Agendapunt 12. Nota Verbonden Partijen 2021 def.
Tekst van het document
Nota verbonden partijen gemeente Goes
Werkgroep verbonden partijen M. van Belzen A. van den Berge Rinco de Gier J. Wisse
Samenvatting Aanleiding Met het toenemen van het aantal verbonden partijen en het geld dat hierin omgaat, nemen ook de inhoudelijke en financiële risico’s toe. Voor 2021 gaat het om afgerond 61 miljoen aan uitgaven. Dit is een groot deel van de totale begroting. Het is daarom belangrijk dat we voldoende sturen en toezicht houden op verbonden partijen. Aan het deelnemen van een verbonden partij zitten meerdere voor- en nadelen.
Juridisch kader Een verbonden partij is een organisatie waarin de gemeente een bestuurlijk en een financieel belang heeft. Samenwerken kan op basis van het publiek- of het privaatrecht maar in beginsel moet gekozen worden voor het publiekrecht tenzij het belang van de samenwerking beter gediend is met een privaatrechtelijke samenwerkingsvorm. De publiekrechtelijk vorm is een gemeenschappelijke regeling. Dat kan een bedrijfsvoeringorganisatie, een centrumgemeente of een openbaar lichaam zijn. In het privaatrecht gaat het om een vennootschap, coöperatie, stichting of vereniging. Het college kan niet deelnemen aan een verbonden partij voordat de raad om toestemming is gevraagd. Financieel kader Voor 15 april moet een gemeenschappelijke regeling de ontwerpbegroting en de voorlopige jaarrekening voor een zienswijze aan de raad voorleggen. De raad heeft vervolgens acht weken de tijd om te reageren. Deze termijn geldt ook voor begrotingswijzigingen. Vervolgens stelt het AB van de gemeenschappelijke regeling beide vast. Een werkgroep van de VZG heeft een rapport 1 opgesteld om te komen tot verbetering van de samenwerking van de Zeeuwse gemeenten met de Zeeuwse gemeenschappelijke regelingen. De raden hebben de aanbevelingen uit het rapport overgenomen.
Daar waar het rapport van de VZG ziet op het verbeteren van de samenwerking van de Zeeuwse gemeenten met de Zeeuwse gemeenschappelijke regelingen, heeft deze nota met name betrekking op het eigen beleid en afspraken. Actoren Raad, college, ambtelijke organisatie en verbonden partijen hebben een eigen rol en verantwoordelijkheid. De raad stelt de kaders vast en controleert het college. Het college stuurt de verbonden partijen aan, houdt toezicht op en geeft verantwoording af richting de raad. De medewerkers zorgen voor de inhoudelijke deskundigheid. Het DB van de verbonden partij voert de opdrachten uit en legt hierover verantwoording af aan het AB. Bij de medewerkers gaat het om de: inhoudelijke adviseur, financieel consulent, coördinator verbonden partijen, communicatieadviseur, de gemeentejurist en de concerncontroller. Elke functionaris heeft zijn eigen taak en deskundigheid. Gezamenlijk versterken zij elkaar en komen met een integraal advies. Governance Governance ziet op het sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht houden. Het proces start met de oprichting. Het is belangrijk hiervoor voldoende tijd te nemen. Alle voor- en nadelen moeten inzichtelijk zijn. Ook moet de beslissing genomen worden op deugdelijke en onafhankelijke berekeningen van alle kosten, inclusief de extra opstart- en frictiekosten. Hiervoor is een beslisboom opgesteld en zijn afspraken in deze
1
“Afspraken over samenwerken met gemeenschappelijke regelingen” in Zeeland (november 2018). Dit betreft een herziene versie op het oorspronkelijke rapport uit 2015: “Aanpak voor een goede samenwerking tussen gemeenten en gemeenschappelijk regelingen in Zeeland”. Nota verbonden partijen gemeente Goes
24 maart 2021
2
nota vastgelegd. De raad moet zo vroeg mogelijk bij het proces worden betrokken zodat hij achteraf niet alleen ja of nee kan zeggen. Sturen en beheersen Na de oprichting is het belangrijk dat de governance goed wordt uitgevoerd. Bij gemeenschappelijke regelingen is het DB is belast met het bestuur en het AB moet hierop toezichthouden. Om deze reden mogen het AB en DB niet gezamenlijk vergaderen en besluiten nemen en mag het DB zowel in aantal leden als gewogen stemmen geen meerderheid vormen in het AB. In de praktijk functioneert het interne toezicht niet zoals de wetgever het heeft beoogd. AB- en DB-leden zien en behandelen elkaar als collega’s waardoor er geen zakelijke verhouding is. Het is belangrijk om via de VZG en de eigen nota verbonden partijen afspraken te maken over het sturen op verbonden partijen. De gemeente Goes neemt deel aan verschillende verbonden partijen. Daarom is de interne sturing en beheersing ook verschillend. We onderscheiden drie categorieën.
