1001934 Nota Grondbeleid en Kostenverhaal 2026-2029

Het is van belang dat die kosten rechtvaardig worden verdeeld. De wetgever heeft daar in 2008, met de Wet ruimtelijke ordening (Wro) een regeling voor vastgesteld. Met de Wro is toen in afdeling 6.4 (de grondexploitatieregeling) de basis gelegd voor het verhalen van kosten van grondexploitatie. Daartoe werd in het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) een kostensoortenlijst opgenomen. Kostenverhaal werd verplicht voor zaken van deze kostensoortenlijst. De kosten werden verhaald op degenen die (ver)bouwmogelijkheden krijgen en realiseren. Die plicht gold bij bepaalde planologische besluiten, zoals de vaststelling van een bestemmingsplan of het verlenen van een vergunning ter afwijking van het bestemmingsplan op basis van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Kostenverhaal kon voorafgaand aan zo’n planologisch besluit worden verzekerd door het sluiten van een AOK of door gemeentelijke gronduitgifte (de privaatrechtelijke route). Werd het kostenverhaal niet op een dergelijke manier verzekerd dan moet er een publiekrechtelijke basis worden gelegd voor kostenverhaal. Onder de werking van de Wro gebeurde dat door vaststelling van een exploitatieplan. Tot feitelijke betaling werd men verplicht als men toestemming vroeg voor het uitvoeren van de bouwactiviteit. Die basis en het opleggen van deze betalingsplicht worden samen de publiekrechtelijke route genoemd.

Onder de Omgevingswet zijn deze dingen in principe niet anders. De publiekrechtelijke basis is dan geen exploitatieplan. Het kostenverhaal krijgt dan een basis in het omgevingsplan. Daartoe wordt in het omgevingsplan een kostenverhaalsregel opgenomen. De inhoud van die regel vormt de basis voor de berekening van de hoogte van de kostenverhaalsbijdrage. Naast de kostenverhaalsregeling kent de Omgevingswet ook een regeling voor financiële bijdragen voor de ontwikkeling van gebieden. Ook daarvoor geldt dat er een privaatrechtelijke route is (via een AOK) en een publiekrechtelijke route (een afdwingbare regel voor de betaling van een financiële bijdrage in het omgevingsplan). Zie daarover verder paragraaf 5.5.

5.2 De kostenverhaalsregeling Wat hierna over de kostenverhaalsregeling wordt toegelicht geldt voor de publiekrechtelijke route, tenzij anders vermeld. Onder de Omgevingswet zijn diverse elementen van de kostenverhaalsregeling anders dan onder de Wro. Voor het aangeven van de werking van de kostenverhaalsregeling in deze nota is het niet nodig alle veranderingen te benoemen. Volstaan wordt met de volgende: • Wat is de Wro het exploitatieplan was, is vervangen door het opnemen van een kostenverhaalsregel in het omgevingsplan of in de vergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit; • Het opleggen van een kostenverhaalsbijdrage via een betalingsvoorschrift in de omgevingsvergunning voor het bouwen is vervangen door het opleggen van een kostenverhaalsbijdrage in een kostenverhaalsbeschikking. Een partij die van de bouwmogelijkheden gebruik wil maken moet, naast een omgevingsvergunning voor het bouwen, afzonderlijk zo’n beschikking aanvragen. Zolang de bijdrage niet betaald is mag de bouwactiviteit niet starten; • De Wro kende, met het exploitatieplan, één publiekrechtelijk model voor kostenverhaal. De Omgevingswet kent twee modellen voor publiekrechtelijk kostenverhaal, namelijk een model dat past bij integrale ontwikkelingen en een model dat past bij organische ontwikkelingen.

De verschillen tussen een integrale en een organische ontwikkeling zijn kortgezegd de volgende: • Bij een integrale ontwikkeling bepaalt de gemeente welke functies er komen en bepaalt de gemeente wat het eindbeeld moet worden van de ontwikkellocatie (met name ook wat de openbare ruimte betreft). De gemeente bepaalt ook binnen welke periode zij de nieuwe functies gerealiseerd wil zien; • Bij een organische ontwikkeling maakt de gemeente meerdere functies mogelijk en is de keus daartussen aan de eigenaar. De gemeente hanteert geen eindbeeld, omdat de ene keus van de eigenaren tot een ander eindbeeld kan leiden dan de andere keus. Dat werkt door in de manier waarop de openbare ruimte kan worden ingericht. De gemeente stelt geen termijn vast voor de

realisatie van nieuwe functies en oefent geen sturing uit op het proces van realisatie. Vrijheid voor de eigenaren betekent ook dat zij er voor kunnen kiezen de huidige functies te laten voortbestaan. • Dergelijke vrijheden bij organische ontwikkeling leiden tot allerlei onzekerheden als het gaat om het ramen van de kosten en de opbrengsten van de gebiedsontwikkeling. De wetgever heeft daarom een kostenverhaalsmodel voor integrale ontwikkelingen en een kostenverhaalsmodel voor organische ontwikkelingen in de Omgevingswet opgenomen. Het model voor integrale ontwikkelingen wordt het model met tijdvak genoemd; het model voor organische ontwikkelingen wordt het model zonder tijdvak genoemd. Het model met tijdvak is geënt op de principes voor een exploitatieplan zoals bekend uit de Wro. Er zijn ook allerlei overeenkomsten tussen de grondexploitatieregeling van de Wro en de kostenverhaalsregeling van de Omgevingswet. Ook hier wordt volstaan met het aangeven van de belangrijkste punten: • De kostensoortenlijst is in grote lijnen hetzelfde gebleven. De indeling is wel anders, mede vanwege de introductie van het organische model van kostenverhaal. Om die reden kent de kostensoortenlijst een tabel A (voor het organische en het integrale model) en een tabel B (alleen voor het integrale model).

Deze lijst is opgenomen in bijlage 1; • Het type bouwmogelijkheden waarvoor een kostenverhaalsplicht geldt is gelijk gebleven. Onder de Wro werden ze aangewezen bouwplannen genoemd en onder de Omgevingswet aangewezen bouwactiviteiten. Ze zijn opgesomd in artikel 8.13 van het Omgevingsbesluit en opgenomen in bijlage 2 bij deze nota. De gronden waar zulke bouwactiviteiten planologisch mogelijk worden gemaakt, worden hierna ook wel kostendragers genoemd. • De verhaalbare kosten worden toegerekend naar rato van de verschillen in het opbrengend vermogen van bouwrijpe gronden. Dat betekent bijvoorbeeld dat aan gronden voor sociale huurwoningen een (beduidend) lagere kostenverhaalsbijdrage wordt toegerekend dan aan gronden waar vrije sectorwoningen mogen worden gebouwd. • Voor het verhalen van de kosten gelden de criteria profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit (de PTP-criteria). Dat wil kortgezegd zeggen dat, als kosten ook voor een ander gebied profijt hebben, de kosten proportioneel aan de profiterende gebieden worden toegerekend (naar de mate van profijt. Als meer gebieden profijt hebben, wordt met een praktijkterm gesproken over bovenwijkse kosten. Als er profijt is voor gebieden met bestaande bebouwing, kan het deel dat daaraan wordt toegerekend niet meer feitelijk worden verhaald op basis van de kostenverhaalsregeling.

De gemeente moet voor dat deel naar andere dekking zoeken. • Aan het eind van de exploitatie van de gebiedsontwikkeling volgt een herberekening op basis van de werkelijk gemaakte kosten; dit met het oog op een eindafrekening. Als dan blijkt dat er bij de kostenverhaalsbeschikking een te hoog bedrag in rekening is gebracht, volgt er een terugbetaling aan de houder van die beschikking, na aftrek van 5%.

