Groene Hart Rekenkamer Gouda - Onderzoek Participatiewet

Aan: de leden van de gemeenteraad van Gouda

Contactpersoon

Telefoon

Datum

M. ter Hoeve

06-15872064

1 september 2022

Onderwerp Aanbieding rapport onderzoek Participatiebeleid van de Groene Hart Rekenkamer Geachte leden van de gemeenteraad van Gouda, In januari 2022 heeft de Groene Hart Rekenkamer (verder: GHR) u geïnformeerd over de start van het rekenkameronderzoek naar het participatiebeleid in uw gemeente. In het afgelopen half jaar heeft onderzoeksbureau Berenschot dit onderzoek namens de GHR uitgevoerd. In deze brief treft u onze conclusies en aanbevelingen aan. Als bijlage bij deze brief is de eindrapportage participatiebeleid bijgevoegd. We beginnen in deze brief met de achtergrond van het onderzoek en de onderzoeksvragen. Vervolgens delen wij onze hoofdconclusie en aanbevelingen. Tot slot schetsen we het vervolgproces om tot een afronding van dit onderzoek te komen. Voor de volledige analyse, aanleiding, doelstelling en onderzoeksverantwoording verwijzen wij u graag naar het bijgevoegd rapport. Waarom dit onderzoek In 2015 is samen met de Wmo en de Jeugdwet de Participatiewet ingevoerd. Met de komst van de Participatiewet bieden gemeenten ondersteuning aan nieuwe doelgroepen – met name mensen die niet langer terecht kunnen in de Wajong (ondersteuning voor jonggehandicapten) en de Wsw (de sociale werkvoorziening).

Voor deze inhoudelijke opgave hebben gemeenten de beschikking gekregen over nieuwe instrumenten, zoals de inzet van loonkostensubsidies (een tegemoetkoming voor werkgevers om verminderde productiviteit van kandidaten te compenseren). De invoering van de Participatiewet is gepaard gegaan met een financiële opgave. Sinds 2010 zijn de re-integratiemiddelen van gemeenten door het Rijk fors gereduceerd. Ook voor de Wsw, die vaak in nauwe samenhang met de Participatiewet georganiseerd is, zijn per persoon minder middelen beschikbaar. Daarmee stelt de Participatiewet gemeenten voor grote uitdagingen. Onderzoeksvragen De hoofdvraag van dit onderzoek is als volgt: Wat is de effectiviteit van de gemeenten Bodegraven-Reeuwijk, Gouda, Waddinxveen en Zuidplas van de wettelijke taak om haar inwoners naar vermogen toe te leiden naar werk en hoe beleven bijstandsgerechtigden dit beleid?

De GHR heeft bij deze hoofdvraag een aantal deelvragen geformuleerd, verdeeld over de onderwerpen Beleid, Uitvoering, Klanttevredenheid en Benchmark, die zijn aangevuld door Berenschot. Deze vragen treft u aan op pagina 9 en 10 van het bijgevoegde rapport. Technische reactie (ambtelijk wederhoor) De conceptrapportage is op 22 juni jl. aangeboden aan de ambtelijke organisatie voor een technische reactie. Dit betekent dat de ambtelijke organisatie de mogelijkheid heeft gekregen om de conceptbevindingen te controleren op feitelijke onjuistheden. Deze technische reactie met onze reactie hierop, is als bijlage bij deze brief opgenomen. Hoofdconclusie van het onderzoek De onderzoekers van Berenschot trekken, in afstemming met GHR, op hoofdlijnen de volgende conclusies: • • • • • • • • •

Er is een inhaalslag gemaakt, maar de bijstandsdichtheid is nog steeds relatief hoog. De uitstroom is in het grootste deel van de onderzoeksperiode relatief achtergebleven. De verantwoordingsinformatie is uitgebreid en goed leesbaar, maar duiding ontbreekt soms. De coronacrisis heeft veel effect gehad op de werkprocessen en op de resultaten. De gemeente benut de beleidsruimte die de Participatiewet biedt. Het doel om mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt en statushouders intensiever te begeleiden is gedeeltelijk behaald. De werkgeversdienstverlening is grotendeels geharmoniseerd, maar nog niet alle doelen zijn gehaald. Het verbeterprogramma voor de integrale uitvoeringsorganisatie heeft geleid tot duidelijke verbeteringen in de uitvoering. Alle deelconclusies over het woonbeleid van de gemeente Gouda, leest u in hoofdstuk 8 van het rapport.

Al deze conclusies zijn in het rapport verder toegelicht vanaf pagina 4. Beantwoording onderzoeksvragen De bovenstaande conclusies zijn getrokken op basis van uitvoerig onderzoek door Berenschot. Voor de beantwoording van alle onderzoeksvragen, verwijzen wij u naar hoofdstuk 2 tot en met 5 van het bijgevoegde rapport. U bent van ons gewend een schematisch vergelijking van de vier GHR-gemeenten in het rapport aan te treffen. Gezien de verschillende regionale verbanden en complexiteit van het onderwerp, is daar in dit onderzoek niet voor gekozen. In het onderzoeksrapport zijn op verschillende plekken wel vergelijkingen gemaakt. Aanbevelingen Op basis van de bevindingen en conclusies van onderzoeksbureau Berenschot, doet de GHR de volgende aanbevelingen. Deze aanbevelingen richten zich met name op het college.

1. Maak de dienstverlening voor mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt effectiever door een haalbaar aantal cliënten frequenter en intensiever te ondersteunen. Toelichting: De gemeente Gouda heeft de bewuste beleidskeuze gemaakt om bij de werkzoekendendienstverlening ook voldoende tijd, aandacht en middelen te besteden aan dienstverlening aan mensen met een relatief grote afstand tot de arbeidsmarkt. Dit beleid wordt echter in de huidige vorm onvoldoende effectief uitgevoerd. Uit wetenschappelijk onderzoek en uit gesprekken met re-integratie-experts die we in het kader van een ander onderzoek hebben gevoerd, blijkt dat dienstverlening aan mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt pas effectief wordt als cliënten frequent en intensief ondersteund worden. Op dit moment lukt het de gemeente Gouda niet vanwege gebrek aan capaciteit om cliënten frequent te spreken en blijft de uitvoering steken bij het doel om dan toch in elk geval elke cliënt één keer per jaar te spreken. Experts zeggen echter onomwonden: “één gesprek is geen gesprek”. Mogelijk is het capaciteitsprobleem bij de gemeente niet oplosbaar, of niet op korte termijn oplosbaar. Dit betekent gelukkig niet dat het beleid niet effectiever kan worden gemaakt.

Het beleid kan namelijk effectiever worden gemaakt door de keuze te maken om in een bepaald jaar een deel van de cliënten, bijvoorbeeld een derde of de helft, frequent en intensief te ondersteunen. Tijdens de benchlearningbijeenkomst (nadere toelichting treft u aan in de rapportage) is een concrete bandbreedte genoemd van een caseload die een consulent in staat stelt om frequent en intensief contact te onderhouden met cliënten, namelijk een caseload van zo’n 35 tot 70 cliënten. Er is wetenschappelijke onderbouwing dat frequente en intensieve ondersteuning zorgt voor meer zelfvertrouwen bij deze cliënten, meer vertrouwen in de overheid, wat bijdraagt aan een hogere uitstroom. De aanbeveling vanuit de wetenschap is om de frequente en intensieve ondersteuning ongeveer 18 maanden vol te houden. Als de intensieve ondersteuning na 18 maanden niet tot uitstroom leidt, dan is het zinvol om de intensieve ondersteuning in te zetten op een volgende cliëntgroep, en na 18 maanden op nog weer een volgende cliëntgroep. Op deze manier kan in één collegeperiode op een effectieve manier het hele cliëntenbestand worden bereikt. Een mogelijk bezwaar tegen deze aanbeveling is dat niet elke cliënt ieder jaar gesproken wordt, omdat er onvoldoende middelen en mensen zijn om de intensieve aanpak voor alle cliënten in te zetten. Dit is inderdaad een nadeel.

