Evaluatie IHP

Tussentijdse evaluatie Uitvoeringsplan Onderwijshuisvesting 2020-2024 1e tranche IHP

1 Inhoudsopgave

1

Inhoudsopgave

2

2

Inleiding

3

2.1

Aanleiding

3

2.2

Doel en opzet evaluatie

3

2.3

Uitvoeringsplan en DGW in het kort

4

Inhoud

6

3.1

Hoofdvragen

6

3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3

Evaluatie Ervaring met het hebben van een IHP Ervaring in de keuze van scholen en type projecten Ervaring met de kaders, beleidslijnen en uitvoerbaarheid ervan

6 6 6 7

3.3

Conclusies

10

Proces

11

4.1

Hoofdvragen

11

4.2 4.2.1 4.2.2 4.2.3 4.2.4 4.2.5 4.2.6

Evaluatie Totstandkoming Uitvoeringsplan Proces aanloop naar start projecten Totstandkoming project vanaf Initiatief tot Oplevering Bouwheerschap Programmamanagement Planning

11 11 11 12 15 16 16

4.3

Conclusies

18

Financiën

20

5.1

Hoofdvragen

20

5.2 5.2.1 5.2.2 5.2.3 5.2.4 5.2.5 5.2.6

Evaluatie Hoogte kredieten Financiële voortgang projecten Verhogingsrisico’s binnen projecten Finance en control Eigen bijdrage schoolbesturen Alternatief financieren

20 20 21 21 22 24 25

5.3

Conclusies

26

6

Vooruitblik

27

7

Bijlage 1: Besluiten

28

3

4

5

2

2 Inleiding 2.1

Aanleiding

Adequate onderwijshuisvesting is een belangrijke voorwaarde voor goed onderwijs. Het doel van het Goudse onderwijshuisvestingsbeleid is geschikte onderwijsgebouwen op het juiste moment op de juiste plek in de stad beschikbaar te hebben. Geschikt wil zeggen dat er voor ieder schoolgaand kind in Gouda en voor de onderwijsprofessionals een gezonde, prettige, duurzame en toekomstbestendige leeromgeving is. Samen met de schoolbesturen voor primair en secundair onderwijs in Gouda is de afgelopen jaren voortvarend gewerkt aan de verbetering van de kwaliteit van verschillende schoolgebouwen in de gemeente. De komende jaren wordt dit werk steeds meer zichtbaar in de stad. De schoolgebouwen van De Startbaan Gouda aan de Clematislaan en van De Goudse Waarden (verder: DGW) aan de Heemskerkstraat zijn inmiddels opgeleverd. KC De Ontdekkingsreizigers in de wijk Westergouwe is volop in voorbereiding. En daarnaast is het Uitvoeringsplan Onderwijshuisvesting 2020 – 2024 IHP 1e tranche (verder: Uitvoeringsplan) in uitvoering. Het betreft het eerste van drie uitvoeringsplannen voor het gehele IHP (Integraal Huisvestingsplan) Gouda.

Sinds 2020 ontvangt de Raad jaarlijks een voortgangsrapportage over alle lopende projecten binnen onderwijshuisvesting, met als doel de huidige stand van zaken van de projecten weer te geven (14 juli 2020, 15 december 2020, 12 juli 2021, 5 juli 2022 en 10 oktober 2023). In juni 2023 is er daarnaast een informatieve raadssessie geweest over de werkwijze en processen in de uitvoering van de projecten binnen het Uitvoeringsplan. In deze sessie is aan de Raad toegezegd om in het najaar van 2023 ook een tussentijdse evaluatie aan de raad te sturen. In de laatste voortgangsrapportage (dossier 7567) is dit nogmaals aangekondigd. De tussentijdse evaluatie ligt nu voor.

2.2

Doel en opzet evaluatie

Het doel van deze tussentijdse evaluatie is om inzicht te geven in de inhoud, proces en de financiën van dit uitvoeringsplan tot nu toe (‘lessons learned’), inclusief aanbevelingen voor de door de Raad nog vast te stellen kaders - voor het Uitvoeringsplan IHP 2e tranche. Het woord ‘tussentijds’ is genoemd, aangezien de uitvoering van het Uitvoeringsplan nog volop in gang is. Deze evaluatie probeert meer de achtergronden weer te geven van inhoud en proces, terwijl de voortgangsrapportage meer een stand van zaken van de projecten weergeeft. Deze tussentijdse evaluatie geeft antwoord op de volgende hoofdvragen: - Wat ging er goed in de totstandkoming en uitvoering van het Uitvoeringsplan? Wat kan er beter? - Wat zijn de belangrijkste conclusies en aanbevelingen voor de totstandkoming en uitvoering van een Uitvoeringsplan 2e tranche? De scope van deze tussentijdse evaluatie betreft alle projecten uit het Uitvoeringsplan én het project van De Goudse Waarden aan de Heemskerkstraat. Het laatste project maakt geen onderdeel uit van het Uitvoeringsplan, maar tijdens het projecten werden dezelfde kaders, werkwijze en processen gehanteerd als in het Uitvoeringsplan. Wat niet binnen de scope van deze evaluatie valt zijn: - Renovatie van De Startbaan Gouda (voorheen Ark/Gemiva). Het plan is in 2020 vastgesteld door de Raad en het schoolgebouw is in 2022 opgeleverd.

Hier zijn niet de de kaders en werkwijze uit het Uitvoeringsplan op van toepassing. 3

-

-

Nieuwbouw van IKC De Ontdekkingsreizigers. In mei 2021 heeft de Raad akkoord gegeven op de Nota Maatschappelijke Voorzieningen Westergouwe met daarin budget voor de realisatie van het IKC De Ontdekkingsreizigers in Westergouwe. In dit project worden weliswaar dezelfde documenten gebruikt, met als voorbeeld de zogenoemde afsprakenbrieven, echter het project kent een andere organisatie en maakt onderdeel uit van de grotere ontwikkeling van Westergouwe (onder andere met voorzieningen als woningen en sport). De Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs gemeente Gouda 2020 (verder: ‘de Verordening’). Deze is gelijktijdig met het Uitvoeringsplan door de Raad vastgesteld. Hierin staan onder andere de normbudgetten opgenomen en verdere uitwerkingen van alle wet- en regelgeving voor onderwijshuisvesting. In voorbereiding op het Uitvoeringsplan 2e tranche wordt de Verordening gecontroleerd en geactualiseerd naar prijspeil 2024.

Deze tussentijdse evaluatie is mede tot stand gekomen met behulp van informatie uit gesprekken met de betrokken schoolbesturen uit het Uitvoeringsplan en betrokken medewerkers binnen de gemeente Gouda (beleidsmedewerkers en projectleiders onderwijshuisvesting, financiën en inkoop). De evaluatie vindt plaats aan de hand van drie hoofdonderwerpen: Inhoud (hoofdstuk 3), Proces (hoofdstuk 4) en Financiën (hoofdstuk 5). Ieder hoofdstuk bestaat uit enkele hoofdvragen, een evaluatie en conclusies. In hoofdstuk 6 zijn de conclusies samengevat en worden er aanbevelingen gedaan voor het Uitvoeringsplan 2e tranche.

2.3

Uitvoeringsplan en DGW in het kort

Al tijdens de voorbereidingen van dit eerste IHP bleek dat de nood bij verschillende scholen hoog is. Gouda heeft een sterk verouderd scholenbestand, waarmee er een grote huisvestingsopgave is. In 2017 bleek uit dat 44% van de in totaal 52 schoolgebouwen op dat moment in slechte tot zeer slechte staat verkeerde. In 2019 is het Integraal Huisvestingsplan Gouda 2017 – 2023 in de Raad behandeld. Het plan is toentertijd niet vastgesteld. Op 3 april heeft de gemeenteraad wel ingestemd met de strategische (inhoudelijke) uitvoeringskaders van het IHP. De raad heeft het college verzocht om op basis van deze strategische uitvoeringskaders vijfjarige uitvoeringskaders op te stellen, te beginnen het met eerste uitvoeringsplan 2019 – 2023, met als richtinggevend kader het Integraal Huisvestingsplan 2017-2032. Daarmee zijn de hoofdlijnen vastgesteld voor de onderwijshuisvesting voor de jaren 2019-2034. Deze kaders vormen de basis voor de uitvoeringsplannen van het IHP. Op 18 april 2019 hebben de schoolbesturen van het Goudse basis-, speciaal basis- en voortgezet onderwijs een intentieverklaring ondertekend met de gemeente Gouda. Met het ondertekenen van deze intentieverklaring geven de schoolbesturen en de gemeente Gouda uiting aan hun gezamenlijke verantwoordelijkheid voor het IHP en de bijbehorende uitvoeringsplannen.

