Nationaal Programma Circulaire Economie 2023-2030

Prestatie 5.2: De aanpak van zwerfafval leidt tot productspecifieke maatregelen voor de meest voorkomende zwerfafvalitems

Prestatie 4.2: Er is een consumentgerichte aanpak ten behoeve van een verschuiving van wegwerp naar herbruikbaar

Tabel 15: Maatregelen op het gebied van verpakkingen en wegwerpproducten

Prestatie 5.1: UPV zwerfafval is uitgebreid Voor drinkbekers, voedselverpakkingen en plastic tasjes geldt vanaf 2023 een UPV zwerfafval, waarbij producenten meebetalen aan de kosten voor het opruimen en verwerken van zwerfafval. Binnen de context van deze UPV gaan producenten ook campagnes opzetten om burgers en ondernemers bewust te maken van de waarde van verpakkingsmaterialen in een circulaire economie en hoe iedereen kan bijdragen door te kiezen voor herbruikbare alternatieven voor wegwerpverpakkingen. Deze UPV hoeft niet beperkt te blijven tot kunststofproducten en kan in de toekomst worden uitgebreid naar verpakkingen van andere materiaalsoorten.

81 | Nationaal Programma Circulaire Economie 2023-2030

We ondersteunen circulair ondernemen via de Regeling Groen­ projecten. We starten een stimuleringsprogramma ter ontwikkeling en opschaling van recycling en hergebruik. We zetten de stimuleringsinstrumentaria DEI+, NIKI in. We verkennen beleidsmaatregelen voor sigarettenfilters. We geven uitwerking aan de SUP-richtlijn. We scherpen de wetgeving voor producteisen voor circulair ontwerp op EU-niveau aan. We stimuleren mechanische en chemische recycling. We onderzoeken het potentieel voor specifieke doelgroepen om wegwerpproducten te vervangen door herbruikbare alternatieven. We verkennen welke plastic producten die buiten de SUP-richtlijn vallen kunnen worden gereduceerd.

Stimuleren

Voor het verminderen van zwerfafvalgevoelige verpakkingen en wegwerpproducten is al beleid: de landelijke aanpak zwerfafval. Onderdeel hiervan is voorkómen (door een goede inzameling) en opruimen van zwerfafval en monitoring van de afzonderlijke zwerfafvalproducten, door IenW. Decentrale overheden bepalen wat ze gaan doen aan zwerfafval, IenW ondersteunt hen met kennis en expertise voor een gebiedsgerichte aanpak en gaat in overleg met gebiedsbeheerders en producenten over de integrale aanpak van zwerfafval en ieders verantwoordelijkheid daarin.

We verhogen het budget voor de MIA\Vamil-regeling.

Beprijzen

Doelstelling 5: In 2030 is de hoeveelheid zwerfafval maximaal verminderd

Voortzetting en intensivering van beleid

Normeren

Er komt een consumentgerichte aanpak waarbij het potentieel in beeld is gebracht voor specifieke doelgroepen om wegwerpproducten te vervangen door herbruikbare alternatieven. Denk aan feestartikelen en cosmetica-, verzorgings- en hygiëneproducten. In 2020 is al een onderzoek naar gedragssegmentatie gedaan voor de categorie producten die onder de Single-use plastic-regelgeving van de EU vallen. Dit onderzoek wordt om de drie jaar herhaald ten behoeve van doelgroepgerichte interventies.

De rijksoverheid verkent welke (plastic) wegwerpproducten nog meer kunnen worden gereduceerd, naast de producten die vallen onder de SUP-richtlijn. Er komen voorstellen voor maatregelen (Europees dan wel nationaal) om zwerfafvalgevoelige wegwerpproducten blijvend te reduceren. Bij deze inventarisatie die voor de zomer van 2023 wordt afgerond, kijken we onder andere naar beleidsmaatregelen voor sigarettenfilters en kauwgom.

We investeren in mechanische en chemische recycling. We lanceren een UPV voor luiers en incontinentiemateriaal in 2026. We lanceren een UPV voor wegwerpplastic. We onderzoeken of, en zo ja hoe binnen het UPV-instrumentarium meer stimulansen in te bouwen zijn voor preventie en hergebruik. We starten een stimuleringsprogramma voor ontwikkeling en opschaling van recycling en hergebruik. We ontwikkelen de Internationale Green Deal Reuse & Refill systems. We stimuleren herbruikbare verpakkingen in de convenience-sector met sectorbrede afspraken en (indien nodig) wettelijke verplichtingen. We begeleiden het Moonshotproject Evernew. We geven uitwerking aan de Green deal Circulaire Festivals. We financieren onafhankelijk onderzoek naar modellen voor herbruikbare verpakkingen in supermarkten en infrastructuur voor grootschalige reiniging van herbruikbare verpakkingen. We stimuleren de CIRCO-tracks. We gaan na of, en zo ja hoe het mogelijk is om binnen het UPV-instrumentarium meer stimulansen in te bouwen voor hergebruik. We zetten in op Europese ontwerpeisen voor recyclebare luiers van duurzame materialen. We stimuleren het gebruik van wasbare luiers. We gaan in overleg met gebiedsbeheerders en producenten over de integrale aanpak van zwerfafval en ieders verantwoordelijkheid daarin. Opgenomen maatregelen zijn financieel gedekt.

In het geval van een verkenning of onderzoek, is de verkenning of het onderzoek zelf gedekt, maar de doorvertaling van de uitkomsten van de verkenningen en onderzoeken naar eventuele beleidsmaatregelen niet. 82 | Nationaal Programma Circulaire Economie 2023-2030

Stimuleren

Beprijzen

Normeren

Nieuwe maatregelen

3.2 Kunststoffen Toekomstbeeld 2050 en 2030 In 2050 wordt er – waar dat leidt tot milieuwinst – minder plastic gebruikt. Plastic wordt bovendien niet meer gemaakt van fossiele grondstoffen, maar van gerecyclede grondstoffen, aangevuld met secundaire en duurzame biogrondstoffen en – op termijn – op CO2-gebaseerde grondstoffen. Onnodig materiaalgebruik behoort tot het verleden. Microplastic dat bewust aan producten wordt toegevoegd bestaat niet meer. En de uitstoot van (secundair) microplastic in het milieu is met minstens 70 procent teruggebracht. De ambitie om de kunststofketen in 2050 te sluiten en plastic niet langer te maken van primaire fossiele grondstoffen is een belangrijke stip op de horizon. Om die ambitie te kunnen waarmaken is een belangrijk tussendoel om in 2030 het gebruik van fossiele grondstoffen voor kunststof te halveren (ten opzichte van 2016). Dat vergt stevige maatregelen, die hieronder beschreven worden. Selectie prioritaire productgroepen Het transitieteam Kunststoffen heeft in het kader van het doelentraject drie productgroepen uitgewerkt: plastic verpakkingen (in samenwerking met het transitieteam Consumptiegoederen), plastic in de bouw en landbouwplastic. Plastic verpakkingen vormen het grootste aandeel van de Europese vraag naar plastic eindproducten (40 procent), gevolgd door plastic in de bouw (20 procent).

Een relatief klein deel van het plastic op de markt gaat naar land- en tuinbouwplastic (3 procent). Land- en tuinbouwplastic is echter een productgroep met een hoog reductie-, inzamel-, sorteer- en recyclepotentieel, en is om die reden nader verkend door het transitieteam Kunststoffen als interessante testcase, ook als het gaat om de toepassing van plastic gebaseerd op secundaire en duurzame biogrondstoffen. De adviezen van het transitieteam Kunststoffen over de te hanteren doelstellingen en de te nemen maatregelen zijn meegenomen in de beleidsvorming. Circulair doel 2030: Halvering primaire fossiele grondstoffen In 2030 is het gebruik van fossiele grondstoffen voor plastic gehalveerd dankzij efficiëntieverbetering en door toepassing van mechanisch recyclaat, chemisch recyclaat en plastic gebaseerd op duurzame biogrondstoffen. De uitstoot van microplastics naar het milieu is met ten minste 30 procent afgenomen.