Verbonden partijen die van groot belang zijn en waarbij we een groot risico lopen (cat. A) Verbonden partijen die van belang zijn en waarbij we risico lopen (cat. B) Verbonden partijen met een inhoudelijk beperkt belang en risico (cat. C)
Elke categorie heeft een eigen sturings-/beheersingsarrangement. Je krijgt dan het volgende kader. Categorie
Risico/ belang
Sturings/beheersingsarrangement
A
Groot
Zwaar
B
Normaal
Normaal
C
Beperkt
Licht
De verbonden partijen zijn op basis van risico en belang ingedeeld in een van de drie categorieën. Voor elke categorie geldt een sturings-/beheersingsarrangement. Bij categorie C is dit een beperkt en licht arrangement. Bij categorie B en A komen er extra maatregelen bij. In deze nota zijn deze opgenomen op pagina 22. Evaluatie en (her)overweging Samenwerken in het kader van deze nota is voor onbepaalde tijd. Er kunnen omstandigheden zijn die aanleiding geven tot een evaluatie of heroverweging van de samenwerking. Maar ook zonder een directe aanleiding is het goed periodiek de relatie met de verbonden partij te evalueren.
Nota verbonden partijen gemeente Goes
24 maart 2021
3
Inhoudsopgave Samenvatting ............................................................................................................................................................... 2 1.
Inleiding ............................................................................................................................................................... 5
2.
Verbonden partijen.............................................................................................................................................. 7
3.
4
2.1
Definitie verbonden partijen....................................................................................................................... 7
2.2
Voor- en nadelen verbonden partij ............................................................................................................ 7
2.3
Verschillende samenwerkingsvormen ........................................................................................................ 8
2.4
Wettelijk kader.......................................................................................................................................... 10
2.5
Financieel kader ........................................................................................................................................ 11
2.6
Zeeuws kader ............................................................................................................................................ 12
Rollen en verantwoordelijkheden ..................................................................................................................... 13 3.1
Actoren...................................................................................................................................................... 13
3.2
Raad .......................................................................................................................................................... 13
3.3
College....................................................................................................................................................... 14
3.4
Ambtelijke organisatie .............................................................................................................................. 14
3.5
Verbonden partij ....................................................................................................................................... 16
Governance verbonden partijen........................................................................................................................ 17 4.1
Inleiding..................................................................................................................................................... 17
4.2
Oprichtingskader ....................................................................................................................................... 18
4.3
Sturen........................................................................................................................................................ 20
4.4
Intern sturen, beheersen en verantwoorden ........................................................................................... 21
4.5
Intern toezicht bij verbonden partij .......................................................................................................... 25
4.6
Periodieke evaluatie ................................................................................................................................. 27
4.7
(Her)Overweging ....................................................................................................................................... 27
Bijlage 1
Overzicht actoren bij gemeenschappelijke regelingen..................................................................... 29
Bijlage 2
Overzicht actoren bij privaatrechtelijke partijen .............................................................................. 31
Bijlage 3
Evaluatie en heroverwegingskader .................................................................................................. 32
Bijlage 4
Jaarcyclus .......................................................................................................................................... 35
Nota verbonden partijen gemeente Goes
24 maart 2021
4
1. Inleiding Goes neemt deel aan samenwerkingsvormen van uiteenlopende aard. Wanneer sprake is van een financieel en bestuurlijk belang spreken we van een verbonden partij. De verbonden partij kan de vorm hebben van een gemeenschappelijke regeling, een vennootschap, corporatie, stichting of vereniging. Met het toenemen van het aantal verbonden partijen en het geld dat hierin omgaat, nemen ook de inhoudelijke en financiële risico’s toe. Voor 2021 gaat het om een totaalbedrag van ongeveer € 61 miljoen aan uitgaven. Het is daarom belangrijk dat we voldoende sturen en toezicht houden op verbonden partijen. Het is wenselijk om in één document vast te leggen hoe we als gemeente Goes om willen gaan met verbonden partijen. De gemeente Goes kent op dit moment geen eigen beleidskader voor het sturen op verbonden partijen. Doelstelling van deze nota is daarom om een kader te bieden voor deelname aan, het sturen op en het evalueren van verbonden partijen. In hoofdstuk 2 wordt verder ingegaan op wat verbonden partijen zijn en worden de verschillende samenwerkingsvormen beschreven. Ook wordt hier het wettelijk en financieel kader geschetst. In hoofdstuk 3 worden de verschillende rollen en verantwoordelijkheden uitgediept. De verschillende actoren zijn de raad, het college, het ambtelijk apparaat en de verbonden partij. Deze actoren hebben allemaal een andere rol en verantwoordelijkheid.