Het is echter geen reden om dan maar voor alle cliënten een ineffectieve aanpak in te zetten, want dat helpt cliënten er ook niet op vooruit. En bovendien is niet de gemeente debet aan het gebrek aan reintegratiemiddelen, maar het Rijk, dat sinds 2010 fors bezuinigd heeft op re-integratie. Deze aanbeveling is een manier om verstandig om te gaan met de beperkte middelen die beschikbaar zijn gesteld, niet meer en niet minder dan dat. 2. Zet bij de ondersteuning van mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt evidencebased methoden in. Toelichting: In het verlengde van het voorgaande punt bevelen we aan om bij de intensievere ondersteuning van cliënten met een grotere afstand tot de arbeidsmarkt bewezen effectieve methodieken in te zetten. Een voorbeeld hiervan is de zogenoemde FIP-methode. FIP staat voor frequent, intensief en persoonlijk contact is ontwikkeld door de Erasmus Universiteit Rotterdam. Gemeente Zuidplas hanteert deze benadering al en daar werpt deze benadering al vruchten af. Intensief staat voor de life-first benadering: eerst orde scheppen, dan toewerken naar participatie. De methode wordt vaak voor langere tijd ingezet (een jaar of langer) om de leefsituatie van de cliënt te stabiliseren, bijvoorbeeld als de cliënt schulden heeft of als er nog zaken zoals huisvesting geregeld moeten worden.

Ook bevelen experts aan om voor cliënten met een psychische beperking een op hen toegesneden methode te gebruiken. Een voorbeeld daarvan is individuele plaatsing en support (IPS). Deze bewezen effectieve methode kan door de gemeente Gouda ingezet worden voor mensen met een

ernstige psychische aandoening. Tijdens de benchlearningbijeenkomst die we hebben georganiseerd, zijn ook andere voorbeelden van effectieve interventies de revue gepasseerd, zoals de Get Organised-training, werkplekleren en trainingen om cognitieve vaardigheden van cliënten te verbeteren. 3. Benut de beleidsruimte die de Participatiewet biedt om het instrument loonkostensubsidie breder in te zetten. Toelichting: We bevelen aan om de beleidsruimte die de Participatiewet biedt sterker te benutten door meer in te zetten op plaatsing van kandidaten met loonkostensubsidie. Het instrument loonkostensubsidie is, zoals toegelicht in dit rapport, vanaf de invoering van de Participatiewet flink onderbenut gebleven door gemeenten. In 2019 concludeerde het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) in haar evaluatie van de Participatiewet dat de baankansen van mensen met een arbeidsbeperking sinds de invoering van de Participatiewet nauwelijks verbeterd zijn. Loonkostensubsidie is een instrument dat bij uitstek geschikt is om mensen met een arbeidsbeperking aan de slag te helpen. Pas in de laatste paar jaar zijn gemeenten begonnen om een inhaalslag te maken. Met reden, want uit onderzoek van onder andere Berenschot blijkt dat de inzet van loonkostensubsidies een positieve businesscase biedt voor de gemeente, met een terugverdientijd van 3 tot 5 jaar.

Als er breder wordt gekeken dan de financiële businesscase en ook gekeken wordt naar de algemene, maatschappelijke baten van de inzet van loonkostensubsidietrajecten, dan valt de businesscase nog positiever uit en is de terugverdientijd nog korter, namelijk 1 tot 2 jaar. Loonkostensubsidies kunnen ook, al dan niet tijdelijk, ingezet worden voor cliënten met een grote afstand tot de arbeidsmarkt die zonder deze subsidie niet aan de slag zouden komen bij een reguliere werkgever. Sinds kort vergoedt de Rijksoverheid de inzet van loonkostensubsidies naar realisatie. Het financiële risico voor gemeenten is daarmee beperkt. Er zijn dus veel kansen en weinig bezwaren om het instrument loonkostensubsidie breder in te zetten. Het enige nadeel waar de gemeente rekening mee moet houden is dat loonkostensubsidie meestal niet het enige instrument is dat gemeenten moeten inzetten om een Participatiewetcliënt aan de slag te helpen. Vaak is er ook begeleiding nodig om een kandidaat werkfit te maken of jobcoaching om de kandidaat te ondersteunen bij de werkgever. Het Rijk vergoedt de inzet van deze aanvullende instrumenten niet naar realisatie maar met een vast jaarlijks budget. Als de gemeente ervoor kiest om het instrument loonkostensubsidies beter te benutten, dan zou de gemeente dus ook extra middelen voor begeleiding ter beschikking moeten stellen aan de integrale uitvoeringsorganisatie.

4. Voorkom dat de groep tussen nieuw beschut en Banenafspraak tussen de wal en het schip valt. Toelichting: In het verlengde van het voorgaande punt bevelen we aan om beleid te maken voor de groep cliënten die niet in aanmerking komt voor beschut werk en eigenlijk ook niet in staat is om bij een reguliere werkgever te werken. Deze groep dreigt namelijk tussen de wal en het schip te vallen, zo is onder andere bij de evaluatie van de Participatiewet geconstateerd. Ook voor deze groep kan het instrument loonkostensubsidie worden ingezet om banen te creëren. Zij kunnen namelijk met behulp van een loonkostensubsidie in dienst worden genomen bij het regionale sociaal ontwikkelbedrijf. Ook voor deze aanbeveling geldt dat het Rijk de loonkostensubsidie vergoedt, maar dat de gemeente zelf moet zorgen voor middelen voor de begeleiding. Daarnaast concludeerden we in relatie tot het sociaal ontwikkelbedrijf dat cliënten die daarvoor in aanmerking komen sneller kunnen worden doorgeleid naar een traject bij Promen.

5. Onderzoek de mogelijkheden om de instroom te beperken. Toelichting: We hebben geconcludeerd dat de prestaties van Gouda op het overkoepelende resultaat van de bijstandsdichtheid beter zouden zijn geweest als de gemeente de instroom meer had weten te beperken. We bevelen de gemeente aan om te onderzoeken welke mogelijkheden er zijn om de instroompreventie te verbeteren zonder in te boeten op de menselijke maat, een kernwaarde van de gemeente die op dit moment, zoals we geconstateerd hebben, tot uiting komt in de uitvoeringspraktijk. 6. Zet de verslaglegging over het re-integratiebeleid voort en voorzie de cijfers van context en mogelijke verklaringen. Toelichting: We bevelen aan om de verantwoording van Gouda over het re-integratiebeleid zoals het ‘Verslag van re-integratie 2020-2021’ voort te zetten maar om daarbij de cijfers te voorzien van context en mogelijke verklaringen. 7. Maak vaart met de introductie van een ondersteunend matchingssysteem voor de werkgeversdienstverlening. Toelichting: We bevelen aan om vaart te maken met de invoering van een ondersteunend matchingssysteem voor de werkgeversdienstverlening. De meeste arbeidsmarktregio’s hebben inmiddels zo’n systeem.

Om de kans op een goede match tussen werkgever en werkzoekende te bevorderen is het van belang dat werkgeversadviseurs snel en eenvoudig inzicht kunnen krijgen in de profielen van beschikbare kandidaten, ook als deze kandidaten uit een andere gemeente of arbeidsmarktregio komen. Vervolg De GHR is van mening dat met het opleveren van de rapportage en deze oplegnotitie het vervolg nu aan de politiek is. De GHR adviseert de gemeenteraden om het rapport inclusief de conclusies en aanbevelingen te agenderen in de raad(scommissie). In de programmaraad van 17 juni 2021 is besloten dat de leden van de programmaraad het college verzoeken een bestuurlijke reactie op het rapport te geven. De discussie zal in de raad(scommissie) dan tussen het college van B&W en de raad gevoerd kunnen worden. We beseffen uiteraard dat het niet aan de GHR, maar aan de gemeenteraad zelf is, om al dan niet over te gaan tot agendering van het onderzoeksrapport en het nemen van besluiten. Ons advies is daarbij om de aanbevelingen op te nemen in een raadsbesluit. Desgewenst zijn wij van harte bereid om met de griffie te kijken naar een goede formulering in het raadsvoorstel, indien de raad dat van ons vraagt. Toelichting op de rapportage U bent van ons gewend dat wij een toelichting geven voor alle vier de gemeenten tegelijk.