Prestaties

Belemmeringen om de 2030-doelen te behalen

Om fossiele grondstoffen voor kunststof te halveren in 2030 steunt de rijksoverheid ambitieuze Europeesrechtelijke verplichtingen en roept zij daartoe ook op. Dit leidt tot de volgende prestaties:

Voor de drie productgroepen plastic verpakkingen (samen met het transitieteam Consumptiegoederen), land- en tuinbouwplastic en plastic in de bouw73 staan in paragraaf 3.2.1, 3.2.2 en 3.2.3 gerichte maatregelen beschreven.

1 In 2030 is zowel de recyclebaarheid van plastic (en andere materialen) als de daadwerkelijke toepassing van secundaire en duurzame biogrondstoffen breed verankerd in EU-wet- en regelgeving voor verpakkingen en producten (Herziening Verpakkingenrichtlijn, Ecodesign voor duurzame producten, Herziening Autowrakkenrichtlijn, Herziening Bouwproductenverordening, SUP-richtlijn, Herziening Aanbestedingsrichtlijn). 2 In 2026 is ten minste 40 procent reductie van plastic wegwerpbekers en voedselverpakkingen gerealiseerd ten opzichte van 2022. In 2030 zijn alle wegwerpverpakkingen met 50 procent gereduceerd, dus breder dan alleen voedselverpakkingen.

Het beleid voor circulair plastic reikt verder dan deze productgroepen en is erop gericht om de volledige kunststofketen circulair te maken en in 2050 vrij van nieuwe fossiele input te zijn. Hieronder volgt een beschrijving van vier overkoepelende uitdagingen voor een circulaire kunststofketen richting 2030. Het beleid richting 2030 en de bijpassende maatregelen zullen vooral gericht zijn op het oplossen van deze uitdagingen, in de genoemde productgroepen, maar ook in andere sectoren zoals de automobiel- en zorgsector. Daarom gaan we eerst ook kort in op deze twee sectoren.

Uitgangspunten voor beleid Plastic is veelzijdig, licht, sterk, betaalbaar en gaat lang mee. Vanwege deze eigenschappen wordt plastic in veel producten toegepast. Dit heeft inmiddels echter een overvloed aan plastic veroorzaakt. Plastic zorgt voor zwerfvuil van zowel micro- als macroplastic dat ophoopt in het milieu. Plasticproductie en plasticafvalverbranding zorgen voor substantiële broeikasgasuitstoot. Door de huidige manier van ontwerpen, produceren, consumeren en afdanken van plastic worden de planetaire grenzen overschreden. Daarom is het zaak om plastic te verduurzamen over de gehele levenscyclus. Dat kan door zo min mogelijk plastic te gebruiken (narrow the loop), door plastic zo lang mogelijk te (her)gebruiken (slow the loop), en door plastic te hergebruiken of ten slotte hoogwaardig te recyclen (close the loop). Plastic is ook lang niet altijd nodig voor elke toepassing waarvoor het nu wordt gebruikt. Naast het verduurzamen van plastic, is het beleid daarom ook gericht op plastic weglaten waar dat kan. De beleidsinzet voor plastic richting 2050 verloopt dus langs twee sporen: 1) reduceren waar dat kan, en 2) duurzaam toepassen waar dat moet.

83 | Nationaal Programma Circulaire Economie 2023-2030

De automobielindustrie behoort tot de drie grootste plasticstromen met circa 10 procent van het aandeel op de Europese markt voor plastic eindgebruik. Het Rijk zet bij de Herziening van de Europese autowrakkenrichtlijn en de daaraan verbonden Richtlijn voor herbruikbaarheid, recyclebaarheid en mogelijke nuttige toepassing (de Regulation on Recyclability and Recycling) in op een verplicht aandeel recyclaat en/of biogebaseerd plastic. In de zorg, met name in ziekenhuizen, wordt materiaal gebruikt van plastic of materiaal waarvan plastic een belangrijk onderdeel is. Denk aan (persoonlijke) beschermingsmiddelen, medisch materiaal en verpakkingsmateriaal. De hoeveelheid daarvan is veel zorgprofessionals een doorn in het oog. Er zijn volop initiatieven vanuit de sector om daar iets aan te doen en op die manier de zorg te verduurzamen. In de nieuwe Green Deal ‘Samen werken aan duurzame zorg’ hebben de zorgsector en de rijksoverheid afspraken gemaakt over het verduurzamen van de zorg, waaronder het bevorderen van circulariteit en spaarzaam met grondstoffen werken. Daarnaast komt het kabinet begin 2023 met een reactie op het Gezondheidsraadadvies over verduurzaming van hulpmiddelen in de zorg74. Met dit NPCE wil de rijksoverheid de ontwikkelingen en initiatieven om circulair te werken in de zorg versterken.

73

Adviesroutekaart voor kunststoffen

74

https://www.gezondheidsraad.nl/onderwerpen/zorg/alle-adviezen-over-zorg/verduurzaming-van-hulpmiddelen-in-de-zorg

1

Recyclebaarheid – Circulaire productontwerpeisen

In het begin van de keten wordt nog weinig of geen rekening gehouden met de rest van de levensduur en afdanking van de producten die worden gemaakt. De vele verschillende chemische samenstellingen van plastic en bepaalde additieven, evenals bepaalde diktes van plastic belemmeren (hoogwaardige) recycling en maken daarmee closing the loop onmogelijk. Om dit probleem op te lossen moet de regelgeving voor plastic (in) producten afdwingen dat producten die op de markt komen passen in een circulaire economie. Voor 2030 willen we goede producteisen voor recyclebaarheid, herbruikbaarheid en repareerbaarheid verankeren in Europese wetgeving, zoals de nieuwe verordening voor Ecodesign van duurzame producten (ESPR), de Verpakkingenrichtlijn (PPWD), de Autowrakkenrichtlijn, de Bouwproductenverordening en de uitwerking van de Europese textielstrategie. Om de implementatie van die Europese productwetgeving te bevorderen kunnen daarbij normen en standaarden voor recyclaat en duurzaam, recyclebaar biogebaseerd plastic ontwikkeld worden, zolang deze de ambitie daarvan ondersteunen. 2

Markt voor recyclaat en biogebaseerde plastics – Vraag & Aanbod

Ten tweede zijn kwantiteit, kwaliteit en betaalbaarheid van recyclaat en op biogrondstoffen gebaseerd plastic cruciaal voor het sluiten van de kunststofketen. Recyclaat en biogebaseerde plastics kunnen op de huidige markt vaak niet goed concurreren met primair fossiel plastic, zowel vanwege prijs- als kwaliteitsobstakels. Zolang deze disbalans op de markt voortduurt, is sprake van marktfalen in de transitie naar een circulaire economie. Het ontwikkelen en opschalen van de toepassing van recyclaat draagt bij aan het bereiken van circulariteit en klimaatneutraliteit in 2050. Om zowel de vraag naar als het aanbod van recyclaat en biogebaseerde plastics te ontwikkelen is beleid nodig. Om de vraag naar recyclaat aan te jagen willen we een minimum aandeel toepassing recyclaat en/of op biogebaseerd plastic verankeren in Europese productwetgeving zoals hierboven genoemd. Nationaal worden een heffing op primair fossiel plastic (vraag) en naar een plastic recyclehub (aanbod) verkend. Besluitvorming hierover vindt in het kader van de klimaatopgave plaats in het voorjaar van 2023. Om de toegang tot de input voor recyclaat (feedstock) te verbeteren wordt bij de herziening van de Europese regels rond afvaltransport (EVOA) ingezet op (1) het kunnen vergemakkelijken van afvaltransport voor hoogwaardige verwerking binnen de EU en (2) het

84 | Nationaal Programma Circulaire Economie 2023-2030

aanscherpen van de voorwaarden voor afvalexport naar buiten de EU. Daarnaast wordt verkend of, en zo ja welke, eventuele aanvullende maatregelen hierin een rol kunnen spelen. Om het aanbod van recyclaat aan te jagen willen we allereerst dat er geïnvesteerd wordt in geavanceerde sortering en opschalen van hoogwaardig mechanische recycling. Dit heeft een veel kleinere ecologische voetafdruk dan chemische recycling in de huidige situatie. Wanneer de kwaliteit van mechanisch recyclaat niet voldoet, is chemisch recyclaat noodzakelijk. Dat vraagt ook het stimuleren van het opschalen van chemisch recyclaat. In de Versnellingstafel Chemische Recycling wordt hier door marktpartijen en de rijksoverheid aan gewerkt. Aangezien het ook met toekomstige technologieën op korte termijn niet mogelijk is om de kunststofketen volledig te sluiten, is ook toepassing van op secundaire en biogebaseerd en recyclebaar plastic nodig. Biogebaseerd plastic is op dit moment echter nog een kleine markt en de prijs vormt vaak een belangrijk obstakel. In het Duurzaamheidskader biogrondstoffen staan eisen die de duurzame productie van biogrondstoffen waarborgen.

