag Stuurgroep ARZ, 16 juli 2018 91 Verslag Stuurgroep ARZ, 16 juli 2018, pp. 2 92 Verslag Stuurgroep ARZ, 4 juni 2018.

38

Eindrapport – In de ban van de Ringweg

was om gemeenteraad, Provinciale Staten en Tweede Kamer zo spoedig mogelijk te informeren over de verwachte vertraging. 93 Gedeputeerde Staten en B&W berichtten hun volksvertegenwoordigingen vervolgens op 21 juni 2018 dat er sprake was van een aanzienlijke vertraging van de werkzaamheden.94 Zij schreven dat uit de ingediende planning bleek dat de einddatum van het project circa drie jaar zou gaan opschuiven, van 2021 naar 2024. Gedeputeerde Staten en B&W meldden in hun brieven dat de samenwerkende opdrachtgevers bij de (voorgenomen) herijking in november 2017 al rekening hielden met de mogelijkheid van een vertraging. Dat hebben zij destijds niet gemeld; in de brief van 8 november 2017 staat echter: Het blijkt dat Combinatie Herepoort op dit moment meer tijd nodig heeft om het definitieve ontwerp goed af te ronden. Het is nu aan Combinatie Herepoort om te bepalen hoeveel tijd hiervoor nodig is. Wij zetten ons in om in dit proces samen met Combinatie Herepoort op te trekken en de gevolgen voor de planning te beperken. De werkzaamheden aan de Zuidelijke Ringweg zelf zullen beginnen als het definitief ontwerp klaar is.

De oplevering van het project is nog steeds voorzien in 2021.95 De boodschap in de collegebrieven was, naast de constatering dat CHP meer tijd nodig heeft voor het definitief ontwerp en de gevolgen voor de planning beperkt zullen worden, dat de opleverdatum nog steeds voor 2021 voorzien was. In hun brief van 21 juni 2018 wezen beide colleges de volksvertegenwoordigingen op de mogelijkheid dat de zomerstremming op het laatste moment vanwege het niet voldoen aan de randvoorwaarden geheel of gedeeltelijk konden worden afgelast. 96 Op 16 juli 2018 viel het definitieve besluit van de Stuurgroep ARZ om de zomerstremming af te gelasten. In hun brieven van 18 juli 2018 informeerden Gedeputeerde Staten en B&W en Provinciale Staten respectievelijk gemeenteraad daarover.97 Samenvattend constateren we dat Gedeputeerde Staten en het college van B&W op 8 november 2017 rekening hielden met een geringe vertraging. Oplevering werd nog wel in 2021 voorzien. Uit de correspondentie tussen de projectorganisatie ARZ en CHP blijkt dat er rond het einde van 2017 duidelijke signalen waren dat het project ARZ significante vertraging kon gaan oplopen. Gedeputeerde Staten en B&W hebben op 21 juni 2018 aan de volksvertegenwoordiging gemeld dat het project significante vertraging zou oplopen. Provinciale Staten werden geïnformeerd in plaats van geconsulteerd.

93

Verslag Stuurgroep ARZ, 11 juni 2018.

94 Brief van Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten, Onderwerp: Stand van zaken Aanpak Ring Zuid, 21 juni 2018; Gemeente

Groningen, Brief van het college van B&W aan de gemeenteraad, Onderwerp: Stand van zaken Aanpak Ring Zuid, 21 juni 2018. 95 Brief van Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten, Onderwerp: Herijking Aanpak Ring Zuid, 8 november 2017; Gemeente Groningen, Brief van het college van B&W aan de gemeenteraad, Onderwerp: Herijkingsmoment Aanpak Ring Zuid (ARZ), 8 november 2017. 96 Provincie Groningen, Brief van Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten, Onderwerp: Stand van zaken Aanpak Ring Zuid, 21 juni 2018; Gemeente Groningen, Brief van het college van B&W aan de gemeenteraad, Onderwerp: Stand van zaken Aanpak Ring Zuid, 21 juni 2018. 97 Provincie Groningen, Brief van Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten, Onderwerp: Stand van zaken zomerstremming Zuidelijke Ringweg Groningen, 18 juli 2018; Gemeente Groningen, Brief van het college van B&W aan de gemeenteraad, Onderwerp: Stand van zaken zomerstremming Zuidelijke Ringweg, 18 juli 2018.