5.3 De regeling over financiële bijdragen In de Omgevingswet is een gelijkwaardig onderdeel teruggekeerd voor de financiële bijdrage als bedoeld in de Wro. De Omgevingswet bepaalt dat de gemeente in anterieure overeenkomsten financiële bijdragen voor de ontwikkeling van gebieden kan overeenkomen. Er moet dan sprake zijn van een samenhang, te benoemen in de omgevingsvisie of in een programma. Doel en strekking van dit artikel zijn volgens de wetsgeschiedenis dezelfde als die van de mogelijkheid zoals de Wro die bood. Het gaat om maatschappelijk belangrijke functies zoals bijvoorbeeld natuur, recreatie en sport, waterberging, infrastructuur, culturele voorzieningen, de uitvoering van reconstructies in het stedelijk en landelijk gebied. Voor een zestal categorieën van ontwikkelingen kunnen regels over afdwingbare financiële bijdragen in het omgevingsplan worden opgenomen. Wanneer bepaalde investeringen, die de gemeente wil doen, niet geschaard kunnen worden onder de zaken van de kostensoortenlijst, zou bezien kunnen worden of die zaken wel geschaard kunnen worden onder één van die zes categorieën financiële bijdragen. Samengevat gaat het bij om: 1.

Wijziging van de inrichting van het landelijk gebied;

2.

Aanleg of wijziging van natuurgebieden;

3.

Aanleg van infrastructuur;

4.

Aanleg van recreatievoorzieningen;

5.

Stedelijke herstructurering;

6.

Compensatie van een tekort aan sociale huur- of -koopwoningen.

Ten aanzien van de zesde categorie: veel gemeenten hanteren een beleidsnorm voor het aandeel sociale woningbouw, een algemeen percentage ten opzichte van de andere prijscategorieën. De praktijk laat zien dat het niet op elke ontwikkellocatie mogelijk of wenselijk is dat percentage te hanteren. Wanneer de gemeente op een ontwikkellocatie een lager percentage sociale huurwoningen zou toelaten dan volgens de gemeentelijke beleidsnorm is de gemeente bevoegd voor die ontwikkellocatie een bedrag aan financiële compensatie op te leggen. Die is ervoor bedoeld om op andere ontwikkellocaties dan het compenserende aandeel sociale huurwoningen te kunnen realiseren. Dat mag voor zover de gemeente voor die compenserende deelgebieden een tekort op de grondexploitatie of op het kostenverhaal ervan gaat oplopen. De andere vijf betreffen een aantal ongelijksoortige zaken. De elementen waarvoor de gemeente privaatrechtelijk of publiekrechtelijk een financiële bijdrage kan verkrijgen worden hierna ook wel kostenvragers genoemd. Om via de publiekrechtelijke route financiële bijdragen te kunnen verkrijgen moet de functionele samenhang tussen de kostendragers en de kostenvragers worden onderbouwd in het omgevingsplan. Voor de privaatrechtelijke toepassing geldt dat de samenhang tussen kostenvragers en kostendragers moet worden onderbouwd in een omgevingsvisie of programma.

5.4 Praktijk bij de gemeente Gorinchem Als het gaat om de praktijktoepassing van kostenverhaal en financiële bijdragen is het van belang om in te gaan op het onderscheid tussen actieve grondpolitiek en faciliterende grondpolitiek De gemeente Gorinchem heeft op enkele (potentiële) ontwikkellocaties grond in eigendom. Daarnaast hebben private partijen gronden in eigendom. In enkele gevallen hebben zowel gemeente als private partijen gronden in eigendom. Een situatie die betrekkelijk veel voorkomt is dat een private partij voor haar eigendom de gemeente verzoekt om planologisch mee te werken aan een bouwontwikkeling, hierna een initiatief genoemd (zie ook figuur 2.3). Het kostenverhaal en het streven naar financiële bijdragen doet zich voor in die situaties waarin de gemeente niet alle gronden in eigendom heeft of heeft kunnen of willen verwerven voordat het planologisch besluit wordt genomen om nieuwe ontwikkelingen mogelijk te maken op een bepaalde locatie. Bij het formuleren van de beleidskeuzes rond het kostenverhaal wordt rekening gehouden met situaties waarin het gaat om een initiatief van één private partij en situaties waarin meerdere private partijen eigendom hebben op een beoogde ontwikkellocatie. In beide situaties spelen steeds de plankosten (de ambtelijke kosten) een rol.

Als de gemeente de aanpassingen van de openbare ruimte op zich neemt, speelt het verhalen van die kosten ook een rol. En ook kan er sprake van zijn dat de betreffende locatie meeprofiteert van openbare voorzieningen met een bovenwijks karakter. Die worden dan eveneens toegerekend. Hetzelfde geldt voor zaken waarvoor de gemeente financiële bijdragen kan verkrijgen. In de navolgende paragrafen wordt bij al deze componenten stilgestaan om de gemeentelijke beleidskeuzes te formuleren en te onderbouwen. Dit wordt gedaan in samenhang met procesmatige kanten van gebiedsontwikkeling.

5.5 Beleidskeuzes In geval van een initiatief benadert een private partij de gemeente met een verzoek om planologische medewerking voor een bouwplan. De gemeente maakt dan in ieder geval ambtelijke kosten. De praktijk laat zien dat in het beginstadium van een initiatief lang niet altijd is uitgekristalliseerd dat, als de gemeente planologische medewerking kan en wil geven, aan welke invulling ze dat kan en wil doen. Vaak is er een proces van optimalisatie van het initiatief in samenspraak met de gemeente. De gemeente moet het verzoek immers gaan beoordelen. Dat gebeurt vaak aan de hand van onderzoeken en onderbouwingen die de gemeente dan van de

initiatiefnemer vraagt. Er komt met andere woorden stapsgewijs meer helderheid. Dat kost inzet van het ambtelijk apparaat. Soms moet er ook advies van derden worden ingeschakeld om als gemeente het initiatief goed te kunnen beoordelen of ook te begeleiden. De kosten van het ambtelijk apparaat en van derden worden hierna plankosten genoemd. Soms is de uitkomst van zo’n proces dat de gemeente tot het oordeel komt dat een initiatief bij nader inzien geen doorgang kan vinden of dat ontwikkeling alleen in gewijzigde vorm kan plaatsvinden. Als een initiatief geen doorgang kan vinden, wordt er uiteindelijk geen AOK gesloten. Als een initiatief alleen in gewijzigde vorm kan plaatsvinden, wordt een AOK meestal niet gesloten voor het oorspronkelijke gevraagde bouwplan, maar voor een gewijzigde versie daarvan. In een enkel geval is het vrijwel direct duidelijk dat een initiatief niet kan doorgaan. Maar meestal gaat het hier om processen van een half jaar tot een jaar en in enkele gevallen kan het ook wel twee jaar duren voordat een AOK kan worden gesloten. In zulke gevallen worden allerlei ambtelijke en externe kosten gemaakt. In de regel wordt in anterieure overeenkomsten de afspraak gemaakt dat deze plankosten worden verhaald op de initiatiefnemer. Ook in het voortraject acht de gemeente het van belang dat er plankosten worden vergoed.

Dit bewerkstelligt namelijk ten eerste dat er een prikkel aan de kant van de initiatiefnemer is om efficiënt om te gaan met het vragen van inzet van de gemeente. En ten tweede voorkomt het de situatie dat er wel allerlei inzet van het ambtelijk apparaat is geweest maar er geen AOK tot stand komt en de gemeente dan dus de gemaakte kosten niet alsnog zou kunnen verhalen. Dat leidt tot de volgende beleidsregels: In geval van een initiatief benadert een private partij de gemeente met een verzoek om planologische medewerking voor een bouwplan. De gemeente maakt dan in ieder geval ambtelijke kosten. De praktijk laat zien dat in het beginstadium van een initiatief lang niet altijd is uitgekristalliseerd dat, als de gemeente planologische medewerking kan en wil geven, aan welke invulling ze dat kan en wil doen. Vaak is er een proces van optimalisatie van het initiatief in samenspraak met de gemeente. De gemeente moet het verzoek immers gaan beoordelen. Dat gebeurt vaak aan de hand van onderzoeken en onderbouwingen die de gemeente dan van de initiatiefnemer vraagt. Er komt met andere woorden stapsgewijs meer helderheid. Dat kost inzet van het ambtelijk apparaat. Soms moet er ook advies van derden worden ingeschakeld om als gemeente het initiatief goed te kunnen beoordelen of ook te begeleiden. De kosten van het ambtelijk apparaat en van derden worden hierna plankosten genoemd.