Op 19 februari 2020 heeft de raad het Uitvoeringsplan Onderwijshuisvesting 2020 – 2024 IHP 1e tranche vastgesteld. Het Uitvoeringsplan was het eindresultaat van een zorgvuldig samenwerkingsproces met de (direct) betrokken schoolbesturen. Ook lagen er diverse onderzoeken en analyses aan ten grondslag. Tegelijkertijd heeft de raad akkoord gegeven op het plan Renovatie De Goudse Waarden – locatie Heemskerkstraat (DGW) met bijbehorend budget. In de Annex Financiën behorende bij het vaststellen van het Uitvoeringsplan, werd een financiële doorkijk gegeven naar het hele IHP (dus inclusief de 2e en 3e tranche). De inschatting was dat er een investering van € 203 miljoen nodig was om de onderwijshuisvestingsopgave te realiseren. Toen werd aangegeven dat door onder andere indexaties, (bouw) 4

marktontwikkelingen en veranderende omstandigheden of keuzes in de precieze onderwijshuisvestingsprojecten dit bedrag nog substantieel zou kunnen veranderen. Dat laatste is inmiddels ook gebeurd. Het afgelopen jaar heeft de Raad de benodigde financiële budgetten voor uitvoering van de plannen van DGW en het Uitvoeringsplan opgehoogd vanwege onvoorziene omstandigheden. Het ging hierbij onder meer om de gevolgen van de COVID-19 pandemie en de oorlog in Oekraïne (Zie Bijlage 1 voor alle raadsbesluiten, moties en amendementen). Het totale budget dat Raad beschikbaar heeft gesteld voor onderwijshuisvestingsprojecten is ruim € 115,8 miljoen. Dit bedrag is onder te verdelen in de volgende projecten: – Uitvoeringsplan: € 42,2 miljoen; – DGW: circa € 21,8 miljoen; – De Startbaan Gouda: € 5,8 miljoen; – Nieuwbouw KC De Ontdekkingsreizigers (Westergouwe): € 46 miljoen. Met de uitvoering van het Uitvoeringsplan en DGW krijgen ruim 2500 leerlingen en tientallen leerkrachten een schoolgebouw ter beschikking dat aan de eisen van deze tijd voldoet. In het Uitvoeringsplan zijn zeven projecten benoemd: zes scholen en één afzonderlijke gymzaal. Daarbij gaat het om de volgende projecten: – Twee nieuwbouwprojecten: Auris Taalplein – De Triangel en de Livingstoneschool. – Eén combinatie van renovatie en uitbreiding: Kesper College. – Twee uitbreidingen van scholen: Al Qalam en Calvijnschool.

– Eén renovatie: de Casimirschool, locatie Herpstraat. – Eén sloop: gymzaal De Hoogenburg. De projecten uit het Uitvoeringsplan zijn hieronder in beeld gebracht.

Projecten

Overzicht projecten Uitvoeringsplan

5

3 Inhoud 3.1

Hoofdvragen

In dit hoofdstuk worden de volgende hoofdvragen beantwoord: - Wat is de ervaring met de inhoud van de projecten? - Wat is de ervaring met het werken met de uitvoeringskaders? In hoeverre waren deze kaders haalbaar?

3.2

Evaluatie

3.2.1 Ervaring met het hebben van een IHP De gemeente Gouda is een van de eerste gemeenten in Nederland geweest die is gaan werken met een IHP. Een landelijke wetswijziging ligt momenteel voor om iedere gemeente vanaf 2025 te verplichten om een IHP te hebben. Het Uitvoeringsplan geeft sturing en duidelijkheid voor een periode van vijf jaar. Die duidelijkheid is prettig, niet alleen voor gemeente, maar ook voor schoolbesturen. Zo heeft er voor de gemeente ertoe geleid dat er slechts één afzonderlijke aanvraag is geweest voor renovatie of nieuwbouw van onderwijshuisvesting. Dit betreft de aanvraag voor huisvesting van de Internationale Schakelklas (ISK). Het Uitvoeringsplan heeft voor een zekere rust gezorgd. De ondertekening van de intentieverklaring in 2019 heeft gezorgd voor een gezamenlijk draagvlak voor het IHP en de bijbehorende uitvoeringsplannen. Schoolbesturen hebben de behoefte om ook op langere termijn duidelijkheid te krijgen ten aanzien van hun pand. Projecten voor de 2e en 3e tranche liggen niet vast. Zeker het afgelopen jaar is de behoefte aan duidelijkheid toegenomen, gezien de toenemende achterstand in onderwijshuisvesting. 3.2.2 Ervaring in de keuze van scholen en type projecten Voordat het Uitvoeringsplan aan de Raad is voorgelegd hebben alle Goudse schoolbesturen in het Breed Bestuurlijk Overleg akkoord gegeven op dit plan.

Dit had een positieve impact op het raadsproces en versterkte het draagvlak. De selectie van projecten in de eerste tranche is gebaseerd op de urgentie qua bouwkundige staat, de afhankelijkheid van tijdelijke huisvesting en de kaders die de Raad heeft meegegeven. Deze manier van selecteren zorgde voor een grote diversiteit aan type projecten: een clustering nieuwbouw, een solitaire nieuwbouw, twee uitbreidingen, een renovatie en een combinatie van uitbreiding en renovatie. Voor twee schoolgebouwen is gekozen voor uitbreiding zonder het bestaande gebouw te renoveren. Op het moment van besluitvorming waren deze gebouwen nog in adequate conditie waardoor renovatie nog niet opportuun was. Bij de uitbreiding en nieuwbouw van het Kesper College is wel gekozen voor het renoveren van het bestaande gebouw, aangezien het gebouw aan de binnenzijde (ventilatie, bouwkundig, toegankelijkheid) aanpassing nodig had. Nadeel van de uitbreidingen zonder renovatie is dat er afwijkende levensduur binnen schoolgebouwen ontstaat. De diversiteit van het type projecten is een complicerende factor in het wegwerken van onderwijshuisvestingsachterstanden. Na uitvoering van dit Uitvoeringsplan is nog steeds een groot deel van de scholen in slechte staat. Er zit in het Uitvoeringsplan slechts één clustering nieuwbouw in.

Zowel schoolbesturen als gemeente willen een versnelling aanbrengen in het wegwerken van deze achterstanden. Dit kan door in een volgende tranche nog actiever in te zetten op clustering van scholen onder één dak, waardoor er een kleiner aantal individuele 6

schoolgebouwen hoeven te worden opgeknapt of nieuwbouw nodig hebben. Daarnaast is er een versnelling in het proces aan te brengen (zie hoofdstuk 4). 3.2.3

Ervaring met de kaders, beleidslijnen en uitvoerbaarheid ervan

De raad heeft in april 2019 zeventien strategische kaders vastgesteld voor toekomstige uitvoeringsplannen. Deze vormen het uitgangspunt voor het ontwikkelde toetsingskader in het Uitvoeringsplan waarop alle projecten in dit uitvoeringsplan zijn getoetst. Enkele daarvan worden hier toegelicht. Algemeen De toetsingskaders zijn per project specifiek uitgewerkt in zogenoemde projectkaarten (bijlage Uitvoeringsplan), aan de hand van vooronderzoeken van de locaties. Deze projectkaarten zijn goed bevallen: ze gaven de bouwheer (schoolbestuur of gemeente) meer duidelijkheid over de mogelijkheden op deze locaties voor renovatie of nieuwbouw, bijvoorbeeld: – Een nadere planologische studie heeft geholpen om de locatie van de nieuwbouw Auris Taalplein – De Triangel goed te positioneren op het perceel. – Een massastudie heeft duidelijkheid gegeven of de nieuwbouw van de Livingstoneschool op het perceel past. – De quickscans uitgevoerd door de ODMH gaven een beeld welke vervolgonderzoeken nodig zijn (ecologie, archeologie). De gehanteerde kaders zijn functioneel gebleken, maar behoeven op een aantal punten wel verduidelijking. Daarnaast bleek er behoefte aan een onderscheid tussen toetsingscriteria en uitgangspunten. Toetsingscriteria richten zich op de urgentie van de onderwijshuisvestingsopgave (‘Welke schoolgebouwen hebben hoogste prioriteit en waarom”).