39

Eindrapport – In de ban van de Ringweg

4.5.2 De oorzaak van de vertraging In hun schrijven over de verwachte vertraging van het project ARZ geven Gedeputeerde Staten en het college van B&W diverse oorzaken aan voor de vertraging. Het is voor een goede democratische controle van belang dat deze informatie juist en volledig is. Zoals hiervoor al bleek, bespraken beide colleges in hun brief van 21 juni 2018 de stand van zaken. Uit de onlangs ingediende planning bleek, aldus de brief, dat de einddatum van het project circa drie jaar zou opschuiven, naar 2024. De colleges van Gedeputeerde Staten en B&W noemden in de brief verschillende oorzaken voor de vertraging: Wij zien dat CHP alle zeilen bij moet zetten om de complexiteit van dit project dwars door deze dichtbevolkte stad de baas te worden. Daarnaast zien ook wij dat de belangenafweging van verschillende doelgroepen complex is en dat de belangen vanuit bereikbaarheid, leefbaarheid en natuurbescherming vaak tegenstrijdig zijn. Dat vraagt om een zorgvuldige afweging en soms ook aanpassing van de aanpak van de werkzaamheden. Het verrichten van de noodzakelijke onderzoeken, het uitwerken van het ontwerp en de aandacht die een veilige uitvoering nodig heeft, neemt veel meer capaciteit en tijd in beslag dan CHP rekening mee heeft gehouden.

Verder heeft CHP te kampen met het aantrekken van de conjunctuur en de beperkte beschikbaarheid van voldoende en geschikt personeel die dat met zich mee brengt.98 Eén van de door CHP voorgestelde maatregelen, die tot doel had vertraging en overlast voor de omgeving te beperken, was een stremming van vijf weken van de ringweg in één richting tijdens de zomer van 2018. 99 Zoals hiervoor aangegeven besloot de Stuurgroep ARZ op 16 juli 2018 de zomerstremming niet door te laten gaan. Volgens Gedeputeerde Staten en het college van B&W bleek toen dat binnen de korte beschikbare tijd onvoldoende kon worden aangetoond dat de risico's voor de omgeving beheersbaar waren. CHP onderschreef de analyse van de Stuurgroep ARZ over de oorzaken van de vertraging niet. In een brief van 13 juli 2018 nam CHP het standpunt in dat de opdrachtgever verantwoordelijk was voor de opgelopen vertraging van 2 tot 3 jaar en de zomerstremming. 100 Zij gaf aan dat zij Rijkswaterstaat al in oktober 2016 op de noodzaak voor de stremming had gewezen. Verder wees zij erop dat de planning onder druk stond doordat de Stuurgroep ARZ het definitief ontwerp ten onrechte had afgekeurd, door het werken met GGDO’s en het steeds stellen van nadere eisen door Rijkswaterstaat.

Ook het tegen de verwachting in intrekken van het Verzoek tot wijziging opdrachtgever (VTW-OG) inzake industriële automatisering en een aantal onopgeloste issues uit de zomer van 2017 zouden tot vertraging leiden die te wijten zou zijn aan de opdrachtgever.101 In haar brief stelt Rijkswaterstaat dat CHP onvoldoende tijdig actie zou hebben genomen om de

98 Brief van Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten, Onderwerp: Stand van zaken Aanpak Ring Zuid, 21 juni 2018; Gemeente

Groningen, Brief van het college van B&W aan de gemeenteraad, Onderwerp: Stand van zaken Aanpak Ring Zuid, 21 juni 2018. 99 Brief van Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten, Onderwerp: Stand van zaken Aanpak Ring Zuid, 21 juni 2018; Gemeente Groningen, Brief van het college van B&W aan de gemeenteraad, Onderwerp: Stand van zaken Aanpak Ring Zuid, 21 juni 2018. 100 Verslag Stuurgroep ARZ, 16 juli 2018. 101 Gebaseerd op Combinatie Herepoort, Brief CHP aan projectorganisatie ARZ, Onderwerp: reactie op brief aangaande zomerstremming 2018, 13 juli 2018.

