Bijlage 4. Toelichting Apv 2025

College mocht afgaan op een naar aanleiding van een bijtincident door een agent, tevens hondengeleider, opgesteld procesverbaal van bevindingen om de hond als gevaarlijk aan te merken. Aanlijngebod terecht opgelegd. ABRvS 28-02-2018, ECLI:NL:RVS:2018:644. In het licht van meerdere incidenten is de Afdeling van oordeel dat de burgemeester in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot inbeslagname op grond van 172, derde lid Gemeentewet. In haar oordeel betrekt de Afdeling dat maatregelen (aanlijn- en muilkorfgebod; voorzieningen treffen op eigen terrein) een nieuw bijtincident niet hebben kunnen voorkomen, de daardoor ontstane onrust in de woonomgeving en dat de burgemeester op grond van het risicoassessment heeft mogen meewegen dat de eigenaresse van de hond in een kinderrijke buurt woont. De annotatoren J.G. Brouwer en A.E. Schilder zijn kritisch over het gebruik van de lichte bevelsbevoegdheid in deze situatie (AB 2019/148). Deze bevoegdheid leent zich volgens hen niet voor inbeslagname van een hond. Zij bepleiten toepassing van de herstelsanctie last onder bestuursdwang (afdeling 5.3.1 Awb). Op basis van artikel 5:30, vijfde lid Awb kan de hond in eigendom aan een derde worden overgedragen of worden vernietigd (lees: de hond laten inslapen). ABRvS 18-07-2018, ECLI:NL:RVS:2018:2448 (Roosendaal).

De burgemeester is niet bevoegd om zijn in artikel 172, derde lid Gemeentewet neergelegde bevoegdheid aan te wenden in een situatie waarin de APV voorziet. Als een aanlijn- of muilkorfgebod kan worden opgelegd om een nieuw bijtincident te voorkomen, kan de burgemeester in redelijkheid niet van deze bevelsbevoegdheid gebruikmaken. ABRvS 19-02-2020, ECLI:NL:RVS:2020:514 (Assen). Het college van B&W had met toepassing van spoedeisende bestuursdwang besloten tot inbeslagname van een rottweiler. Het besluit tot inbeslagname was gebaseerd op een artikel in de APV dat vergelijkbaar is met artikel 2:59 model-APV. Het besluit tot inbeslagname heeft bij de ABRvS stand gehouden. Dit is voor het grootste deel terug te voeren op het feit dat het college de hond eerder als gevaarlijke hond had aangewezen en hiermee ook een aanlijn- en muilkorfgebod had opgelegd. De Afdeling vindt het aannemelijk dat de hond bij latere bijtincidenten niet gemuilkorfd was.

Artikel 2:32 gevaarlijke honden op eigen terrein Het aanlijn- en/of muilkorfgebod dat de burgemeester kan opleggen voor het laten verblijven of laten lopen van een gevaarlijke hond op een openbare plaats of op het terrein van een ander, is niet in alle gevallen voldoende om bijtincidenten te voorkomen. Deze maatregel voorkomt niet dat mensen geconfronteerd worden met bijtincidenten op privéterrein. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan postbezorgers en koeriers, maar ook aan bijtincidenten die plaatsvinden binnen een huishouden. Om hieraan tegemoet te komen is dit artikel opgenomen. Daarin is bepaalt dat het de eigenaar of houder van een gevaarlijke hond verboden is die hond zonder muilkorf op zijn terrein los te laten lopen. Het verbod geldt niet als de volgende voorzieningen zijn getroffen waardoor gevaar voor derden in de openbare en vrij toegankelijke privéruimte niet aanwezig is: - een duidelijk leesbaar waarschuwingsbord dat vanaf de weg zichtbaar is; - een buiten het terrein geplaatste brievenbus of aanbelmogelijkheid; en - een deugdelijke afrastering die voorkomt dat de hond zelfstandig buiten het terrein kan komen. pagina 43

Deze bepaling is gericht op de veiligheid in de openbare ruimte en voorkomt dat gevaarlijke honden op de openbare weg komen doordat ze van het terrein ontsnappen. Het verplicht plaatsen van een waarschuwingsbord zorgt ervoor dat mensen die een terrein willen betreden gewaarschuwd worden.

Artikel 2:33 bedelarij De strafbaarstelling van bedelarij is niet in het Wetboek van Strafrecht opgenomen. Bedelen wordt in het algemeen als hinderlijk ervaren, zeker als dit gepaard gaat met het zich opdringen aan passanten, aanklampen, volgen enzovoort. Het verbod geldt op openbare plaatsen. Gelet op de definitie van ‘openbare plaats’ in artikel 1:1 geldt het verbod dus voor wegen, parken, plantsoenen en in voor het publiek toegankelijke gebouwen waarin het verblijf door de rechthebbende niet aan een bepaald doel is gebonden. Het verbod geldt dus niet voor bijvoorbeeld stadions, postkantoren, warenhuizen, restaurants, musea, ziekenhuizen, kerken en gemeentehuizen. De eigenaren/exploitanten daarvan moeten dit zelf reguleren. Het motief is in de bepaling opgenomen. Aanleiding is een uitspraak van het Europese Hof van de Rechten van de Mens, waarin hij oordeelt dat de menselijke waardigheid wordt aangetast als iemand niet beschikt over voldoende bestaansmiddelen en dat deze beschermd wordt door artikel 8 EVRM (het recht op de eerbiediging van het privéleven). Dit recht kan op grond van artikel 8, tweede lid, EVRM beperkt worden, mits deze beperking een legitiem doel dient, een wettelijke basis heeft en noodzakelijk is voor de democratische samenleving. De laatste voorwaarde vereist een afweging van de belangen van het individu en die van de maatschappij.

Artikel 2:34 voederverbod vogels Binnen de gemeente, met name in het centrum, wordt veel overlast ondervonden van in grote getale aanwezige duiven, met name van hun uitwerpselen. Dit probleem wordt nog verergerd door het feit dat deze vogels worden bijgevoerd, waardoor de duivenpopulatie blijft toenemen. Ook andere vogels zoals meeuwen veroorzaken door hun aanwezigheid overlast. Of vogels overlast veroorzaken hangt af van de omstandigheden. Door invoering van een voederverbod wordt de overlast naar verwachting verminderd. Omdat eenden in het algemeen geen overlast veroorzaken, blijft het voederen van deze watervogels mogelijk.

Afdeling 7 bestrijding van heling van goederen Artikel 2:35 definitie Voor de omschrijving van het begrip “handelaar” verwijst artikel 437, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht naar de algemene maatregel van bestuur op grond van dit artikel (Uitvoeringsbesluit ex artikel 437, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht, KB 06-01-1992). Artikel 1 van dit besluit noemt als handelaren: opkopers en handelaren in gebruikte en ongeregelde goederen, platina, goud, zilver, edelstenen, uurwerken, kunstvoorwerpen, auto’s, motorfietsen, bromfietsen, fietsen, foto-, film-, radio-, audio- en videoapparatuur en apparatuur voor automatische registratie. Onder “handelaren in gebruikte en ongeregelde goederen” worden tevens handelaren in antiek en curiosa verstaan.

Artikel 2:36 verplichtingen met betrekking tot het verkoopregister Artikel 437 Wetboek van Strafrecht (WvSr) verplicht de handelaar reeds tot het bijhouden van een administratie, verder “register”, met betrekking tot de inkoop “van alle gebruikte of ongeregelde goederen die hij heeft verworven dan wel voorhanden heeft”. Daarnaast kan hij op grond van artikel 437ter WvSr verplicht worden tot het bijhouden van een “verkoopregister”. Dit register is van direct belang in het kader van de helingaanpak, met name in het kader van opsporingsonderzoeken door de politie. Voor deze onderzoeken is het van groot belang dat door handelaren verkochte goederen kunnen worden achterhaald als (later) blijkt dat die gestolen zijn. De in dit artikel opgenomen verplichtingen met betrekking tot het verkoopregister vinden hun basis in artikel 2 van de algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 437 WvSr. Artikel 437, eerste lid, onder a, WvSr verplicht de handelaar tot het aantekening houden van het verwerven dan wel voor handen hebben van alle gebruikte en ongeregelde goederen. Bij het opstellen van regels met betrekking tot het verkoopregister is aansluiting gezocht bij de terminologie van de formulering van het inkoopregister, dat bij wet en in de algemene maatregel van bestuur is geregeld. Evenals het inkoopregister moet het verkoopregister doorlopend zijn.