Uitgangspunten gelden voor allen onderwijshuisvestingsprojecten uit het uitvoeringsplan. Beide liepen in de kaderstelling door elkaar. Wat gemist werd is een vroegtijdige afweging van uitvoeringskaders op moment dat deze moeilijk met elkaar te verenigen zijn. De Intake-/Omgevingstafel, toen net opgericht, was op dat moment nog onvoldoende bij machte om door te pakken, waardoor bij sommige projecten er tijdrovende discussies zijn ontstaan. Inmiddels is de ervaring dat de Intake-/Omgevingstafel hierin daadkrachtiger opereert. Leerlingprognoses Uitgangspunt voor het onderwijshuisvestingsbeleid zijn de leerlingenprognoses die tweejaarlijks worden geactualiseerd door een onafhankelijk extern bureau en vastgesteld in overleg met de schoolbesturen. Op basis van deze prognose worden de benodigde vierkante meters per leerling en de vaste voet bepaald voor de benodigde huisvestingscapaciteit. Het aantal leerlingen en daarmee het aantal te bouwen aantal vierkante meters heeft grote invloed op de uiteindelijke kosten van het project. Gedurende het traject is tweemaal de leerlingenprognose aangepast. Dit betekende voor één school concreet meer leerlingen en dus meer benodigde vierkante meters, waardoor de druk op de financiën van het project werd vergroot. Combinatiegebruik/clustering Combinatiegebruik/inzet op clustering is het belangrijkste kader van het Uitvoeringsplan.

Bij het project Auris Taalplein - De Triangel is dit succesvol uitgevoerd: hier worden twee scholen, een gymzaal en een kinderopvang gehuisvest. De clustering heeft in de uitwerking een aantal uitdagingen met zich meegebracht.

7

Voordelen Clustering Clustering biedt op verschillende vlakken voordelen. Door scholen te combineren op één perceel kunnen met minder projecten meer scholen bediend worden. Dit voordeel werkt ook op langere termijn door, omdat de gemeente verantwoordelijk wordt voor minder gebouwen. Voor de scholen ontstaat er een exploitatievoordeel vanwege het delen van de onderhoudskosten van installaties, dagelijks onderhoud en beheerkosten (schoonmaak, alarm, conciërge, e.d.). Een ander voordeel van clustering is dat er door gezamenlijk gebruik van ruimtes, uiteindelijk meer fysieke ruimte beschikbaar is voor onderwijs, zonder dat daar extra investeringen voor nodig zijn. De combinatie met kinderopvang is voor ouders prettig, omdat hun kind in hetzelfde gebouw kan blijven bij de kinderopvang en op school. Voor het onderwijs kan de samenwerking zorgen voor een betere onderwijskundige aansluiting tussen de voorschoolse educatie en het onderwijs. Bij Auris Taalplein – De Triangel gaat het om een clustering van regulier basisonderwijs en speciaal onderwijs (Cluster 2), wat zorgt voor meer inclusief onderwijs. Voorwaarden Voorwaarde voor een succesvolle clustering is dat er goede afspraken gemaakt worden en er tijdig afstemming is over de wensen voor het gebouw, het gebruik en het facilitair beheer van gebouw en buitenruimte.

Hierbij is het belangrijk dat partners in een schoolgebouw elkaars onderwijskundige visie kennen en bereid zijn deze te respecteren en de verbinding te zoeken. Bij grote groei, grote krimp of faillissement moet het bouwkundig zo georganiseerd zijn, dat delen van het gebouw apart verhuurd kunnen worden of dat er een andere partner in kan komen. Om die reden heeft de kinderopvang bij Auris Taalplein – De Triangel een eigen ingang gekregen. De ervaring heeft geleerd dat het gesprek over afstemming al in een heel vroeg stadium moet worden gevoerd om te voorkomen dat het in de vervolgfasen het proces vertraagd. Kinderopvang De kinderopvang speelt bij clustering een bijzondere rol, omdat het om een commerciële functie gaat, waarbij de gemeente wel een wettelijke taak heeft om ze ruimte te geven, maar niet om dit te financieren. De vorming van IKC’s (IKC = Integraal Kindcentrum) en de juridische en financiële uitwerking ervan is landelijk gezien nog een grijs gebied qua wet – en regelgeving. Tegelijk zien we de wensen van het kabinet om kinderopvang bijna gratis te maken (96% vergoeding), het is onduidelijk wat voor impact dit gaat hebben op de financiële situatie van kinderopvangorganisaties, hun mogelijkheden tot investeren in gebouwen en de taak van gemeentes daarbij.

In de kaders voor dit IHP is al wel ingezet op clustering, waartoe nadrukkelijk ook de combinatie met kinderopvang behoort. Inmiddels ligt er een beleidslijn kinderopvang (oktober 2023) waarin duidelijk de visie wordt neergelegd om IKC-vorming te stimuleren. In het Uitvoeringsplan zijn geen kosten opgenomen voor de financiering van de kinderopvang. Voor Auris Taalplein – De Triangel is onderzocht of de kinderopvangorganisatie de bouw van de kinderopvang kan financieren. Dit bleek volgens de organisatie niet haalbaar. Aangezien dit deel wel gelijk met de scholen opgeleverd wordt, heeft de Raad op 21 december besloten (dossier 5743) om de bouw van de kinderopvang voor te financieren (overigens ook voor de voorfinanciering van de KC De Ontdekkingsreizigers). Tegelijkertijd zijn er afspraken gemaakt met de kinderopvangorganisatie over een langdurig huurcontact tegen kostprijsdekkende huur. De ervaring leert dat er minimaal drie groepen kinderopvang nodig zijn voor een gezonde bedrijfsvoering van de kinderopvangorganisatie. Met name de peutergroepen (peuterspeelzalen) gelden over het algemeen als verlieslijdend in tegenstelling tot de naschoolse opvang. Bij het project Auris Taalplein – De Triangel is de rand opgezocht van het haalbare. Een ander knelpunt is de ervaring vanuit het Didam-arrest.

De gemeente kan – al dan niet via het schoolbestuur – niet zomaar kinderopvangruimte verhuren aan eerste voorkeurspartner van 8

de school. Echter de schoolbesturen hebben vaak wel een voorkeur op basis van ervaringen, denominatie of aanbesteding. Een goede, vroegtijdige afstemming is ook hierbij essentieel. Voor Auris Taalplein – De Triangel is ervoor gekozen om het voornemen tot verhuur te publiceren. Hierop is geen reactie gekomen. Ook is ervoor gekozen om direct de kinderopvangruimte te verhuren aan de kinderopvangorganisatie en niet dit via de school te doen. Reden hiervoor is om de grens tussen onderwijshuisvesting en kinderopvang zuiver te houden. Gymzalen De voordelen van het meenemen van een gymvoorziening bij clustering zijn evident: geen tijdverlies bij het verplaatsen tussen school en gymvoorziening, alle noodzakelijke voorzieningen zijn onder één dak en er zijn minder buitenmuren nodig, wat besparend werkt op zowel de bouw als de exploitatie. Conform het sportaccommodatiebeleid van de gemeente, waarin de ambitie is uitgesproken om bij nieuwbouw of renovatie van gymzalen niet automatisch voor een ‘standaard’ zaal te kiezen, is bij Auris Taalplein – De Triangel gekozen voor een vierkante gymzaal. Het draagt bij aan een grotere variatie in het Goudse aanbod van gymzalen. De keuze is gemaakt in samenspraak met het lokale bewegingsonderwijs en met uitvoerder van het gemeentelijke sportbeleid Sport.Gouda.