Soms is de uitkomst van zo’n proces dat de gemeente tot het oordeel komt dat een initiatief bij nader inzien geen doorgang kan vinden of dat ontwikkeling alleen in gewijzigde vorm kan plaatsvinden. Als een initiatief geen doorgang kan vinden, wordt er uiteindelijk geen AOK gesloten. Als een initiatief alleen in gewijzigde vorm kan plaatsvinden, wordt een AOK meestal niet gesloten voor het oorspronkelijke gevraagde bouwplan, maar voor een gewijzigde versie daarvan. In een enkel geval is het vrijwel direct duidelijk dat een initiatief niet kan doorgaan. Maar meestal gaat het hier om processen van een half jaar tot een jaar en in enkele gevallen kan het ook wel twee jaar duren voordat een AOK kan worden gesloten. In zulke gevallen worden allerlei ambtelijke en externe kosten gemaakt. In de regel wordt in anterieure overeenkomsten de afspraak gemaakt dat deze plankosten worden verhaald op de initiatiefnemer. Ook in het voortraject acht de gemeente het van belang dat er plankosten worden vergoed. Dit bewerkstelligt namelijk ten eerste dat er een prikkel aan de kant van de initiatiefnemer is om efficiënt om te gaan met het vragen van inzet van de gemeente. En ten tweede voorkomt het de situatie dat er wel allerlei inzet van het ambtelijk apparaat is geweest maar er geen AOK tot stand komt en de gemeente dan dus de gemaakte kosten niet alsnog zou kunnen verhalen.

Dat leidt tot de volgende beleidsregels:

Beleidsregel 1: in het stadium van overleg over de aanvaardbaarheid van een initiatief voor een gebiedsontwikkeling worden de plankosten verhaald op de initiatiefnemer. Beleidsregel 2: onder de plankosten verstaat de gemeente alle ambtelijke kosten die betrekking hebben op de gebiedsontwikkeling, de kosten van externe adviseurs (waaronder ook kosten van juristen voor het opstellen van overeenkomsten en de gesprekken daarover) en kosten van onderzoeken voor zover ervoor wordt gekozen dat de gemeente onderzoeken verricht. Beleidsregel 3: om de plankosten te kunnen verhalen wordt, na een eerste verkenningsgesprek, direct een samenwerkingsbrief aangeboden. Zonder ondertekening van zo’n samenwerkingsbrief wordt geen verdere ambtelijke inzet gepleegd. Beleidsregel 4: in de samenwerkingsbrief wordt uitgegaan van de werkelijk gemaakte kosten. Gewerkt wordt met een voorschot. Wanneer blijkt dat dit te weinig is, heeft de gemeente recht op aanvullende betaling ten opzichte van het voorschot. De werkelijke kosten worden bijgehouden door middel van tijdschrijven.

Partijen gaan met de samenwerkingsbrief een proces in om te komen tot een aanvaardbaar bouwplan. Als het inderdaad lukt daartoe te komen is dat de insteek voor een AOK. Het is van belang dat private partijen dan op voorhand weten welke kosten de gemeente dan gaat verhalen.

Beleidsregel 5: voor de toepassing van de kostenverhaalsregeling gaat de gemeente uit van het verhalen van alle kosten van de kostensoortenlijst, zoals onder meer de plankosten en de kosten van openbare voorzieningen (al dan niet bovenwijks).

Voor het bepalen van plankosten zijn er verschillende manieren. Voor de publiekrechtelijke route heeft de wetgever zelf voorzien in een regeling daarvan in de Omgevingsregeling. Deze regeling bevat principes voor de berekening van de plankosten. Daartoe wordt als hulpmiddel een rekenmodel geboden, de zogenaamde plankostenscan. De toepassing van deze berekeningsprincipes c.q. van de plankostenscan leidt tot een maximum dat de gemeente kan verhalen. Wanneer dat maximum in een concrete situatie zou leiden tot een onevenredig hoog bedrag kan de gemeente daar gemotiveerd van afwijken en een lager bedrag vaststellen. Gemeenten kunnen ervoor kiezen deze regeling ook toe te passen in de onderhandelingen over anterieure overeenkomsten. Maar voor zulke onderhandelingen kunnen ze ook kiezen voor een eigen raming van de plankosten. Beleidsregel 6: Bij het aangaan van een AOK wordt de raming van de plankosten gebaseerd op de plankostenscan uit de omgevingsregeling. Deze methode is leidend en wordt standaard toegepast. Afwijking van de uitkomst van de plankostenscan is alleen toegestaan in uitzonderlijke gevallen, waarbij objectief kan worden aangetoond dat de werkelijke plankosten beduidend hoger of lager zullen uitvallen. In dergelijke situaties moet de afwijking grondig worden onderbouwd en goedgekeurd door het College.

De initiatiefnemer dient bij een verzoek tot afwijking een gedetailleerde kostenonderbouwing te overleggen. Deze onderbouwing wordt door de gemeente kritisch getoetst alvorens een besluit tot afwijking wordt genomen. Bij de meeste initiatieven betreft het geen ingewikkelde situaties of heel lang lopende trajecten. Meestal kan de stap van een intentie-overeenkomst worden overgeslagen. Met een intentieovereenkomst wordt in de regel vastgelegd hoe partijen omgaan met het onderzoeken van de haalbaarheid van een project voordat een AOK wordt gesloten. Dat kan nodig zijn als in de haalbaarheidsfase verschillende varianten (moeten) worden onderzocht voordat helder is voor welke variant de gemeente het geven van planologisch medewerking kan vastleggen in een AOK.

Een samenwerkingsbrief is niet bedoeld als een soort intentie-overeenkomst. Want een samenwerkingsbrief beperkt zich tot het verhalen van plankosten tot aan de opvolgende overeenkomst en veronderstelt alleen maar dát er ambtelijke en externe werkzaamheden moeten worden gedaan, maar legt niet vast welke. Als een intentie-overeenkomst vermeden kan worden scheelt dat partijen het werk aan de redactie van die overeenkomst en van het overleg daarover. Beleidsregel 7: vanuit het oogpunt van kostenverhaal wordt als regel uitgegaan van contractvorming in twee stappen: een samenwerkingsbrief en een AOK. Bij meer ingewikkelde gebiedsontwikkelingen kan een intentie-overeenkomst worden gesloten bij wijze van tussenstap. Bij faciliterende grondpolitiek zet de gemeente primair in op het sluiten van anterieure overeenkomsten. Echter, in specifieke situaties kiest de gemeente bewust voor een publiekrechtelijke basis voor kostenverhaal. Dit gebeurt in de volgende gevallen: • • •

Wanneer het niet lukt om overeenstemming te bereiken over een AOK. Bij een groot aantal eigenaren, waardoor individuele onderhandelingen onpraktisch zijn. Als de tijdsdruk voor het nemen van een planologisch besluit hoog is.

In deze situaties legt de gemeente bij het nemen van het planologische besluit direct een publiekrechtelijke basis voor het kostenverhaal. Deze aanpak waarborgt een efficiënte en rechtvaardige uitvoering van het grondbeleid, ongeacht de omstandigheden. Beleidsregel 8: wanneer geen samenwerkingsbrief wordt getekend en/of geen AOK tot stand komt en een initiatiefnemer desondanks volhoudt in het verzoek om planologische medewerking, zal het kostenverhaal publiekrechtelijk worden geregeld als besloten wordt deze planologische medewerking te verlenen. Er zal dan een kostenverhaalsregel in het omgevingsplan worden opgenomen. Dat wordt ook gedaan als het niet private partijen zijn die om planologische medewerking vragen, maar de gemeente uit eigen beweging een planologisch besluit neemt voor een ontwikkellocatie en niet met alle eigenaren een AOK heeft gesloten.

Wat hiervoor is aangegeven heeft betrekking op situaties waarin private partijen de gemeente vragen om planologische medewerking (een initiatief). Daarnaast zijn er situaties waarin de gemeente op eigen initiatief planologische wijzigingen voorbereidt voor ontwikkellocaties. Als de gemeente de gronden voor de betreffende locatie niet kan of wil verwerven zal zij de grondexploitatiekosten (zoals die van openbare voorzieningen en ambtelijke plankosten) verhalen op de private partij(en) die tot zelfrealisatie overgaan. De regie op de ontwikkeling van de locatie verloopt dan via de regels voor de functies die de gemeente, in het omgevingsplan toedeelt aan de locaties en voor de activiteiten die daar worden toegestaan. Voor het kostenverhaal maakt de gemeente dan gebruik van de mogelijkheden als opgenomen in de (verplichte) kostenverhaalsregeling van de Omgevingswet en van de mogelijkheid om financiële bijdragen voor de ontwikkeling van (andere) gebieden te verkrijgen. In de regel is het dan aantrekkelijk voor zowel gemeente als deze private partijen om een AOK aan te gaan en de publiekrechtelijke route van kostenverhaal te vermijden.