Een doorlopend register is een register waarin de aantekeningen waarvoor het is bestemd achtereenvolgens pagina 44

naar tijdsorden worden ingeschreven, met uitsluiting van de mogelijkheid van latere inschrijvingen. Een register waarin een aantal bladzijden ontbreekt, is geen doorlopend register. Het register mag geen onregelmatigheden en hiaten vertonen en moet chronologisch zijn. Het register kan schriftelijk of elektronisch worden gevoerd. Eerste lid Hier is een algemene verplichting opgenomen om een verkoopregister bij te houden (“alle” goederen). Omdat het meestal zal gaan om bepaalde goederen als fietsen, auto’s of antiek, is in het derde lid een vrijstellingsmogelijkheid opgenomen. Als de burgemeester heeft bepaald dat de verplichting als bedoeld in het eerste lid ook langs elektronische weg kan plaatsvinden, dan heeft de handelaar de keuze tussen het voeren van een schriftelijk register of het voeren van een elektronisch register. Tweede lid In het kader van de aanpak van heling kan het wenselijk zijn om het register elektronisch te laten voeren. Het register kan dan bijvoorbeeld worden gekoppeld aan het gestolen goederenregister. Op basis hiervan kunnen administratieve uitvoerings- en toezichtslasten worden verminderd en kan de efficiency van de helingaanpak worden vergroot. Lex silencio positivo Er valt niet in te zien waarom voor deze vrijstelling van toepassing van de lex silencio zou moeten worden afgezien.

Paragraaf 4.1.3.3 Awb is volgens artikel 1:8 op dit artikellid van toepassing verklaard.

Artikel 2:37 voorschriften als bedoeld in artikel 437 van het Wetboek van Strafrecht Deze bepaling, die gebaseerd is op artikel 437ter, eerste lid, Wetboek van Strafrecht (WvSr), bevat voorschriften die in het algemeen het gevaar van heling beogen te voorkomen. Onder a Dit artikel legt de handelaar de verplichting op de burgemeester of door hem aangewezen ambtenaren tevoren schriftelijk in kennis te stellen als hij van het opkopen een beroep of gewoonte maakt. De wetgever heeft afgezien van een regeling om de uitoefening van het opkopersbedrijf aan een voorafgaande toelating door het gemeentebestuur te binden. De aanmeldingsplicht is in onderdeel a, sub 1e, nader uitgewerkt. Als er zich wijzigingen in het adres of beroep van de handelaar voordoen, dient de burgemeester hiervan in kennis te worden gesteld. De politie kan hierdoor de registratie van de handelaren up to date houden. Hier spelen onder meer de omstandigheden waaronder het goed aan de handelaar wordt aangeboden en diens wetenschap zelf een rol. De inhoud van deze bepaling ligt dicht tegen die van artikel 437bis, eerste lid, van het WvSr aan. Hier is het echter de ondernemer die het initiatief moet nemen. Deze bepaling kan niet in strijd worden geacht met artikel 160 en 161 WvSv.

Onder b In artikel 437, eerste lid, onder c, van het WvSr wordt aan de daartoe aangewezen ambtenaar de bevoegdheid gegeven om inzage te hebben in het inkoopregister. De bevoegdheid tot inzage in het verkoopregister is niet aangegeven in het WvSr, zodat een regeling in de APV noodzakelijk is. Door de bevoegdheid tot inzage van het verkoopregister bij de daartoe aangewezen ambtenaar te leggen, kan deze ambtenaar zowel het inkoop als het verkoopregister inzien. Onder d Bij een regeling tot effectieve helingbestrijding mag een bepaling betreffende de vervreemding van door opkoop verkregen goederen niet ontbreken. Dit artikellid voorziet hierin. De bepaling sluit nauw aan op hetgeen bepaald in artikel 437, eerste lid, onder d en f, WvSr. Daar is de handelaar et cetera die in strijd met een schriftelijke last van de burgemeester (of een vanwege hem gegeven last) bepaalde goederen vervreemdt, of niet in bewaring geeft, of die niet voldoet aan de daarbij gegeven aanwijzingen, strafbaar gesteld. In onderdeel d is gekozen voor een termijn van drie dagen, zodat de bedrijfsvoering van de handelaren niet al te zeer wordt belemmerd.

Afdeling 8 Consumentenvuurwerk en carbidschieten Artikel 2:38 definitie Dit artikel behoeft geen toelichting. pagina 45

Artikel 2:39 gebruik van consumentenvuurwerk tijdens de jaarwisseling In het Vuurwerkbesluit is bepaald op welke tijdstippen rond de jaarwisseling consumentenvuurwerk mag worden afgestoken. Het afsteken van consumentenvuurwerk wordt rond de jaarwisseling toelaatbaar geacht vanwege de koppeling van het vuurwerkgebruik aan de feestelijkheden rond de jaarwisseling en de inbedding daarvan in de Nederlandse volkscultuur. Toch kunnen er, ondanks dat dit alleen rond de jaarwisseling is toegelaten, plaatsen zijn waar het afsteken van consumentenvuurwerk te allen tijde niet toelaatbaar moet worden geacht (bijvoorbeeld bij ziekenhuizen, bejaardentehuizen, huizen met rieten daken, in winkelstraten, bij dierenasiels enz.). Dit artikel geeft het college de bevoegdheid om plaatsen aan te wijzen waar het afsteken van consumentenvuurwerk altijd verboden is. Het tweede lid maakt het mogelijk om op te treden tegen het gebruiken van consumentenvuurwerk in bijvoorbeeld een promenade, een passage, een portiek of een volksverzameling. Jurisprudentie ABRvS 14-12-2016, ECLI:NL:RVS:2016:3342 (vuurwerkverbod Hilversum). De Afdeling oordeelt dat het college bevoegd is om voor een gebied in het centrum een vuurwerkverbod in te stellen.

Het besluit ziet op het stellen van nadere regels op het terrein van de openbare orde, en niet op het herstellen of bewaren van de openbare orde, en die bevoegdheid komt – onbetwist – aan het college toe. Tevens oordeelt de Afdeling dat het Vuurwerkbesluit geen nadere regels kent over het aanwijzen van plaatsen waar geen vuurwerk mag worden afgestoken. Het Vuurwerkbesluit beoogt derhalve niet uniform noch uitputtend te zijn. Het besluit van het college is daarom niet in strijd met het Vuurwerkbesluit. Ook oordeelt de Afdeling dat het college meer gewicht mocht toekennen aan het voorkomen van gevaar en overlast in het aangewezen gebied dan aan het relatief beperkte omzetverlies van de ondernemers.

Artikel 2:39a carbidschieten Carbidschieten is geen vuurwerk en valt niet onder de werking van het Vuurwerkbesluit, waarin de regels staan voor bezit en afsteken van vuurwerk. Carbidschieten brengt veiligheidsrisico's met zich mee. Bij carbidschieten wordt acetyleengas afkomstig van een reactie tussen calciumacetylide (carbid) en water of gasmengsel met vergelijkbare eigenschappen op explosieve wijze ontbrand. Doorgaans worden voor carbidschieten melkbussen gebruikt. Door de ontbranding vliegt het deksel met een harde knal van de melkbus. Het deksel of de bal kan te hard worden vastgeslagen in de opening van de bus, waardoor hij ontploft. Ook kan schade of letsel ontstaan door deksels of ballen die van de bus worden geschoten. Voor de omgeving en de personen zelf kan dit tot leiden tot gevaarlijke situaties, nadelige beïnvloeding van het woon-of leefklimaat, hinder en overlast. Carbidschieten is niet wenselijk in het stedelijke gebied van Gouda. Met het verbod is het mogelijk gemaakt om hiertegen op te treden. Zo wordt beoogd om gevaarlijke situaties voor de omgeving, personen en dieren en nadelige beïnvloeding van het woon-of leefklimaat of hinder en overlast te voorkomen.

Artikel 2:39b vervoeren of bij zich hebben van carbid of soortgelijke stoffen Zie het commentaar bij artikel 2:39a.