Belangrijk daarbij is dat de gymvoorziening een eigen ingang heeft, zodat ze ook buiten schooltijden gebruikt kan worden. Aandachtspunt hierbij is dat er in Gouda veel losstaande gymzalen zijn. Deze zijn in het IHP niet opgenomen. Hiervoor wordt een apart plan gemaakt, maar dit is niet los te zien van schoolontwikkelingen, omdat het onderwijs de grootste gebruiker is. Duurzaamheid In het Uitvoeringsplan 1e tranche zijn normen vastgesteld op het gebied van duurzaamheid. De norm in het plan is BENG/gasloos voor bestaande gebouwen en ENG/NoM (Nul-op-deMeter) voor nieuwbouw en Frisse Scholen Klasse B. Hiermee ligt de ambitie van de gemeente hoger dan wettelijk in het bouwbesluit is vastgelegd. De ervaringen in het realiseren van deze uitgangspunten is als volgt. -

-

-

-

In de praktijk blijkt tot nu toe dat de norm van Frisse scholen klasse B op onderdelen soms moeilijk te halen is. Dit geldt bijvoorbeeld voor het onderdeel daglichttoetreding. NoM is voor Auris Taalplein – De Triangel niet haalbaar gebleken, vanwege de huidige salderingsregeling bij grootgebruik en de onzekerheid van wet- en regelgeving hierbij. Tegelijkertijd wordt met de huidige toetsingskaders, sober, doelmatig en compact gebouwd. Dit betekent dat er niet voldoende dakoppervlak aanwezig is om alle installaties en zonnepanelen daarop kwijt te kunnen en NoM te behalen. Bij de renovatie is gasloos en BENG een uitdaging gebleken voor bestaande gebouwen, maar wel te realiseren. Binnen het project Auris Taalplein – De Triangel is gekozen om tegen meerprijs sedumdaken toe te passen. Deze daken hebben meerwaarde op het gebied van onderhoud (dakbedekking), verkoeling (aantal graden), waterretentie en meeropbrengst van zonnepanelen. Diversiteit in de beplanting van daken verhoogt daarbij de biodiversiteit. Het schoolbestuur heeft middels de eigen bijdrage hieraan meebetaald. Binnen het project DGW is gebruik gemaakt van 6000 spijkerbroeken om de muren te isoleren. Dit is daarmee een goed voorbeeld van circulariteit.

Bij Auris Taalplein – De Triangel is gekozen voor een stapelbaar systeem in plaats van cement, wat in de toekomst mogelijk maakt om de buitenmuren eenvoudig te demonteren. De ontwikkeling en ervaring van circulair gebruik van grondstoffen en de kosten ervan groeit sterk. Bij een tweede tranche is het aan te bevelen te blijven zoeken naar mogelijkheden van circulair gebruik. In het geamendeerd besluit (zie bijlage 1) van het Uitvoeringsplan 1e tranche heeft de raad besloten om in de uitwerking van de businesscases voor schoolgebouwen de baten op het gebied van kostenbesparing, CO2-emissie en energie zo veel mogelijk inzichtelijk te maken. En deze baten daarbij af te zetten tegen de financieringskosten. Dit is alleen mogelijk voor 9

nieuwbouw en volledige renovatie. In de voortgangsrapportage 2024 kan hierover meer informatie worden gegeven, aangezien de projecten nog niet gereed zijn. 15% groennorm De gemeentelijke groennorm van 15% is bij alle projecten haalbaar (Structuurvisie Groen, 2019) op de uitbreiding van de Johannes Calvijnschool na. Het gaat hier om een uitbreiding van een bestaande school. In het bestuursakkoord 2022 – 2026 is de ambitie van het college voor het vergroenen van schoolpleinen in Gouda uitgesproken. Hiervoor is een apart subsidietraject opgestart die in het voorjaar van 2024 aan de raad ter besluitvorming wordt voorgelegd. Overigens wordt bij de nieuwbouw van Auris Taalplein – De Triangel het schoolplein vergroend.

3.3

Conclusies

1. Het hebben van een Uitvoeringsplan geeft de gemeente en schoolbesturen duidelijkheid en houvast voor een periode van vijf jaar. De behoefte om duidelijkheid te krijgen op langere termijn (5 – 10 jaar) is toegenomen door de grote achterstand in onderwijshuisvesting. 2. Het verouderde scholenbestand van de gemeente Gouda vraagt eigenlijk om een versnelling van de aanpak. Dit kan onder meer door in een volgende tranche nog actiever in te zetten op clustering van scholen onder één dak, waardoor er een kleiner aantal individuele schoolgebouwen hoeven te worden opgeknapt of nieuwbouw nodig hebben. 3. De kaders voor projecten uit het Uitvoeringsplan zijn uitvoerbaar, echter een onderscheid tussen toetsingskaders en uitgangspunten is wenselijk. 4. Voor het volgende Uitvoeringsplan is het in en vroegtijdig stadium nodig om per project keuzes te maken in eventuele tegenstrijdige uitgangspunten, zodat deze geen vertraging oproepen in het vervolg van die projecten. 5. De uitgangspunten voor duurzaamheid, IKC-vorming en groennorm zijn toepasbaar en uitvoerbaar. 6. Clustering van scholen en kinderopvang is om meerdere redenen een wenselijke ontwikkeling. Er zijn goede ervaringen opgedaan in de praktische uitwerking ervan, die meegenomen worden bij volgende clusteringsprojecten.

Een heldere beleidslijn is nodig ten behoeve van de voorfinanciering van de kinderopvang in nieuwbouw van scholen. 7. In de planvorming van het volgende Uitvoeringsplan moet rekening gehouden worden met het parallel te ontwikkelen plan voor de binnensportlocaties (gymzalen). Onderwijshuisvesting en binnensportlocaties zijn niet los van elkaar te zien.

Auris Taalplein – De Triangel (Definitief Ontwerp)

10

4 Proces 4.1 – – – – – –

4.2

Hoofdvragen Wat is de ervaring met de totstandkoming van het Uitvoeringsplan? Wat was er nodig om de projecten na vaststelling te kunnen starten? Wat is de ervaring in de totstandkoming van de projecten? Wat is de ervaring ten aanzien van het bouwheerschap? Wat is de ervaring met het programmamanagement? In hoeverre was de oorspronkelijke planning realistisch?

Evaluatie

4.2.1 Totstandkoming Uitvoeringsplan Tijdens de ontwikkeling van het IHP is er door de schoolbesturen een intentieverklaring afgelegd, waarbij afgesproken is het Uitvoeringsplan IHP in tranches verder te ontwikkelen, waarbij het onderzoek uitgevoerd door bureau HEVO ten behoeve van het IHP uitgangspunt is. Bij het maken van Uitvoeringsplan is er met schoolbesturen gesproken en zijn er gezamenlijke sessies geweest over hoe dit plan verder met elkaar op te pakken. Schoolbesturen als partner zien in planontwikkeling over onderhuisvesting is essentieel gebleken, omdat de gemeente anders keuzes maakt die in de praktijk niet werken of niet wenselijk zijn. Bijvoorbeeld als het gaat om het samenbrengen van verschillende scholen onder een dak. Het hebben van een Uitvoeringsplan heeft ervoor gezorgd dat er gedurende de afgelopen jaren geen aparte aanvragen zijn gedaan omtrent renovatie of vernieuwbouw van onderwijshuisvesting, met uitzondering van de Internationale Schakelklas. Het hebben van een Uitvoeringsplan geeft dus rust en duidelijkheid voor de periode. Schoolbesturen zijn tevreden op moment dat plan ligt met een duidelijkheid voor de vijf jaar. Wel is er vanuit schoolbesturen behoefte om de horizon van na de 5-jaarstranche te vergroten.

Schoolbesturen geven aan duidelijkheid te willen ook op middellange termijn (periode van 5-10 jaar) in verband met de eigen onderwijshuisvestingsinvesteringen. 4.2.2 Proces aanloop naar start projecten Na vaststelling van het Uitvoeringsplan door de raad is er ambtelijk veel tijd gestoken in het opzetten van het proces- en projectmanagement. Er is meer personele inzet georganiseerd om het Uitvoeringsplan in uitvoering te brengen. Ook is er gewerkt aan een format afsprakenbrief en een format business case eigen bijdrage. De formats zijn bedoeld om met alle schoolbesturen vergelijkbare afspraken te maken. Beide formats zijn met werkgroepen van schoolbesturen tot stand gekomen en voorgelegd ter goedkeuring aan alle schoolbesturen tijdens een Breed Bestuurlijk Overleg. Diverse afdelingen van gemeente Gouda hebben input geleverd op de afsprakenbrief, concern control, financiën, juridische zaken en inkoop. Voor het opstellen voor het format van business case eigen bijdrage is een extern onafhankelijk bureau ingeschakeld om met de werkgroep een werkbaar format te ontwikkelen. Deze werkwijze met een werkgroep van een afvaardiging van de schoolbesturen heeft ertoe geleid dat er tot goede basisproducten is gekomen. De producten hebben ook geholpen om te bepalen hoe ermee om te gaan in het vervolg van het IHP (2e tranche).