Inzet is om het Beleidskader voor biogebaseerd, bioafbreekbaar en composteerbaar plastic van de Europese Commissie, dat op 30 november 2022 is verschenen, te benutten om de eisen uit het Duurzaamheidskader biogrondstoffen in Europese wet- en regelgeving te verankeren. Verder zijn er forse investeringen nodig voor het ontwikkelen en opschalen van recyclebaar en duurzaam geproduceerd biogebaseerd plastic en – wanneer de technologie is gevorderd – van CO2-gebaseerd plastic. Bij deze opschaling moet ook aandacht worden besteed aan eindelevensopties; inzet is om de biogebaseerde plastics te recyclen. De komende jaren worden zowel publieke als private investeringen in recyclaat en biogebaseerd plastic aangejaagd met prijsprikkels. Bijvoorbeeld met het stimuleringsinstrumentarium voor hoogwaardige toepassingen waar het ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK) aan werkt (DEI+, NGF, NIKI). Verder is in 2022 een voorstel voor circulaire plastics toegekend voor financiering uit het Nationaal Groeifonds. In acht jaar tijd wordt € 500 miljoen geïnvesteerd, waarvan € 220 miljoen door de overheid en de andere helft door het bedrijfsleven. Daarnaast wordt vanaf 2023 jaarlijks minstens € 7 miljoen vrijgemaakt voor een stimuleringsprogramma voor ontwikkeling en opschaling van recycling en hergebruik.

Het Versnellingshuis Nederland Circulair! ondersteunt hierbij bedrijven die in de (product)ketens willen samenwerken aan de doelen die we in dit hoofdstuk stellen.

3 Circulaire Plastic Infrastructuur – Inzamelen en sorteren voor recycling en infrastructuur voor hergebruik Ten derde is belangrijk werk verzet om te komen tot een infrastructuur voor een gesloten plasticketen, maar deze is nog niet voldoende ontwikkeld om de 2030-doelen te halen. Te veel plastic wordt niet goed genoeg ingezameld en gesorteerd voor recycling of hergebruik en belandt daardoor in het milieu, wordt verbrand of geëxporteerd zonder zicht op de daadwerkelijke verwerking ervan. Net als in de energietransitie, is een adequate infrastructuur nodig om de transitie naar een circulaire kunststofketen te kunnen realiseren en ervoor te zorgen dat er geen recyclebaar plastic meer wordt verbrand. Zo’n infrastructuur vergt goede samenwerking door alle partijen in de keten. Aandachtspunt hierbij is de infrastructuur voor recycling van biogebaseerde kunststoffen. De wijze waarop er meer, beter en efficiënt kan worden ingezameld en gesorteerd en/of gewassen voor hergebruik, is afhankelijk van de sector en de productgroep. Die partijen zullen hier afspraken over moeten maken. 4

Microplastic – Beperken & Voorkomen

Een vierde uitdaging is – in aanvulling op de aanpak van zwerfafval – het tegengaan van milieuvervuiling door microplastic. Deze uitdaging is van specifieke aard omdat alleen het sluiten van de kunststofketen voor microplasticvervuiling op basis van de huidige toepassing van plastic geen volledige oplossing is. Microplastics zijn zeer kleine deeltjes die in het milieu terechtkomen door slijtage van plastic producten of doordat ze bewust aan producten worden toegevoegd. Ze komen terecht in water, bodem en lucht evenals in het lichaam van mens en dier. Zolang plastic bestaat en nog niet volledig afbreekbaar in de natuur is, komt nieuw microplastic in het milieu terecht. Het oplossen van het microplasticprobleem vergt dus meer dan alleen het sluiten van de plasticketen. Voor plastic toepassingen waar lek naar de omgeving een niet te voorkomen realiteit is, moeten plastics naast circulair ook afbreekbaar en onschadelijk voor de natuur zijn. Dit vergt nog veel (fundamenteel) onderzoek, maar is daarmee niet minder urgent. Daarom heeft IenW in 2022 drie verschillende onderzoeken in dat kader gesubsidieerd (in totaal €1.742 miljoen voor de komende vier jaar).

Hoewel het nog niet zeker is wat de effecten zijn van microplastic op mens en ecosysteem, zijn er aanwijzingen voor risico’s voor de gezondheid en het milieu. Daarom treft de Rijksoverheid maatregelen op basis van het voorzorgsbeginsel. Nederland steunt dan ook de Europese reductiedoelstelling voor microplastic van 30 procent in 2030 en heeft de Europese Commissie gevraagd om deze doelstelling nader in te vullen en uit te werken. Ook wil Nederland een zo ambitieus mogelijke restrictie onder de REACH-verordening, om te verbieden dat microplastic aan producten wordt toegevoegd. Beleid om microplastic te voorkomen waar dat kan en te beperken waar dat moet, is gericht op: 1 ambitieuze Europese wet- en regelgeving om microplastic in het milieu te voorkomen en te beperken; 2 kennisopbouw over microplastic in het ecosysteem en in het menselijk lichaam; 3 nationale maatregelen om bronnen van microplastic aan te pakken 4 het aanjagen van ontwikkelingen van nieuwe-generatie-recyclebaar plastic dat afbreekt wanneer het in het milieu komt. Vervuiling door microplastic is een grensoverschrijdend probleem. Nederland is daarom voorstander van Europese wet- en regelgeving voor het terugdringen van microplastic in het milieu.

Daarnaast bepleit Nederland bindende maatregelen voor een stevige mondiale aanpak van plasticvervuiling in de High Ambition Coalition voor het VN Verdrag om een einde te maken aan plastic- en microplasticvervuiling. Verder werkt Nederland aan het beperken en voorkomen van microplastic via de implementatie van het OSPAR Regional Action Plan on Marine Litter en de uitvoering van het IMO Action Plan om mariene plasticvervuiling door schepen tegen te gaan. Ook de implementatie van andere EU-richtlijnen zoals de Kaderrichtlijn Marien dragen bij aan de aanpak tegen microplasticvervuiling. De Europese Commissie komt binnenkort met een breed beleidspakket om microplasticvervuiling aan te pakken. Eerder heeft Nederland gereageerd op een publieke consultatie van de Commissie over dit beleidspakket en heeft Nederland de Commissie in een begeleidende brief opgeroepen om een ambitieus beleidspakket te presenteren.75

75

85 | Nationaal Programma Circulaire Economie 2023-2030

Reactie op de Consultatie en een begeleidende brief (Kamerstuk 21501-08-866).

3.2.1 Plastic verpakkingen De productgroep verpakkingen komt ook naar voren als productgroep binnen de Transitieagenda Consumptiegoederen (zie paragraaf 3.1.4). Het gaat daar over alle verpakkingen (inclusief plastic verpakkingen). In deze paragraaf wordt nader ingegaan op plastic verpakkingen. Plastic verpakkingen vormen het grootste aandeel van de Europese vraag naar plastic (40 procent). Een fors deel van de beleidsinzet voor circulair plastic is dan ook gericht op deze productgroep. Hieronder volgt de specifieke beleidsinzet voor circulaire plastic verpakkingen langs de twee generieke beleidssporen: reduceren waar dat kan en duurzaam toepassen waar dat moet. Spoor 1: Reduceren waar het kan Plastic verpakkingen hebben vaak een lagere ecologische voetafdruk dan alternatieve materialen en zijn dan vaak de beste keuze. Tegelijkertijd is er nog veel preventiepotentieel. Om stappen naar een circulaire verpakkingenketen te bevorderen en het overmatig verpakken tegen te gaan zetten we in op een ambitieuze herziening van de Verpakkingenrichtlijn. Met de implementatie van de SUP-richtlijn is een mijlpaal bereikt om wegwerpplastic te reduceren. Insteek is om naast reductie van wegwerpplastic ook hergebruik van verpakkingen verder te verankeren in Europese wetgeving met de Herziening van de Verpakkingenrichtlijn.