Afdeling 9 Drugsoverlast Artikel 2:40 drugshandel op straat Afbakening met de Opiumwet Om niet in de sfeer van de Opiumwet te treden is de passage “onverminderd het bepaalde in de Opiumwet” opgenomen. De Opiumwet is een strafrechtelijk instrument waarin onder meer de verbodsbepalingen staan van middelen die worden genoemd op lijst I (“harddrugs”) en II (“softdrugs”) die behoren bij deze wet. Met ingang van 1 januari 2023 is het recreatieve gebruik van lachgas in lijst ll opgenomen. Daarmee is het recreatief gebruik van lachgas als een softdrug aangemerkt. Zo wordt verboden deze middelen te bereiden, te bewerken, te verwerken, te verkopen, af te leveren, te verstrekken, te vervoeren en aanwezig te hebben. In de Opiumwet wordt geen aandacht besteed aan overlast ten gevolge van drugshandel op straat. Om hiertegen te kunnen optreden is het noodzakelijk in de APV een artikel op te nemen dat het voorkomen van de aantasting van de openbare orde en van strafbare feiten tot doel heeft. Drugshandel op straat en coffeeshopbeleid

pagina 46

Dit artikel is opgenomen om de overlast op straat tegen te gaan. De straathandel in drugs kan leiden tot een verstoring van de openbare orde. Om daartegen op te treden is het noodzakelijk in de APV een bepaling op te nemen, die tot doel heeft het voorkomen van de aantasting van de openbare orde en van strafbare feiten. In het artikel wordt gesproken over middelen uit lijst 2 en 3 Opiumwet, dus zowel hardals softdrugs en “daarop gelijkende waar”. Bij “daarop gelijkende waar” kan bijvoorbeeld worden gedacht aan nieuwe middelen die al wel worden gebruikt, maar nog niet op de lijst voorkomen en waartegen wel moet worden opgetreden of aan nepdrugs (bijvoorbeeld waspoeder). Het is dan van belang dit goed te motiveren. In dit artikel zijn zowel de aanbieders als ontvangers en bemiddelaars (“drugsrunners”) strafbaar gesteld. Het “kennelijk doel” kan blijken uit ervaringsfeiten en concrete omstandigheden zoals het aanspreken van voorbijgangers, het waarnemen van transacties enz. Jurisprudentie HR 17-11-1992, ECLI:NL:PHR:1992:AD1779, NJ 1993, 409. Doel van het Amsterdamse verbod op drugshandel op of aan de openbare weg in de APV is het voorkomen van een aantasting van de openbare orde en strafbare feiten. De bepaling heeft derhalve betrekking op andere gedragingen dan strafbaar gesteld in de Opiumwet.

Ook de klacht dat de bepaling onverbindend is wegens te grote onbepaaldheid faalt, aangezien de bepaling — ook voor zover zij melding maakt van 'daarop gelijkende waar', waarmee kennelijk is bedoeld waar die voor enig verdovend middel kan doorgaan — voldoende duidelijk maakt welke gedraging daarbij is verboden en strafbaar gesteld.

Artikel 2:41 verzamelingen van personen in verband met drugs Met behulp van dit artikel kan onder andere worden opgetreden tegen drugstoerisme. Dit geschiedt veelal groepsgewijs. Desondanks kan er niet echt worden gesproken van een samenscholing als bedoeld in artikel 2:1. Daarom is er voor deze vorm van overlast een speciale bepaling geredigeerd. Het in het eerste lid opgenomen verbod is niet van toepassing, als de verzameling van personen geen verband houdt met drugs. De politie zal dit in het concrete geval moeten beoordelen op basis van ervaring en concrete omstandigheden, zoals het aanspreken van voorbijgangers, het waarnemen van transacties, het ruziën tussen aanbieders en afnemers enzovoort.

Artikel 2:42 Openlijk drugsgebruik en weggooien van spuiten, lachgasampullen en lachgaspatronen e.d Deze bepaling verbiedt hinderlijk drugsgebruik in de openbare ruimte. Op sommige plaatsen in de publieke ruimte ervaren mensen hinder, overlast en gevoelens van onveiligheid doordat op die plaatsen drugs worden gebruikt. Daarom wordt deze bepaling in de APV opgenomen waarbij openlijk drugsgebruik wordt verboden. Sinds 1 januari 2023 is het recreatieve gebruik van lachgas in lijst ll van de Opiumwet opgenomen. Daarmee is het recreatief gebruik van lachgas als een softdrug aangemerkt. Dit maakt, dat het verbod op het weggooien van spuiten e.d. met lachgasampullen en lachgaspatronen is uitgebreid.

Afdeling 10 Bijzondere bevoegdheden van de burgemeester Artikel 2:43 bestuurlijke ophouding Dit artikel is gebaseerd op - een uitwerking van - artikel 154a van de Gemeentewet. Dit artikel voorziet in de bevoegdheid van de burgemeester om bij grootschalige ordeverstoringen groepen ordeverstoorders maximaal 12 uur op te houden op een door de burgemeester aangewezen plaats. Het vervoer naar de plaats van ophouding is hieronder begrepen. Bij grootschalige ordeverstoringen moet gedacht worden aan situaties als risicowedstrijden in het betaald voetbal, uit de hand lopende demonstraties en krakersrellen. De toepassing van het bestuursrechtelijke instrument bestuurlijke ophouding vereist (een bepaling in) een verordening waarin de raad de burgemeester de bevoegdheid geeft om bij groepsgewijze niet-naleving van specifieke voorschriften bestuurlijk op te houden. Dit artikel voorziet hierin. De voorwaarden waaronder bestuurlijke ophouding kan worden toegepast, zijn vastgelegd in artikel 154a van de Gemeentewet. De zinsnede ‘overeenkomstig 154a van de Gemeentewet’ impliceert dan ook dat aan alle voorwaarden moet worden voldaan voordat een besluit tot bestuurlijke ophouding kan worden genomen. Deze voorwaarden zijn hiervoor beschreven. De bepaling spreekt overeenkomstig de wet van ‘door hem [= de burgemeester] aangewezen groepen’.

Dit verplicht de burgemeester concreet de groep te benoemen waarop bestuurlijke ophouding wordt toegepast. Dit kan bijvoorbeeld gebeuren door de pagina 47

formulering “degenen die zich door kleding, uitrusting of gedraging manifesteren als supporter van .../deelnemer aan de actie tegen ...”. Verder kan de groep nader worden aangeduid door de plaats aan te geven waar de groep zich bevond op het moment dat het besluit tot ophouding werd genomen, de handelingen die de leden van de groep op dat moment verrichtten de grootte van de groep of door vermelding van de taal, herkomst of nationaliteit van de leden van de groep.

Artikel 2:44 veiligheidsrisicogebied Algemeen Op grond van artikel 151b Gemeentewet kan de raad aan de burgemeester bij verordening de bevoegdheid verlenen om gebieden aan te wijzen, waarin de officier van justitie de controlebevoegdheden die genoemd worden in artikel 50, 51 en 52 Wet wapens en munitie, kan uitoefenen. Het gaat om de controlebevoegdheden om binnen het aangewezen gebied: - vervoermiddelen te onderzoeken; - een ieders kleding te onderzoeken; - te vorderen dat verpakkingen die men bij zich draagt, worden geopend. De burgemeester kan een gebied aanwijzen als uit feiten of omstandigheden blijkt dat er sprake is van verstoring van de openbare orde door de aanwezigheid van wapens of ernstige vrees voor het ontstaan daarvan. De aanwijzing als veiligheidsrisicogebied wordt gegeven voor een bepaalde duur die niet langer is en voor een gebied dat niet groter is dan strikt noodzakelijk voor de handhaving van de openbare orde. Voordat de burgemeester een gebied aanwijst, overlegt hij hierover in de lokale gezagsdriehoek met de officier van justitie en de korpschef.