Daarbij hebben afzonderlijke gemeenteraden de mogelijkheid om een individuele toelichting aan te vragen. Dit is het eerste onderzoek dat wij opleveren in een nieuwe raadsperiode. Wij doen het daarom deze keer anders. Wij willen graag een toelichting geven in alle vier de afzonderlijke gemeenten in een commissie- of raadsvergadering en niet voor alle gemeenten tegelijk. De onderzoekers zullen daarbij aanwezig zijn en al uw vragen zo goed mogelijk beantwoorden. Daarnaast stellen wij ons in deze vergadering graag aan u voor. Wij treden hierover in overleg met de griffie.

Wij hopen u op deze manier voldoende te hebben geïnformeerd en u met het bijgevoegde rapport, te helpen in uw beeldvorming over dit belangrijke onderwerp. Als u nog vragen of opmerkingen heeft, dan horen wij die uiteraard graag. Wij zien uit naar een ontmoeting met u. Met vriendelijke groet, De rekenkamercommissie Groene Hart Rekenkamer, Dhr. M. Ter Hoeve MSc, plv. voorzitter Dhr. drs. J.H. van Oort, lid

Onderzoek uitvoering Participatiewet Gouda

1/34

CONCEPTRAPPORT

Onderzoek uitvoering Participatiewet Gouda In opdracht van de Groene Hart Rekenkamer 66465 - 13 juli 2022 Paul Schenderling, Irene van Eldik, Rebecca Spruijt

GRONDLEGGER VAN VOORUITGANG

Onderzoek uitvoering Participatiewet Gouda

2/34

Inhoudsopgave Conclusies en aanbevelingen .............................................................................. 4 Inleiding ............................................................................................................. 4 Conclusies ........................................................................................................... 4 Aanbevelingen ..................................................................................................... 6 HOOFDSTUK 1. ............................................................ Error! Bookmark not defined. Inleiding ............................................................................................................. 9 1.1

Aanleiding en context ........................................................................... 9

1.2

Onderzoeksvragen ............................................................................... 9

1.3

Aanpak............................................................................................. 10

HOOFDSTUK 2. ................................................................................................. 13 Beleidsdoelen ................................................................................................... 13 2.1

Doelgroepen en beleidsdoelen Participatiewet ........................................ 13

2.2

Lokale en regionale context ................................................................. 15

2.3

Beleidsdoelen gemeente ..................................................................... 16

HOOFDSTUK 3. ................................................................................................. 17 Uitvoeringspraktijk ........................................................................................... 17 3.1

Vertaling van beleid naar uitvoering ..................................................... 17

3.2

Uitvoering werkzoekendendienstverlening ............................................. 17

3.2.1

Algemene inrichting werkprocessen ...................................................... 17

3.2.2

Aandacht voor specifieke doelgroepen .................................................. 18

3.3

Uitvoering werkgeversdienstverlening ................................................... 19

3.4

Ervaren succes- en knelpunten ............................................................ 20

HOOFDSTUK 4. ................................................................................................. 21

Onderzoek uitvoering Participatiewet Gouda

3/34

Resultaten ........................................................................................................ 21 4.1

Overkoepelende resultaten .................................................................. 21

4.2

Bijdrage aan uitstroom door inzet van instrumenten ............................... 23

4.3

Invloed coronacrisis ........................................................................... 26

4.4

Financiële resultaten .......................................................................... 26

4.5

Verantwoording ................................................................................. 28

HOOFDSTUK 5. ................................................................................................. 30 Cliëntervaringen ............................................................................................... 30 5.1

Inleiding ........................................................................................... 30

5.2

Ervaringen van werkzoekenden............................................................ 30

5.3

Ervaringen van werkgevers ................................................................. 31

Bijlage 1.

Referentiegemeenten ......................................................................... 32

Bijlage 2. Midden-Holland ................................................................................. 33

Onderzoek uitvoering Participatiewet Gouda

4/34

Conclusies en aanbevelingen Inleiding De Groene Hart Rekenkamer (GHR) heeft Berenschot gevraagd om het onderzoek uit te voeren naar de uitvoering van de Participatiewet in de gemeenten Gouda, Waddinxveen, Zuidplas en BodegravenReeuwijk. Het onderzoek van de GHR richt zich primair op de wijze waarop in de gemeenten vorm is gegeven aan de uitvoering van de Participatiewet, de doelen die daarbij zijn gesteld en de middelen die zijn ingezet. De hoofdvraag van dit onderzoek is als volgt: Wat is de effectiviteit van de gemeenten Bodegraven-Reeuwijk, Gouda, Waddinxveen en Zuidplas van de wettelijke taak om haar inwoners naar vermogen toe te leiden naar werk en hoe beleven bijstandsgerechtigden dit beleid?

De GHR heeft bij deze hoofdvraag een aantal deelvragen geformuleerd, verdeeld over de onderwerpen Beleid, Uitvoering, Klanttevredenheid en Benchmark, die zijn aangevuld door Berenschot. De deelvragen zijn te vinden in paragraaf 1.2.

We hebben in onze aanpak een onderscheid gemaakt tussen feiten, ervaringen en conclusies. In dit hoofdstuk maken we de balans op: wat is het overkoepelende beeld dat oprijst uit de feiten en ervaringen die we hebben verzameld? Welke conclusies kunnen daaruit worden getrokken? En welke aanbevelingen kunnen we op grond van deze conclusies doen? Bij het trekken van conclusies hebben we uiteraard gebruik gemaakt van onze ruime kennis en ervaring op het terrein van de Participatiewet, uit vele onderzoeken voor gemeenten, sociaal ontwikkelbedrijven, brancheorganisaties zoals Cedris en Divosa en de stelselverantwoordelijke partij, het ministerie van SZW.

Conclusies

Onze conclusies ten aanzien van de onderzoeksvragen zijn als volgt:

1. Er is een inhaalslag gemaakt, maar de bijstandsdichtheid is nog steeds relatief hoog. Toelichting: de hoofdconclusie is gebaseerd op de uitkomst van de benchmark Participatiewet. De conclusie uit de benchmark wordt ondersteund door de andere bevindingen. Uit de benchmark blijkt dat Gouda in de periode 2016-2019 duidelijk een inhaalslag heeft gemaakt ten opzichte van referentiegemeenten: eind 2019 was de bijstandsdichtheid in Gouda nauwelijks meer hoger dan het gemiddelde van de referentiegemeenten. In de periode tot eind 2021 is het verschil ten opzichte van de referentiegemeenten weer wat opgelopen en is de bijstandsdichtheid in Gouda ook weer boven het landelijk gemiddelde uitgekomen. De voornaamste oorzaak hiervan is de relatief hoge instroom in Gouda in 2020 en een deel van 2021. Vanaf februari 2021 daalde het instroompercentage in Gouda weer, tot het niveau van andere gemeenten. Aangezien de coronacrisis in alle gemeenten in Nederland speelde en aangezien we Gouda hebben vergeleken met gemeenten met een vergelijkbare sociaaleconomische structuur, is de hogere instroom waarschijnlijk het gevolg van het beleid en de uitvoering in Gouda. Hoewel er geen onderzoeksvraag over is gesteld, is de conclusie over de instroom is belangrijk en relevant. De totale effectiviteit van het beleid wordt namelijk bepaald door de combinatie van uitstroom én instroom.

Onderzoek uitvoering Participatiewet Gouda

5/34

2. De uitstroom is in het grootste deel van de onderzoeksperiode relatief achtergebleven. Toelichting: Wat de uitstroom betreft is onze conclusie dat de uitstroom naar werk in het grootste deel van de onderzoeksperiode (2019, 2020, 2021) achterbleef bij andere gemeenten. De door de gemeente gestelde doelen voor de uitstroom zijn dus het grootste deel van de onderzoeksperiode niet behaald. Vanaf het tweede kwartaal van 2021 is het uitstroomdoel wel behaald. De uitstroom naar opleidingen ligt in Gouda wel hoger dan in andere gemeenten. In de stukken hebben we geen verklaring aangetroffen voor de achtergebleven uitstroom. Wel is tijdens de interviews de coronacrisis als verklaring genoemd waarom de uitstroomdoelen niet zijn behaald. 3. De verantwoordingsinformatie is uitgebreid en goed leesbaar, maar duiding ontbreekt soms. Toelichting: In de vorige conclusie is benoemd dat de stukken geen verklaring bieden voor een belangrijk deelresultaat, namelijk de uitstroom naar werk. Het ‘Verslag van re-integratie 2020-2021’ is uitgebreid en biedt gedetailleerde inzichten in de resultaten, maar de duiding en verklaring van de resultaten ontbreekt soms. Het jaarverslag is beknopt en daarmee goed leesbaar, maar is eigenlijk te beknopt om de resultaten van het gevoerde beleid voor de Participatiewet adequaat te verantwoorden.