Daarbij pleiten we voor maatregelen om ervoor te zorgen dat er niet méér verpakkingsmateriaal wordt gebruikt dan strikt noodzakelijk is. Op nationaal niveau is in het Besluit Beheer Verpakkingen vastgesteld dat in 2030 55 procent gewichtsprocent van plastic verpakkingen hergebruikt of gerecycled moet worden.76 In de praktijk vindt hergebruik van plastic verpakkingen nog maar op beperkte schaal plaats. Daarom kijken we bij de implementatie van de Herziene Verpakkingenrichtlijn ook naar een herziening van de doelstelling voor circulair kunststof verpakkingen in het Besluit Beheer verpakkingen. De ‘circulaire doelstelling’ kijkt naar de samenhangende doelen voor preventie, hergebruik, recycling en toepassing van recyclaat. De overheid verkent in 2023 in een stakeholderproces een nieuwe systematiek voor circulaire doelstellingen voor verpakkingen.

76

Besluit Beheer Verpakkingen: 55 procent gewichtsprocent van plastic verpakkingen moet worden hergebruikt of worden gerecycled (gericht op producent of importeur); SUP (nationale implementatie MR): inzameldoelstelling voor hoogwaardige recycling van 90 procent in 2030 voor drinkbekers en voedselverpakkingen (gericht op producent en recyclers).

86 | Nationaal Programma Circulaire Economie 2023-2030

In 2021 is onderzoek gedaan naar de verschillende mogelijkheden die supermarkten hebben om hergebruik te stimuleren. Deze opties zijn gebaseerd op de vier reuse models van de Ellen MacArthur Foundation: refill on the go, refill at home, return from home en return on the go. Het consumentenonderzoek laat veel potentie zien voor alle vier de hergebruikmodellen.77 Om in 2030 50 procent reductie van wegwerpverpakkingen te realiseren ten opzichte van 2022 moet volop ingezet worden op het stimuleren van herbruikbare verpakkingen in de convenience-sector (supermarkten, on-the-go horeca en thuisbezorging). Dit gaat via sectorbrede afspraken en indien nodig wettelijke verplichtingen. Het vraagt ook een verandering in consumentengedrag, zie hierover meer in hoofdstuk 2 van het NPCE. Plastic verpakkingen worden immers nog te vaak afgedankt terwijl deze prima kunnen worden hergebruikt. Om de stijging in consumptie van plastic wegwerpverpakkingen aan banden te leggen is bij de implementatie van de SUP-richtlijn hergebruik de nieuwe norm geworden voor plastic wegwerpbekers en plastic voedselverpakkingen. Om de omslag van wegwerp- naar herbruikbare oplossingen voor voedselverpakkingen te maken zijn ook investeringen nodig voor schaalbare wasfaciliteiten, refill-faciliteiten en slimme retourlogistiek voor herbruikbare verpakkingen.

Het ministerie van IenW financiert onderzoek naar manieren om investeringen in wasfaciliteiten en retourlogistiek voor hergebruik zowel economisch als ecologisch rendabel te laten zijn. Nederland zet samen met andere lidstaten in op een ambitieuze herziening van de Verpakkingenrichtlijn. Daarin moeten heldere en harde eisen staan aan het ontwerp en de samenstelling van verpakkingen, zodat ze herbruikbaar en hoogwaardig recyclebaar zijn. Om die eisen vervolgens goed te implementeren zijn standaarden nodig, bijvoorbeeld om een wildgroei aan herbruikbare verpakkingen te voorkomen met alle daaraan verbonden inefficiëntie in investeringen en mogelijk averechtse milieueffecten. Sectoren zijn hiervoor in eerste instantie zelf aan zet, via Europese en nationale normstellingsinstituten.

77

De groep die openstaat voor elk van de reuse models is groot, terwijl er relatief weinig echte tegenstanders of sceptici zijn. Over het algemeen zien we dat een groot deel van de Nederlanders het belangrijk vindt dat er aandacht wordt besteed aan het verminderen van wegwerpverpakkingen en dat zij open staan om deze te vervangen door herbruikbare varianten. Supermarkten zijn in principe positief over de introductie van herbruikbare verpakkingen. Zij stellen het op prijs als er sectorbrede afspraken worden gemaakt, zodat risico’s worden gedeeld of dat veranderingen verplicht worden gesteld door de overheid. Ook staat de branche zeer open voor de introductie van herbruikbare verpakkingen door A-merken.

Parallel aan de nationale en Europese activiteiten om hergebruik te bevorderen, wordt ook internationaal bevorderd dat producenten en retailers hergebruik van verpakkingen als standaard introduceren. Spoor 2: Duurzaam toepassen waar dat moet Bij de ‘Herziening van de Europese verpakkingenrichtlijn’ die op 30 november 2022 is verschenen, zet het kabinet zich stevig in voor een minimumaandeel recyclaat en/of biogebaseerd plastic. Door het stellen van een Europese norm voor recyclaat en/of op biogebaseerd plastic wordt de vraag flink aangejaagd. De flexibiliteit in de norm tussen recyclaat en/of biogebaseerd plastic zorgt ervoor dat de norm voor verschillende toepassingen kan gelden. Dat betekent dat een gemiddelde van minimaal 40 procent voor alle verpakkingen ook gedifferentieerd kan worden naar non-food- en foodverpakkingen zo lang het gemiddelde blijft optellen tot 40 procent. Het stellen van deze norm heeft een centrale plaats in het beleid voor het sluiten van de plasticketen, omdat de inrichting ervan ook acties elders in de keten vraagt.

Naar aanleiding van de motie Hagen (D66)78 wordt onderzocht of naast het volume ook de kwaliteit van plastic recyclaat verankerd kan worden in de UPV verpakkingen, het Circulair Materialenplan of een ander instrumentarium. In de UPV verpakkingen krijgen producenten per 2023 korting op de afvalbeheerbijdrage bij goed recyclebare, vormvaste plastic verpakkingen. IenW blijft werken aan beleidsprikkels om ketensamenwerking in de infrastructuur voor circulair plastic verder te verbeteren. Tot slot nemen we maatregelen om te voorkomen dat recyclebaar plastic afval wordt verbrand (zie hierover meer in hoofdstuk 2.1 van het NPCE). Tabel 16: Maatregelen voor plastic verpakkingen

We financieren circulair plastic via het Nationaal Groeifonds het voorstel Circulaire plastics. We geven uitvoering aan het Plastic Pact NL om meer recyclaat toe te laten passen in nieuw geproduceerde eenmalige plastic producten en verpakkingen, om deze beter en volledig recyclebaar te maken en waar mogelijk in te zetten op hergebruik.

78

87 | Nationaal Programma Circulaire Economie 2023-2030

Kamerstukken II 2021/22, 32 852, nr. 181

Stimuleren

We implementeren de SUP-richtlijn.

Beprijzen

Voortzetting en intensivering van beleid

Normeren

Zo is het nodig om naast de vraag, ook het aanbod van recyclaat en biogebaseerd plastic aan te jagen. Voor verpakkingen kan dat onder meer door in de ontwerpfase producteisen te stellen voor plastic verpakkingen. Dat maakt dat meer producten recyclebaar zijn en zorgt voor een toename van het aanbod voor recycling. Bij de Herziening van de Verpakkingenrichtlijn zetten we dus ook in op de recyclebaarheid van plastic. Om dit te borgen is het belangrijk om in te zetten op onder andere 1) het verminderen van vele verschillende chemische samenstellingen van plastic; 2) het beperken van bepaalde additieven die recyclage belemmeren; 3) het minimaliseren en voorkomen van (zeer) zorgwekkende stoffen die een belemmering kunnen zijn voor recyclage; en 4) duidelijke normen voor recyclaat en/of biogebaseerd plastic. Met de Europese REACH-verordening wordt gewerkt aan het beperken van bepaalde stoffen in producten die schadelijk kunnen zijn voor mens en milieu. Onlangs heeft de Commissie onder de REACH-verordening ook een restrictie gepresenteerd voor de toepassing van microplastic. Inzet voor deze restrictie is om binnen de bandbreedte van de wetenschappelijke adviezen maximaal ambitieus te zijn. Tegelijkertijd wordt met hiervoor reeds genoemde prikkels het ontwikkelen en opschalen van hoogwaardig recyclaat en op biogrondstoffen gebaseerd plastic gestimuleerd.