Beleidsregel 9: De gemeente sluit anterieure overeenkomsten bij ruimtelijke ontwikkelingen, tenzij één van de volgende uitzonderingssituaties van toepassing is: • een ontwikkellocatie heeft zoveel eigenaren dat het met iedereen onderhandelen over een AOK te omslachtig is in vergelijking met het opnemen van een kostenverhaalsregel in het omgevingsplan; • onderhandelingen over een AOK duren te lang terwijl de gemeente belang heeft bij voortgang met de vaststelling van de wijziging van het omgevingsplan; • de uitkomst van een Bibob-toets, indien aan de orde, levert onvoldoende waarborgen op voor de integriteit van de wederpartij; In het geval dat één van de genoemde afwijkingen van dit principe aan de orde is, of als het niet lukt om voor het geheel van de uitgeefbare delen van de locatie AOKen aan te gaan, zal de gemeente een kostenverhaalsregel in het omgevingsplan opnemen.

De kostenverhaalsregeling kent een zogenaamde kruimelgevallenregeling (artikel 8.14 Omgevingsbesluit). Deze regeling geldt voor de volgende situaties: • • •

het totaal van de verschuldigde geldsommen dat op grond van artikel 13.18 van de wet kan worden verhaald, minder bedraagt dan € 10.000; er geen verhaalbare kosten als bedoeld in de onderdelen A5 tot en met A9 van bijlage IV zijn; of de verhaalbare kosten alleen de aansluiting van een locatie op de openbare ruimte of de aansluiting op nutsvoorzieningen betreffen.

In zulke gevallen is de gemeente niet verplicht, maar wel bevoegd tot kostenverhaal. Dat wil zeggen dat de gemeente een beleidskeus kan maken. Het is aan te bevelen in zulke gevallen kostenverhaal toe te passen. Dat vermijdt discussies over de vraag wanneer deze gevallen aan de orde zijn. Met name het eerste element vergt uitzoekwerk van het ambtelijk apparaat. Beleidsregel 10: wanneer een situatie valt onder de kruimelgevallenregeling van het kostenverhaal kiest de gemeente ervoor de kostenverhaalsregeling toe te passen.

De kostenverhaalsregeling is niet altijd van toepassing. Niet elke bouwactiviteit is - voor de toepassing van de kostenverhaalsregeling - een aangewezen bouwactiviteit. Verbouwingen van gebouwen met een andere functie tot een woongebouw met 10 of meer woningen is zo’n aangewezen bouwactiviteit, maar niet als het om minder dan 10 woningen gaat. Dan is de publiekrechtelijke route van kostenverhaal niet mogelijk. Dat kan tot gevolg hebben dat onderhandelingen over een AOK om die reden niet slagen. In gevallen waarin geen sprake is van een aangewezen bouwactiviteit maar waarin wel planologische medewerking van de gemeente nodig is – en dus ambtelijke inzet van de gemeente – zullen om die reden wel plankosten worden gemaakt. Die zullen dan via de legesverordening moeten worden verhaald. De legesverordening geldt dan als terugvaloptie ten opzichte van de kostenverhaalsregeling. Is de kostenverhaalsregeling wel van toepassing dan moet de legesverordening buiten toepassing blijven. Daartoe bevat de verordening dan ook een vrijstellingsbepaling. De wettelijke regeling heeft, omdat ze wet in formele zin is, immers voorrang op een gemeentelijke regeling zoals de legesverordening. Beleidsregel 11: voor gevallen waarin de kostenverhaalsregeling niet van toepassing is worden leges geheven voor de ambtelijke inzet op grond van de gemeentelijke legesverordening.

De regeling voor financiële bijdragen geeft de mogelijkheid om voor zaken die niet via de kostenverhaalsregeling verhaald kunnen worden, toch een financiële bijdrage te kunnen ontvangen. Dit kan relevant zijn voor maatschappelijke voorzieningen, of voor gevallen waarin infrastructurele ingrepen, die weliswaar op de kostensoortenlijst van de kostenverhaalsregeling staan, maar geen

causaal verband met ontwikkellocaties hebben en daar toch profijt voor opleveren en daar dus om die reden een samenhang mee hebben. Beleidsregel 12: de gemeente maakt gebruik van de regeling voor financiële bijdragen. Getracht zal worden privaatrechtelijk overeenstemming te bereiken. Slaagt dat niet dan wordt, voor zover mogelijk, in het omgevingsplan een regel opgenomen over een afdwingbare financiële bijdrage. Om kosten van openbare voorzieningen te kunnen toerekenen en om financiële bijdragen te kunnen verkrijgen moet aan twee kanten een tijdsgrens worden getrokken. Allereerst moet worden bepaald tot hoever de gemeente teruggaat in het verleden als het gaat om verhaalbare zaken. Hetzelfde geldt voor de periode waarmee de gemeente naar de toekomst kijkt en dat voor zowel verhaalbare zaken als kostendragende bouwontwikkelingen. In de regel wordt de verwachting omtrent het belang van openbare voorzieningen en van de ontwikkeling van bouwlocaties onzekerder naarmate ze verder weg in de toekomst liggen. Die onzekerheid geldt ook voor de investeringsbedragen van openbare voorzieningen en voor het opbrengend vermogen van bouwlocaties. Om reden van die onzekerheden is actualisatie van het uitvoeringsdeel van deze nota ook met enige regelmaat nodig.

Beleidsregel 13: voor toerekening van kosten gaat de gemeente uit van openbare voorzieningen en zaken waarvoor de gemeente financiële bijdragen wil verkrijgen die niet ouder zijn dan 15 jaar. Beleidsregel 14: voor toerekening gaat de gemeente uit van openbare voorzieningen en zaken waarvoor de gemeente financiële bijdragen wil verkrijgen die niet later worden voorzien dan binnen 15 jaar. Deze termijn geldt ook voor de toekomstige te verwachten bouwontwikkeling als kostendrager. De kostenverhaalsregeling kent, voor de publiekrechtelijke route, een toetsing aan de criteria profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit (PTP). Met deze criteria wordt bedoeld: • • •

profijt: het kostenverhaalsgebied moet nut hebben van de voorzieningen en maatregelen waarvoor kosten worden gemaakt; proportionaliteit: de kosten worden verdeeld naar rato van het profijt. Als een locatie meer profijt heeft van een voorziening of maatregel dan draagt deze locatie meer bij; toerekenbaarheid: er moet causaal verband zijn tussen de kosten en hetgeen in het kostenverhaalsgebied wordt ontwikkeld.

Deze criteria kunnen ook in anterieure overeenkomsten worden toegepast. Waar mogelijk zal dat ook worden gedaan, maar er zijn uitzonderingen. Er zijn namelijk gevallen waarin dit niet reëel is. Een voorbeeld is dat een private partij verzoekt om planologische medewerking voor bebouwing met een dusdanig groot aantal woningen dat een bepaalde infrastructurele aanpassing nodig is. Zonder dit plan zou de gemeente die aanpassing niet hebben gedaan omdat die niet nodig was. Maar het is denkbaar dat een wijk met aangrenzende woningen meeprofiteert van deze aanpassing. Volgens de PTP-criteria zou dan geen 100% van de aanpassingskosten op deze private partij kunnen worden verhaald. Dat zou echter niet reëel zijn omdat het nieuwbouwplan de enige veroorzaker is. In zulke gevallen wijkt de gemeente af van de PTP-criteria. In de volgende beleidsregel is de mogelijkheid om uitzonderingen toe te passen uitgedrukt met de woorden ‘waar dat reëel is’. Beleidsregel 15: voor het bepalen van verdeelsleutels om proportionele kostentoerekeningen vast te stellen wordt, waar dat reëel is, uitgegaan van het wettelijke principe van toerekening naar de mate van (verschil in) profijt. Om kosten te kunnen toerekenen is een maatstaf nodig. Wanneer alleen gronden met woningen profiteren is het aantal woningen een geschikte maatstaf.