Voor een adequate verantwoording richting de raad is het ‘Verslag van re-integratie 2020-2021’ dus onontbeerlijk. 4. De coronacrisis heeft veel effect gehad op de werkprocessen en op de resultaten. Toelichting: De coronacrisis heeft voor Gouda, net als in veel andere gemeenten, veel effect gehad op de werkprocessen en op de resultaten. Dit is een conclusie die haar weerslag heeft gehad op de andere conclusies en is dus relevant om mee te wegen in de beoordeling van de resultaten. 5. De gemeente benut de beleidsruimte die de Participatiewet biedt. Toelichting: Het Rijk heeft in de Participatiewet duidelijke kaders gesteld voor de uitvoering van de wet. Binnen deze kaders hebben gemeenten enige beleidsruimte. De gemeente Gouda benut deze beleidsruimte voor een belangrijk deel. Zo heeft de gemeente voor verschillende bijzondere doelgroepen apart beleid geformuleerd. Ook zet de gemeente duidelijke accenten in het beleid, bijvoorbeeld bij handhaving. Ook zet de gemeente de laatste jaren sterker in op het instrument loonkostensubsidies. In de 2019-2021 is het aantal loonkostensubsidietrajecten bijna verdriedubbeld het aantal mensen dat jobcoaching ontvangt verviervoudigd. Recent heeft het ministerie de vergoeding voor loonkostensubsidies gebaseerd op de historische uitgaven.

Dat maakt het voor gemeenten financieel minder risicovol om stevig in te zetten op de inzet van dit instrument. Gouda heeft wat dit instrument betreft een inhaalslag gemaakt, maar er liggen kansen om hier nog meer op in te zetten. 6. Het doel om mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt en statushouders intensiever te begeleiden is gedeeltelijk behaald. Toelichting: Een belangrijk beleidsdoel van de gemeente is om meer aandacht te besteden aan mensen met een relatief grote afstand tot de arbeidsmarkt en statushouders. Dit streven is opgenomen in het verbeterprogramma ‘Naar een nieuwe sociale dienst’. Het streven is vertaald in het concrete doel om in de periode 2018 tot medio 2022 200 inwoners die langdurig in de bijstand zitten naar blijvend uit te laten stromen. Wij kunnen in de verschillende rapportages geen terugkoppeling vinden over dit doel. Dit onderstreept de voorgaande conclusie dat de verantwoordingsinformatie op punten uitgebreider zou moeten zijn om een volledig beeld te kunnen vormen. In de uitstroomcijfers is, zoals benoemd, geen substantiële verbetering te zien. Het is daarom niet waarschijnlijk dat het gestelde doel van 200 uitgestroomde cliënten is behaald. De voornaamste verklaring hiervoor die in de interviews is genoemd, is gebrek aan capaciteit bij de desbetreffende afdeling.

Wel is na de invoering van het programma is de dienstverlening aan deze doelgroep enigszins geïntensiveerd. Het doel om statushouders intensief te begeleiden is wel behaald en is door de gemeente ook teruggekoppeld in de verantwoordingsinformatie.

Onderzoek uitvoering Participatiewet Gouda

6/34

7. De werkgeversdienstverlening is grotendeels geharmoniseerd, maar nog niet alle doelen zijn gehaald. Toelichting: Wat de werkgeversdienstverlening betreft, zijn er in de afgelopen jaren grote stappen gezet richting harmonisatie van de dienstverlening. Dat is een duidelijke verbetering die ook door werkgevers positief wordt beoordeeld. Wel merken we als duiding op dat het WSP Midden-Holland een aantal jaren geleden achterliep op andere arbeidsmarktregio’s en dat een inhaalslag dus noodzakelijk was. Verder merken we op dat niet alle harmonisatiedoelen gehaald zijn. Zo is er nog geen gezamenlijk matchingssysteem. Dat maakt het praktisch gezien relatief ingewikkeld om te matchen over gemeentegrenzen heen. Een ander knelpunt is dat er geen structurele samenwerking is tussen het WSP Midden-Holland en aangrenzende WSP’s. Er is wel op casusniveau contact tussen werkgeversadviseurs uit verschillende arbeidsmarktregio’s. De arbeidsmarktregio Midden-Holland is een relatief kleine arbeidsmarktregio. Er liggen kansen om bijvoorbeeld een klant uit Nieuwerkerk aan den IJssel te matchen in Gouda. Een gezamenlijk matchingssysteem en meer samenwerking over de grenzen van arbeidsmarktregio’s heen vergroot de vijver en daarmee de kans op een geslaagde match. 8. Het verbeterprogramma voor de integrale uitvoeringsorganisatie heeft geleid tot duidelijke verbeteringen in de uitvoering.

Toelichting: Het verbeterprogramma ‘Naar een nieuwe sociale dienst’ heeft geleid tot duidelijke verbeteringen in de uitvoering. Succespunten in de uitvoering zijn: de inrichting van de leercyclus, het integrale werken, verbetering van de dienstverlening voor mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt (al zijn daar, zoals benoemd, in de toekomst nog wat slagen te maken) en het borgen van de menselijke maat. Het is nog niet gelukt om na uitstroom uit de bijstand nazorg in te zetten. Daarvoor ontbreekt op dit moment nog de capaciteit. Een ander verbeterpunt bij de uitvoering van de wet is dat de werkleerinfrastructuur van Promen mogelijk beter benut kan worden. In de huidige situatie worden cliënten in eerste instantie door de consulent gecoacht en begeleid richting werk of participatie. Als er een traject bij Promen ingezet wordt, dan is dat meestal pas in latere instantie, als de consulent het nodig acht om een aanvullende interventie te doen. Omdat cliënten pas in een relatief laat stadium van de re-integratiefase bij Promen terecht komen, is het lastiger om cliënten te activeren, te motiveren en weer in het werkritme te brengen dan wanneer dit in een vroeg stadium zou gebeuren. Een optimalisatiemogelijkheid is dus om ernaar te streven om trajecten bij Promen in een eerder stadium in te zetten.

Aanbevelingen

Wat kunnen gemeenten van elkaar en van andere gemeenten leren? Op grond van de conclusies hebben we in afstemming met de Rekenkamercommissie een aantal aanbevelingen geformuleerd. De aanbevelingen zijn als volgt:

1. Maak de dienstverlening voor mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt effectiever door een haalbaar aantal cliënten frequenter en intensiever te ondersteunen. Toelichting: De gemeente Gouda heeft de bewuste beleidskeuze gemaakt om bij de werkzoekendendienstverlening ook voldoende tijd, aandacht en middelen te besteden aan dienstverlening aan mensen met een relatief grote afstand tot de arbeidsmarkt. Dit beleid wordt echter in de huidige vorm onvoldoende effectief uitgevoerd. Uit wetenschappelijk onderzoek en uit gesprekken met re-integratie-experts die we in het kader van een ander onderzoek hebben gevoerd, blijkt dat dienstverlening aan mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt pas effectief wordt als cliënten frequent en intensief ondersteund worden. Op dit moment lukt het de gemeente Gouda niet vanwege gebrek aan capaciteit om cliënten frequent te spreken en blijft de uitvoering steken bij het doel om dan toch in elk geval elke cliënt één keer per jaar te spreken. Experts zeggen echter onomwonden: “één gesprek is geen gesprek”. Mogelijk is het capaciteitsprobleem bij de gemeente niet