In de periode na vaststelling Uitvoeringsplan is ook vormgegeven aan de motie van de raad om een onderzoek te starten naar de mogelijkheden van alternatief financieren. Dit is eveneens in samenwerking met een aantal schoolbesturen opgepakt. De werkwijze en de uitkomsten van het onderzoek zijn met de raad gedeeld in de raadsmemo van 15 december 2020 over alternatief financieren (dossier 3648). De uitkomsten van de uitgebreide marktconsultatie zijn, zoals aangekondigd in de eerdere memo, gedeeld in de voortgangsrapportages aan raad in 2021 en 2022 (beide dossier 5345) en kort benoemd in de raadswerksessie in 2022. Dit 11

onderzoek heeft ruim een anderhalf jaar tijd in beslag genomen, waarbij de uiteindelijke conclusie was om dit in de huidige situatie voor deze eerste tranche niet toe te passen. 4.2.3

Totstandkoming project vanaf Initiatief tot Oplevering

Algemeen In de afsprakenbrief zijn de rollen en verantwoordelijkheden van de partners en de bouwheer vastgelegd. Ook de wijze en de momenten waarop de bouwheer verantwoording aflegt over de ontwerpen en besteding van de beschikbare middelen zijn hierin beschreven. In de afsprakenbrieven is afgesproken dat ieder project dezelfde projectfasen doorloopt. Ook wordt hierin de werkwijze en samenstelling van projectgroepen en stuurgroepen vastgelegd. Iedere projectfase wordt formeel afgesloten met een unanieme goedkeuring van vooraf bepaalde stukken in de stuurgroep. PROJECTFASES

INITIATIEF

VOORLOPIG ONTWERP

DEFINITIE

GROTICK

Startbrief

Afsprakenbrief

GROTICK

DEFINITIEF ONTWERP

BOUWVOORBEREIDING

GROTICK

REALISATIE

GROTICK

GEBRUIK

GROTICK

Definitieve beschikking

Voorlopige beschikking

Iedere projectfase wordt afgesloten met een fasedocument, waarin zijn opgenomen een raming van de stichtingskosten, een risicobeheersingsplan en een beschrijving van de GROTICKaspecten, te weten: Geld, Risico’s, Organisatie, Tijd, Informatie, Communicatie en Kwaliteit. Daarnaast zijn per ontwerpfase specifieke documenten benoemd die de bouwheer moet aanleveren ter goedkeuring in de stuurgroep. Overige onderwerpen in de afsprakenbrief zijn afspraken over projectmanagement, risicobeheersing en de rol van de extern onafhankelijk bouwkundig adviseur (verder benoemd onder Finance and Control. Initiatieffase In de initiatieffase is de belangrijkste opgave om het format afsprakenbrief gezamenlijk in te vullen. Om schoolbesturen in de gelegenheid te stellen om projectbegeleiding op te starten is er bij verschillende projecten voor gekozen om - voorafgaand aan een afsprakenbrief - een startbrief te introduceren. Met een startbrief wordt het mogelijk om een startkapitaal beschikbaar te stellen aan het schoolbestuur, met een maximum van € 30.000. Het vastleggen van de afsprakenbrieven heeft meer tijd gekost dan van tevoren werd verwacht (minimaal 3 maanden tot maximaal 1 jaar). Hiervoor is een aantal redenen te noemen: – Discussie over de invulling van de format businesscase eigen bijdrage voor het project.

– Aanvullende wensen van schoolbesturen, bijvoorbeeld ten aanzien van kinderopvang. – Risico’s en de vraag wie deze risico’s moet afdekken. – Afstemming met de achterban (bijvoorbeeld Raad van Toezicht) van sommige schoolbesturen voordat een handtekening kon worden gezet. Het advies voor de 2e tranche is om kleine wijzigingen in het format Afsprakenbrief door te voeren op basis van de ervaringen uit de 1e tranche. 12

Definitiefase, Voorlopige Ontwerpfase (VO) en Definitief Ontwerpfase (DO) Programma van eisen In een Programma van Eisen (PvE) staan alle inhoudelijke wensen/eisen die de opdrachtgever en andere partijen (gebruikers en andere betrokkenen) aan het resultaat stellen. De ervaring is dat het maken van een goed PvE tijd kost én op termijn tijd kan opleveren. Het voortkomt onduidelijkheid en frustratie gedurende de ontwerpfase en erna, zeker bij een clustering van meerdere partijen. Zo is in deze fase van belang om: – Een vertaling te maken van het onderwijsconcept (of concepten) naar de fysieke inpassing in een schoolgebouw. – Afspraken te maken over gebruik (het delen van ruimtes, schoolplein, voorzieningen), beheer (faciliteiten, toegang) en onderhoud. – Met elkaar het gebruik van het beperkte aantal vierkante meters te optimaliseren en daarmee ook zaken ter discussie te stellen. Bijvoorbeeld het gebruik van bergruimten, pantry’s en de aula. – Zowel schoolbestuur als onderwijspersoneel op één lijn te krijgen. Om dit proces goed te begeleiden werd steeds een extern bureau ingeschakeld. Er zijn tot nu toe wisselende ervaringen opgedaan ten aanzien van de kwaliteit van de invulling van het PvE. Bij enkele projecten heeft dit ertoe geleid dat na vaststelling het PvE herhaaldelijk toch ter discussie werd gesteld.

Een optie voor de volgende tranche is om een vast bureau te vragen PvE’s te maken voor verschillende projecten. Kwaliteit fasedocumenten Tijdens iedere bouwfase wordt gewerkt met fasedocumenten. De fasedocumenten worden door de bouwheer gemaakt, namelijk of het schoolbestuur of de gemeentelijke projectleider. Het feit dat er helder per fase is aangegeven welke documenten er worden verwacht, maakte het sturen op het volgen van de juiste processtappen en afwegingen goed mogelijk. De ervaring met de kwaliteit en proces van deze documenten is wisselend: - Fasedocumenten waren regelmatig onvolledig, ondanks het feit dat duidelijk in de afsprakenbrief was omschreven wat er verwacht werd. - Fasedocumenten werden regelmatig te laat ingeleverd, ondanks het feit dat in de afsprakenbrief een periode van twee weken werd aangehouden. Dit om stukken goed te kunnen beoordelen en van een advies van de onafhankelijke bouwadviseur te voorzien. Dit leidde ertoe dat er regelmatig vertraging optrad in het proces. Het tijdig aanleveren van kwalitatief goede documenten is erg afhankelijk gebleken van de kwaliteit van de projectleider, in veel gevallen werkzaam in opdracht van het schoolbestuur (bouwheer).

Wat in het proces geholpen heeft is dat er wekelijks contact is tussen het aanspreekpunt van de gemeente en de projectmanager van het schoolbestuur (als deze bouwheer is) of tussen gemeentelijke projectleider (als gemeente bouwheer is) en aanspreekpunt van het schoolbestuur. Aanbeveling is om intensief contact te houden (wekelijks) en gezamenlijk stukken voor te bereiden voor de stuurgroep. Werking projectgroep - stuurgroep Binnen de projecten wordt gewerkt met een projectgroep en een stuurgroep. Hoewel de rollen van beide groepen duidelijk in de afsprakenbrief zijn onderscheiden, liepen die in de praktijk soms door elkaar. Bij een aantal projecten zaten de bestuurder en lid van de projectgroep niet altijd op één lijn. Het nadeel hiervan is dat hierdoor vertraging in het proces en onduidelijkheid werd opgeroepen. Voor een vervolgfase is het van belang om: - Projectgroep helder te laten adviseren aan de stuurgroep, waardoor de stuurgroep een besluit kan nemen. Daar waar de projectgroep er onderling niet uitkomt, dan eveneens opschalen naar de stuurgroep (en dus niet met onverenigbaarheid blijven zitten). - In de beginfase van een project stuur- en projectgroep een aantal keren samen te laten komen om met elkaar hetzelfde toekomstbeeld van het gebouw te ontwikkelen. 13

Proces om sober en doelmatig te blijven Binnen de projecten is afgesproken om sober en doelmatig te werken en dat daar toetsing op plaatsvindt gedurende het proces. Tijdens het ontwerp zijn er keuzes gemaakt om het gebouw sober te houden zonder in te boeten op de toetsingskaders vanuit het Uitvoeringsplan. Voorbeelden zijn: toepassen van goedkopere materialen, gezamenlijk en multifunctioneel gebruik van ruimten (en daarmee beperking van het aantal vierkante meters), gebruik van goedkopere systeemplafonds, beperking van bouwhoogte van een aula, toepassen van plateaulift in plaats van een vaste lift. In een tweetal projecten is er ook gekozen voor een hogere investering omdat deze leidt tot lagere exploitatielasten. In dat geval wordt het financiële verschil als deel van de eigen bijdrage door het schoolbestuur gefinancierd. Voorbeelden van hogere investeringen zijn: - Toepassing van een meer onderhoudsarme vloer. - Toepassing van aluminium kozijnen in plaats van houten kozijnen. Overigens, uitgebreid is onderzocht wat de verschillen in ecologisch footprint zijn van beide materialen. Daarin bleek geen verschil te zitten. - Toepassing van een sedumdak, waarbij het rendement van zonnepanelen hoger wordt en de temperatuur in de lokalen enkele graden lager.