Om de product(ontwerp)normen en standaarden te laten lonen, is het nodig dat verpakkingen goed worden ingezameld en gesorteerd. Zonder een adequate inzamel- en sorteerinfrastructuur komen de zorgvuldig ontworpen verpakkingen alsnog in het milieu en in de verbrandingsoven terecht, zonder dat deze eerst zijn aangeboden voor recycling. Dit vraagt om voortdurende inspanning van het Afvalfonds, de Nedvang, de VNG, de NVRD, de sorteer- en recyclingssector en bedrijven om tot goede afspraken te komen voor het optimaliseren van ketensamenwerking. Een mijlpaal is de UPV zwerfafval die producenten laat meebetalen aan het opruimen van plastic zwerfafval.

Stimuleren

Beprijzen

Normeren

Nieuwe maatregelen We financieren onderzoek naar manieren om investeringen in wasfaciliteiten en retourlogistiek voor hergebruik rendabel te laten zijn.

In aanloop naar 2025 wordt nader onderzocht hoe een mogelijke UPV kan worden ingericht. Eerst moet er meer kennis vergaard worden over de keten en de huidige stand van zaken om te onderzoeken of een UPV het meest geschikte instrument is en om straks duidelijke en meetbare doelstellingen te kunnen formuleren. In de verkenning zal in elk geval aandacht zijn voor: 1) ketenanalyse; 2) verplicht aandeel recyclaat en/of biogebaseerd plastic; 3) een inzamelverplichting 4) en een UPV.

Nieuwe maatregelen

We onderzoeken de mogelijkheden om de kwaliteit van plastic recyclaat in rijksbeleid te verankeren.

We doen een haalbaarheidsstudie naar een UPV voor land- en tuinbouwplastic per 2025.

Stimuleren

We lanceren een UPV voor wegwerpplastic.

Beprijzen

Tabel 17: Maatregelen op het gebied van land- en tuinbouwplastic Normeren

We zetten in op een ambitieuze herziening van de Verpakkingen­ richtlijn: minimaliseren en voorkomen samengesteld plastic, bepaalde additieven en ZZS; normstelling voor recyclaat en/of biogebaseerd plastic.

Opgenomen maatregelen zijn financieel gedekt. In het geval van een verkenning of onderzoek, is de verkenning of het onderzoek zelf gedekt, maar de doorvertaling van de uitkomsten van de verkenningen en onderzoeken naar eventuele beleidsmaatregelen niet.

Opgenomen maatregelen zijn financieel gedekt. In het geval van een verkenning of onderzoek, is de verkenning of het onderzoek zelf gedekt, maar de doorvertaling van de uitkomsten van de verkenningen en onderzoeken naar eventuele beleidsmaatregelen niet.

3.2.2 Land- en tuinbouwplastic

3.2.3 Plastic in de bouw

Een relatief klein deel van het plastic op de markt gaat naar land- en tuinbouwplastic (3 procent). Land- en tuinbouwplastic is echter een productgroep met een hoog reductie-, inzamel-, sorteer- en recyclepotentieel, en is om die reden nader verkend door het transitieteam Kunststoffen als interessante testcase. Bijvoorbeeld omdat het toepassen van recyclaat en op duurzame biogrondstoffen gebaseerd plastic hier vaak goed mogelijk is en omdat de inzameling en sortering van land- en tuinbouwplastic nog niet systematisch georganiseerd is. MVO Nederland en IenW verkennen met verschillende partijen uit de keten in het kader van de buyer group circulaire kunststoffen in hoeverre het percentage mechanisch recyclaat in tuinbouwfolie opgehoogd kan worden. De huidige kennis over land- en tuinbouwplastic geeft voldoende aanleiding voor een haalbaarheidsstudie naar een UPV land- en tuinbouwplastic per 2025.

Voor plastic in de bouw geldt eveneens een verkenning naar een UPV per 2025 die complementair is aan de regels in het bouwbesluit en andere relevante wet- en regelgeving. IenW en het ministerie van Binnenlandse Zaken verkennen al mogelijkheden voor ketenoptimalisatie voor bouw- en sloopafval. In de verkenning naar een UPV zal in elk geval aandacht zijn voor een verplicht aandeel recyclaat en/of op biogrondstoffen gebaseerd plastic. Aanvullend wordt ingezet op een verplicht aandeel recyclaat en/of op biogrondstoffen gebaseerd plastic bij plastic bouwproducten met de Herziening van de Europese bouwproductenverordening.

88 | Nationaal Programma Circulaire Economie 2023-2030

Tabel 18: Maatregelen op het gebied van plastic in de bouw Stimuleren

Beprijzen

Normeren

Voortzetting en intensivering van beleid We verkennen de mogelijkheden voor ketenoptimalisatie voor bouw- en sloopafval.

Stimuleren

Beprijzen

Normeren

Nieuwe maatregelen We doen een haalbaarheidsstudie naar een UPV voor plastic in de bouw per 2025.

Opgenomen maatregelen zijn financieel gedekt. In het geval van een verkenning of onderzoek, is de verkenning of het onderzoek zelf gedekt, maar de doorvertaling van de uitkomsten van de verkenningen en onderzoeken naar eventuele beleidsmaatregelen niet.

3.3 Bouw Toekomstbeeld voor 2050 en 2030 Een volledig circulaire bouweconomie in 2050 betekent voorzien in de sociaaleconomische behoefte aan huisvesting en infrastructuur, zonder daarbij de draagkracht van de aarde te overschrijden. Hierbij is er geen sprake van afwenteling in de tijd, naar andere landen of van verlies van andere sociaaleconomische waarden, zoals het welzijn van werknemers en leveringsrisico’s. Circulair bouwen is een middel om dat doel te bereiken. De bouw is in dit verband de woning- en de utiliteitsbouw (burger- en utiliteitsbouw – B&U), en de infrastructuur, ook wel bekend als de Grond-, Weg- en Waterbouw (GWW).

Het uitgangspunt voor de bouw is het ontwikkelen, gebruiken en hergebruiken van bouwwerken, gebieden en infrastructuur, zonder natuurlijke hulpbronnen onnodig uit te putten, de leefomgeving te vervuilen en ecosystemen aan te tasten. Dit betekent dat materialen of producten met een zo laag mogelijke milieu-impact over de gehele levenscyclus van productie, toepassing, gebruiksfase inclusief onderhoud en afvalfase en hergebruik worden toegepast. Het Rijk onderschrijft dit beschreven toekomstbeeld uit de adviesroutekaarten79 en de gekozen productgroepen. Alle verschillende circulaire strategieën moeten daartoe ingezet worden: ten aanzien van de materialen en ten aanzien van de toepassing van die materialen in het bouwwerk.

In hoofdlijnen zijn de volgende oplossingsrichtingen toe te passen: • Efficiënter bouwen en per bouwwerk minder (primaire) materialen gebruiken (narrow the loop, op bouwwerkniveau); • bouwwerken zo onderhouden dat ze langer meegaan en nieuwe zo ontwerpen en bouwen dat de levensduur verlengd wordt of kan worden, en er dus minder nieuw materiaal nodig is (slow the loop); • adaptief bouwen, zodat het bouwwerk aanpasbaar is naar de behoefte van gebruikers (slow the loop); • vrijkomende objecten en onderdelen hergebruiken (slow the loop) en waar dat niet lukt, hoogwaardig recyclen (close the loop); • het circulair ontwerpen van gebouwen en bouwwerken zodat objecten en onderdelen in de toekomst herbruikbaar zijn, bijvoorbeeld door losmaakbaar bouwen (slow the loop) en zodat materialen in de toekomst hoogwaardig te recyclen zijn (close the loop); • alternatieve materialen met minder milieu-impact ontwikkelen en gebruiken, zoals milieuvriendelijke, secundaire en hernieuwbare materialen (substitutie). Er zit geen voorkeursvolgorde in deze maatregelen. De keuze wordt bepaald door de te verminderen milieubelasting met het pakket van maatregelen.