Onderzoek uitvoering Participatiewet Gouda

7/34

oplosbaar, of niet op korte termijn oplosbaar. Dit betekent gelukkig niet dat het beleid niet effectiever kan worden gemaakt. Het beleid kan namelijk effectiever worden gemaakt door de keuze te maken om in een bepaald jaar een deel van de cliënten, bijvoorbeeld een derde of de helft, frequent en intensief te ondersteunen. Tijdens de benchlearningbijeenkomst is een concrete bandbreedte genoemd van een caseload die een consulent in staat stelt om frequent en intensief contact te onderhouden met cliënten, namelijk een caseload van zo’n 35 tot 70 cliënten. Er is wetenschappelijke onderbouwing dat frequente en intensieve ondersteuning zorgt voor meer zelfvertrouwen bij deze cliënten, meer vertrouwen in de overheid, wat bijdraagt aan een hogere uitstroom. De aanbeveling vanuit de wetenschap is om de frequente en intensieve ondersteuning ongeveer 18 maanden vol te houden. Als de intensieve ondersteuning na 18 maanden niet tot uitstroom leidt, dan is het zinvol om de intensieve ondersteuning in te zetten op een volgende cliëntgroep, en na 18 maanden op nog weer een volgende cliëntgroep. Op deze manier kan in één collegeperiode op een effectieve manier het hele cliëntenbestand worden bereikt.

Een mogelijk bezwaar tegen deze aanbeveling is dat niet elke cliënt ieder jaar gesproken wordt, omdat er onvoldoende middelen en mensen zijn om de intensieve aanpak voor alle cliënten in te zetten. Dit is inderdaad een nadeel. Het is echter geen reden om dan maar voor alle cliënten een ineffectieve aanpak in te zetten, want dat helpt cliënten er ook niet op vooruit. En bovendien is niet de gemeente debet aan het gebrek aan re-integratiemiddelen, maar het Rijk, dat sinds 2010 fors bezuinigd heeft op re-integratie. Deze aanbeveling is een manier om verstandig om te gaan met de beperkte middelen die beschikbaar zijn gesteld, niet meer en niet minder dan dat. 2. Zet bij de ondersteuning van mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt evidencebased methoden in. Toelichting: In het verlengde van het voorgaande punt bevelen we aan om bij de intensievere ondersteuning van cliënten met een grotere afstand tot de arbeidsmarkt bewezen effectieve methodieken in te zetten. Een voorbeeld hiervan is de zogenoemde FIP-methode. FIP staat voor frequent, intensief en persoonlijk contact is ontwikkeld door de Erasmus Universiteit Rotterdam. Groene Hart gemeente Zuidplas hanteert deze benadering al en daar werpt deze benadering al vruchten af. Intensief staat voor de life-first benadering: eerst orde scheppen, dan toewerken naar participatie.

De methode wordt vaak voor langere tijd ingezet (een jaar of langer) om de leefsituatie van de cliënt te stabiliseren, bijvoorbeeld als de cliënt schulden heeft of als er nog zaken zoals huisvesting geregeld moeten worden. Ook bevelen experts aan om voor cliënten met een psychische beperking een op hen toegesneden methode te gebruiken. Een voorbeeld daarvan is individuele plaatsing en support (IPS). Deze bewezen effectieve methode kan door de gemeente Gouda ingezet worden voor mensen met een ernstige psychische aandoening. Tijdens de benchlearningbijeenkomst die we hebben georganiseerd, zijn ook andere voorbeelden van effectieve interventies de revue gepasseerd, zoals de GO-training, werkplekleren en trainingen om cognitieve vaardigheden van cliënten te verbeteren. 3. Benut de beleidsruimte die de Participatiewet biedt om het instrument loonkostensubsidie breder in te zetten. Toelichting: We bevelen aan om de beleidsruimte die de Participatiewet biedt sterker te benutten door meer in te zetten op plaatsing van kandidaten met loonkostensubsidie. Het instrument loonkostensubsidie is, zoals toegelicht in dit rapport, vanaf de invoering van de Participatiewet flink onderbenut gebleven door gemeenten.

In 2019 concludeerde het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) in haar evaluatie van de Participatiewet dat de baankansen van mensen met een arbeidsbeperking sinds de invoering van de Participatiewet nauwelijks verbeterd zijn. Loonkostensubsidie is een instrument dat bij uitstek geschikt is om mensen met een arbeidsbeperking aan de slag te helpen. Pas in de laatste paar jaar zijn gemeenten begonnen om een inhaalslag te maken. Met reden, want uit onderzoek van onder andere Berenschot blijkt dat de inzet van loonkostensubsidies een positieve businesscase biedt voor de gemeente, met een terugverdientijd van 3 tot 5 jaar. Als er breder wordt gekeken dan de financiële businesscase en ook gekeken wordt naar de algemene, maatschappelijke baten van de inzet van loonkostensubsidietrajecten, dan valt de

Onderzoek uitvoering Participatiewet Gouda

8/34

businesscase nog positiever uit en is de terugverdientijd nog korter, namelijk 1 tot 2 jaar. Loonkostensubsidies kunnen ook, al dan niet tijdelijk, ingezet worden voor cliënten met een grote afstand tot de arbeidsmarkt die zonder deze subsidie niet aan de slag zouden komen bij een reguliere werkgever. Sinds kort vergoedt de Rijksoverheid de inzet van loonkostensubsidies naar realisatie. Het financiële risico voor gemeenten is daarmee beperkt. Er zijn dus veel kansen en weinig bezwaren om het instrument loonkostensubsidie breder in te zetten. Het enige nadeel waar de gemeente rekening mee moet houden is dat loonkostensubsidie meestal niet het enige instrument is dat gemeenten moeten inzetten om een Participatiewetcliënt aan de slag te helpen. Vaak is er ook begeleiding nodig om een kandidaat werkfit te maken of jobcoaching om de kandidaat te ondersteunen bij de werkgever. Het Rijk vergoedt de inzet van deze aanvullende instrumenten niet naar realisatie maar met een vast jaarlijks budget. Als de gemeente ervoor kiest om het instrument loonkostensubsidies beter te benutten, dan zou de gemeente dus ook extra middelen voor begeleiding ter beschikking moeten stellen aan de integrale uitvoeringsorganisatie. 4. Voorkom dat de groep tussen nieuw beschut en Banenafspraak tussen de wal en het schip valt.

Toelichting: In het verlengde van het voorgaande punt bevelen we aan om beleid te maken voor de groep cliënten die niet in aanmerking komt voor beschut werk en eigenlijk ook niet in staat is om bij een reguliere werkgever te werken. Deze groep dreigt namelijk tussen de wal en het schip te vallen, zo is onder andere bij de evaluatie van de Participatiewet geconstateerd. Ook voor deze groep kan het instrument loonkostensubsidie worden ingezet om banen te creëren. Zij kunnen namelijk met behulp van een loonkostensubsidie in dienst worden genomen bij het regionale sociaal ontwikkelbedrijf. Ook voor deze aanbeveling geldt dat het Rijk de loonkostensubsidie vergoedt, maar dat de gemeente zelf moet zorgen voor middelen voor de begeleiding. Daarnaast concludeerden we in relatie tot het sociaal ontwikkelbedrijf dat cliënten die daarvoor in aanmerking komen sneller kunnen worden doorgeleid naar een traject bij Promen. 5. Onderzoek de mogelijkheden om de instroom te beperken. Toelichting: We hebben geconcludeerd dat de prestaties van Gouda op het overkoepelende resultaat van de bijstandsdichtheid beter zouden zijn geweest als de gemeente de instroom meer had weten te beperken.