Proces met de omgevingstafel en de AOK Tijdens de VO- en DO-fases van de projecten zijn ontwerpen meermalen voorgelegd aan de Omgevingstafel en de Adviescommissie Omgevingskwaliteit (AOK). De ervaring is dat de processen aanvankelijk moeizaam verliepen. Dit heeft te maken met twee zaken: - De Omgevingstafel was net opgericht ten tijde van de start van het Uitvoeringsplan en daardoor nog zelf zoekend naar hun eigen rol en taak. Soms miste het advies integraliteit, waardoor er geen afwegingen of keuzes gemaakt konden worden op moment dat er tegenstrijdige inhoudelijke belangen waren. Dit werkte vertragend in de ontwikkeling van de projecten. - De onduidelijkheid van de agendering bij de AOK leidde tot vertraging doordat het project meerdere keren besproken werd. Een voorbeeld is dat een discussiestuk wat als brainstorm werd ingebracht, werd beoordeeld als een voorlopig ontwerp. Een ander voorbeeld is dat een voorlopig ontwerp werd ingebracht, waarbij de discussie binnen de AOK ging over de uitgangspunten ervan. De ervaring met de Omgevingstafel is inmiddels dat deze vlotter, integraler en taakgerichter adviseert. De ervaring is ook dat de adviezen van de AOK tot een kwalitatieve verbetering van het ontwerp hebben geleid. Participatie en communicatie In deze fase is de communicatie en participatie van verschillende stakeholders erg belangrijk.

Als dit niet goed loopt, ligt er een groot risico voor de uitvoering. De bouwheer heeft hier een belangrijke rol. Deze rol kan nog duidelijker worden omschreven in de afsprakenbrief. Er zijn projecten waar een soepel proces is doorlopen, doordat er veel en regelmatig contact was met omwonenden. Stakeholders werden tijdig meegenomen in het proces, was duidelijk waar ze wel en geen inspraak in hadden en op verschillende manieren geïnformeerd (brieven, avonden, 1:1 gesprekken, directe kanalen (telefoonnummer en mailadres project). Bij de projecten waar de communicatie en participatie moeizamer verloopt, zien we dat het proces voor omwonenden niet helder is, wat veel vragen en onrust oplevert. Een voorbeeld van waar de participatie over langere periode moeizaam verliep, is het proces van het Kesper College. De ervaring leert, dat als het proces niet goed loopt, de gemeente hierop door bewoners wordt aangesproken.

14

Afspraken over beheer en eigendom In de ontwerpfase is het cruciaal dat er afspraken gemaakt worden over de exploitatie en het beheer van het gebouw, juist als er meer partijen bij betrokken zijn. Bij de ontwikkeling van de clustering nieuwbouw van Auris Taalplein – De Triangel is hiermee vroegtijdig gestart. Niet alleen met twee schoolbesturen, maar ook met de kinderopvangorganisatie en met Sport.Gouda als toekomstig beheerder van de gymzaal. Ontwerpkeuzes hebben onmiddellijk effect op het latere beheer en gebruik. Er is bewust een aantal beheerkeuzes gemaakt: - Er is gekozen voor een VvE-constructie (Vereniging van Eigenaren), waar gemeente en schoolbesturen als eigenaren in zitten. - De gemeente verhuurt direct aan de kinderopvangorganisatie en niet het schoolbestuur. Dit heeft te maken met de scheiding tussen uitgifte van onderwijsruimte (aan de schoolbesturen) en commerciële ruimte (kinderopvang). - Er is gekozen om het kinderopvanggedeelte zelfstandig te kunnen laten functioneren in het gebouw. Hierdoor kan er in de toekomst ook een andere partij/functie in worden gehuisvest. - Er is gekozen om de gymzaal te laten exploiteren door Sport.Gouda. De gemeente blijft juridisch en economisch eigenaar van de gymzaal.

- Tijdens de ontwerpfase zijn door de toekomstige eigenaren afspraken gemaakt over praktische zaken als toegang, ICT, beveiliging, schoonmaak, onderhoud, gebruik schoolplein, etcetera. Het advies voor vervolg is om bij clustering bovenstaande keuzes opnieuw toe te passen. Bouwvoorbereidingsfase – Realisatiefase Momenteel wordt er ervaring opgedaan in de realisatie van onderwijshuisvesting. De renovatie van De Goudse Waarden (DGW) is inmiddels afgerond; de Calvijnschool en Auris Taalplein – De Triangel zijn in uitvoering (december 2023). Tijdens de uitvoering van DGW zijn er diverse problemen ontstaan. Als gevolg van de COVID-19 pandemie en de beperkte uitlevering van bepaalde materialen ontstond er een groot leveringsprobleem van onder meer kozijnen en daarmee vertraging. De bouwheer heeft deze vertraging zoveel mogelijk proberen te beperken door de gehele planning afstemming met alle partijen aan te passen. Dit heeft veel inzet van het schoolbestuur gevraagd, naast de benodigde bezuinigingsrondes op dat moment. Gebleken is dat tijdens deze fase ook een toezichthouder op de bouw noodzakelijk is. En dat het verstandig is om deze in opdracht van het schoolbestuur te laten werken. Het advies is om in het vervolg hierover afspraken te maken in de afsprakenbrief. Dat geldt ook voor de wijze waarop er tijdens de uitvoering met elkaar wordt samengewerkt.

Aanvankelijk werd hierover in de afsprakenbrieven niets genoemd. Gedurende het proces werd tijdens de projecten besloten om stuurgroepen te blijven organiseren tijdens de realisatiefase. Het advies is om in het vervolg in de afsprakenbrief vast leggen dat er formele stuurgroepen zijn waarin wordt besproken de stand van zaken met betrekking tot budget, de post onvoorzien en meer-/minderwerk. 4.2.4 Bouwheerschap Het uitgangspunt op grond van de onderwijswetgeving is dat in de basis het schoolbestuur de bouwheer is, tenzij een schoolbestuur een verzoek indient bij de gemeente om het bouwheerschap over te nemen. Deze keuze moet volgens de wet tussen het schoolbestuur en het college schriftelijk worden overeengekomen. Het bouwheerschap is in de afsprakenbrieven vastgelegd. De gemeente heeft na schriftelijk verzoek van de schoolbesturen, het bouwheerschap op zich genomen voor twee projecten binnen het Uitvoeringsplan, namelijk de Casimirschool en Auris Taalplein – De Triangel. Redenen hiervoor zijn: - De gemeente is juridisch en economisch eigenaar van de Casimirschool aan de Herpstraat. Na oplevering van het te renoveren schoolgebouw, wordt het schoolbestuur juridisch eigenaar. - Beide schoolbesturen van Auris Taalplein – de Triangel wilden een onafhankelijke bouwheer, vanwege de complexiteit.

Tijdens het proces moesten er onderling nog veel keuzes worden gemaakt en vond er een clustering plaats met kinderopvang en een gymzaal. 15

De ervaring is dat de meeste schoolbesturen weinig tot geen ervaring hebben met het realiseren van nieuwe onderwijshuisvesting. Slechts een enkel schoolbestuur heeft hier recente ervaring mee. Het is voor de bouwheer belangrijk om zich te laten ondersteunen door een projectmanager, dit geldt voor zowel het schoolbestuur als voor de gemeente. Overigens, ook voor de gemeente Gouda gold dat er weinig recente ervaring was in het realiseren van onderwijshuisvesting. Bouwheerschap voor een schoolbestuur is een serieuze belasting voor de organisatie. Het vraagt specifieke deskundigheid, opdrachtgeverschap en tijd, die niet vanzelfsprekend aanwezig is. Schoolbesturen zijn verdeeld over de vraag of het bouwheerschap wel of niet bij het schoolbestuur zou moeten liggen. Bij clustering is het advies van zowel schoolbesturen als gemeente om het bouwheerschap bij de gemeente te beleggen. Op moment dat het schoolbestuur bouwheer is, blijft het noodzakelijk om een vast aanspreekpunt bij de gemeente te hebben, die ervaring heeft met renovatie en nieuwbouw van scholen. Het aanspreekpunt is in staat om snel binnen de gemeentelijke organisatie te schakelen. 4.2.5 Programmamanagement Het Uitvoeringsplan is een complex en omvangrijk programma met veel ambities, verschillende type projecten, partners en financiële uitdagingen. Het is belangrijk om goed programmamanagement te voeren op het IHP.