40

Eindrapport – In de ban van de Ringweg

noodzaak van een zomerstremming aan te geven. Daarnaast gaf zij aan dat correspondentie vanuit CHP daarover niet bekend zou zijn.102 Het standpunt van CHP over de oorzaken van de vertraging werd niet door de colleges van Gedeputeerde Staten en B&W met Provinciale Staten respectievelijk gemeenteraad gedeeld. In het eindrapport van de Taskforce Financiën (TFF, zie paragraaf 4.6) werd voor het eerst duidelijk gemaakt dat ook de opdrachtgever wellicht een aandeel had in de vertraging en kostenverhoging.103 Dit rapport lag vanaf juli 2020 onder geheimhouding voor Provinciale Staten ter inzage en was vanaf 19 januari 2021 grotendeels openbaar. Samenvattend bespraken Gedeputeerde Staten en B&W in de onderzochte schriftelijke informatievoorziening (collegebrieven) de rol van van de aannemer in de vertraging. De eigen rol en het eigen aandeel in de vertraging van het project wordt in deze brieven door de colleges van Gedeputeerde Staten en B&W niet besproken. De visie van CHP op de oorzaken van de vertraging is lange tijd niet door Gedeputeerde Staten en B&W met Provinciale Staten en gemeenteraad gedeeld.

4.5.3 De commissie-Hertogh als oplossing voor een patstelling Het niet doorgaan van de zomerstremming in juli 2018 zette de verhoudingen tussen ARZ en CHP op scherp.104 De commissie-Hertogh moest een oplossing bieden voor de patstelling tussen ARZ en CHP. Provinciale Staten en gemeenteraad dienen op de hoogte te worden gehouden van de ontwikkelingen. Tijdens de onderhandelingen van de commissie-Hertogh speelde echter geheimhouding van informatie een rol. In hun brieven van 18 september 2018 merkten Gedeputeerde Staten en B&W het volgende op: Aanpak Ring Zuid stelt eisen aan de kwaliteit van het project. Zoals wij u al eerder meldden moet de aannemer alle zeilen bijzetten om aan de contractuele eisen te voldoen. Dit heeft gevolgen voor de planning van het project, de kwaliteit van de voorbereiding, de kwaliteit van het werk en de samenwerking tussen Aanpak Ring Zuid en de Combinatie Herepoort (CHP). Hierover is eind augustus wederom op bestuurlijk niveau gesproken met de top van de twee Duitse combinanten Max Bögl en Züblin.105 De Stuurgroep ARZ en CHP besloten gezamenlijk een commissie in het leven te roepen onder voorzitterschap van prof. dr. M. Hertogh.

Deze commissie moest de besturen van opdrachtgever en opdrachtnemer adviseren over oplossingsrichtingen voor de ontstane situatie.106 Gedeputeerde Staten en B&W kondigden in hun brieven van 18 september 2018 aan Provinciale Staten en gemeenteraad de commissie-Hertogh aan. De opdrachtformulering aan de commissie-Hertogh kwam aan de orde in de Stuurgroepvergadering van 10 oktober 2018. De

102 Rijkswaterstaat, brief aan CHP, Onderwerp: Reactie OG n.a.v. reactiebrieven ON t.a.v. zomerstremming 2018, 3 augustus 2018. 103 Taskforce Financiën, De weg naar de weg, Eindrapportage Taskforce Financiën, Groningen, 6 februari 2020. 104 Interview projectorganisatie 26 augustus 2021 & Interview met medewerkers van CHP op 27 september 2021. 105 Provincie Groningen, Brief van Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten, Onderwerp: Voortgang Zuidelijke Ringweg

Groningen, 18 september 2018; Gemeente Groningen, Brief van het college van B&W aan de gemeenteraad, Onderwerp: Voortgang Aanpak Ring Zuid, 18 september 2018. 106 Provincie Groningen, Brief van Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten, Onderwerp: Voortgang Zuidelijke Ringweg Groningen, 18 september 2018; Gemeente Groningen, Brief van het college van B&W aan de gemeenteraad, Onderwerp: Voortgang Aanpak Ring Zuid, 18 september 2018.