Als alleen gronden met overige functies profiteren is het aantal m2 uitgeefbaar of m2 bvo een geschikte maatstaf. Als zowel gronden met

woningen als gronden met overige functies profiteren is het van belang om de m2 overige functies om te rekenen naar aantal woningen. Voor 1 woning wordt 100 m2 kavel of bvo aangehouden5. Vervolgens wordt naar draagkracht en programma een financiële bijdrage bepaald. De bijdragen worden hieronder weergegeven:

Tabel 5.1: financiële bijdrage per functie en woningbouwsegment Functie Niet-woningbouw

Bijdrage

Per

€ 500

100 m2 kavel of bvo

Sociale huur (incl. goedkope koop)

€ 300

Woning

Middeldure huur / betaalbare koop

€ 1.200

Woning

Vrije sector

€ 2.300

Woning

De kosten worden toegerekend naar evenredigheid. De situatie kan zich voordoen dat er binnen profiterende gebieden verschil is in de mate van profijt. Het volgende voorbeeld kan dat verduidelijken. De gemeente legt een park aan. Rondom de grenzen van dat park liggen profiterende gebieden van waaruit de bewoners binnen een wandelafstand van bijvoorbeeld een half uur een rondje door het park kunnen lopen. Alle gronden binnen die zone profiteren. De gronden met woningen, die direct aan het park gesitueerd worden/zijn, profiteren daarenboven vanwege het uitzicht op het park. Deze zone zou dan zwaarder belast kunnen worden met een kostenverhaalsaandeel dan de daar achter gelegen zone. Beleidsregel 16: voor de toerekening wordt uitgegaan van de aantallen woningen en m2 bvo of kavel niet-wonen, per profiterend gebied. Als er binnen de profiterende gebieden verschil is in mate van profijt, kan de gemeente binnen die profiterende gebieden rekening houden met zulke verschillen. De toepassing van de PTP-criteria komt er vaak op neer dat niet alle kosten kunnen worden verhaald op ontwikkellocaties omdat er allerlei situaties zijn waarin ook gebieden met bestaande bebouwing profiteren. Het aandeel dat aan gebieden met bestaande bebouwing wordt toegerekend kan echter niet feitelijk worden verhaald. Daar is juridisch geen aanknopingspunt meer voor.

Voor ontwikkellocatie is zo’n aanknopingspunt er wel omdat óf via anterieure overeenkomsten óf via de publiekrechtelijke route kostenverhaal wordt geregeld bij het planologische besluit. Op basis daarvan wordt vervolgens, voorafgaand aan de start van de bouw, een beschikking gegeven om te betalen. Het deel dat niet feitelijk verhaalbaar is, zal de gemeente op een andere manier moeten dekken. Beleidsregel 17: voor zover bestaand bebouwd gebied ook profijt ondervindt, wordt het proportionele deel van de kosten dat aan bestaand bebouw gebied wordt toegerekend (voor zover dat niet contractueel kan worden afgewenteld op ontwikkelende partijen) door de algemene dienst gedragen.

5

Bij niet-woningbouw geldt dat op basis van de FSI wordt afgerekend; bij een FSI > 1 wordt per m2 bvo afgerekend, bij een FSI < 1 per m2 kavel. Deze systematiek is analoog aan de grondprijsbepaling.

6. Grote binnenstedelijke transformatie In de Omgevingsvisie zijn twee binnenstedelijke transformatiegebieden, de zogeheten ‘Vleugels van de stad’, aangewezen om invulling te geven aan de gemeentelijke groeiambitie. Hiervoor is een gebiedspaspoort vastgesteld. De komende periode zal het accent v an het grondbeleid gaan verschuiven naar het activeren dan wel faciliteren van deze ruimtelijke ontwikkelingen. Te meer omdat, met uitzondering van de grondexploitatie bedrijventerrein Groote Haar, de huidige nog lopende gemeentelijke grondexploitaties naa r verwachting binnen enkele jaren worden afgesloten. Evenmin beschikt de gemeente over nieuwe ‘warme’ grondposities om te activeren om een omvangrijke ruimtelijke ontwikkeling op te initiëren en realiseren. Daarbij is de gemeente gezien het beperken van fi nancieel risico en de continuering van eerder grondbeleid terughoudend in het verwerven van nieuwe posities. In dat kader wordt in dit hoofdstuk nader stilgestaan bij de voorliggende uitdaging van grote binnenstedelijke gebiedstransformatie en de relatie met het gemeentelijk grondbeleid. Het grondbeleid zal hier situationeel zijn. In het ene geval volstaat wellicht een faciliterende rol van de gemeente, in het andere geval zal een meer actieve grondpolitiek worden gevoerd. Hierbij is een hoge mate van versnipperd eigendom in de transformatiegebieden een complicerende factor.

Het programma Stedelijke Transformatie6 onderscheidt een viertal ontwikkelstrategieën die kunnen worden gevolgd. Elke strategie kent zijn eigen toepassing van gemeentelijk grondbeleid, heeft effect op de ruimtelijke ontwikkeling en beïnvloedt het gemeentelijk risicoprofiel. Deze strategieën worden nader toegelicht in paragraaf 5.1. Naast de grote binnenstedelijke transformatiegebieden, kan de gemeente ook invulling geven aan haar gemeentelijke ambities door bestaande panden te herbestemmen van bijvoorbeeld bedrijvenbestemming naar woonbestemming. Dit kan bijvoorbeeld gaan om schoollocaties in bezit van de gemeente of gronden in eigendom bij een particulier. De gemeente zal per geval oordelen of zij haar positie wil herbestemmen of verkopen. Verder zal het binnenkomende initiatieven voor transformatie beoordelen in lijn met het afwegingskader in paragraaf 2.2.

6.1 Vier strategieën De vier ontwikkelstrategieën: plotontwikkeling, organische ontwikkeling, developing apart together (DAT) en samenvoeging van eigendom hebben elk hun specifieke kenmerken en voor- en nadelen. Samengevat komt het erop neer dat de strategieën verschillen in de mate van samenwerking, de mate van sturing, de hoogte van investeringen (in het bijzonder grondaankopen) en daarmee resulterend in het type te hanteren grondbeleid. In Tabel 6.1 is dit weergegeven.

Tabel 6.1: Ontwikkelstrategieën voor binnenstedelijke transformatie op schaal van samenwerking, sturing en investeringen

6

Kenmerk / strategie Samenwerking

Plotontwikkeling

Organische ontwikkeling

DAT

Samenvoeging van eigendom

Geen

Geen tot gering

Redelijke mate

Maximaal

Sturing

Geen tot gering

Gering

Redelijke mate

Maximaal

Investeringen

Beperkt

Beperkt

Beperkt

Hoog

Grondbeleid

Faciliterend

(Actief) faciliterend

Actief faciliterend

Actief

In het programma Stedelijke Transformatie bundelen gemeenten, marktpartijen, kennisinstellingen en andere betrokkenen de krachten om binnenstedelijke transformaties te versnellen en op te schalen.

Afhankelijk van de urgentie voor de binnenstedelijke gebiedstransformatie, de investeringsbereidheid en de behoefte te sturen op kwaliteit, fasering en tempo van de ruimtelijke ontwikkeling, zoekt de gemeente de benodigde vorm van samenwerking met marktpartijen/grondeigenaren in het transformatiegebied en stemt daar haar grondbeleid op af. Indien een hoge mate van sturing gewenst is, betekent dit tegelijkertijd dat de gemeente hoge (voor)investeringen moet doen. Het betreft dan grondaankopen, maar ook het opzetten van een (tijdelijke) organisatiestructuur en het adequaat bemensen van de organisatie. Mogelijk haalt de gemeente ook (een groot deel van) het ontwikkelrisico naar zich toe. Omgekeerd betekent het dus ook dat indien de investeringsbereidheid er niet is, de gemeente moet accepteren dat de invloed op de plankwaliteit en het tempo van (her)ontwikkelen beperkt is. Het financiële risico beperkt zich dan tot de gemeentelijke (planologische) kaderstelling en mogelijk maatschappelijke investeringen, dat in het geval van infrastructurele ingrepen voor een verbetering van de mobiliteit overigens nog steeds substantieel kan zijn.