Gedurende het proces hebben we ondervonden dat het scheiden van programma (Uitvoeringsplan) en projectmanagement, opdrachtgeverschap en opdrachtnemerschap, belangrijk is om in control te zijn en blijven. Dat geldt ook voor de instrumenten om dat te doen. De ervaring is dat er nog een duidelijker afbakening kan plaatsvinden in de taken en verantwoordelijkheden tussen programmamanager (van het Uitvoeringsplan), de gemeentelijk projectleider van de individuele projecten (op moment dat gemeente bouwheer is) en het gemeentelijk aanspreekpunt van de projecten (op moment dat schoolbestuur bouwheer is). Door personeelswisselingen en onderbezetting werden de rollen tijdelijk door een en dezelfde persoon bekleed. De ervaring is dat er voldoende hoeveelheid ambtelijke capaciteit nodig is om projecten uit te voeren, te begeleiden (als aanspreekpunt) en te managen (programmamanager). Dit is niet mogelijk gebleken zonder inhuur van externen. Hiervoor is ruimte binnen het uitvoeringsplan. De ervaring is dat goede projectleiders schaars zijn, maar dat deze met inhuur goed in te vullen is. Dat is minder eenvoudig voor de rol van programmamanager (onder meer in overallsturing als deelname in de stuurgroepen) en voor het onderwijsbeleidsmatige werk dat tijdens het Uitvoeringsplan moest worden uitgevoerd. Deze functies worden idealiter ingevuld door vaste mensen in de organisatie.

De organisatie is inmiddels met twee vaste krachten aan die kant versterkt. 4.2.6 Planning In de voortgangsrapportage naar de Raad van oktober is de stand van zaken ten aanzien van de afzonderlijke projecten in beeld gebracht. In onderstaande tabel is de originele planning uit het Uitvoeringsplan weergegeven en de huidige planning van de projecten. Hierin is te zien dat volledige realisatie van het Uitvoeringsplan 2020 – 2024 is voorzien eind 2025. Het overallbeeld is dat de voorbereidingstijd van de projecten langer is geweest dan oorspronkelijk gepland. Dit heeft te maken met de volgende zaken: –

Het in de steigers zetten van programma- en projectmanagement IHP, waarvoor meer tijd nodig was dan geraamd: het maken van een format afsprakenbrief, een format businesscase eigen bijdrage, het doen van vervolgonderzoek (alternatieve financiering) en het optuigen van de projectorganisaties. Hierover is eerder in deze evaluatie geschreven.

16

– –

–

Externe prijsstijgingen, waardoor budgetoverschrijdingen moesten worden beperkt en verantwoord en er een ophoging van het programmabudget nodig was. Hierover wordt in hoofdstuk 5 verder uitgeweid. Een langere voorbereidingstijd per project, voor het invullen en ondertekenen van afsprakenbrieven met de schoolbesturen (zie vorig hoofdstuk), maar ook in participatie (in geval van Kesper College) en voor het uitvoeren van aanbestedingen van ontwerpteam en (in latere fase) uitvoeringsteam. Toen gestart werd met het Uitvoeringsplan was er nog geen eenduidige selectieleidraad voor inkoop van projectmanagement, architect en aannemer. Deze is in samenwerking met de afdeling inkoop en schoolbesturen opgezet in het eerste jaar. De afhankelijkheid in de planning van projecten: als een oplevering van een nieuw schoolgebouw wordt uitgesteld, en het huidige schoolgebouw is voorzien als tijdelijke huisvesting voor een andere school uit het IHP, dan loopt de ander school vertraging op. Dit is het geval bij de Casimirschool-dependance Herpstraat.

De verwachting is dat met de opgedane ervaring en stukken, de voorbereidingstijd van de 2e tranche ingekort kan worden. Overlappend aan de uitvoering van de 1e tranche IHP is, indien de raad besluit voor het na besluitvorming door de raad, de voorbereiding mogelijk van projecten uit de 2e tranche. De uitvoering van de 2e tranche kan dan uitsluitend plaatsvinden aan de 1e tranche. Tijdelijke huisvesting: cruciaal voor de voortgang Voldoende tijdelijke huisvesting van leerlingen tijdens renovatie en nieuwbouw is cruciaal voor de voortgang van projecten. Zonder die schuifruimte is een dergelijke grootte aanpak van schoolgebouwen niet mogelijk. Er ontstaat daardoor een domino-effect waarbij de start van het ene project afhankelijk is van de voortgang van het andere project. Deze onderlinge afhankelijkheid brengt het risico met zich mee op vertraging bij meerdere projecten. Tot nu toe is er meer tijdelijke huisvesting nodig geweest dan vooraf gedacht. Oorspronkelijk was de afspraak bij Auris Taalplein – De Triangel dat alle kinderen gehuisvest zouden blijven tijdens de sloop en nieuwbouw in het huidige gebouw. De bouwlogistiek was daarop afgestemd. Door de noodzaak om de noodlokalen te verwijderen, moesten er toch vijf groepen tijdelijk elders gehuisvest worden. Uiteindelijk kon er ruimte gevonden worden in de PWA-kazerne.

Ook voor het Kesper College geldt dat de keuze ligt om alle kinderen elders onder te brengen. Oorspronkelijk was de bedoeling om eerst de nieuwbouw uitbreiding te realiseren en te renoveren in etappes tijdens twee zomervakanties. Uiteindelijk is er ruimte gevonden in de locatie Kanaalstraat van scholengemeenschap De Goudse Waarden, alwaar de kinderen tijdelijk kunnen worden gehuisvest. Dit maakt dat de realisatie uiteindelijk in kortere tijd kan plaatsvinden. Het advies voor de volgende tranche is om meer mogelijkheden voor alternatieve huisvesting te overwegen. Een mogelijkheid zou zijn het kopen van tijdelijke units en deze te plaatsen op een centrale plek in Gouda, waardoor er meerdere projecten parallel in uitvoer gebracht kunnen worden.

17

Tabel 1: Planning Auris Uitvoeringsplan Taalplein – De Triangel Huidige planning Kesper Uitvoeringsplan College Huidige planning Johannes Uitvoeringsplan Calvijnschool Huidige planning Casimirschoo Uitvoeringsplan l - Herpstraat Huidige planning Uitvoeringsplan Al Qalam Huidige planning LivingstoneUitvoeringsplan school Huidige planning Gymzaal Uitvoeringsplan Hoogenburg Huidige planning

2020

2021

2022

2023

2024

O 1

A

2025

O2

A

A

A A

A G

Legenda Voorbereiding conform planning bij vaststelling IHP 1e tranche in 2020 Voorbereiding conform huidige planning Bouwfase conform planning bij vaststelling IHP 1e tranche in 2020 Bouwfase conform huidige planning O1 = oplevering nieuwbouw. O2 = oplevering schoolplein. A = moment ondertekenen afsprakenbrief AG = moment gepland ondertekenen afsprakenbrief

4.3

Conclusies

1. Het hebben van een Uitvoeringsplan heeft ervoor gezorgd dat er gedurende de afgelopen jaren geen aparte aanvragen zijn gedaan omtrent renovatie of vernieuwbouw van onderwijshuisvesting, met uitzondering van de Internationale Schakelklas. Schoolbesturen geven aan duidelijkheid te willen ook op middellange termijn (periode van 5-10 jaar) in verband met de eigen onderwijshuisvestingsinvesteringen. 2. Er is meer tijd gestoken in de voorbereidingsfase dan vooraf gedacht, voordat de afzonderlijke projecten konden worden gestart. Ditzelfde geldt voor het opstellen van de afsprakenbrieven. Resultaat hiervan zijn producten die ook voor de volgende tranche

18

3. 4. 5. 6. 7.

8.