Daarbij komen de volgende onderwerpen aan de orde: - feiten of omstandigheden waaruit blijkt dat er sprake is van verstoring van de openbare orde door de aanwezigheid van wapens of ernstige vrees voor het ontstaan daarvan; - zorgvuldige afweging van het objectieve en subjectieve veiligheidsbelang en het individuele belang van de burgers (privacy); - subsidiariteit en proportionaliteit; - breder handhavingsbeleid in het beoogd gebied ter vergroting van leefbaarheid en veiligheid. Jurisprudentie Hof Amsterdam 23-09-2005, ECLI:NL:GHAMS:2005:AU3200. De in artikel 151b, eerste lid Gemeentewet neergelegde bevoegdheid kan slechts binnen strikte grenzen op grond van een deugdelijke motivering worden uitgeoefend. ABRvS 09-03-2005, ECLI:NL:RVS:2005:AS9248. Appellante woont of werkt niet in het aangewezen veiligheidsrisicogebied, noch exploiteert ze daar een bedrijf. Ook anderszins is zij niet genoopt daar duurzaam op gezette tijden te verblijven. Evenmin is zij gerechtigde ten aanzien van onroerend goed in het gebied. Appellante heeft daarom geen bijzonder individueel belang bij het aanwijzingsbesluit.

Dat zij al jarenlang in de gemeente woont en gewend was in het aangewezen gebied uit te gaan en vrienden en familie te bezoeken, is ontoereikend voor het oordeel dat zij zich in voldoende mate van anderen onderscheidt, gelet ook op de dagen en tijdstippen waarop de aanwijzing van kracht was. ABRvS 09-11-2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU5839. Op grond van de omstandigheid dat wederpartij's woning zich in het aangewezen veiligheidsrisicogebied bevindt, is wederpartij belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid Awb bij het aanwijzingsbesluit. De Afdeling stelt voorop dat de burgemeester bij het nemen van een aanwijzingsbesluit een ruime beoordelingsmarge toekomt (noodzakelijkheids- en proportionaliteitstoets).

Artikel 2:45 cameratoezicht op openbare plaatsen Eerste lid Op grond van artikel 151c van de Gemeentewet kan de gemeenteraad aan de burgemeester bij verordening de bevoegdheid verlenen tot het uitvoeren van cameratoezicht op openbare plaatsen in het belang van de handhaving van de openbare orde. De gemeenteraad kan daarbij bepalen tot welke openbare plaatsen de bevoegdheid zich uitstrekt en voor welke duur de plaatsing van camera’s ten hoogste mag geschieden. Volgens de wetgever is hierdoor de toekenning van de bevoegdheid tot het plaatsen van camera’s met democratische waarborgen omkleed.

pagina 48

Het besluit van de burgemeester tot plaatsing van camera’s op een openbare plaats is een besluit van algemene strekking waartegen op grond van de Algemene wet bestuursrecht voor belanghebbenden bezwaar en beroep openstaat. Doel van het cameratoezicht Gemeentelijk cameratoezicht op grond van artikel 151c Gemeentewet mag uitsluitend plaatsvinden voor het handhaven van de openbare orde. Dit begrip omvat ook de algemene bestuurlijke voorkoming van strafbare feiten die invloed hebben op de orde en rust in de gemeentelijke samenleving. Dit hoofddoel laat onverlet dat deze vorm van cameratoezicht ook subdoelen mag dienen. Zo biedt artikel 151c, achtste en negende lid, Gemeentewet de mogelijkheid om de opgenomen beelden te gebruiken voor de opsporing en vervolging van strafbare feiten. Daarnaast mogen camera’s worden gebruikt om de politie en andere hulpdiensten efficiënter en effectiever in te zetten. De preventieve werking van cameratoezicht vergroot bovendien hun veiligheid. Openbare plaats De invulling van het begrip openbare plaats uit artikel 151c Gemeentewet is ontleend aan de wetsgeschiedenis van de Wet openbare manifestaties (Wom). Op grond van die wet omvat het begrip openbare plaats, zeer in het algemeen, de plaatsen “waar men komt en gaat”.

In eerste instantie gaat het hierbij om “de straat” of “de weg” in de ruime zin van het woord, ofwel de wegen die voor eenieder vrij toegankelijk zijn. Maar het begrip omvat nog een aantal andere plaatsen die een met de weg vergelijkbare functie vervullen en daarom als het “verlengde” van de weg kunnen worden aangemerkt. In de wetsgeschiedenis staan als voorbeelden vermeld: openbare plantsoenen, speelweiden, parken en de voor eenieder vrij toegankelijke gedeelten van overdekte passages, winkelgalerijen, stationshallen en vliegvelden. Artikel 2 Wom bevat twee criteria om vast te stellen of er sprake is van een openbare plaats: 1. Vereist is dat de plaats “openstaat voor het publiek”. Dat wil zeggen volgens de memorie van toelichting (TK 1985-1986, 19 427, nr. 3, p. 16) zeggen dat eenieder vrij is om er te komen, te vertoeven en te gaan; dit houdt in dat het verblijf op die plaats niet door de gerechtigde aan een bepaald doel gebonden mag zijn (…). Dat de plaats “openstaat” betekent voorts dat geen beletselen in de vorm van een meldingsplicht, de eis van een voorafgaand verlof of de heffing van een toegangsprijs gelden voor het betreden van de plaats. Op grond van het vorenstaande kunnen bijvoorbeeld stadions, gemeentehuizen, parkeerterreinen, musea, ziekenhuizen en kerken niet als “openbare plaatsen” worden aangemerkt. 2.

Het open staan van de plaats dient te zijn gebaseerd op bestemming of op vast gebruik. Deze bestemming kan blijken uit een besluit van de gerechtigde of uit de bedoeling die spreekt uit de inrichting van de plaats. Een openbare plaats krachtens vast gebruik ontstaat wanneer de plaats gedurende zekere tijd wordt gebruikt als had deze die bestemming, en de rechthebbende deze feitelijke toestand gedoogt, aldus de memorie van toelichting (TK 1985-1986, 19 427, nr.3, p. 16). Een incidentele openstelling van een plaats door de rechthebbende maakt de plaats nog niet tot een openbare plaats in de zin van de Wom. In de Wom zijn kerken en andere gebouwen, die door de rechthebbende zijn bestemd voor de belijdenis van een geloofsovertuiging, uitgesloten van het begrip openbare plaats. Dit betekent dat het ook krachtens artikel 151c Gemeentewet niet is toegestaan toezichtcamera’s te plaatsen in kerken, moskeeën en dergelijke. Evenmin is het toegestaan om, in het kader van dit artikel, toezichtcamera’s te richten op de ingang van dergelijke gebouwen. Als echter beelden worden gemaakt van een openbare plaats (een straat of plein) waaraan bijvoorbeeld een kerk is gelegen, is het wel toegestaan dat het exterieur van die kerk in beeld komt. Particulier eigendom Bepaalde openbare plaatsen zijn in particulier eigendom.

Voorbeelden hiervan zijn de vrijelijk voor publiek toegankelijke gedeelten van stationsterreinen, stationshallen en sommige winkelpassages. De onderhavige regeling geldt als gemeenten in het desbetreffende gebied cameratoezicht willen toepassen in het belang van de handhaving van de openbare orde. Gemeenten kunnen bij openbare plaatsen die in particulier eigendom zijn, zoals bedrijfsterreinen, voor de handhaving van de openbare orde gebruik maken van particuliere camera’s en/of het cameratoezicht samen met particulieren uitvoeren. Deze samenwerking moet dan wel voldoen aan de voorwaarden uit artikel 151c Gemeentewet. Camera’s Artikel 151c, eerste lid, Gemeentewet heeft betrekking op het voor een bepaalde duur plaatsen van camera’s op openbare plaatsen voor de handhaving van de openbare orde. De wetgever heeft dit onderwerp uitputtend bij formele wet geregeld. Uitsluitend op de wijze omschreven in artikel 151c pagina 49

Gemeentewet kan worden besloten tot het voor een bepaalde duur inzetten van camera’s ten behoeve van de handhaving van de openbare orde. In het door de burgemeester aangewezen cameratoezichtgebied kan cameratoezicht flexibel worden ingezet. Dit houdt in dat camera’s snel en eenvoudig met aanhoudende en zich verplaatsende overlast in de publieke ruimte mee kunnen worden verplaatst. Hierdoor kan deze overlast beter en effectiever worden bestreden. Ander gebruik van camera’s ten behoeve van de openbare orde en veiligheid dan het hiervoor bedoelde gebruik, wordt door de regeling onverlet gelaten. Hierbij moet men met name denken aan mobiel cameragebruik in het kader van de politietaak welke is gericht op daadwerkelijke ordehandhaving en naar zijn aard van korte duur is. Bijvoorbeeld bij evenementen, rellen en grootschalige ordeverstoringen. In die gevallen, waarbij steeds een concrete aanleiding bestaat, kan de bevoegdheid tot cameragebruik worden ontleend aan artikel 3 Politiewet 2012. Proportionaliteit en subsidiariteit Het uitvoeren van cameratoezicht op openbare plaatsen moet noodzakelijk zijn voor de handhaving van de openbare orde. Het cameratoezicht moet evenredig zijn in relatie tot het doel (proportionaliteit) en er moet worden bezien of dit doel, i.c. de handhaving van de openbare orde, niet op een minder ingrijpende wijze kan worden geëffectueerd (subsidiariteit).