In hoofdstuk 4 komt de governance met betrekking tot verbonden partijen aan bod. Op de volgende pagina is een overzicht opgenomen van de 20 verbonden partijen waarop deze nota betrekking heeft. Het zijn 10 gemeenschappelijke regelingen, 6 vennootschappen, 1 coöperatie en 3 verenigingen.
Nota verbonden partijen gemeente Goes
24 maart 2021
5
I Gemeenschappelijke regelingen
Juridische vorm
1.
Betho
Openbaar lichaam
2.
Gemeentelijke Gezondheid Zorg Zeeland (GGD)
Openbaar lichaam
3.
GR de Bevelanden
Openbaar lichaam
4.
Openbaar Lichaam Afvalstoffenverwijdering (OLAZ)
Openbaar lichaam
5.
Regionaal Bureau Leerplicht (RBL)
Centrumgemeente
6.
Regionale Uitvoeringsdienst Zeeland (RUD)
Openbaar lichaam
7.
Belastingsamenwerking Zeeland (Sabewa)
Openbaar lichaam
8.
Samenwerkingsverband Welzijnszorg Oosterschelderegio (SWVO)
Openbaar lichaam
9.
Veiligheidsregio Zeeland (VRZ)
Openbaar lichaam
10.
Zeeuwse Muziekschool (ZMS)
Openbaar lichaam
II Vennootschappen en coöperatie
Juridische vorm
1.
Bank Nederlandse Gemeenten (BNG)
NV
2.
Provinciale Zeeuwse Elektriciteit Maatschappij (PZEM NV)
NV
3.
NV Economische Impuls Zeeland
NV
4.
Goes Goed BV
BV
5.
Deelgebieden Goese Schans
BV
6.
Verkoop Maatschappij Goese Schans
BV
7.
Zeeuwind
Coöperatie
III Verenigingen
Juridische vorm
1.
Vereniging Zeeuwse Gemeenten (VZG)
Vereniging
2.
Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG)
Vereniging
3.
Milieu Educatief Centrum (MEC)
Vereniging
Tabel 1.1 Overzicht onderverdeling verbonden partijen gemeente Goes
Nota verbonden partijen gemeente Goes
24 maart 2021
6
2. Verbonden partijen 2.1 Definitie verbonden partijen
We hanteren in deze nota de definitie uit het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV). Een verbonden partij is een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de gemeente een bestuurlijk én een financieel belang heeft. Bestuurlijk belang Er is sprake van een bestuurlijk belang als een lid van het college namens de gemeente in het bestuur zit van de verbonden partij of namens de gemeente stemt. Financieel belang Een financieel belang is een aan de verbonden partij ter beschikking gesteld bedrag dat niet verhaalbaar is als de verbonden partij failliet gaat, ofwel het bedrag waarvoor aansprakelijkheid bestaat indien de verbonden partij haar verplichtingen niet nakomt. Verbonden partijen zijn kortweg organisaties waarvan de gemeente (mede)eigenaar of aandeelhouder is.
2.2 Voor- en nadelen verbonden partij
De gemeente neemt deel aan een verbonden partij omdat zij verwacht dat deze dezelfde activiteiten kan uitvoeren met meer efficiency, kwaliteit en continuïteit. Aan een verbonden partij zitten echter ook nadelen. Hieronder worden mogelijke voor- en nadelen van verbonden partijen opgesomd. Voordelen Financiële- en effectiviteitsvoordelen. Grotere risicospreiding. De veronderstelling is dat vele schouders gemakkelijker eventuele risico’s kunnen dragen dan één enkele schouder. Continuïteit en bundeling van krachten. Professionalisering en kennisvoordelen. Gemeentegrens-overschrijdende zaken kunnen opgepakt worden door de grotere schaal. Nadelen De democratische legitimiteit is een probleem. De leden van het bestuur worden niet rechtstreeks gekozen. Daarnaast is het voor raadsleden lastiger om effectief invloed uit te oefenen op een aan de gemeenschappelijk regeling overgedragen taak. Moeilijk om mee te stoppen. Als je wilt stoppen met een gemeenschappelijke regeling moet je dit een jaar van tevoren aankondigden en zullen de overblijvende deelnemers bepalen hoe hoog de frictiekosten zijn die dan 4 tot 5 jaar nog betaald moeten worden. Grote(re) afstand tot de burgers. Minder invloed als individuele gemeente. Onbegrip tussen de deelnemers en de verbonden partij.