9.

kunnen worden gebruikt. Het vastleggen van afsprakenbrieven geeft een goede basis voor ontwikkeling en realisatie. De ervaring is dat het maken van een goed Programma van Eisen tijd kost én op termijn tijd kan opleveren. Het voortkomt onduidelijkheid en frustratie gedurende de ontwerpfase en erna, zeker bij een clustering van meerdere partijen. Het bouwheerschap ligt in principe bij het schoolbestuur. Als er onvoldoende ervaring bij het schoolbestuur is, of de complexiteit is groot (bijvoorbeeld bij clustering), is het te overwegen om het bouwheerschap bij de gemeente te beleggen. In de ontwerpfase is het cruciaal dat er afspraken gemaakt worden over de exploitatie en het beheer van het gebouw, juist als er meer partijen bij betrokken zijn. Het werken in project- en stuurgroepen is goed bevallen. Wel kan er op een aantal punten de werking verbeterd worden: fasedocumenten volledig en op tijd, heldere advisering en besluitvorming, beleggen van stuurgroepen tijdens de realisatiefase. Gedurende het proces is ondervonden dat het scheiden van programma (Uitvoeringsplan) en projectmanagement, opdrachtgeverschap en opdrachtnemerschap, belangrijk is om in control te zijn en blijven. Dat geldt ook voor de instrumenten om dat te doen. Deze kunnen nog verder worden geprofessionaliseerd.

Het overallbeeld is dat de voorbereidingstijd van de projecten langer is geweest dan oorspronkelijk gepland. De planhorizon 2020-2024 is met een jaar verlengd. De verwachting is dat met de opgedane ervaring en stukken, de voorbereidingstijd van de 2e tranche ingekort kan worden. Voldoende tijdelijke huisvesting van leerlingen tijdens renovatie en nieuwbouw is cruciaal voor de voortgang van projecten.

Johannes Calvijnschool (Definitief Ontwerp)

19

5 Financiën 5.1 -

Hoofdvragen Wat is de ervaring met de budgetten binnen het Uitvoeringsplan? Hoe is de financiële controle georganiseerd? Wat is de ervaring met het verkrijgen van de eigen bijdragen van schoolbesturen?

5.2

Evaluatie

5.2.1

Hoogte kredieten

Projectbudgetten De investeringskredieten zijn vastgesteld aan de hand van de VNG-normen van 2019. Daarbovenop is er een aantal toeslagen toegevoegd: - Indexaties. - Normen voor BENG (Bijna Energieneutraal Gebouw) en ENG/NoM (Energieneutraal gebouw/Nul-op-de-Meter gebouw). - Locatiekosten. Reden voor de indexaties was dat de VNG-norm jarenlang daarvoor niet was geïndexeerd. De BENG-opslag is toegevoegd vanwege het toen aankomende nieuwe bouwbesluit, waar BENG de verplichte norm zou gaan worden. Er is voor de toeslag ENG/NoM gekozen vanwege de duurzaamheidsambitie van het college. In de praktijk blijkt ook deze toeslag nodig te zijn aangezien een hoger ambitieniveau om meer investeringen vraagt. Per project zijn locatiekosten toegevoegd bedoeld om investeringen op te vangen die niet in de VNG-norm zijn opgenomen, zoals bijzondere terreinkosten (brug, aanpassing parkeervoorziening). Die is in de praktijk ook daadwerkelijk hiervoor ingezet. Programmabudget Naast het vaststellen van investerings- en sloopbudgetten heeft de raad ook jaarlijks in de exploitatiebegroting van onderwijshuisvesting een programmabudget beschikbaar gesteld (raadsbesluit 2020).

Dit programmageld is ook daadwerkelijk gebruikt, namelijk voor: - onderzoeken in het kader van IHP; - inhuur van gemeentelijke projectleiders (bouwheerschap gemeente) of inhuur gemeentelijk aanspreekpunt (bouwheerschap schoolbestuur); - inhuur van een onafhankelijk bouwkundig adviseur; - juridische ondersteuning in maken overeenkomsten. Sinds de vaststelling door de Raad van het Uitvoeringsplan zijn alle prijzen sterk gestegen (gemiddeld 24,9% VNG ten opzichte van 2020) van onder andere bouwmaterialen, advieskosten en arbeidsloon als gevolg van de COVID-19 pandemie en de huidige oorlog in Oekraïne. De eerste prijsstijgingen konden worden opgevangen binnen het uitvoeringsbudget zelf. Echter, toen de prijsstijgingen bleven doorgaan, was het nodig om de raad te vragen extra budget beschikbaar te stellen (zie raadsbesluit DGW 2022 en raadsbesluit Uitvoeringsplan 1e tranche 2023 in bijlage 1). De Raad heeft hiertoe besloten in juni 2023. De verhoging van 24,7% werd gebaseerd deels op de volgens de VNG gestegen bouwkosten van 24,9% en de stichtingskosten die inmiddels voor twee projecten definitief waren.

20

5.2.2

Financiële voortgang projecten

Een financieel overzicht voor alle zes projecten is als vertrouwelijke bijlage bijgevoegd bij de voortgangsrapportage van oktober. Inmiddels zijn twee projecten aanbesteed van de zeven projecten. De stichtingskosten na aanbesteding bedragen: – Nieuwbouw Auris Taalplein – De Triangel: € 15.250.000 (inclusief kinderopvang). Investeringen in de kinderopvang zijn niet in het Uitvoeringsplan opgenomen. De oorspronkelijke kostenraming (zonder kinderopvang) is € 10.745.628. De raad heeft apart besloten (december 2022) om voor de kinderopvang een investeringsbudget te reserveren van € 1.300.000 (daar staat een kostendekkende huur tegenover). De overschrijding van het oorspronkelijke budget bedraagt daarmee: 26,6% ten opzichte van het oorspronkelijke budget. – Uitbreiding Johannes Calvijnschool: € 1.680.000. Het oorspronkelijke investeringsbudget is € 1.525.666. De overschrijding bedraagt 10,1% ten opzichte van het oorspronkelijke budget. – De overige projecten zijn nog niet aanbesteed. Met de ervaring van de bovengenoemde overschrijdingen en de stichtingskostingsraming van de projecten in de VO- en DO-fase is de verwachting nu dat de projecten in het Uitvoeringsplan binnen het opgehoogde investeringsbudget uitgevoerd kunnen worden. Door verschuiving in tijd van projecten (zie planning) worden kapitaallasten doorgeschoven worden naar een andere jaarschijf.

Dit heeft echter geen invloed op de inhoud en de uiteindelijke uitvoering van de projecten van het Uitvoeringsplan. 5.2.3

Verhogingsrisico’s binnen projecten

Binnen de projecten is er een aantal risico’s naar voren gekomen die kostenverhogend hebben gewerkt, buiten het risico van de eerdergenoemde prijsstijgingen. Wijzigende aantal leerlingen Het aantal leerlingen en daarmee het aantal te bouwen vierkante meters heeft grote invloed op de uiteindelijke kosten van het project. Iedere extra vierkante meter nieuwbouw PO kost tussen € 2.700 (VNG, bouwbesluit) – € 3.400 (rekenmodel Deltaplan scholen, referentie duurzaam/ENG). Voor één school (Auris Taalplein – De Triangel) betekende een nieuwe prognose een extra lokaal, dus een verhoging van de bouwkosten. Aansluitingskosten bij uitbreiding In het totaalbudget is geen rekening gehouden met de extra kosten die gemoeid zijn bij uitbreiding van een bestaand pand. In de Annex Financiën is gerekend met een budget, gebaseerd op het aantal uit te breiden vierkante meters maal een normbedrag. In de praktijk blijkt dit niet voldoende te zijn, om twee redenen: - De uitbreiding wordt met een bestaand gebouw verbonden, waarvoor een verbouwing nodig is om een goede aansluiting te maken. - Bij een uitbreiding gaat het meestal om een relatief klein aantal vierkante meters uitbreiding. Voor de realisatie ervan zijn echter wel hoge kosten gemoeid, zoals kosten voor een architect, installateurs en adviseurs. Daardoor blijft er relatief gezien veel minder budget over voor het bouwproject zelf.

Een realistische begroting bij toekomstige uitbreidingen is een begroting wat rekening houdt met aansluitkosten in het bestaande gebouw. Kosten voor tijdelijke huisvesting Tot nu toe is er meer tijdelijke huisvesting nodig geweest dan vooraf gedacht (zie vorig hoofdstuk). De kosten ervan zijn beperkt beleven, aangezien daarover afspraken gemaakt zijn in de afsprakenbrieven, namelijk dat de scholen zouden in het bestaande gebouw tijdens de renovatie of nieuwbouw onderwijs blijven verzorgen. Wanneer er in de toekomst huisvesting 21