41

Eindrapport – In de ban van de Ringweg

commissie was toen al aan de eerste gesprekken begonnen.107 Het rapport van de commissieHertogh kwam uit op 17 december 2018. Commissie-Hertogh CHP stelde tijdens een bijeenkomst van de top van de Stuurgroep ARZ en CHP (Top-6) voor om een commissie in te stellen omdat ARZ en CHP op een aantal punten geen overeenstemming bereikten.108 De voortgang van het project liep gevaar doordat het onderlinge vertrouwen laag was. 109 De commissieHertogh110 kreeg een drieledige opdracht: het inventariseren van projectmatige belemmeringen tussen CHP en ARZ; het in kaart brengen van de historie van het project met als doel ervan te leren; het voorbereiden van besluiten voor het overleg van Top ARZ-CHP door middel van “adviezen, voorstellen van oplossingen, maatregelen en ingrepen naar de toekomst.”111 Het rapport van de commissie bevatte de volgende aanbevelingen: ▪ Slagvaardige organisatie en overlegstructuur: beide partijen waren onvoldoende op elkaar afgestemd en spraken met teveel mensen en langs elkaar. ARZ en CHP legden een aantal speerpunten vast waarmee ze verder wilden werken; ▪ Houding en gedrag: beide partijen moesten gewenst gedrag nastreven, ook in situaties waarin zij van elkaar van mening verschilden; ▪ Herstarten inhoudelijke werkzaamheden: een aantal zaken moest worden geauditeerd, zoals het projectmanagementsysteem van CHP en de systeemgerichte contractbeheersing van ARZ.

Het op elkaar afstemmen van werkwijzen zou het komen tot een definitief ontwerp kunnen bespoedigen; ▪ Alliantie voortzetten: het alliantiefonds dat CHP en ARZ hadden opgezet werkte niet goed. Het risicomanagement was daardoor onder de maat. Beheermaatregelen moeten worden genomen om dit te verbeteren; ▪ Planning: CHP en ARZ leveren een nieuwe planning op en moeten deze bewaken; ▪ Financiën: afspraken maken voor de beheersing van de financiën op de korte termijn en het beperken van de voorfinanciering gezien CHP te maken had met liquiditeitsproblemen. Hiervoor werd later de Taskforce Financiën opgericht; ▪ Plan van aanpak en vastleggen resultaten: er moet een stappenplan komen voor de korte termijn waarmee ARZ en CHP uit de voeten kunnen. De aanleg van de Helperzoomtunnel, waarin de nieuwe werkwijze op basis van de in het rapport genoemde aanbevelingen werd getest, gold daarbij als voorbeeldcasus.112 In een nieuw plan van aanpak113 gebaseerd op de hierboven genoemde adviezen van de commissie-Hertogh staat hoe de partijen weer met het project zouden kunnen voortgaan. In eerste instantie was de inhoud van het rapport geheim. Deze is later openbaar gemaakt op 19 januari 2021.

107 Aanpak Ring Zuid, Verslag Stuurgroepvergadering ARZ, 10 oktober 2018. 108

29 augustus 2018, Zie Commissie Hertogh, ‘Waar een wil is, komt een weg’, Rapportage Commissie Hertogh Ring Zuid, 17 december 2018, pp. 31 109 Commissie Hertogh, ‘Waar een wil is, komt een weg’, Rapportage Commissie Hertogh Ring Zuid, 17 december 2018, pp. 3 110 Bestaande uit 5 leden, onder voorzitterschap van Prof. dr. ir. Marcel Hertogh. ARZ en CHP benoemden elk 2 leden die volgens de opdrachtformulering op afstand dienden te staan tot het project. 111 Commissie Hertogh, ‘Waar een wil is, komt een weg’, Rapportage Commissie Hertogh Ring Zuid, 17 december 2018, pp. 31 112 Gebaseerd op het rapport van de Commissie Hertogh, ‘Waar een wil is, komt een weg’, Rapportage Commissie Hertogh Ring Zuid, 17 december 2018, pp. 22-29. 113 Aanpak Ring Zuid & Combinatie Herepoort, Plan van Aanpak op basis van Commissie Hertogh, ‘Waar een wil is, komt een weg’, 20 maart 2019.