Genoemde overwegingen zijn ter ondersteuning van het doorlopen van het afwegingskader grondbeleid op het moment dat een mogelijkheid zich voordoet binnen de opgave van binnenstedelijke transformatie en een keuze voor inzet van instrumentaria van grondbeleid aan de orde is. Ongeacht de te volgen ontwikkelstrategie en de inzet van het grondbeleid moeten de eigenaren in de transformatiegebieden op enigerlei wijze worden geactiveerd om draagvlak te verkrijgen voor de beoogde (her)ontwikkeling. Van belang is dat de eigenaren vanaf het begin te betrekken, respect te hebben voor hun belangen en hen voor het transformatiegebied een helder (en wervend) toekomstperspectief te tonen. Daarbij dient elke eigenaar zorgvuldig te worden benaderd en rechtvaardig en gelijk te worden behandeld.

6.2 Grondbeleidsinstrumenten Met de komst van de Omgevingswet zijn nieuwe instrumenten ontwikkeld die de regisserende rol van de gemeente bij transformatieprojecten kunnen versterken. Er wordt een viertal genoemd: 1.

Verplichte kostenverhaalsbijdrage;

2.

Stedelijke kavelruil;

3.

Samenwerking met bestaande regionale bedrijventerreingroepen;

4.

Vestigen voorkeursrecht als moderniseringslocatie

Hierna worden kort de vier instrumenten beschreven.

6.2.1

Verplichte kostenverhaalsbijdrage

Onder de Omgevingswet bestaan twee mogelijkheden voor het vragen van financiële bijdragen voor ontwikkelingen van een gebied. 1. In artikel 13.23 van de Omgevingswet (Ow) is een nieuwe regeling opgenomen waarmee ook publiekrechtelijk financiële bijdragen vanuit een ontwikkeling (bouwplan) kunnen worden afgedwongen voor ruimtelijke ontwikkelingen. Bij een wijziging van het Omgevingsplan moet deze bijdrage dan worden opgenomen in het Omgevingsplan. Van belang voor opname in het omgevingsplan is de functionele samenhang tussen de bouwplannen die ervoor betalen en de ontwikkelingen waarvoor de bijdrage wordt verhaald. In de diverse in voorbereiding zijnde programma’s kan hier ook een basis voor worden gelegd. Op basis van artikel 13.22 Ow kunnen vrijwillig overeen te komen bijdragen worden afgesproken. Voor de privaatrechtelijke financiële bijdragen aan ontwikkelingen van een gebied zijn de kostendragers limitatief opgesomd in artikel 8.13 en 8.20 Omgevingsbesluit. De kostenvragers zijn niet aangewezen. Gelet hierop zijn de mogelijkheden voor het verhaal van financiële bijdragen aan ontwikkelingen van een gebied privaatrechtelijk ruimer dan publiekrechtelijk.

6.2.2

Stedelijke kavelruil

Kavelruil is een nuttig instrument wanneer eigenaren hun plannen voor stedelijke gebiedsontwikkeling niet kunnen uitvoeren door een te sterke versnippering van eigendomsposities. Het is

bijvoorbeeld inzetbaar als perceelgrenzen moeten worden gewijzigd bij nieuwbouw op uitleglocaties. En als clusters van woningen, bedrijven, kantoren of winkels moeten worden gevormd bij het herstructureren en transformeren van bestaande bedrijventerreinen, kantorenlocaties en winkelgebieden. Deelname aan de ruil en de kavelruilovereenkomst is vrijwillig. Dit geldt niet alleen voor de eigenaren, maar ook voor degenen die zakelijke rechten hebben op grond en gebouwen. Een in de openbare registers ingeschreven kavelruilovereenkomst heeft zakelijke werking, in tegenstelling tot een koop- of ruilovereenkomst op grond van het burgerlijk wetboek. Dit verschil maakt de kavelruilovereenkomst aantrekkelijk. Daarnaast kunnen partijen in een kavelruilovereenkomst en de kavelruilakte meerdere overdrachten tegelijk regelen. Dit bespaart kosten. De zakelijke werking beschermt bovendien andere partijen tegen de overdracht van een zaak door een van de deelnemende partijen aan een derde, in de periode voordat de kavelruilakte bij de notaris is gepasseerd. En het beschermt tegen de situatie waarin achteraf komt vast te staan dat één of meer van de partijen bij de overeenkomst geen eigenaar waren.

6.2.3

Samenwerking met regionale ontwikkelmaatschappijen

Op provinciaal en regionaal niveau zijn meerdere ontwikkelmaatschappijen actief betrokken bij het ontwikkelen, transformeren en moderniseren van bedrijventerreinen. De gemeente Gorinchem is op dit moment niet actief betrokken bij zo’n ontwikkelmaatschappij. Onderzocht kan worden hoe en in welke vorm deze samenwerking gestalte moet krijgen. Voor de gemeente kan samenwerking resulteren in grotere (financiële) slagkracht, betere regionale afstemming en ondersteuning bij de uitvoering.

6.2.4

Vestigen voorkeursrecht als moderniseringslocatie

Moderniseringslocaties zijn locaties waar een gewenste functie aanwezig is, maar waar de kwaliteit van de bebouwing niet meer acceptabel is (art. 4.18 Omgevingswet). Dergelijke moderniseringslocaties kunnen worden aangewezen in een voorkeursrechtbeschikking, omgevingsvisie, programma of omgevingsplan. In dat geval moeten ter plaatse de aanwezige bouwwerken worden gemoderniseerd of vervangen worden door vergelijkbare bebouwing van (nagenoeg) gelijke bouwmassa. Hiermee wordt bedoeld dat de modernisering dusdanige gelijkenissen met de oorspronkelijke bebouwing vertoont dat deze blijft passen in de structuur van de wijk. Zolang deze modernisering of vervanging niet is gerealiseerd, wordt het gebruik van die bouwwerken aangemerkt als afwijkend van de toegedeelde functie. De bestaande binnenstedelijke bestemming wordt kortom gehandhaafd, alleen de kwaliteit hiervan is niet meer acceptabel. Het bevoegd gezag kan een voorkeursrecht vestigen op een onroerende zaak die deel uitmaakt van een moderniseringslocatie (Ow art. 9.1 lid 1 onder a, b en c en lid 2). Op zulke locaties kan een voorkeursrecht gevestigd worden als deze zijn aangewezen als moderniseringslocatie in een voorkeursrechtbeschikking, omgevingsvisie of -programma.

Hiermee wordt onder de Omgevingswet de reikwijdte van het vestigen van een voorkeursrecht op een moderniseringslocatie enigszins verruimd ten opzichte van de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg).

7. Grondbeleid financieel Naast de rol van het gemeentebestuur bij ruimtelijke ontwikkeling, is het gemeentebestuur ook betrokken bij financieel beleid en verslaggeving van grondbeleid. Het gaat hier met name om grondexploitaties, winstneming, voorzieningen en weerstandsvermogen.

7.1 Financieel beleid en verslaggeving grondexploitaties Het financieel beleid is het vertrekpunt voor het opstellen en actualiseren van grondexploitaties. In Tabel 7.1 is een verdeling gegeven van de taken en bevoegdheden tussen raad en college met betrekking tot het grondbeleid en de uitvoering daarvan.