Mogelijke rolconflicten bij de bestuurders van de verbonden partijen omdat deze de belangen van de verbonden partijen als van de eigen gemeente en burgers willen behartigen. Financieel risico. Meerderheid beslist. Tekorten moeten worden betaald. Privaatrechtelijke organisaties kunnen ook failliet gaan.
Nota verbonden partijen gemeente Goes
24 maart 2021
7
2.3 Verschillende samenwerkingsvormen
Er zijn verschillende soorten vormen van samenwerken. Een belangrijk onderscheid hierbij is het recht dat van toepassing is. Er zijn publiekrechtelijke en privaatrechtelijke samenwerkingsvormen. Publiekrechtelijke samenwerking Samenwerking vindt plaats op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). De Wgr kent meerdere samenwerkingsvormen. De relevante samenwerkingsvormen worden hieronder behandeld. Bedrijfsvoeringorganisatie Deze vorm beperkt zich tot bedrijfsvoeringtaken. Deze organisatie heeft rechtspersoonlijkheid maar geen beleidsvrijheid. Deze vorm is voornamelijk bedoeld als uitvoeringsdienst. Het college van Goes neemt niet deel aan een bedrijfsvoeringorganisatie. Centrumgemeente In deze vorm worden de bevoegdheden van de ene gemeente overgedragen aan een andere. Er worden dus taken uitbesteed aan een andere gemeente. Er wordt geen aparte organisatie opgericht met een eigen rechtspersoonlijkheid en eigen personeel. De gemeente Goes is de centrumgemeente voor het Regionaal bureau leerplicht (RBL).
Toelichting. RBL is een bureau op de afdeling Samenleving. De medewerkers zijn in dienst van de gemeente Goes en de kosten zijn onderdeel van de begroting van de gemeente Goes. De andere gemeenten betalen hiervoor een bijdrage in de kosten. Financieel gezien is dit de meest voordelige gemeenschappelijke regeling. Zijn het CZW-bureau en de ArbeidsM.t ook gemeenschappelijke regelingen in de vorm van een centrumgemeenten? Nee. Het rijk heeft voor bepaalde beleidstaken in iedere regio een centrumgemeente aangewezen. Goes is dit voor de arbeidsM.t en Vlissingen voor het CZW. De centrumgemeente krijgt van het rijk het geld voor de gehele regio voor de uitvoering van de taak. De medewerkers die de taken van de ArbeidsM.t voor Zeeland uitvoeren zijn in dienst van de gemeente Goes. De medewerkers van het CZWbureau zijn in dienst bij het SWVO. Uit een oogpunt van duidelijkheid en rechtszekerheid en risicospreiding verdient het aanbeveling om voor het CZW-bureau en de Arbeidsmarktregio een centrumgemeente op te richten.
Openbaar Lichaam Dit is de meest uitgebreide vorm van samenwerking. Het openbaar lichaam heeft een eigen rechtspersoonlijkheid en eigen personeel in dienst. De organisatie beschikt over een apart algemeen en dagelijks bestuur. Het college van Goes neemt deel aan negen openbare lichamen. Bij drie is dit op grond van de wet verplicht. Dit zijn de GGD, de RUD en de VRZ.