De eisen van proportionaliteit en subsidiariteit verlangen dat periodiek moet worden beoordeeld of de doelstelling(en), die aan het plaatsen van de camera’s ten grondslag hebben gelegen, zijn gerealiseerd en of er nog langer een noodzaak bestaat voor cameratoezicht. Daarom geldt op grond van artikel 151c, eerste lid, Gemeentewet dat de plaatsing van camera’s geschiedt voor een bepaalde duur. Na het verstrijken van deze termijn kan het cameratoezicht, bij gebleken noodzaak, worden verlengd. Het ligt daarom voor de hand om de duur van plaatsing te koppelen aan een evaluatie. Kenbaarheid In artikel 151c, vierde lid, Gemeentewet is vastgelegd dat het gebruik van camera’s kenbaar moet zijn. Burgers moeten in elk geval in kennis worden gesteld van de mogelijkheid dat zij op beelden kunnen voorkomen zodra zij het gebied betreden dat valt binnen het bereik van de camera’s. Aan het kenbaarheidsvereiste moet niet alleen worden voldaan als er beelden worden vastgelegd, maar ook als sprake is van monitoring en er dus geen opnames worden gemaakt. Door het goed zichtbaar plaatsen van borden, waarop wordt aangeven dat in het betrokken gebied met camera’s wordt gewerkt, kan het publiek op deze mogelijkheid worden geattendeerd.

Overigens houdt het kenbaarheidsvereiste niet in dat camera’s altijd zichtbaar moeten zijn of dat de burgers op de hoogte moeten worden gesteld van de precieze opnametijden. In artikel 441b van het Wetboek van Strafrecht is de niet-kenbare toepassing van cameratoezicht op voor het publiek toegankelijke plaatsen strafbaar gesteld. De straf kan een hechtenis van ten hoogste twee maanden inhouden of een geldboete van € 4.500,-. Tweede lid De gemeenteraad heeft op grond van artikel 151c, eerste lid, Gemeentewet de bevoegdheid om ook andere plaatsen, die zonder enige vorm van beperking publiek toegankelijk zijn, aan te wijzen als openbare plaats en zo onder de reikwijdte van de wet te brengen. Het gaat dan om plaatsen, zoals parkeerterreinen, die vanwege het doelgebonden verblijf niet onder de definitie van openbare plaats uit de Wom vallen. De wetgever heeft hiermee beoogd dat gemeenten snel kunnen inspelen op gebleken lokale behoeften. Het uitgangspunt blijft te allen tijde dat het cameratoezicht noodzakelijk moet zijn met het oog op de handhaving van de openbare orde.

Artikel 2:46 woonoverlast Algemeen De Wet aanpak woonoverlast is opgenomen in artikel 151d Gemeentewet. Gedragingen Met ‘gedragingen in of vanuit die woning of dat erf’ worden bedoeld gedragingen die in of rondom de woning of het erf worden gepleegd. De gedragingen kunnen worden gepleegd door de gebruiker van de woning zelf of door bezoekers, gasten of vrienden van de gebruiker, maar ook door (bijvoorbeeld) diens huisdier. Het gaat om de woning die, of het erf dat, de overlastgever gebruikt. De gedragingen die worden gepleegd in de nabije omgeving van de woning, bijvoorbeeld in de tuin van de buren, vallen in beginsel onder de bepaling. Zo kan een blaffende hond op de straat voor de woning of een intimiderende gedraging voor de deur van de woning van de buurman vallen onder het bestanddeel ‘gedragingen in of vanuit die woning of dat erf’, zolang er een duidelijke connectie is tussen de gedraging en de woning of pagina 50

het erf. Bij een blaffende hond of een intimiderende gedraging vijf straten verderop is geen sprake meer van gedragingen vanuit de woning of het erf. Ultimum remedium Uit de wet volgt dat dit instrument is bedoeld als een ultimum remedium. Het tweede lid van artikel 151d Gemeentewet regelt dat het instrument van de bestuursdwang (dit impliceert dat de burgemeester ook een last onder dwangsom kan opleggen) alleen wordt ingezet als er geen andere geschikte manier voorhanden is om de overlast aan te pakken, bijvoorbeeld via buurtbemiddeling, mediation, een waarschuwing of een civiele procedure door omwonende(n). Volgens het tweede lid van dit artikel is de burgemeester het orgaan, dat handhavend kan optreden tegen deze hinder. Bij een besluit om op grond van deze bepaling een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te leggen zal de burgemeester moeten motiveren dat er geen andere geschikte instrumenten waren om de woonoverlast tegen te gaan. Alleen al daarom moet aan een dergelijk besluit een stevig dossier ten grondslag liggen, bijvoorbeeld dat andere instrumenten als buurtbemiddeling eerder zijn ingezet, zonder het gewenste resultaat. Het ultimum remedium karakter geldt in nog sterkere mate als er sprake is van een huisverbod als bedoeld in het derde lid van artikel 151d Gemeentewet.

Een zo zware maatregel, die een inbreuk betekent op het grondwettelijk beschermde woonrecht, is alleen mogelijk wanneer de ernst van de situatie dat eist en er geen andere optie meer open staat. Eerste lid Dit lid is geformuleerd als een zorgplichtbepaling. Een bewoner hoort zich zo te gedragen dat zijn of haar buren daar geen ernstige en herhaaldelijke hinder van ondervinden. In bepaalde situaties kan de verhuurder worden aangesproken. Tweede lid Als last onder bestuursdwang of dwangsom kan de burgemeester gedragsaanwijzingen opleggen aan de overtreder. Het tweede lid schrijft voor dat de burgemeester in beleidsregels vastlegt hoe hij invulling aan deze bevoegdheid geeft. Derde lid In het derde lid regelt de raad in welke gevallen de burgemeester toepassing kan geven aan deze bevoegdheid.

Artikel 2:47 verblijfsontzeggingen Algemeen In het geval van een openbare ordeverstoring of overlastgevend gedrag kan een burgemeester een verblijfsontzegging opleggen aan personen, die overlast veroorzaken in de openbare ruimte. De verblijfsontzegging wordt opgelegd aan personen die strafbare feiten of openbare orde verstorende handelingen verrichten. Voor het toepassen ervan moet aan een aantal voorwaarden zijn voldaan. Er moet zijn voldaan aan het situatievereiste, dat wil zeggen dat er sprake moet zijn van omstandigheden die tot ingrijpen ter handhaving van de openbare orde kunnen noodzaken. Daarnaast moet zijn voldaan aan het doelcriterium: de maatregel moet zijn gericht op het beëindigen of voorkomen van (verdere) ordeverstoringen of overlast of het beperken van de gevolgen daarvan. De duur van deze concrete maatregel moet direct gekoppeld zijn aan de situatie dat er gevaar dreigt voor de openbare orde. Hierdoor kan de duur van de maatregel niet onevenredig lang zijn. Bij de toepassing van de maatregel mag niet worden afgeweken van wettelijke voorschriften. Daarbij moet de maatregel voldoen aan de eisen van subsidiariteit (er is geen minder zwaar middel voorhanden) en proportionaliteit (het bevel moet in verhouding staan tot de te bestrijden problematiek of het te bereiken doel). Van belang is dat voor dit besluit het bestuursrechtelijk bewijsstelsel geldt.