Tabel 7.1: Taakverdeling gemeentebestuur met betrekking tot het grondbeleid Wat Nota Grondbeleid

Wanneer

Raad (kaderstellend)

College (Uitvoerend)

1x per raadsperiode

Vaststellen kaders grondbeleid

Aanbieden Nota Grondbeleid ter behandeling

Uitvoeringsprogramma kostenverhaal en financiële bijdragen Uitvoeringsnota Grondprijzen

Jaarlijks

Ontvangt informatie over nieuwe tarieven

Vaststellen Uitvoeringsprogramma

Jaarlijks

Ontvangt informatie over nieuwe grondprijzen

Vaststellen Uitvoeringsnota Grondprijzen

Uitvoeringsnota Parameters

Jaarlijks

Wordt ter kennisname voorgelegd aan de raad

Vaststellen Uitvoeringsnota Parameters

Grondexploitatie

Jaarlijks bij jaarrekening

Vaststellen grondexploitatie

Vaststellen jaarlijkse herziening

Tussentijdse (financiële) afwijking grondexploitaties

Incidenteel

Vaststellen planinhoudelijke wijzigingen, danwel autonome wijzigingen met materiële financiële gevolgen voor de grondexploitatie

De raad controleert en toetst periodiek in hoeverre de uitvoering van het grondbeleid door het college binnen de wettelijke en door de raad vastgestelde kaders plaatsvindt. De financiële gevolgen van het uitvoerende grondbeleid hebben een relatie met en invloed op de gemeentelijke begroting. Dit is in de verschillende documenten van de Planning & Control (P&C) -cyclus

opgenomen. De gemeente kent de volgende producten van de P&C-cyclus, dan wel rapportagemomenten, in relatie tot het grondbeleid, welke door de raad worden vastgesteld:

Tabel 7.2: P&C-documenten/rapportagemomenten in relatie tot het grondbeleid vastgesteld door de raad Relatie grondbeleid

Relevante onderdelen m.b.t. grondbeleid

Terug- en vooruitkijkend

Zicht op gemeentelijk eigendom binnen grondexploitaties en nog te hanteren grondbeleid.

Keuze in grondbeleid per project leidt tot verantwoording in het MPG.

Vaststellen uitgangspunten begroting

Vooruitkijkend

Rente grondexploitatie (grex) vaststellen.

Indien noodzakelijk

Begroting

Kaders voor het te voeren beleid, zowel kwalitatief als kwantitatief.

Vooruitkijkend

Meerjarig perspectief van de grex.

Paragraaf grondbeleid en weerstandsvermogen

Tussentijdse rapportage (TURAP)

Constateren van afwijkingen ten opzichte van de begroting van het lopende boekjaar en meerjarenbegroting.

Actualiserend en vooruitkijkend

Constateren van afwijkingen ten opzichte van de begroting van het lopende boekjaar en meerjarenbegroting.

Paragraaf grondbeleid en weerstandsvermogen

Jaarrekening

Verantwoording afleggen over het afgelopen jaar.

Terugkijkend

Boekwaardes en volledige herziening grexen. Winst en verlies bepalen en in jaarrekening opnemen.

Paragraaf grondbeleid, programmaverslag; MPG

Product

Essentie

Positie

Meerjaren Programma Grondexploitaties (MPG)7

Verantwoording gemeentelijke grondexploitatie s op het gebied van wijzigingen, risico’s, winst en verlies.

Perspectiefnota

De raad stelt budgetten beschikbaar voor de uitvoering van de grondexploitatiebegroting. Deze worden vastgelegd in de begroting. Met de vaststelling van de begroting stelt de raad daarmee ook de komende jaarschijf van de grondexploitaties vast. De overige onderdelen van het MPG worden aangeboden aan de raad. 7

Daarnaast kunnen incidenteel tussentijdse (financiële) afwijkingen conform de BBV buiten de regulieren rapportages aan de raad worden voorgelegd.

7.2

Voorzieningen, winstneming en reserve

Als de grondexploitatie verlieslatend is, moet ter hoogte van dit nadelige saldo een voorziening worden gevormd. De grondslag hiervoor is het saldo op netto contante waarde. Deze voorzieningen worden jaarlijks vastgesteld door de raad bij de jaarrekening. Bij de Turap kan ook gestort worden in de verliesvoorzieningen. Indien een grondexploitatie een voordelig saldo kent, dan wordt op het moment van winstneming bepaald wat er met het resultaat wordt gedaan. Conform het besluit over de Perspectiefnota 2020 worden positieve resultaten (in beginsel) toegevoegd aan de reserve infrastructuur. De richtlijnen voor winstneming zijn in het BBV omschreven.

7.3

Weerstandsvermogen

Zoals in paragraaf 6.2 is beschreven wordt een nadelig saldo van een grondexploitatie afgedekt middels een te vormen voorziening. Hiermee worden de planspecifieke risico’s voor een groot gedeelte afgedekt. Maar grondexploitaties blijven gevoelig voor onzekerheden. Daarom wordt per grondexploitatie bij de jaarlijkse herziening een risicoanalyse uitgevoerd. Risico’s worden per project inzichtelijk gemaakt en conform de Nota Reserves, Voorzieningen en Weerstandsvermogen benoemd, gekwantificeerd en opgenomen in het weerstandsvermogen. De cijfermatige onderbouwing van het weerstandsvermogen vindt zijn weerslag in de paragraaf Weerstandsvermogen van de begroting en de jaarstukken. In de geprognosticeerde resultaten van de grondexploitaties zijn de risico’s met een grote kans van optreden verwerkt en afgedekt binnen de voorziening. De overige risico’s zijn per plan benoemd, financieel vertaald en gekoppeld aan een kans van optreden. Voor deze laatste risico's wordt een gewogen bedrag in het weerstandsvermogen aangehouden. Risicoanalyse en -management maken onderdeel uit van het projectmatig werken. Het grondbeleid beperkt zich tot het kwantificeren van de risico’s en het treffen van maatregelen om de risico’s te dekken middels een uniforme risicoparagraaf bij elke grondexploitatie.

Bijlage 1: Kostensoortenlijst onder de Omgevingswet Kostensoortenlijst, bijlage IV Omgevingsbesluit A. Kostensoorten bij kostenverhaal met of zonder tijdvak A1

De kosten van het vaststellen van een omgevingsplan of een projectbesluit of het verlenen van een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsactiviteit, inclusief het daarvoor benodigde onderzoek.

A2

De waarde van de gronden die worden gebruikt voor de uitvoering van de onder A8 en A9 bedoelde werken, werkzaamheden en maatregelen, inclusief de waarde van de te slopen opstellen, geraamd overeenkomstig artikel 8.17, eerste lid.

A3

De kosten van het vrijmaken van de gronden, bedoeld onder A2, van persoonlijke rechten en lasten, eigendom en bezit en beperkte rechten of zakelijke lasten.

A4

Het tijdelijk beheer van de door of vanwege de gemeente, de provincie of de Staat verworven percelen, verminderd met de uit het tijdelijk beheer te verwachten opbrengsten.

A5

De kosten van het slopen, verwijderen en verplaatsen van opstellen, obstakels, funderingen, kabels en leidingen op de gronden, bedoeld onder A2.

A6

De kosten van bodesanering, het dempen van oppervlaktewateren en het verrichten van grondwerken op de gronden, bedoeld onder A2.

A7

De kosten van de noodzakelijke compensatie van in het kostenverhaalsgebied verloren gegane natuurwaarden, groenvoorzieningen en watervoorzieningen.

A8

De kosten van de aanleg of wijziging van: 1. wegen, gebouwde en omgebouwde openbare parkeergelegenheden, pleinen, voet- en rijwielpaden, gebouwde openbare fietsenstallingen, faciliteiten voor ondergrondse afvalinzameling, waterpartijen, watergangen, voorzieningen voor de waterhuishouding, bruggen, tunnels, duikers, kades, steigers en andere rechtstreeks met de aanleg daarvan verband houdende werken en bouwwerken;

2. infrastructuur voor openbaar-vervoervoorzieningen met bijbehorende werken en bouwwerken; 3. groenvoorzieningen, natuurvoorzieningen en openbare nietcommerciële sportvoorzieningen; 4. openbare verlichting en brandkranen met aansluitingen; 5. straatmeubilair, speeltoestellen, sierende elementen, kunstobjecten en afrasteringen in de openbare ruimte; 6. distributienetwerken voor elektriciteit, warmte, gas en water, inclusief bijbehorende werken en bouwwerken; en 7. riolering, inclusief bijbehorende werken en bouwwerken. A9

De kosten van werken, werkzaamheden en maatregelen die noodzakelijk zijn voor het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit.

A10

De kosten van voorbereiding en toezicht op de uitvoering van de onder A3, A5, A6, A8 en A9 bedoelde werken, werkzaamheden en maatregelen, inclusief het daarvoor benodigde onderzoek.

A11

Nadeelcompensatie aan derden als bedoeld in hoofdstuk 15 van de wet.

A12

Niet-terugvorderbare BTW, niet-gecompenseerde compensabele BTW of andere niet-terugvorderbare belastingen, over de kostenelementen, genoemd onder A1 en A3 tot en met A10.

A13

De rente van geïnvesteerde kapitalen en overige lasten, verminderd met renteopbrengsten.