Nota verbonden partijen gemeente Goes
24 maart 2021
8
Privaatrechtelijke samenwerking Bij publiekrechtelijke samenwerkingsvormen is een bestuursorgaan (college) de deelnemer. Bij privaatrechtelijke samenwerking gaat het om deelname van de gemeente Goes als rechtspersoon. De relevante privaatrechtelijke samenwerkingsvormen zijn:
Vennootschap en coöperatie Stichting en vereniging
Een vennootschap is een organisatievorm met als hoofddoel het realiseren van winst voor de eigenaren. Voorbeelden zijn de bv, de nv en de vennootschap onder firma. De gemeente Goes neemt deel aan drie naamloze vennootschappen en drie besloten vennootschappen. Een coöperatie is een vorm van zelforganisatie gericht op het vergroten van economische macht en het behalen van schaalvoordeel. Goes Toelichting. Is stichting Goes Promotie een verbonden partij? Nee. De gemeente zit namelijk niet meer in het bestuur. De gemeente Goes heeft een subsidierelatie met deze stichting. neemt deel aan een coöperatie waarop deze nota betrekking heeft. Een stichting is een rechtspersoon zonder winstoogmerk. Het is een privaatrechtelijke organisatie, hoewel sommige stichtingen ook publieke taken uitvoeren en daartoe zelfs zijn opgericht. De winst moet worden gebruikt voor het gestelde doel en mag niet aan de oprichters of bestuursleden worden uitgekeerd. Een belangrijk verschil met verenigingen is dat een stichting geen leden heeft. Goes neemt deel in één stichting. Een vereniging is een verzameling personen die zich met een bepaald doel georganiseerd hebben in een rechtspersoon. De gemeente Goes neemt deelt aan drie verenigingen.
Nota verbonden partijen gemeente Goes
24 maart 2021
9
2.4 Wettelijk kader
Privaat- of publiekrecht Hiervoor is aangegeven dat het gekozen recht een belangrijk verschil is tussen regelingen. Er is geen vrije keuze om te kiezen tussen publiek- of privaatrecht. De wetgever heeft in de Gemeentewet vastgelegd dat er in beginsel gekozen moet worden voor het publiekrecht. Dat is dus het deelnemen van een bestuursorgaan aan een gemeenschappelijke regeling. Er mag alleen gekozen worden voor het privaatrecht als het belang van de regeling daarmee beter gediend is. Als de belangen alleen realiseerbaar zijn door deel te nemen aan het vrije economische verkeer waarbij marktwerking belangrijk is, kan dit een goede reden zijn. Privaatrecht Het college is bevoegd tot het oprichten of deelnemen aan een rechtspersoon op grond van artikel 160 lid 2 onder e van de Gemeentewet. Dit besluit wordt niet genomen dan nadat aan de raad een ontwerpbesluit is voorgelegd en in de gelegenheid is gesteld zijn wensen en bedenkingen kenbaar te maken. Als de raad toestemming verleent moet vervolgens goedkeuring gevraagd worden aan gedeputeerde staten van Zeeland. Deze kan goedkeuring onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen belang. Publiekrecht De Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) bepaalt dat als het college wil besluiten om een gemeenschappelijke regeling aan te gaan, te wijzigen of te beëindigen, deze eerst toestemming van de gemeenteraad moet vragen.
Strijd met recht of algemeen belang De raad kan dus in beide gevallen aangeven niet achter het voornemen te staan tot de samenwerking. Redenen kunnen zijn dat de raad vindt dat de gemeente Goes beter de taak zelf kan blijven uitvoeren of dat de financiële risico’s te groot zijn. Ook kan de raad van oordeel zijn dat het college moet kiezen voor de publiekrechtelijke weg in plaats van de privaatrechtelijke weg of dat de samenwerkingsvorm te zwaar is voor de taken die uitgevoerd gaan worden. Collegeregelingen In 2002 is het bestuur en toezicht bij gemeenten uit elkaar gehaald (dualisme). Door deze dualisering zijn (inmiddels) alle taken waarop de tien gemeenschappelijke regelingen betrekking hebben, bij wet aan het college overgedragen. Het zijn dus allemaal collegeregelingen. Ook de Veiligheidsregio Zeeland (VRZ), ondanks dat de Wet veiligheidsregio’s bepaalt dat de burgemeester lid is van het algemeen bestuur (AB). Omdat het collegeregelingen zijn, wijst het college (met uitzondering van de VRZ), aan wie het college vertegenwoordigt in het algemeen bestuur van de gemeenschappelijke regeling. De Wet gemeenschappelijke regelingen daarentegen gaat nog steeds uit van een monistisch systeem. De leden van het AB kiezen uit hun midden een voorzitter en een dagelijks bestuur (DB). Het DB is belast met het bestuur en het AB is belast met het toezicht daarop.
Daarover later meer in deze nota.