De overtreding zal dus voldoende aannemelijk moeten zijn en behoeft niet – zoals in het strafrecht – wettig en overtuigend te worden bewezen. Het is daarbij mogelijk in een beleidsregel vast te leggen bij welke overtredingen de verblijfsontzegging ingezet kan worden. Sinds 1 januari 2023 is de Beleidsregel verblijfsontzeggingen Gouda 2023 van kracht. Daarin is neergelegd, wat er onder ‘openbare orde verstorende handelingen’ wordt verstaan en is de procedure vastgelegd. Gelet op de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit is in de beleidsregel

pagina 51

opgenomen, dat voordat wordt overgegaan tot oplegging van een verblijfsontzegging eerst een waarschuwing wordt gegeven. Ingeval van verstoringen van de openbare orde waarop dit artikel niet ziet, kan de burgemeester een gebiedsverbod op basis van artikel 172, derde lid Gemeentewet opleggen. Daarbij bestaat de mogelijkheid om een gebiedsverbod op basis van artikel 172a van de Gemeentewet op te leggen. Hierbij gaat het om herhaaldelijke overlast en ernstige vrees voor voortgang ervan. Dit gebiedsverbod kan voor drie maanden met hoogstens driemaal verlenging voor telkens die duur tot maximaal één jaar gelden. Eerste lid In het eerste lid is bepaald bij overtreding van welke bepalingen de verblijfsontzegging kan worden ingezet. Verder is in het eerste lid is opgenomen, dat de kortdurende verblijfsontzegging 24 uur, en, ingeval van een evenement, maximaal 24 uur duurt. Tweede lid Voor de lang(er)durende verblijfsontzegging is bepaald, dat deze ten hoogste twaalf weken duurt. Deze looptijd is in de rechtspraak aanvaardbaar geacht. De duur van een verblijfsontzegging volgt uit de Beleidsregel verblijfsontzeggingen Gouda 2023.

Derde lid In het licht van de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit geldt, dat slechts tot oplegging van een langdurige verblijfsontzegging kan worden overgegaan, als de gedraging waarop deze oplegging betrekking heeft, binnen zes maanden na oplegging van de eerdere verblijfsontzegging plaatsvindt. Vierde lid Met dit verbod is het mogelijk om, in combinatie met strafbaarstelling in artikel 6.1 APV, een boete op te leggen aan degene die een verblijfsontzegging overtreedt. Vijfde lid Dit lid geeft de burgemeester de bevoegdheid om, wanneer hij dat noodzakelijk acht in verband met de persoonlijke omstandigheden van betrokkene, het bevel te beperken. Hierbij zal rekening gehouden worden met de noodzaak zich in het aangewezen gebied te bevinden in een middel van openbaar vervoer, het aldaar werkzaam of woonachtig zijn, een (ander) aantoonbaar redelijk belang om zich aldaar op te houden, zoals religieuze vrijheid en het familieleven. De burgemeester kan op aanvraag tijdelijk ontheffing verlenen van een bevel. Dit is uitgewerkt in de Beleidsregel verblijfsontzeggingen Gouda 2023. Jurisprudentie HR 10-12-2013, ECLI:NL:HR:2013:1742. Artikel 184 van het WvSr, “krachtens wettelijk voorschrift”. Artikelen 172 en 177 Gemeentewet, artikelen 2.8 en 2.9.1 APV Amsterdam 2008, Mandaatbesluit verwijderingsbevelen burgemeester Amsterdam d.d. 31 oktober 2008.

Het hof heeft met juistheid vastgesteld dat artikel 2.9 APV niet uitdrukkelijk inhoudt dat de burgemeester gerechtigd is tot het geven van een bevel als waarvan te dezen sprake is. Ingevolge artikel 172 derde lid Gemeentewet is de burgemeester evenwel bevoegd aan personen bevelen te geven die noodzakelijk zijn voor de handhaving van de openbare orde. Een zodanig bevel is aan te merken als een wettelijk voorschrift in materiële zin. De burgemeester kan bij de uitvoering van deze bevelsbevoegdheid politieambtenaren betrekken, mits hij daarbij met voldoende nauwkeurigheid aangeeft in welke omstandigheden de politieambtenaren de door hem omschreven handelingen en beslissingen moet nemen. De burgemeester heeft door het uitvaardigen van het Mandaatbesluit verwijderingsbevelen kennelijk de hem in artikel 172, derde lid Gemeentewet toegekende bevelsbevoegdheid uitgeoefend en gelet op de inhoud van dat besluit daarbij bepaald dat zijn bevel is gegeven voor de in artikel 2.9 APV nauwkeurig omschreven gevallen. Het voorgaande brengt mee dat een in overeenstemming met het Mandaatbesluit door een politieambtenaar namens de burgemeester gegeven verwijderingsbevel kan worden aangemerkt als een krachtens wettelijk voorschrift gegeven bevel als bedoeld in artikel 184 van het WvSr. Het andersluidende oordeel van het hof is derhalve onjuist.

Conclusie A-G Spronken 07-07-2015, ECLI:NL:PHR:2015:2409, behorend bij HR 17-11-2015, ECLI:NL:HR:2015:3325: “Artikel 2:78 model-APV bevat een uitdrukkelijke bepalingen dat de burgemeester gerechtigd is gebiedsverboden op te leggen, zodat het niet nakomen van een dergelijk bevel voldoet aan de eisen die de Hoge Raad hieraan in het kader van artikel 184 Sr in de hiervoor pagina 52

aangehaalde jurisprudentie stelt. Ook de overtreding van de gebiedsverboden die door de burgemeester worden gegeven op grond van artikel 172, derde lid en 172a Gemeentewet vallen onder het bereik van artikel 184 Sr. Voor het uitoefenen van de bevoegdheden die zijn toegekend in de Gemeentewet geldt echter een mandaatverbod ingevolge artikel 177, tweede lid Gemeentewet en op dit snijvlak van bevoegdheidstoedelingen in APV’s en de Gemeentewet doen zich problemen voor.”

Artikel 2:48 verblijfsontzeggingen bij inbraak in gebouwen vervallen.

Afdeling 11 Tegengaan onveilig, niet leefbaar of malafide ondernemersklimaat Artikel 2:49 exploitatievergunning Eerste lid De vergunning wordt aangevraagd door de exploitant. Het ‘voor rekening en risico’ heeft betrekking op de natuurlijke persoon of op de rechtspersoon. Het bestuur van een rechtspersoon kan zelf ook een rechtspersoon zijn, maar gelet op de (persoonlijke) eisen die worden gesteld aan de exploitant dient er uiteindelijk altijd één natuurlijke persoon te zijn die kan worden beschouwd als exploitant in de zin van de APV – al dan niet als vertegenwoordiger van die rechtspersoon. De dagelijkse leiding in het bedrijf kan in plaats van bij de exploitant zelf, bij een beheerder rusten. Voor het begrip bedrijf wordt aangesloten bij het algemeen spraakgebruik. Het betreft hier voor het publiek toegankelijke bedrijven, zoals winkels (al dan niet met een horecacomponent) of dienstverlenende bedrijven. Lex silencio positivo Deze vergunning richt zich met name op de openbare orde. Een lex silencio positivo is dan ook niet wenselijk om deze dwingende reden van algemeen belang. Paragraaf 4.1.3.3 Awb is volgens artikel 1:8 niet van toepassing verklaard. Tweede lid De systematiek van dit artikel gaat uit van een pand-, gebieds- of branchegerichte aanpak. Hiermee kan maatwerk in de stad geleverd worden.

De burgemeester kan met een aanwijzingsbesluit nieuwe en reeds gevestigde ondernemers onderwerpen aan een systeem van verplichte vergunningen. De noodzaak van een aanwijzing, alsmede de duur van de aanwijzing, wordt zorgvuldig gemotiveerd. De uitgangspunten van proportionaliteit en subsidiariteit gelden. Bij een gebiedsgewijze aanpak wordt de noodzaak van de aanwijzing mede bezien in samenhang met de andere maatregelen in een gebied. De vergunning wordt verleend voor de duur van het aanwijzingsbesluit. De aanwijzingsbevoegdheid kan op pandniveau worden ingezet door bijvoorbeeld na concrete incidenten (strafbare feiten) de vergunningplicht van toepassing te verklaren op het pand of wanneer als gevolg van de wijze van exploitatie in dat pand de leefbaarheid of openbare orde onder druk staat (repressieve aanwijzing). Daar waar strafbare feiten in een pand worden geconstateerd en de pandeigenaar niet gemotiveerd is om mee te werken aan de bestrijding hiervan, biedt een vergunningplicht op het pand soelaas. De vergunningplicht is dan direct van toepassing op de nieuwe of zittende ondernemer. Daarmee kan maatwerk worden geboden, en worden andere ondernemers, voor zover dat niet nodig is, niet in de aanwijzing betrokken. Een aanwijzing die specifiek op een bepaald pand is gericht, kan dan proportioneel en gerechtvaardigd zijn.