We bevelen de gemeente aan om te onderzoeken welke mogelijkheden er zijn om de instroompreventie te verbeteren zonder in te boeten op de menselijke maat, een kernwaarde van de gemeente die op dit moment, zoals we geconstateerd hebben, tot uiting komt in de uitvoeringspraktijk. 6. Zet de verslaglegging over het re-integratiebeleid voort en voorzie de cijfers van context en mogelijke verklaringen. Toelichting: We bevelen aan om de verantwoording van Gouda over het re-integratiebeleid zoals het ‘Verslag van re-integratie 2020-2021’ voort te zetten maar om daarbij de cijfers te voorzien van context en mogelijke verklaringen. 7. Maak vaart met de introductie van een ondersteunend matchingssysteem voor de werkgeversdienstverlening. Toelichting: We bevelen aan om vaart te maken met de invoering van een ondersteunend matchingssysteem voor de werkgeversdienstverlening. De meeste arbeidsmarktregio’s hebben inmiddels zo’n systeem. Om de kans op een goede match tussen werkgever en werkzoekende te bevorderen is het van belang dat werkgeversadviseurs snel en eenvoudig inzicht kunnen krijgen in de profielen van beschikbare kandidaten, ook als deze kandidaten uit een andere gemeente of arbeidsmarktregio komen.

Onderzoek uitvoering Participatiewet Gouda

9/34

HOOFDSTUK 1.

Inleiding 1.1

Aanleiding en context

In 2015 is samen met de Wmo en de Jeugdwet de Participatiewet ingevoerd. Met de komst van de Participatiewet bieden gemeenten ondersteuning aan nieuwe doelgroepen – met name mensen die niet langer terecht kunnen in de Wajong (ondersteuning voor jonggehandicapten) en de Wsw (de sociale werkvoorziening). Voor deze inhoudelijke opgave hebben gemeenten de beschikking gekregen over nieuwe instrumenten, zoals de inzet van loonkostensubsidies (een tegemoetkoming voor werkgevers om verminderde productiviteit van kandidaten te compenseren). De invoering van de Participatiewet is gepaard gegaan met een financiële opgave. Sinds 2010 zijn de re-integratiemiddelen van gemeenten door het Rijk fors gereduceerd. Ook voor de Wsw, die vaak in nauwe samenhang met de Participatiewet georganiseerd is, zijn per persoon minder middelen beschikbaar. Daarmee stelt de Participatiewet gemeenten voor grote uitdagingen. De Groene Hart Rekenkamer (hierna: GHR) ondersteunt de gemeenteraden van de gemeenten Bodegraven-Reeuwijk, Gouda, Waddinxveen en Zuidplas in hun controlerende en kaderstellende taak. In de jaarplannen voor 2021 is een onderzoek naar de uitvoering van de Participatiewet opgenomen. De Groene Hart Rekenkamer heeft Berenschot gevraagd om het onderzoek uit te voeren naar de uitvoering van de Participatiewet in de gemeenten Gouda, Waddinxveen, Zuidplas en Bodegraven-Reeuwijk.

Het onderzoek van de GHR richt zich primair op de wijze waarop in de gemeenten vorm is gegeven aan de uitvoering van de Participatiewet, de doelen die daarbij zijn gesteld en de middelen die zijn ingezet. De GHR kiest in dit onderzoek voor een focus op effectiviteit en vindt daarnaast klanttevredenheid een belangrijk aspect van het onderzoek.

1.2

Onderzoeksvragen

De hoofdvraag van dit onderzoek is als volgt:

Wat is de effectiviteit van de gemeenten Bodegraven-Reeuwijk, Gouda, Waddinxveen en Zuidplas van de wettelijke taak om haar inwoners naar vermogen toe te leiden naar werk en hoe beleven bijstandsgerechtigden dit beleid? De GHR heeft bij deze hoofdvraag een aantal deelvragen geformuleerd, verdeeld over de onderwerpen Beleid, Uitvoering, Klanttevredenheid en Benchmark, die zijn aangevuld door Berenschot. De deelvragen zijn als volgt: Beleid:

• • • • •

Welke kaders en doelen heeft het Rijk op het gebied van arbeidsparticipatie geformuleerd? En hoeveel beleidsruimte heeft de gemeente zelf (genomen) en met welk maatschappelijk effect? Welke doelen, indicatoren, streefwaarden en uitgangspunten hebben de gemeenten op het gebied van arbeidsparticipatie geformuleerd? Wat is het totale gemeentelijke budget voor de uitvoering van de Participatiewet en uit welke deelbudgetten bestaat dit budget? Hoe worden de middelen over de doelgroepen verdeeld? Op welke wijze is het beleid vertaald naar de praktijk (onder andere in termen van werkprocessen, werkwijzen, handboeken, protocollen, et cetera)?

Onderzoek uitvoering Participatiewet Gouda

• •

10/34

Wat is het beleid van de gemeenten voor bijzondere doelgroepen, zoals mensen met een arbeidsbeperking, op het gebied van participatie? Welk beleid voeren gemeenten om de potentiële synergie tussen de Participatiewet en de Wsw te benutten?

Uitvoering: • • • • • • •

Hoe meten de gemeenten de effectiviteit van hun participatiebeleid? Voeren zij metingen uit of de gestelde doelen en streefwaarden worden bereikt? En hoe wordt de gemeenteraad meegenomen? In hoeverre worden de doelen van het participatiebeleid gerealiseerd? Hoe ziet de cliëntenpopulatie eruit? Is er veel sprake van multiproblematiek? Zijn er bij de uitvoering van de Participatiewet knelpunten? Zo ja, welke bijsturingsmaatregelen treffen de gemeenten? Is er sprake van een effectieve samenwerking? Welke invloed heeft corona gehad op de uitvoering en bestedingen? Met welke partners werken de gemeenten samen om de gestelde doelen te realiseren? Hoe verlopen deze samenwerkingen?

Klanttevredenheid: • • • • •

Zijn bijstandsgerechtigden tevreden met de ondersteuning van de gemeente? Welke effecten ervaren bijstandsgerechtigden van de ondersteuning van de gemeenten? Wat is de uitstroom naar werk en de bijdragen van trainingen en trajecten op basis van registraties? Hoe gaan de gemeenten om met sancties bij fraude of oneigenlijk gebruik? Hoe tevreden zijn werkgevers met de dienstverlening van de gemeenten (het aanleveren van kandidaten voor vacatures en het bieden van ondersteunende instrumenten om werkzoekenden aan de slag te helpen) en met het proces van de dienstverlening?

Benchmark: •

Wat kunnen gemeenten van elkaar en van andere gemeenten leren?

De scope van het onderzoek is beperkt tot de Participatiewet. Binnen deze scope ligt het accent vooral op re-integratie/participatie. Er is in de vraagstelling niet vastgesteld op welke kalenderjaren het onderzoek betrekking heeft. Wij richten ons op de laatste drie afgesloten kalenderjaren (2019, 2020, 2021).

1.3

Aanpak

De navolgende figuur biedt een overzicht van de onderzoeksmethoden die we hebben ingezet. Onder de figuur lichten we de ingezette onderzoeksmethoden kort toe.

•Interviews bij gemeenten, uitvoeringsorganisaties en partners •Uitvoeren veldwerk bij cliënten en werkgevers

Figuur 1. Overzicht van ingezette onderzoeksmethoden.

Vertaling naar lessen voor de praktijk

C. Conclusies

•Documentstudie over kaders, beleidsruimte, doelen en werkwijzen •Analyses van cliënten, instrumenten en financiën •Uitvoeren benchmark Participatiewet, t.b.v. inzicht in de resultaten

Ervaringen van interne en externe stakeholders

B. Ervaringen

A. Feiten

Analyse van beleid en resultaten

•Kwalitatieve analyses van interview- en veldwerkresultaten •Schematische vergelijking van onderzoeksresultaten •Benchlearningsessies met goed presterende gemeenten

Onderzoek uitvoering Participatiewet Gouda

11/34

Zoals blijkt uit de figuur hebben we in dit onderzoek een onderscheid aangebracht tussen feiten, ervaringen en conclusies (dat wil zeggen beoordelingen). Dit hebben wij op verzoek van de GHR gedaan. Het maken van dit onderscheid bevordert de objectiviteit van het onderzoek en maakt voor de lezer duidelijk hoe de onderzoeksresultaten tot stand zijn gekomen.