42

Eindrapport – In de ban van de Ringweg

Gedeputeerde Staten en het college van B&W maakten de afweging het rapport niet – ook niet op verzoek 114 – aan de volksvertegenwoordiging te verstrekken. 115 De reden voor het vertrouwelijk houden van het rapport was volgens Gedeputeerde Staten en het college van B&W dat er sprake was van ‘een vertrouwelijke setting, waarin de aanbevelingen door de provincie samen met CHP onder begeleiding van Hertogh werden uitgewerkt. “Om dit proces vruchtbaar te laten zijn, was cruciaal dat wij ons hielden aan de afspraak tussen de commissie en ARZ en CHP dat de onderlinge communicatie in het kader van het Commissie-traject open en vertrouwelijk van aard zou zijn”, aldus Gedeputeerde Staten en het college van B&W.116 Verder kon vroegtijdige openbaarmaking de onderhandelingsposities tussen partijen over het al dan niet implementeren van de aanbevelingen (negatief) beïnvloeden en zou zij daarmee schadelijk zijn voor de economische en/of financiële belangen van opdrachtgevers en/of opdrachtnemer. Provinciale Staten en gemeenteraad werden op 20 december 2018 per brief op de hoogte gesteld van de inhoud van het rapport, in de vorm van een beknopte samenvatting.117 Na het advies van de commissie-Hertogh hebben CHP en ARZ samen een nieuw plan van aanpak opgesteld. Dit proces is eveneens begeleid door de commissie-Hertogh.

In haar vergadering van 12 maart 2019 besloot de Stuurgroep ARZ het definitieve adviesrapport commissie-Hertogh ‘Waar een wil is, komt een weg’ en het Plan van Aanpak Hertogh 118 na vaststelling in de volgende Stuurgroep ARZ openbaar te maken. Dat gebeurde een week na de Provinciale Statenverkiezingen119 in de vergadering van Provinciale Staten van 28 maart 2019. Het college van B&W informeerde gemeenteraad op 27 maart 2019, onder embargo tot 28 maart 2019.120 De geheimhouding kon worden opgeheven omdat er een Plan van Aanpak lag met gezamenlijke afspraken die niet meer van invloed waren op de onderhandelingsposities tussen partijen.121 Provinciale Staten en gemeenteraad zijn geïnformeerd over de instelling van de commissie-Hertogh Gedeputeerde Staten en B&W hebben het rapport van de commissie-Hertogh vertrouwelijk gehouden, ook voor de volksvertegenwoordigingen. Zij zijn wel op hoofdlijnen geïnformeerd over de inhoud van het rapport. Direct na het vaststellen van het Plan van Aanpak op 20 maart 2019 was er geen aanleiding meer voor het vertrouwelijk houden van het rapport en zijn de beide documenten openbaar gemaakt.

114 Zie: Provincie Groningen, Brief van Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten, Onderwerp: Beantwoording verzoek inzage

advies commissie-Hertogh, 22 januari 2019. 115 Het rapport was vertrouwelijk. Het verschil tussen vertrouwelijk en geheim is dat Gedeputeerde Staten en het college van B&W zelf de afweging hebben gemaakt om het rapport niet met de volksvertegenwoordiging te delen. Bij geheimhouding hadden Provinciale Staten dan wel de gemeenteraad geheimhouding moeten opleggen. 116 Brief Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten, d.d. 28 maart 2019, Plan van Aanpak commissie-Hertogh, kenmerk 2019008581; Gemeente Groningen, Brief van het college van B&W aan de gemeenteraad, Onderwerp: Plan van aanpak commissieHertogh inzake Zuidelijke Ringweg, 27 maart 2019. 117 Provincie Groningen, Brief van Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten, Onderwerp: Aanpak Ring Zuid, Advies commissieHertogh, 20 december 2018; Gemeente Groningen, Brief van het college van B&W aan de gemeenteraad, Onderwerp: Advies commissie-Hertogh inzake Zuidelijke Ringweg, 20 december 2018. 118 Aanpak Ring Zuid & Combinatie Herepoort, Plan van Aanpak op basis van Commissie Hertogh, ‘Waar een wil is, komt een weg’, 20 maart 2019 119 De verkiezingen vonden plaats op 20 maart 2019. 120 Gemeente Groningen, Brief van het college van B&W aan de gemeenteraad, Onderwerp: Plan van aanpak commissie-Hertogh inzake Zuidelijke Ringweg, 27 maart 2019. 121 Brief Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten, d.d.