Om het toekomstbeeld in 2050 te bereiken, heeft het transitieteam Circulaire bouweconomie (transitieteam CBE) geadviseerd welke doelen in 2030 gehaald zouden moeten worden en met welke maatregelen. 79

89 | Nationaal Programma Circulaire Economie 2023-2030

Bij het opstellen van dit hoofdstuk is gebruik gemaakt van de SER-Verkenning ‘Evenwichtig sturen op de grondstoffentransitie en de energietransitie voor brede welvaart’, en het onderzoek ‘Materiaalstromen in de bouw en infra’.

Selectie productgroepen Het transitieteam CBE heeft de focus gelegd op de productgroepen woningen, kantoren en bedrijfshallen, betonnen viaducten en bruggen (als onderdeel van ‘kunstwerken’), en wegverharding. Voor deze focus is gekozen vanwege de hoge milieu-impact en risico’s voor de leveringszekerheid van deze productgroepen.80 Hierbij is vooral gekeken naar het bouwwerk om de totale integrale impact zichtbaar te maken. Door op bouwwerkniveau te kijken, in plaats van naar een grondstof of materiaalstroom, is het mogelijk om zicht te krijgen en te sturen op die oplossingen die resulteren in zo min mogelijk grondstoffengebruik en in de laagste milieueffecten over de gehele levensduur, in de complete productketen. Het kabinet kan deze keuzes goed volgen en benoemt in dit NPCE dan ook een aantal doelen en maatregelen voor deze productgroepen, als ook in generieke zin voor het toewerken naar een circulaire bouweconomie.

De milieuprestatie van bouwwerken wordt uitgedrukt in een score, berekend met de zogeheten Bepalingsmethode Milieuprestatie Bouwwerken. De Bepalingsmethode brengt een groot deel van de beoogde milieueffecten in kaart (zoals CO₂-emissies, uitputting van grondstoffen, materiaalgebonden milieuverontreiniging, landgebruik, en hiermee ook effecten voor biodiversiteit). Dit maakt het mogelijk om integraal naar de milieueffecten op bouwwerkniveau te kijken. De milieueffecten worden berekend over de levensduur van de materialen en producten in het bouwwerk in alle fasen: de winning van grondstoffen, het transport, de fabricage van de bouwmaterialen en -producten, het bouwen zelf, onderhoud tijdens het gebruik van het bouwwerk en de uiteindelijke sloop. De Bepalingsmethode is breed geaccepteerd binnen de bouwsector, voor het bevorderen van circulair bouwen in de B&U-sector is een milieuprestatie-eis opgenomen in de bouwregelgeving. In de GWW-sector wordt de milieuprestatie (milieu kostenindicator – MKI- geheten) met name ingezet als instrument om duurzaamheid bij de inkoop van infrastructurele projecten te bevorderen.

80

Zie de adviesroutekaart van het Transitieteam Circulaire Bouweconomie voor een meer uitgebreide motivatie voor de selectie van productgroepen.

90 | Nationaal Programma Circulaire Economie 2023-2030

Het beleid gericht op een circulaire bouweconomie B&U-sector In de verduurzaming van de gebouwde omgeving is de aandacht tot nu toe in hoofdzaak gericht geweest op het terugdringen van het gebruik van fossiele energie in de gebruiksfase. Onder meer door het stimuleren van energiebesparing, het bevorderen van gebouwisolatie en duurzame alternatieven voor de verwarming van gebouwen. De ambitie is om in de komende jaren ook de klimaat- en milieu-impact van het bouwen zelf sterk te verminderen. De markt voor duurzame bouwmaterialen met lage milieubelasting zal hiertoe in de komende jaren verder moeten groeien. Bouwen met hout en biobased bouwmaterialen zoals eeuwen in Nederland gebruikelijk was, gebeurt nog maar op beperkte schaal. Wel wordt een toename gezien bij prefab- en geïndustrialiseerde en modulaire bouwmethoden, maar het marktaandeel is op dit moment nog te klein voor het gewenste klimaat- en milieueffect. Daarnaast zal de levensduur van bouwwerken, bouwproducten en bouwmaterialen langer moeten worden. Dat kan door meer adaptief en flexibel te bouwen waarmee bouwwerken een langere levensduur krijgen. Maar ook met hergebruik kan de levensduur van bouwproducten en -materialen substantieel worden verlengd. Ook een andere wijze van produceren en toepassen van traditionele bouwmaterialen kan bijdragen aan een lagere klimaat- en milieu-impact.

En mooi voorbeeld hiervan is het toepassen van duurzaam beton met een lage milieubelasting en op herbruikbare wijze. Maar ook hiervoor geldt dat de schaal en toepasbaarheid nog onvoldoende is. Bij de versnelling van de ontwikkeling naar meer circulair bouwen hebben zowel opdrachtgevers als opdrachtnemers een belangrijke rol. Opdrachtgevers kunnen strengere criteria formuleren voor de milieuprestatie van nieuw te bouwen gebouwen en door deze eisen of criteria ook te monitoren, te toetsen en controleren in de realisatiefase. En bouwers kunnen nieuwe bouwconcepten en productiemethoden ontwikkelen, waarbij ze de innovaties die er al zijn meer toepassen. Daarnaast kunnen strengere wettelijke eisen een belangrijke rol spelen81 en het bevorderen van industrieel bouwen waar dit leidt tot een lagere MKI en verhoging van de herbruikbaarheid.82 De adviezen van het transitieteam Circulaire Bouweconomie in de adviesroutekaarten sluiten hier goed op aan.

81

Kamerbrief MINVRO 12 april 2022 Tweede Kamer, 2021–2022, 32757, nr. 186

82

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2022/03/11/programma-woningbouw

De GWW-sector en de strategie Klimaatneutrale en Circulaire Infrastructuur

Uitdagingen

Voor de GWW geldt dat het merendeel van het kabinetsbeleid in termen van concrete doelen en acties al eerder is vastgesteld en gedeeld met de Tweede Kamer, in de vorm van de Strategie Klimaatneutrale en Circulaire Infrastructuur83 (hierna: KCI). Het kabinet werkt dus al toe naar een volledig klimaatneutrale en circulaire infrastructuur. De adviezen van het transitieteam Circulaire Bouweconomie in de adviesroutekaarten sluiten hierop aan. Uit het advies komt naar voren dat het staande en voorgenomen beleid gericht op de onderzochte productgroepen inderdaad bijdraagt aan de beoogde effectdoelen, maar dat aanvullende acties mogelijk zijn. In dit hoofdstuk is voor wat betreft de GWW-productgroepen dan ook steeds aangegeven welke doelen en acties reeds meelopen in de KCI, welke daarop aanvullend in het kader van de KCI verder worden uitgewerkt, en welke aanvullende acties buiten de KCI om in gang worden gezet. Voor het verdere proces zal de monitoring en verantwoording over de voortgang van de circulaire doelen en acties die binnen de reikwijdte van de KCI vallen, ook in dat kader (blijven) plaatsvinden.

Het kabinet heeft uitdagingen en belemmeringen geïnventariseerd85, waar aandacht voor moet zijn om een succesvolle transitie te bewerkstelligen. Het kabinet zet in het NPCE erop in om deze belemmeringen zo goed mogelijk weg te nemen, om zo de in de volgende paragraaf beschreven doelen binnen handbereik te houden.

De GWW kenmerkt zich door het feit dat een (relatief beperkte) groep publieke opdrachtgevers bijna alle infrastructuur in beheer heeft en de overheid als opdrachtgever in potentie dus veel invloed op de markt kan uitoefenen. Dit betreft zowel de Rijksoverheid als de medeoverheden (waterschappen, provincies, gemeenten). Het kabinet acht het van groot belang dat alle opdrachtgevers de circulaire doelen kunnen behalen, en blijft hierover met medeoverheden in gesprek.84 De effectdoelen die verderop in dit hoofdstuk staan beschreven, zijn gebaseerd op het aanscherpen van de milieuprestatie van gebouwen (uitgedrukt in MPG) en het reduceren van de milieubelasting (uitgedrukt in MKI) van GWW-werken. Dat maakt het noodzakelijk dat het stelsel optimaal functioneert en er een gedegen doorontwikkeling plaatsvindt. Ook moet worden onderzocht welke circulaire indicatoren nog aan de MKI moeten worden toegevoegd om optimaal op circulariteit te kunnen sturen.