In de rest van het rapport blijven we het onderscheid aanhouden. In hoofdstuk 2 benoemen we de doelen die feitelijk zijn gesteld door het Rijk en door de gemeente. In hoofdstuk 3 beschrijven we de uitvoeringspraktijk op grond van de feitelijke uitvoeringsstructuur en op grond van ervaringen van gemeenten en stakeholders. In hoofdstuk 4 rapporteren we op basis van de feitelijke resultaten in hoeverre de gestelde beleidsdoelen behaald zijn en de wijze waarop de gemeente de resultaten verantwoord richting de raad. In hoofdstuk 5 geven we inzicht in de ervaringen en tevredenheid van cliënten en werkgevers. In slothoofdstuk 6 trekken we op basis van de gerapporteerde feiten en ervaringen conclusies over de uitvoering van het beleid, waarbij we een oordeel vormen over de succesfactoren, knelpunten en effectiviteit van de samenwerking. Bij deze beoordeling maken we gebruik van de kennis en ervaring van Berenschot en van inzichten uit benchlearningbijeenkomsten die we hebben georganiseerd (zie de toelichting op onderdeel C van de ingezette onderzoeksmethoden). Ad A: onderzoeksmethoden gericht op feiten

De documentstudie heeft zich met name gericht op het inventariseren van de gegevens over de deelvragen over het beleid: de kaders, beleidsruimte, doelen en werkwijzen. Ook hebben we gegevens verzameld en geanalyseerd die de resultaten van het beleid in beeld brengen. Hierbij hebben we ons gericht op de effectiviteit van het beleid. De netto effectiviteit (de effectiviteit van de dienstverlening in vergelijking tot een controlegroep) laten we, zoals verzocht door de GHR, buiten beschouwing, omdat dit in de praktijk lastig vast te stellen is.

Om de overkoepelende resultaten van het beleid vast te stellen hebben we de zogenoemde benchmark Participatiewet uitgevoerd. De benchmark Participatiewet vergelijkt de bijstandsdichtheid van de gemeenten met gemeenten die een vergelijkbare sociaaleconomische structuur hebben. Bijstandsdichtheid dat wil zeggen het aantal bijstandsuitkeringen ten opzichte van het aantal huishoudens. We hebben drie groepen referentiegemeenten samengesteld met elk tien referentiegemeenten. Een nadere toelichting op de benchmark staat in hoofdstuk 4. Ad B: onderzoeksmethoden gericht op ervaringen van stakeholders

De feiten die we inventariseren worden geduid en aangevuld aan de hand van de ervaringen van de stakeholders van de Participatiewet. We maken hierbij een onderscheid tussen interne stakeholders (de gemeenten en uitvoeringsorganisaties) en externe stakeholders (samenwerkingspartners, onder wie werkgevers, en cliënten). Om de ervaringen van interne stakeholders in kaart te brengen, nemen we interviews af. Dit geldt ook voor de ervaringen van samenwerkingspartners. Het verkrijgen van een beeld van de ervaringen van cliënten en werkgevers (de klanttevredenheid) vergt in onze ervaring een aparte aanpak, die we het veldwerk noemen. De interviews en het veldwerk samen geven inzicht in vier perspectieven op de uitvoering van de Participatiewet: de gemeente en haar uitvoeringsorganisaties, samenwerkingspartners, cliënten en werkgevers.

Wat het veldwerk betreft hebben we in de gemeenten Gouda en Zuidplas de beschikking over recent uitgevoerde cliëntervaringsonderzoeken. In de gemeenten Bodegraven-Reeuwijk en Waddinxveen hebben we zelf een cliëntervaringsonderzoek uitgevoerd. We hebben aan deze twee gemeenten gevraagd om cliënten aan te schrijven die toch al in gesprek zouden gaan met hun integrale uitvoeringsorganisatie en aan deze cliënten gevraagd om met ons in gesprek te gaan. We hebben in totaal 10 cliënten gesproken. Het doel is niet geweest om een representatief cliënttevredenheidsonderzoek te doen, maar om cliëntervaringen op te halen die de onderzoeksresultaten illustreren. Daarnaast hebben we in alle vier de gemeenten gesproken met in totaal 12 werkgevers.

Onderzoek uitvoering Participatiewet Gouda

12/34

Ad C: onderzoeksmethoden gericht op conclusies en de vertaling naar de praktijk Na de documentstudie, de interviews en het veldwerk hebben we analyses uitgevoerd op de resultaten. Verder hebben we een schematische vergelijking gemaakt van de onderzoeksresultaten van de vier gemeenten. Om de gebruikswaarde van het onderzoek voor de gemeenten te vergroten, hebben we tevens na de analysefase twee benchlearningbijeenkomsten georganiseerd met de vier gemeenten plus andere, goed presterende gemeenten met een vergelijkbare sociaaleconomische structuur. Het doel van de benchlearningbijeenkomsten was om van elkaar te leren. Door het organiseren van de groepssessies kunnen gemeenten onderling in gesprek om goede praktijken te delen, hun beleid en de uitkomsten hiervan met elkaar te vergelijken en tips uit te wisselen. De selectie van goed presterende gemeenten met een vergelijkbare sociaaleconomische structuur hebben we gemaakt we op basis van de benchmark Participatiewet. Nadat we de feiten en ervaringen hebben geordend en de praktische implicaties daarvan hebben verkend tijdens de benchlearningbijeenkomsten, hebben we conclusies getrokken en aanbevelingen geformuleerd.

Onderzoek uitvoering Participatiewet Gouda

13/34

HOOFDSTUK 2.

Beleidsdoelen 2.1

Doelgroepen en beleidsdoelen Participatiewet

Welke kaders en doelen heeft het Rijk op het gebied van arbeidsparticipatie geformuleerd? Sinds 2015 zijn gemeenten verantwoordelijk voor het uitvoeren van de Participatiewet. Het voornaamste doel van de Participatiewet is om cliënten te ondersteunen om naar vermogen deel te nemen aan de samenleving, bij voorkeur regulier werk. De ondersteuning van de gemeente bestaat uit het bemiddelen en begeleiden van cliënten bij de participatie. Daarnaast heeft de gemeente de wettelijke taak om cliënten die daarvoor in aanmerking komen inkomensondersteuning te bieden in de vorm van een uitkering. De volgende figuur geeft een overzicht van de drie belangrijkste doelgroepen van de Participatiewet. Cliënten die direct bemiddelbaar zijn

Cliënten die na traject bemiddelbaar zijn

Cliënten die vrijwillig kunnen participeren

•Volgens landelijke gegevens ongeveer 20% van het bestand •Cliënten kunnen grotendeels op eigen kracht zoeken naar werk; de overheid ondersteunt bij het vinden van vacatures; soms is beperkte scholing of sollicitatieondersteuning nodig •Verbinding met regionale arbeidsmarkt is van belang

•Volgens landelijke gegevens ongeveer 30% van het bestand, onder wie veel mensen met een arbeidsbeperking •Een deel van deze groep blijft ondersteuning nodig hebben (bijv. loonkostensubsidie) •De Participatiewetdoelgroep zal in de structurele situatie fors groter worden, omdat de toegang tot de Wsw is gesloten en tot de Wajong sterk is beperkt. Dit betreft vooral de middengroep

•Volgens landelijke gegevens ongeveer 50% van het bestand, namelijk mensen die langdurig een bijstandsuitkering hebben •Vrijwillige participatie vindt met name binnen de gemeente plaats •Verbinding met lokale voorveld is van belang •Door extra inspanningen te verrichten kan een deel van deze groep wellicht toch na een traject bemiddelbaar zijn

Figuur 2. Doelgroepafbakening. Een belangrijk aandachtspunt dat uit de doelgroepafbakening naar voren komt, is de verwachte forse toename van de zogenoemde middengroep van de Participatiewet (cliënten die na een traject bemiddelbaar zijn). Sinds 2004 zijn gemeenten verantwoordelijk voor de uitvoering van de bijstand. De ‘klassieke’ bijstandsdoelgroep kennen de gemeenten dus al geruime tijd. De nieuwe doelgroepen van de Participatiewet zijn mensen met een arbeidsbeperking. 1 Dit is het gevolg van het sluiten van de toegang tot de Wsw en het beperken van de toegang tot de Wajong tot volledig en duurzaam arbeidsongeschikten. De inhoudelijke uitdaging voor gemeenten is om deze nieuwe, groeiende doelgroepen perspectief op werk en participatie te geven. Daarvoor is specialistische infrastructuur en begeleiding nodig, bijvoorbeeld voor leerwerktrajecten. Ook de bemiddeling richting werkgevers vergt extra aandacht; zo zetten veel gemeenten jobcoaches in die mensen met een arbeidsbeperking begeleiden op de werkplek. Voor cliënten

1 Ook in de bijstand komen mensen met een arbeidsbeperking voor, maar bij deze mensen is in het

verleden niet op grond van arbeidsdeskundig onderzoek vastgesteld dat hier sprake van is.