28 maart 2019, Plan van Aanpak commissie-Hertogh, kenmerk 2019008581; Gemeente Groningen, Brief van het college van B&W aan de gemeenteraad, Onderwerp: Plan van aanpak commissieHertogh inzake Zuidelijke Ringweg, 27 maart 2019.

43

Eindrapport – In de ban van de Ringweg

4.6

De weg naar de Vaststellingsovereenkomst

Het project werd in 2016 voor € 321 miljoen (ex btw) aanbesteed. Provincie, Rijkswaterstaat en CHP hebben vanaf de zomer van 2018 twee jaar onderhandeld over de meerkosten van de bouw van de Ring Zuid. Op 6 juli 2020 werd bekend dat op hoofdlijnen overeenstemming was bereikt over het verdelen van de financiële kosten. In het Hoofdlijnenakkoord staan de volgende punten: ▪ CHP neemt een deel van de meerkosten voor eigen rekening, er is een grotere opdrachtsom afgesproken en de risicoverdeling tussen opdrachtgever en opdrachtnemer is gewijzigd. ▪ Uitgangspunt bij de Vaststellingsovereenkomst is dat er sprake is van een gegarandeerd maximumbedrag van € 552 miljoen (ex btw) voor de realisatie van het project. ▪ De provincie legt vanuit de gelden van het Regio Specifiek Pakket (RSP) € 78 miljoen (ex btw) bij.122 Vanwege het financiële belang en de risicodragende positie van de provincie binnen het project ARZ is het zaak dat Provinciale Staten van de kostenontwikkeling op de hoogte worden gehouden. Provinciale Staten zijn bevoegd te besluiten over de € 78 miljoen die de provincie vanuit het RSP heeft bijgelegd. De gemeente Groningen is geen risicodragende partij in het project, maar heeft er belang bij te weten hoe het project er voor staat vanwege de regionale impact.

Indien de financiering niet rond is en de planning uitloopt, raakt dit ook de bereikbaarheid en economie van de gemeente Groningen. Mede door implementatie van de aanbevelingen van de commissie-Hertogh beleefde het project ARZ in 2019 een herstart, met als belangrijke mijlpalen het realiseren van de Helperzoomtunnel en de zomerstremming van 2019 met het aanbrengen van de damwanden. Hoewel de prioriteit toen bij de herstart lag, moest nog een oplossing worden gevonden voor een omvangrijk financieel probleem.123 CHP gaf vanaf eind 2017 regelmatig te kennen dat zij ARZ voor een belangrijk deel verantwoordelijk hield voor het afkeuren van het definitief ontwerp, de gekozen werkwijze van GGDO’s en de (telkens) nadere eisen die Rijkswaterstaat in dit verband stelde. Hiervoor heeft zij steeds te kennen gegeven dat zij de tijds- en kostenconsequenties in rekening zou brengen bij ARZ. 124 Uit collegebrieven en de beantwoording van raads- en Statenvragen blijkt dat de opdrachtgevers /projectorganisatie ARZ van mening waren dat CHP de werkzaamheden binnen

122Gemeente Groningen, Brief van het college van B&W aan de gemeenteraad, Onderwerp: Vaststellingsovereenkomst Aanpak Ring

Zuid, 19 januari 2021; Provincie Groningen, Voordracht van gedeputeerde staten aan provinciale staten van Groningen overeen extra bijdrage aan het project Aanpak Ring Zuid, 19 januari 2021; In de eindafspraken in de Vaststellingsovereenkomst is een maximumprijs van € 552 miljoen afgesproken. Dit leidde tot een extra bijdrage van de provincie van € 78 miljoen (exclusief btw), te dekken uit de RSP-gelden. Ook het Rijk doet een duit van € 13 miljoen (exclusief btw) in het zakje. 123 Taskforce Financiën, De weg naar de weg, Eindrapportage Taskforce Financiën, Groningen, 6 februari 2020. 124 Combinatie Herepoort, brief van CHP aan ARZ, Onderwerp: Reactie CHP naar aanleiding van niet acceptatie Risicobeheersplan contractuele herijking. Kenmerk: ARZ-COR-SYS-0587, 5 december 2017, Combinatie Herepoort, brief CHP aan ARZ, Onderwerp: Reactie op brief aangaande zomerstremming 2018. Kenmerk ARZ-COR- SYS—0983, 13 juli 2018.