83

Kamerbrief over strategie https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2020/06/15/ bijlage-1-strategie-naar-klimaatneutrale-en-circulaire-rijksinfraprojecten

84

In oktober 2022 stelden de provincies hun ‘Ambitiebepaling voor KCI’ vast. Eerder al stelde de Unie van Waterschappen de strategie Duurzaam Opdrachtgeverschap Waterschappen ‘Opdracht­ geven met ambitie, inkopen met impact’ vast.

91 | Nationaal Programma Circulaire Economie 2023-2030

• Met het nu beschikbare budget is slechts een deel van de doelen en maatregelen haalbaar. Wat bijvoorbeeld ontbreekt zijn middelen voor ondersteunende maatregelen om innovatie en markt-opschalen te kunnen laten starten en te stimuleren, alsook om vervuilende en lineaire activiteiten op termijn uit te faseren. Denk bijvoorbeeld aan budget voor het op de markt brengen van milieuvriendelijker bouwmateriaal, maar ook voor de ombouw van de verwerkingsindustrie van grondstoffen naar innovatieve milieuvriendelijkere bouwmaterialen, en voor stimulering en ondersteuning van het aanbod van meer biobased materialen (het alternatieve verdienmodel voor boeren met voldoende inkomensgarantie). Een mede met het niet voldoende beschikbare budget samenhangende belemmering is dat publieke opdrachtgevers nog onvoldoende gebruikmaken van hun positie als inkoper om op circulariteit te sturen.86 • We zien op termijn een tekort in het aanbod van (milieuvriendelijke) primaire, secundaire en/of hernieuwbare grondstoffen. Ook kan de krapte op de arbeidsmarkt invloed hebben op de transitie naar circulaire bouw. • In algemene zin zien we onvoldoende aanpak en sturing vanuit de overheid als opdrachtgever gericht op de circulaire strategieën reduce, rethink, en redesign. Dit geldt zowel voor de (reductie van) de totale bouwopgave, als op bouwwerkniveau.

Gevestigde belangen kunnen noodzakelijke verandering in de weg staan. Ook belemmeren de gescheiden budgetten voor aanleg en onderhoud & beheer circulaire oplossingen en de interactie tussen oplossingsrichtingen. Maar het betreft deels ook een

85

Hierbij maken we onder andere gebruik van de MIS-analyse voor de GWW-sector. Bours, S.A.M.J.V., Swartjes, J. & Hekkert, M.P. (2022). Transitie naar een circulaire grond-, weg- en waterbouw in Nederland. Een missie-gedreven innovatie systeem analyse. Copernicus Institute of Sustainable Development, Utrecht University.

86

Daarbij speelt ook mee dat in ons huidige systeem de externe kosten van materialen niet worden beprijsd. Een verschuiving in het fiscale stelsel waarbij milieubeprijzing daadwerkelijk wordt doorberekend, kan hierin een structurele prikkel bieden (zie o.a. Copper8, “Circulair bouwen: hoe reken je het rond? Kan een lastenverschuiving van arbeid naar grondstoffen helpen in de transitie naar een circulaire bouweconomie?” (2022).

cultuurprobleem in de bouw. In alle lagen van de sector is er ruimte voor het versterken van met name deze circulaire ontwerpprincipes. • Inrichtingsvraagstukken in de gebouwde omgeving worden onvoldoende integraal beschouwd. Dit geldt zowel voor de B&U-sector, als voor onze infrastructuur, als voor de samenspraak tussen deze twee deelsectoren. Dit gaat bijvoorbeeld om het samen beschouwen van de vraag naar infrastructuur die volgt op de keuze voor een nieuwbouwproject. • Data in de bouwsector zijn incompleet, onvoldoende betrouwbaar of onvoldoende beschikbaar. Er mist een strategische aanpak die gegevens uit zowel de B&U-sector als de GWW met elkaar verbindt, vindbaar en doorzoekbaar maakt, bijvoorbeeld bij het inrichten van circulaire bouwhubs. • Het ontwikkelen, delen en borgen van kennis is nog onvoldoende en vindt versnipperd plaats, onder meer vanuit de projectgebonden aanpak die de bouw kenmerkt (bron: MIS-analyse GWW). Gekeken wordt hoe kennis en inzichten op een slimme manier samengebracht kunnen worden, bijvoorbeeld in een netwerkplatform. De lerende aanpak binnen grote marktspelers kan zo verder worden versterkt. • Voor de B&U geldt dat eisen nu nog zien op nieuwbouw en eisen voor renovatie bijvoorbeeld in het kader van verduurzaming nog ontbreken.

Randvoorwaarden In het adviesdocument van het transitieteam Circulaire Bouweconomie is ook een adviesroutekaart opgenomen met actielijnen en prestatiedoelen die randvoorwaardelijk zijn voor de transitie, en die voor alle productgroepen van belang en van toepassing zijn. Naar aanleiding van dit advies omarmt het kabinet de volgende strategische focuspunten: • Meer sturen op reductie van de milieu-impact in de GWW met behulp van de milieukosten-indicator (MKI)87; • inrichten van een inhoudelijk verbeterproces voor het MKI-stelsel leidend tot een transparante en eenduidige MKI voor aanbesteding, gunning, realisatie, en toezicht en handhaving;

87

De MKI is de indicator waarmee de milieudruk van GWW-werken wordt uitgedrukt. Voor meer informatie hierover, zie www.milieudatabase.nl.

92 | Nationaal Programma Circulaire Economie 2023-2030

• formuleren en uitvoeren van een datastrategie circulaire bouweconomie; • inzicht verkrijgen in hoe circulariteit en ruimtelijke ordening samenhangen88; • bijdragen aan een goed functionerende markt in 2030 (koppeling vraag en aanbod) voor hoogwaardig hergebruik; bijdrage aan ontwikkeling van materialen die zijn ontworpen en geproduceerd voor honderd procent hergebruik of hoogwaardige recycling. De uitwerking hiervan wordt nader beschreven in de paragraaf Maatregelen. Doelen per productgroep Hieronder wordt voor alle geselecteerde productgroepen beschreven tot welke effectdoelen, circulariteitsdoelen, en daaraan gekoppelde maatregelen het kabinet is gekomen op basis van de adviesroutekaarten van het TT CBE. De geselecteerde productgroepen zijn achtereenvolgens: • woningen; • kantoren; • overige gebruiksfuncties, waaronder bedrijfshallen; • viaducten en bruggen; • wegverhardingen.

3.3.1 Woningen Als effectdoel streeft het kabinet naar een stapsgewijze halvering van de milieuprestatie van nieuwe woningen uiterlijk in 2030.89 Het kabinet onderzoekt momenteel of het tempo van de halvering kan worden versneld naar 2025.90 Een aangescherpte milieuprestatie-eis dwingt partijen om met minder milieubelasting te bouwen. Dat kan met circulaire maatregelen. Omdat de milieuprestatie-eis in de bouwregelgeving is gesteld als een generieke prestatie-eis zijn de opdrachtgever, de ontwerper en de bouwer vrij om te kiezen welke concrete maatregelen zij treffen. Door het scherper stellen van de milieuprestatie-eis wordt bevorderd dat circulaire maatregelen worden

88

Ook de doorwerking van de Omgevingswet op de circulairebouwtransitie wordt hierbij betrokken.

89

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 32 852 / 32 847, nr. 94

90

Kamerstukken II, vergaderjaar 2022/23, 32852, nr. 223

genomen, zoals het toepassen van gerecyclede en biobased materialen91. Bij de implementatie realiseert het kabinet zich dat de energieprestatie-eisen, andere eisen uit de bouwregelgeving en de milieuprestatie-eisen mogelijk op elkaar inwerken en houdt het oog voor de onderlinge samenhang. Voor de uitvoering kiest het kabinet voor een aantal specifieke richtingen voor een goede koppeling van de vermindering van de milieubelasting van de bouw met de beleidsprioriteiten voor de bouwopgave. Als circulariteitsdoel (1) stelt het kabinet dat industrieel en in een gedigitaliseerd proces bouwen en verbouwen de standaard is in alle contingenten die daarvoor geschikt zijn. Het streven is om daarmee in 2030 de helft van de totale markt te bedienen. Dit biedt kansen voor het herontwerpen van producten en deelprocessen met als resultaat hogere (milieu) kwaliteit en lagere kosten en daarmee een duurzamer verdienmodel. Daarnaast kan de ontwikkeling en opschaling van nieuwe biobased en circulaire bouwmaterialen direct aan deze industrialisatie- en digitaliseringslag worden gekoppeld.