A14

De kosten van andere door of in opdracht van het bestuursorgaan te verrichten werkzaamheden, voor zover die werkzaamheden rechtstreeks verband houden met de in deze bijlage bedoelde werken, werkzaamheden en maatregelen.

B. Kostensoorten bij kostenverhaal met tijdvak; in aanvulling op tabel A B1

De waarde van de gronden waar de bouwactiviteiten, bedoeld in artikel 13.11, eerste lid, van de wet, zullen worden verricht, inclusief de waarde van de daar aanwezige, te slopen opstallen, geraamd overeenkomstig artikel 8.17, eerste lid.

B2

De kosten om gronden, bedoeld onder B1, vrij te maken van persoonlijke rechten en lasten, eigendom, bezit en beperkte rechten of zakelijke lasten.

B3

De kosten van het slopen, verwijderen en verplaatsen van opstallen, obstakels, funderingen, kabels en leidingen op de gronden, bedoeld onder B1.

B4

De kosten van bodemsaneringswerkzaamheden, het dempen van oppervlaktewateren en het verrichten van grondwerken op de gronden, bedoeld onder B1.

Bijlage 2: Aangewezen bouwactiviteiten die kostenverhaalsplichtig zijn (Art. 8.13 Omgevingsbesluit) De kostenverhaalsplichtige bouwactiviteiten zijn opgenomen in artikel 8.13 van het Omgevingsbesluit. Dat luidt als volgt: Artikel 8.13 Omgevingsbesluit definieert een bouwactiviteit8 als volgt: a.

De bouw van een of meer gebouwen met een woonfunctie;

b.

De bouw van een of meer hoofdgebouwen anders dan gebouwen met een woonfunctie;

c.

de uitbreiding van een gebouw met ten minste 1.000 m2 bruto-vloeroppervlakte of met een of meer gebouwen met een woonfunctie;

d.

de bouw van een gebouw dat geen hoofdgebouw als bedoeld onder b is, met ten minste 1.000 m2 bruto-vloeroppervlakte;

e.

de verbouwing van een of meer aaneengesloten gebouwen met andere gebruiksfuncties dan een woonfunctie tot gebouwen met een woonfunctie, mits het ten minste tien woonfuncties betreft; of

f.

de verbouwing van een of meer aaneengesloten gebouwen met andere gebruiksfuncties dan een kantoorfunctie, winkelfunctie of een bijeenkomstfunctie voor het verstrekken van consumpties voor het gebruik ter plaatse tot gebouwen met een of meer van deze gebruiksfuncties, mits de cumulatieve bruto-vloeroppervlakte van de nieuwe gebruiksfuncties ten minste 1.500 m2 bedraagt.

Artikel 6.2.1 Bro definieert een bouwplan als: • de bouw van een of meer woningen; • de bouw van een of meer andere hoofdgebouwen; • de uitbreiding van een gebouw met ten minste 1.000 m² bruto-vloeroppervlakte of met een of meer woningen; • de verbouwing van een of meer aaneengesloten gebouwen die voor andere doeleinden in gebruik of ingericht waren, voor woondoeleinden, mits ten minste 10 woningen worden gerealiseerd; de verbouwing van een of meer aaneengesloten gebouwen die voor andere doeleinden in gebruik of ingericht waren, voor detailhandel, dienstverlening, kantoor of horecadoeleinden, mits de cumulatieve oppervlakte van de nieuwe functies ten minste 1.500 m² bruto-vloeroppervlakte bedraagt; de bouw van kassen met een oppervlakte van ten minste 1.000 m² bruto-vloeroppervlakte. 8

Als er sprake is van een bouwactiviteit in de zin van het Omgevingsbesluit, dan is de gemeente verplicht om kosten te verhalen. Slechts in een aantal specifieke gevallen kan de gemeente afwijken van het verplichte kostenverhaal (artikel 8.14 Omgevingsbesluit9 ): a.

het totaal van de verschuldigde geldsommen dat op grond van artikel 13.18 van de wet kan worden verhaald, minder bedraagt dan € 10.000,-;

b.

er geen verhaalbare kosten als bedoeld in de onderdelen A5 tot en met A9 van bijlage IV10 zijn; of

c.

de verhaalbare kosten alleen de aansluiting van een locatie op de openbare ruimte of de aansluiting op nutsvoorzieningen betreffen.

Onder het regime van de Wro golden de uitzonderingen van artikel 6.2.1a Bro: • het totaal van de volgens de wet te verhalen kosten (plankosten, planschade, locatiegerichte kosten en bovenwijkse kosten) is minder dan € 10.000,–; • er zijn geen verhaalbare kosten voor een vijftal aangewezen kostensoorten op de kostensoortenlijst. Dit betreft kosten van bodemsanering en grondwerkzaamheden, aanleg van voorzieningen, de kosten van maatregelen, plannen, besluiten en rechtshandelingen, toerekenbare kosten buiten het exploitatiegebied en kosten die gemaakt worden voor exploitatie van toekomstige ontwikkeling van bouwplannen; • de voornoemd verhaalbare kosten hebben uitsluitend betrekking op het aansluiten van een bouwperceel op de openbare ruimte of de aansluiting op nutsvoorzieningen. 9

10

Bijlage IV bij het Omgevingsbesluit betreft de zogeheten kostensoortenlijst.

Bijlage 3: Categorieën ontwikkelingen waarvoor financiële bijdragen kunnen worden verhaald op basis van het Omgevingsplan De categorieën ontwikkelingen waarvoor financiële bijdragen kunnen worden verhaald op basis van het omgevingsplan zijn opgenomen in artikel 8.21 van het Omgevingsbesluit. Dat luidt als volgt:

Artikel 8.21 Omgevingsbesluit 1. Als categorieën ontwikkelingen ter verbetering van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving waarvoor, als wordt voldaan aan de criteria van artikel 13.23, eerste lid, onder a en b, van de wet, in een omgevingsplan kan worden bepaald dat een financiële bijdrage wordt verhaald op degene die een activiteit als bedoeld in artikel 13.11 van de wet verricht, worden aangewezen: a. wijziging van de inrichting van het landelijk gebied ter verbetering van landschappelijke waarden door middel van het treffen van maatregelen in de fysieke leefomgeving, waaronder in ieder geval worden begrepen het verwijderen van vrijkomende agrarische bebouwing en het herstellen of aanvullen van landschappelijke elementen; b. aanleg of wijziging van gebieden als bedoeld in artikel 2.44 van de wet of gebieden die in het omgevingsplan ter bescherming van de natuur zijn aangewezen en herstel, op basis van een omgevingsvisie of programma, van dier- en plantensoorten die van nature in Nederland in het wild voorkomen door middel van het treffen van maatregelen in de fysieke leefomgeving, waaronder in ieder geval worden begrepen maatregelen in de fysieke leefomgeving: 1°. ter vermindering van de stikstofdepositie; of 2°. ter bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen; c.

aanleg van infrastructuur voor verkeers- en openbaar vervoersnetwerken van gemeentelijk of regionaal belang; d. aanleg van recreatievoorzieningen die behoren tot de gemeentelijke of regionale groenstructuur, waaronder in ieder geval worden begrepen parken en recreatiegebieden; e. ontwikkelingen gericht op het bereiken van een naar prijsklasse evenwichtige samenstelling van de woningvoorraad in de gemeente of regio door middel van het realiseren van sociale huur- of koopwoningen als bedoeld in artikel 5.161c, eerste lid, onder a en b, van het Besluit kwaliteit leefomgeving buiten het gebied waar de activiteit, bedoeld in artikel 13.11 van de wet, plaatsvindt, voor zover in dat gebied met het oog op die evenwichtige samenstelling onvoldoende sociale huur- of koopwoningen worden gerealiseerd en het op een andere locatie realiseren van die woningen: 1°. in het omgevingsplan is toegelaten of voorgeschreven op grond van regels als bedoeld in artikel 5.161c, eerste lid, onder a of b, van dat besluit of in een programma is opgenomen; en 2°. tot gevolg heeft dat de kosten, bedoeld in artikel 13.11 van de wet, op grond van het eerste lid van dat artikel niet volledig kunnen worden verhaald of dat een tekort op de gemeentelijke exploitatie van de benodigde gronden ontstaat; en f.