Onderzoek uitvoering Participatiewet Gouda

14/34

die niet bij een reguliere werkgever kunnen werken is er nieuw beschut werk (dat wil zeggen werk in een beschutte omgeving, meestal een sociaal ontwikkelbedrijf).

Mensen met een arbeidsbeperking zijn meestal permanent afhankelijk van ondersteuning van de gemeente; ook als ze bij een reguliere werkgever aan de slag zijn, hebben ze bijvoorbeeld een loonkostensubsidie nodig om aan de slag te blijven. Ook hebben ze vaak begeleiding nodig van de gemeente bij wisselingen van baan en ingrijpende levensgebeurtenissen. Er is daarom bij een substantieel deel van de doelgroep ook sprake van de inzet van andere ondersteuningsvormen in het sociaal domein, bijvoorbeeld Wmo-begeleiding.

Hoewel de komst van de nieuwe doelgroepen een grote inhoudelijke uitdaging is, brengt de zojuist geschetste doelgroepafbakening nóg een grote inhoudelijke uitdaging naar voren. Voor Participatiewetcliënten die, al dan niet na een traject, bemiddelbaar zijn naar werk is aansluiting op de regionale arbeidsmarkt van belang. Veel werkgevers opereren immers niet lokaal maar regionaal. Voor de bemiddeling van deze groep cliënten is een geharmoniseerde, servicegerichte werkgeversdienstverlening daarom cruciaal. Als gemeenten onvoldoende werkgevers bereid vinden om werk te bieden, dan kunnen deze cliënten immers onvoldoende aan de slag.

Voor de cliënten die vrijwillig kunnen participeren is aansluiting op de wijkteams/gebiedsteams (integraliteit in het sociale domein) en op het lokale voorveld (bijvoorbeeld vrijwilligersorganisaties) juist van groot belang. De uitdaging is dus: hoe kunnen gemeenten én de voordelen van lokale aansluiting én de voordelen van aansluiting op de regionale arbeidsmarkt slim combineren? (Een visuele weergave hiervan staat in de volgende figuur.)

Figuur 3. Voordelen van lokale inbedding en regionale samenwerking. Tot slot is er bij de uitvoering van de Participatiewet sprake van een grote financiële uitdaging. Aangezien de omvang van de uitkeringsmiddelen (het zogenoemde BUIG-budget) van de vier Groene Hartgemeenten bepaald wordt volgens een objectief verdeelmodel, is de uitdaging om het uitkeringsbestand op een dusdanig niveau te houden dat er geen tekorten ontstaan. Daarbij komt dat de reintegratiebudgetten per persoon sinds 2010 fors kleiner zijn geworden. Bovendien gaat de afbouw van de Wsw eveneens gepaard met een grote financiële uitdaging, waardoor de financiën van het bredere werken inkomendomein onder druk staan. Veel gemeenten zoeken daarom naar mogelijkheden om synergie te creëren tussen de uitvoering van de Participatiewet en de uitvoering van de Wsw, bijvoorbeeld bij de vormgeving van leerwerktrajecten.

Onderzoek uitvoering Participatiewet Gouda

2.2

15/34

Lokale en regionale context

Met welke partners werken de gemeenten samen om de gestelde doelen te realiseren? In Gouda wordt het beleid voor de Participatiewet gemaakt en uitgevoerd door de gemeente Gouda. De sociale dienst van Gouda heet sinds 2021 integrale uitvoeringsorganisatie. Voor de uitvoering van de wet werkt de gemeente samen met gemeenten en uitvoeringsorganisaties uit de regio. De navolgende figuur geeft de samenwerkingsrelaties schematisch weer. Onder de figuur lichten we de samenwerkingsverbanden kort toe. Zuidplas

Gemeente:

strategisch beleid

Gouda

Integrale uitvoeringsorg. Gouda Sociaal

ontwikkelbedrijf

Waddinxveen

Sociale dienst

Waddinxveen

Bodegraven-Reeuwijk Gemeente:

strategisch beleid

WSP MiddenHolland

Gemeente

Krimpenerwaard

AM-regio Midden-Holland

Figuur 4. Regionale uitvoeringsstructuur gemeente Gouda. Voor de uitvoering van de werkzoekenden- en werkgeversdienstverlening is een belangrijke samenwerkingspartner in de regio het sociaal ontwikkelbedrijf Promen. Naast Gouda, Waddinxveen en Zuidplas zijn ook de gemeenten Alphen aan den Rijn, Capelle aan den IJssel, Krimpenerwaard en Krimpen aan den IJssel mede-eigenaar en partner van Promen. Promen voert voor de genoemde gemeenten de Wsw en nieuw beschut uit. Ook voert Promen in opdracht leerwerktrajecten in het kader van de Participatiewet uit. Ten slotte is Promen partner in het regionale werkgeversservicepunt (hierna: WSP). In het werkgeversservicepunt is de regionale werkgeversdienstverlening vormgegeven. Het werkgeversservicepunt van Gouda is WSP Midden-Holland. Naast Bodegraven-Reeuwijk, Gouda en Waddinxveen is ook de gemeente Krimpenerwaard partner in dit WSP. Het doel van het WSP is om de aansluiting op de regionale arbeidsmarkt te organiseren. De arbeidsmarkt functioneert in belangrijke mate regionaal. Vandaar dat het van belang is dat gemeenten er niet elk een andere werkgeversbenadering op na houden, maar hun werkgeversbenadering coördineren en waar mogelijk harmoniseren.

De gemeente werkt niet alleen samen met andere gemeenten en uitvoeringsorganisaties maar ook met maatschappelijke partners. In het kader van dit onderzoek hebben we een aantal lokaal en regionaal opererende maatschappelijke partners geïnterviewd, namelijk regionale werkgeversvereniging VNO-NCW West, Vluchtelingenwerk Zuidwest Nederland, Schuldhulpmaatje en het regionale samenwerkingsverband VSO-PrO Midden-Holland & Rijnstreek. VSO-PrO staat voor voortgezet speciaal onderwijs en praktijkonderwijs. Jongeren met een arbeidsbeperking volgen vaak onderwijs op een van de zes VSO-PrO scholen in de regio. Om deze jongeren effectief naar werk te begeleiden werken de gemeente en de VSOPrO samen.

Onderzoek uitvoering Participatiewet Gouda

2.3

16/34

Beleidsdoelen gemeente

Hoeveel beleidsruimte heeft de gemeente genomen? Welke doelen, indicatoren, streefwaarden en uitgangspunten heeft de gemeente op het gebied van arbeidsparticipatie geformuleerd? Het voornaamste document waar de doelen en uitgangspunten van het beleid van de gemeente Gouda in vermeld staan, is de nota sociaal domein 2020-2023. De kernwaarde van de gemeente waar het beleid op gebaseerd is, is dat iedereen die kan werken, naar vermogen werkt of actief is voor de samenleving. Deze kernwaarde kan beschouwd worden als het hoofddoel van het beleid. Naast dit hoofddoel heeft de gemeente enkele ondersteunende doelen geformuleerd. Sommige van deze doelen zijn gericht op specifieke doelgroepen. Dat wordt ook wel doelgroepenbeleid genoemd. De gemeente Gouda heeft in haar beleid nadrukkelijk aandacht voor mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt en statushouders. De prioritering van de inzet van re-integratiemiddelen is mede afhankelijk van de conjunctuur. Verder heeft de gemeente als ondersteunend doel dat de begeleiding van cliënten gericht moet zijn op duurzaam werk. Ook spant de gemeente zich in om de overgang bij in- en uitstroom uit de uitkering, ook bij deeltijdwerk, financieel-administratief te versoepelen en om de switch tussen verschillende typen ondersteuning te vergemakkelijken.