Indien sprake is van een (ernstige) structurele problematiek in een bepaalde branche of gebied kan op grond van het APV artikel een vergunningplicht voor een branche of gebied worden ingevoerd. Een aanwijzing van een bepaalde branche kan op een bepaalde wijk of straat betrekking hebben, maar het gebied waarvoor een bepaalde branche wordt aangewezen, kan ook de gehele gemeente beslaan. Bij aanwijzing van een branche wordt gemotiveerd waarom de bedrijfsmatige activiteiten met het oog op de openbare orde en veiligheid gereguleerd moeten worden. Voordat de burgemeester formeel besluit tot het aanwijzen van een bedrijvensector als bedoeld in dit artikel, hoort hij hierover het college en legt hij een concept-aanwijsbesluit voor aan de gemeenteraad en wordt de raad de gelegenheid geboden om wensen en bedenkingen bij de burgemeester in te dienen. De wensen en bedenkingen worden betrokken bij het nemen van de definitieve aanwijzing. Tot slot kunnen op basis van signalen (op voorhand) straten of gebieden aangewezen worden (preventieve aanwijzing). Bij een dergelijke aanwijzing geldt voor gevestigde en nieuwe ondernemers in die gebieden of straten een vergunningplicht. Dit kan gerechtvaardigd zijn nu de aanwijzing plaatsvindt bij straten of gebieden waar de leefbaarheidsproblemen het grootst zijn en de openbare orde en veiligheid pagina 53

onder druk staat. Het belang van de verbetering van de situatie in de gehele straat of het gebied kan zo’n aanwijzing rechtvaardigen. Het kan ook van belang zijn om te voorkomen dat het probleem zich onmiddellijk naar een naastgelegen pand verplaatst. Een dergelijke aanwijzing zal doorgaans deel uitmaken van een bredere aanpak. De burgemeester wijst een pand, gebied of een branche uitsluitend aan als in dat gebied dan wel door de wijze van exploitatie van het pand of door de bedrijfsmatige activiteiten naar het oordeel van de burgemeester de leefbaarheid of openbare orde en veiligheid onder druk staat dan wel nadelig kan worden beïnvloed. Dit criterium drukt uit dat het voor een aanwijzing niet noodzakelijk is dat zich concrete incidenten hebben voorgedaan. Een aanwijzing kan ook preventief worden gegeven voor een branche of gebied waar extra aandacht nodig is bijvoorbeeld om de leefbaarheid en openbare orde en veiligheid ten goede te keren. Voordat de burgemeester een gebied of sector aanwijst, wordt het college gehoord en stelt hij de raad in de gelegenheid om wensen en bedenkingen aan te geven. Deze worden betrokken in de afweging tot het definitief nemen van het aanwijsbesluit. Derde lid In het derde lid is het verbod opgenomen om in een aangewezen gebouw, straat of gebied zonder vergunning van de burgemeester bedrijfsmatige activiteiten te verrichten.

In het aanwijzingsbesluit worden de bedrijfsmatige activiteiten genoemd waar de aanwijzing betrekking op heeft. Dat kunnen ook alle bedrijfsmatige activiteiten zijn, zoals detailhandel. De burgemeester kan ook gemeentebreed een branche aanwijzen. Dan geldt in de hele gemeente een vergunningplicht voor de activiteiten die behoren tot de branche. Vierde en achtste lid De algemene intrekkings- en weigeringsgronden staan in de artikelen 1:5 en 1:7 vermeld. In het vierde en achtste lid van artikel 2:49 staan de specifieke weigerings-, wijzigings- en intrekkingsgronden vermeld. Als het omgevingsplan de vestiging van een bedrijf ter plaatse niet toelaat, is het moeilijk uit te leggen dat de exploitatievergunning moet worden verleend, maar dat daarvan geen gebruik gemaakt kan worden wegens strijd met het omgevingsplan. Strijd met het omgevingsplan is daarom als weigeringsgrond opgenomen. Dit geldt ook als er een voorbereidingsbesluit, beheersverordening of exploitatieplan op het perceel van kracht is. Blijkens jurisprudentie is dit aanvaardbaar omdat een dergelijke bepaling geen zelfstandige planologische regeling bevat. Weliswaar brengt dit mee dat de burgemeester in de beoordeling van het omgevingsplan e.a. treedt, maar dit laat de bevoegdheid van het college bij de toepassing van het omgevingsplan e.a. onverlet. Van een doorkruising van de Omgevingswet e.a. is geen sprake.

Toezicht op en handhaving van de vergunningplicht is mogelijk door intrekking van een reeds verstrekte vergunning of door sluiting van het bedrijf. Aan een vergunning kunnen voorschriften en beperkingen worden verbonden (artikel 1:4). Indien de exploitant zijn verplichtingen uit het artikel of de vergunningvoorschriften niet nakomt, kan er reden zijn de vergunning in te trekken. Sub i is opgenomen om constructies van schijnbeheer tegen te kunnen gaan indien de praktijk niet in overeenstemming is met de situatie zoals op de vergunning vermeld. Voor de reikwijdte van het begrip ‘niet in enig opzicht van slecht levensgedrag’ wordt aangesloten bij de terminologie van de Alcoholwet. Zie daarvoor ook de toelichting bij artikel 2:9. Vijfde en zesde lid In deze leden worden de wijze van indiening van de aanvraag van een vergunning geregeld, alsmede welke gegevens en bescheiden moeten worden overgelegd. De vereiste gegevens worden nodig geacht om een weloverwogen beslissing te kunnen nemen. Zo moet er in ieder geval sprake zijn van een geldige inschrijving bij de KvK. Indien dat op enig moment niet meer het geval is, kan dit reden zijn om de vergunning in te trekken (zevende lid, sub h en i). Als het bevoegd bestuursorgaan dat nodig acht voor de beoordeling van een aanvraag, kan hij om aanvullende gegevens verzoeken (zesde lid).

Uiteraard moeten die gegevens wel in verband staan met de weigeringsgronden van de aangevraagde vergunning. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een actuele verklaring betalingsgedrag nakoming fiscale verplichtingen. Het bevoegd bestuursorgaan beslist op een aanvraag voor een vergunning of ontheffing binnen acht weken na de dag waarop de aanvraag ontvangen is en kan die die beslissing voor ten hoogste acht weken verdagen (artikel 1:2 beslistermijn). Elfde lid

pagina 54

Om oog te kunnen houden op relevante veranderingen moet het vergunningverlenende bestuursorgaan daarvan weet hebben. De vergunninghouder is verplicht wijzigingen te melden. Als er met inachtneming van de geldende regels geen bezwaar bestaat tegen een voortgezet bedrijf, wordt een gewijzigde vergunning verleend. Als blijkt dat de wijzigingen niet zijn gemeld, kan dat leiden tot intrekking van de vergunning. Het is van groot belang om een actueel overzicht te hebben van de in de gemeente actieve exploitanten. Om die reden moet ook worden gemeld dat de exploitatie wordt beëindigd of overgedragen. Ook wanneer slechts een van de exploitanten stopt. Om schijnbeheer te voorkomen en te bestrijden is het van belang dat de beheerders bij de gemeente bekend zijn. Een wijziging in het beheer kan pas plaatsvinden indien de burgemeester de gevraagde wijziging in het beheer heeft bijgeschreven en de exploitant hiervan bericht heeft ontvangen. Veertiende lid De vergunningplicht op grond van het aanwijzingsbesluit en het verbod om zonder vergunning bedrijfsmatige activiteiten te verrichten, geldt voor nieuwe exploitanten onmiddellijk na inwerkingtreding van het aanwijzingsbesluit. Onder nieuwe exploitanten worden ook verstaan: exploitanten die een andere bedrijfsmatige activiteit dan voorheen willen uitoefenen, en/of op een andere locatie dan voorheen.