Circulariteitsdoel (4) is het beter benutten van de bestaande woningvoorraad, zoals met de verkenning naar de inzet van het instrument woningsplitsing en het stimuleren van woningdelen92. Tabel 19: Maatregelen voor de productgroep Woningen Stimuleren

Beprijzen

Voortzetting en intensivering van beleid

Normeren

Circulariteitsdoel (2) is in het kader van de bouwopgave streven naar opleveren van 15.000 woningen per jaar door transformatie van winkelgebied en kantoren. Er komen nu jaarlijks circa 10.000 woningen tot stand via transformatie van winkelgebieden en kantoren en we willen dit aantal laten toenemen tot 15.000 per jaar. De daadwerkelijk realisatie hangt mede af van de krapte op de arbeidsmarkt, de bouwkosten en materiaalstijgingen, de economische ontwikkelingen, de bezwaarprocedures en ruimtelijke afwegingen die verband houden met andere ruimtelijke functies.

Circulariteitsdoel (3) is in het kader van de bouwopgave streven naar het opleveren van 15.000 flexwoningen per jaar. Dit is met ondersteuning van de financiële middelen die vanuit het coalitieakkoord beschikbaar zijn gesteld om de onrendabele toppen te kunnen dekken en de bereikbaarheid te borgen. Flexibele of tijdelijke woningen kunnen snel worden gerealiseerd en ook worden geplaatst op locaties die slechts tijdelijk beschikbaar zijn om te wonen. Daarmee helpt dit type woningen om de acute woningnood te verkleinen. Bovendien zijn er steeds meer innovaties op het gebied van flexibel en kleinschalig verdichten, zoals werken met minder materialen of lichtere materialen zoals hout, waardoor de milieu-impact van het bouwen en het bouwwerk afneemt. Ook zijn er innovaties die leiden tot meer mogelijkheden van hergebruik van materialen en bouwelementen.

Meten en afdwingen: • We ontwikkelen de in de regelgeving aangewezen bepalingsmethode door en doen onderzoek naar verder aanscherpen van de milieuprestatie-eis gebouwen voor nieuwbouw. Meten en monitoren: • We passen de Bepalingsmethode ook toe bij renovatie en transformatie en monitoren de resultaten. Hierbij zal speciale aandacht zijn voor de juiste toepassing bij energierenovaties.

91

Hierbij wordt ook de uitvoering van de toezegging van de minister van BZK betrokken met betrekking tot de waardering van de opslag van CO2 in biobased materialen; Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, Aanhangsel van de Handelingen, 1737.

93 | Nationaal Programma Circulaire Economie 2023-2030

92

https://open.overheid.nl/repository/ronl-dfe59a4dce3367cfe84d95284838a8b69af70d4d/1/pdf/programma-een-thuis-voor-iedereen.pdf

Stimuleren

Beprijzen

Normeren

Nieuwe maatregelen Juiste marktcondities (vraag – aanbod): • We zorgen dat de data op orde zijn en gebruiken standaarden voor data-uitwisseling. • We ondersteunen de kennisoverdracht over inkoop en aanbesteding richting medeoverheden, onder meer via buyer groups. • We ondersteunen kennisoverdracht over circulair bouwen en renoveren richting woningcorporaties. • We benutten de bestaande woningvoorraad beter, zoals met de verkenning naar de inzet van het instrument woningsplitsing en het stimuleren van woningdelen.

Opgenomen maatregelen zijn financieel gedekt. In het geval van een verkenning of onderzoek, is de verkenning of het onderzoek zelf gedekt, maar de doorvertaling van de uitkomsten van de verkenningen en onderzoeken naar eventuele beleidsmaatregelen niet.

3.3.2 Kantoren Als effectdoel streeft het kabinet naar een milieuprestatie van nieuwe kantoren 0,7 of lager (ten opzichte van 1,0 in 2021). Het circulariteitsdoel (1) dat het kabinet stelt stimuleert de voortgang van circulair inkopen en aanbesteden door het Rijksvastgoedbedrijf (RVB). Dit geeft een CO2-emissiereductie in de bouw, beheer en sloop van kantoren, als gevolg van onder meer het weer inzetten van secundaire materialen93. Door het stimuleren van remontabel bouwen en het bouwen met biobased en hergebruikte materialen is er minder productie en gebruik van primaire (fossiele) grondstoffen, waardoor er minder afval ontstaat en daardoor minder milieudruk.

93

Afkomstig uit eerder gebruik of uit afval en het is bedoeld om primaire grondstoffen te vervangen. Zie: https://milieudatabase.nl/faq/begrippenlijst/.

94 | Nationaal Programma Circulaire Economie 2023-2030

Circulariteitsdoel (2) is zo veel mogelijk transformatie en renovatie of verduurzaming in plaats van nieuwbouw. Het realiseren van extra woningen met het transformeren van vastgoed draagt ook bij aan de vitaliteit van gebieden, steden en dorpen. Dit zien we bijvoorbeeld in gebieden met veel leegstand. Door het toevoegen van de woonfunctie, waarbij een goede balans in functiemenging een belangrijk uitgangspunt is, kan de levendigheid vergroot worden en doorbreken we een negatieve maatschappelijke en economische spiraal die leegstand met zich meebrengt. Transformatie zetten we vooral in bij leegstaande kantoren, maatschappelijk vastgoed, bedrijfspanden en winkelgebieden met leegstand. Overige gebruiksfuncties Het kabinet streeft naar de uitbreiding van de toepassing van de milieuprestatie-eis voor de nieuwbouw naar andere gebruiksfuncties, zoals onderwijs, zorg, sport, winkels, horeca en bedrijfshallen. Bij de uitwerking daarvan zal het kabinet het advies van het Transitieteam CBE met betrekking tot bedrijfshallen meenemen.

Het advies van het transitieteam CBE is om een milieuprestatie voor bedrijfshallen goed bruikbaar te maken door aanpassing van de Bepalingsmethode zodat deze aansluit bij gebouwen voor deze gebruiksfunctie. Als doel stelt het transitieteam daarbij een milieuprestatie-eis voor bedrijfshallen voor, net als voor woningen en kantoren. Daarnaast adviseert het transitieteam te verkennen welk afwegingskader er in samenwerking met medeoverheden gemaakt kan worden bij bedrijfshallen: het kader ziet op de afweging of de nieuwe hal er moet komen en of de bestaande hal hergebruikt kan worden, ook voor een andere functie dan een bedrijfsfunctie.

3.3.3 Viaducten en bruggen

Tabel 20: Maatregelen voor de productgroep Kantoren Stimuleren

Beprijzen

Normeren

Voortzetting en intensivering van beleid Meten en afdwingen: • We ontwikkelen de in de regelgeving aangewezen bepalingsmethoden door en scherpen de milieuprestatie-eis gebouwen verder aan.

We maken een routekaart circulair, biodiversiteit, energie en klimaatadaptatie, onder meer ten behoeve van hoogwaardig hergebruik van bestaande bebouwing en onderhoud. Vraagstimulatie van de markt: • We stimuleren circulaire inkoop en aanbesteding (conform Coalitieakkoord-maatregel) met regulering van hergebruik en percentages recyclaat in bouwmaterialen via Rijksinkoop.94 Deze maatregel houdt in het Stimuleren van hergebruik en recyclaat in bouwmaterialen via de aanbestedingen van rijksdiensten. Dit geeft een impuls richting de markt via de voorbeeldrol en inkoopkracht van het Rijk met circulair inkopen en aanbesteden. Opgenomen maatregelen zijn financieel gedekt. In het geval van een verkenning of onderzoek, is de verkenning of het onderzoek zelf gedekt, maar de doorvertaling van de uitkomsten van de verkenningen en onderzoeken naar eventuele beleidsmaatregelen niet.