Exploitanten kunnen dus niet de inwerkingtreding van het verbod rekken door op een locatie waar zij al actief zijn, over te stappen op een andere bedrijfsmatige activiteit die ook onder de aanwijzing valt. Zij kunnen de inwerkingtreding van het verbod ook niet rekken door naar een locatie verderop in de aangewezen straat uit te wijken. Zij worden dan aangemerkt als nieuwe exploitanten en dienen over een vergunning te beschikken. Voor zittende exploitanten geldt dat zij drie maanden de tijd krijgen om een vergunning aan te vragen en te verkrijgen. Lukt dat niet tijdig, dan handelen zij in strijd met het verbod. Wordt de aanvraag om een vergunning binnen de periode van drie maanden geweigerd of wordt een eventueel reeds verleende vergunning ingetrokken, dan handelen zij vanaf dat moment in strijd met het verbod. De burgemeester kan dan met onmiddellijke ingang tot handhaving van het verbod overgaan. Vanuit de gemeente wordt voorlichting over het vergunningenproces verstrekt en er is voor de exploitanten begeleiding beschikbaar om het aanvraagproces vlot te kunnen doorlopen. Ook worden aanvraagformulieren beschikbaar gesteld om de administratieve druk voor een exploitant te verlichten. Verdere beperkingen van de administratieve lasten worden meegenomen in de uitwerking van het vergunningenproces.

Hoofdstuk 3 Regulering sekswerk, seksbranche en aanverwante onderwerpen Afdeling 1 Algemene bepalingen Artikel 3:1 afbakening Afbakening van dit hoofdstuk ten opzichte van enkele (algemene) bepalingen uit andere delen van de APV is wenselijk, omdat de genoemde bepalingen betrekking hebben op onderwerpen die waarschijnlijk op termijn in of krachtens de Wet regulering sekswerk in afwijking van de (algemene) bepalingen van de APV geregeld (moeten) worden. Het betreft de volgende artikelen: 1:2 ‘Beslistermijn’, 1:4 ‘Persoonlijk karakter van vergunning of ontheffing’, 1:5 ‘Intrekking of wijziging van vergunning of ontheffing’, 1:6 ‘Geldigheidsduur’ en 1:7 ‘Weigeringsgronden’.

Artikel 3:2 definities In artikel 3:2 worden veel voorkomende begrippen gedefinieerd, waarbij op onderdelen wordt aangesloten bij bestaande definities. Advertentie Omdat de APV, met het oog op het toezicht, bepaalt dat in advertenties voor seksbedrijven of sekswerkers bepaalde nummers (vergunningnummer, telefoonnummer) moeten worden vermeld, is ervoor gekozen het begrip ‘advertentie’ ruim te omschrijven. Er is immers een veelheid aan mogelijkheden om aandacht op de aangeboden dienstverlening te vestigen. Voor alle vormen van reclame met behulp van een medium (kranten, televisie, internet, posters, flyers) geldt het voorschrift. Daarbij moet het gaan om uitingen die wervend van karakter zijn en het oogmerk hebben de klandizie te vergroten. Daarop ziet het bijvoeglijk naamwoord: commerciële. Beheerder

pagina 55

De dagelijkse leiding in een seksinrichting kan in plaats van bij de exploitant zelf, bij een ’beheerder’ berusten. Het is van belang ook voor deze persoon, die primair verantwoordelijk is voor de dagelijkse gang van zaken in de seksinrichting, expliciet enkele bepalingen op te nemen in de APV. Bevoegd bestuursorgaan Overeenkomstig artikel 160, eerste lid, aanhef en onder b, Gemeentewet is het college belast met de uitvoering van raadsbesluiten (waaronder verordeningen zoals de APV), tenzij bij of krachtens de wet de burgemeester daarmee is belast. In veruit de meeste gevallen dient de burgemeester te worden aangemerkt als het ‘bevoegde bestuursorgaan’ bij de vergunningverlening voor een seksbedrijf. Zijn bevoegdheid treft namelijk de voor het publiek openstaande gebouwen (zoals veruit de meeste seksinrichtingen) en de daarbij behorende erven (zie in dit verband artikel 174 Gemeentewet). In de definitie van seksinrichtingen is het ruimere begrip 'ruimte' opgenomen. Dat betekent dat het college bijvoorbeeld bevoegd is als het gaat om vaar- en voertuigen. Woonboten worden thans echter aangemerkt als bouwwerk in de zin van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (ABRvS 16-042014, ECLI:NL:RVS:2014:1331). In lijn daarmee worden woonboten – voor zover het betreft de uitvoering van dit hoofdstuk – aangemerkt als gebouwen als bedoeld in artikel 174, eerste lid Gemeentewet.

Wel is het college bevoegd als het gaat om escortbedrijven. Het college kan zijn bevoegdheid mandateren aan de burgemeester op grond van artikel 168, eerste lid Gemeentewet. Escortbedrijf Een veel voorkomende vorm van een niet-locatiegebonden sekswerkbedrijf is een ‘escortbedrijf’. Een escortbedrijf bemiddelt tussen klanten en sekswerkers. De sekswerker bezoekt de klant, of gaat met de klant naar een andere plaats dan de plek waar de bemiddeling plaatsvindt. De bemiddeling kan plaatsvinden vanuit een bedrijfspand, maar onder omstandigheden ook vanaf een privéadres. De bemiddeling kan in persoon plaatsvinden, maar over het algemeen zal het telefonisch gaan of via een website op internet. Exploitant Voor de definitie van ‘exploitant’ is aansluiting gezocht bij een van de definities van het begrip leidinggevende in artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel 1° Alcoholwet. Het ‘voor rekening en risico’ heeft betrekking op de natuurlijke persoon of op de rechtspersoon. Onder deze definitie valt ook de vennoot in een personenvennootschap. Het bestuur van een rechtspersoon kan zelf ook een rechtspersoon zijn, maar gelet op de (persoonlijke) eisen die worden gesteld aan de exploitant, dient er uiteindelijk altijd één natuurlijke persoon te zijn die kan worden beschouwd als exploitant in de zin van de APV – al dan niet als vertegenwoordiger van die rechtspersoon.

Een seksbedrijf heeft altijd een exploitant. Ook in het geval een sekswerker zelfstandig bedrijfsmatige activiteiten verricht, is er sprake van een seksbedrijf, meer precies: een sekswerkbedrijf. In dergelijke gevallen dient de sekswerker enerzijds aangemerkt te worden als sekswerker, maar anderzijds ook als exploitant. De sekswerker/exploitant dient daarmee dus ook te voldoen aan alle eisen die aan de sekswerker worden gesteld én aan de eisen die aan de exploitant worden gesteld. Hieruit volgt o.a. dat de sekswerker/exploitant minimaal 21 dient te zijn. Vergunningen worden immers geweigerd als de exploitant de leeftijd van 21 jaar nog niet bereikt heeft (artikel 3:7, eerste lid, aanhef en onder d). Klant In dit hoofdstuk van de APV heeft het begrip ‘klant’ een beperktere betekenis dan in het spraakgebruik: het is hier een afnemer van seksuele diensten. Dus aanwezigen in een seksinrichting die (vooralsnog) slechts iets drinken, of een vertoning komen bekijken, vallen niet onder dit begrip. Hetzelfde geldt uiteraard voor eventuele andere aanwezigen, zoals de exploitant, de beheerder, het personeel dat in de bedrijfsruimte van het seksbedrijf werkzaam is, toezichthouders en personen die aanwezig zijn vanwege bijvoorbeeld het leveren van goederen of het uitvoeren van reparaties of onderhoud.

Seksbedrijf Het begrip ‘seksbedrijf’ duidt op een activiteit of op activiteiten, en dus niet op de locatie waar de verrichtingen of vertoningen plaatsvinden; daarvoor wordt in de APV de term ‘seksinrichting’ gebruikt. Binnen de omschrijving valt het gelegenheid geven tot het zich beschikbaar stellen voor het verrichten van seksuele handelingen met een ander tegen betaling (sekswerk), en het gelegenheid geven tot het verrichten van seksuele handelingen voor een ander, zoals ‘peepshows’ en sekstheaters, maar bijvoorbeeld ook het bedrijfsmatig en tegen betaling verzorgen van webcamseks. Daarnaast wordt onder dit begrip ook verstaan het in een seksinrichting tegen betaling aanbieden van erotisch-pornografische vertoningen: de seksbioscopen. Of een activiteit ‘bedrijfsmatig’ wordt verricht, hangt af van een aantal pagina 56