Nota verbonden partijen gemeente Goes
24 maart 2021
10
2.5 Financieel kader
Belangrijkste artikelen over de financiële kaders zijn de artikelen 34 en 35 uit de Wgr. Artikel 34 bepaalt het volgende: Het algemeen bestuur van de GR stelt de begroting vast in het jaar voorafgaande aan dat waarvoor zij dient. Het dagelijks bestuur van de GR zendt de begroting binnen twee weken na vaststelling, doch uiterlijk vóór 1 augustus van het jaar voorafgaande aan dat waarvoor de begroting dient, aan gedeputeerde staten. Het algemeen bestuur van de GR stelt de jaarrekening vast in het jaar volgende op het jaar waarop deze betrekking heeft; Het dagelijks bestuur van de GR zendt de jaarrekening binnen twee weken na de vaststelling, doch in ieder geval vóór 15 juli van het jaar volgende op het jaar waarop de jaarrekening betrekking heeft, aan gedeputeerde staten. Het DB stuurt uiterlijk voor 15 april de ontwerpbegroting en de voorlopige jaarrekening aan de raad. In artikel 35 wordt beschreven dat de raad acht weken voordat deze ter vaststelling aan het AB wordt aangeboden een zienswijze over de ontwerpbegroting naar voren kan brengen. Op basis van het VZGrapport is in Zeeland de afspraak gemaakt dat ook de voorlopige jaarrekening voor een zienswijze aan de raad wordt voorgelegd. Toelichting: Het college van Goes heeft alle gemeenschappelijke regelingen gevraagd om medio april de ontwerpbegroting en de voorlopige jaarrekening aan de raad aan te bieden.
De reden hiervoor is om ervoor te zorgen dat alle ontwerpbegrotingen en de voorlopige jaarrekeningen in een integraal voorstel aan de raad kunnen worden aangeboden. In de praktijk wordt nog niet in alle gevallen hier gehoor aan gegeven. Daarom wordt van enkele regelingen de ontwerpbegroting en de voorlopige jaarrekening eerder of later aan de raad aangeboden.
Het DB voegt de zienswijzen bij de ontwerpbegroting, waarna het AB de begroting en de jaarrekening vaststelt. Het AB stelt de begroting en jaarrekening vast bij meerderheid van stemmen. Ook als de vertegenwoordiger van een college tegen heeft gestemd, wellicht overeenkomstig de zienswijze van de raad, is de in de begroting van de gemeenschappelijke regeling opgenomen bijdrage voor de gemeente een verplichte uitgave. Goedkeuring onthouden aan de begrotingswijziging maakt dit niet anders. In het BBV is in artikel 9, lid 2 sub f bepaald dat in de begroting een afzonderlijke paragraaf de beleidslijnen worden vastgelegd met betrekking tot de verbonden partijen. Volgens artikel 15 van het BBV bevat deze paragraaf ten minste de volgende informatie: De visie op en de beleidsvoornemens over verbonden partijen. De lijst van verbonden partijen die wordt onderverdeeld naar: i. Gemeenschappelijke regelingen ii. Vennootschappen en coöperaties iii. Stichtingen en verenigingen, en iv. Overige verbonden partijen.
Nota verbonden partijen gemeente Goes
24 maart 2021
11
In de lijst verbonden partijen wordt ten minste de volgende informatie opgenomen: De wijze waarop de gemeente een belang heeft in de verbonden partij en het openbaar belang dat er mee gemoeid is. Het belang dat de gemeente in de verbonden partij heeft aan het begin en de verwachte omvang aan het einde van het begrotingsjaar. De verwachte omvang van het eigen vermogen en het vreemd vermogen van de verbonden partij aan het begin en aan het einde van het begrotingsjaar. De verwachte omvang van het financiële resultaat van de verbonden partij in het begrotingsjaar. De eventuele risico’, als bedoeld in artikel 11, eerste lid, onderdeel b van de verbonden partij voor de financiële risico’s van de gemeente.
2.6 Zeeuws kader
In 2015 zijn door de Vereniging van Zeeuwse Gemeenten (VZG) afspraken vastgelegd in het rapport “Aanpak voor een goede samenwerking tussen gemeenten en gemeenschappelijke regelingen”. Eind 2018 is het rapport “Afspraken over samenwerken met Gemeenschappelijke Regelingen in Zeeland” verschenen. Doel van het rapport is de samenwerking met de Zeeuwse gemeenschappelijke regelingen verbeteren. De aanbevelingen uit het rapport zijn door de Zeeuwse gemeenteraden onderschreven. Daardoor zijn de aanbevelingen niet meer vrijblijvend maar gelden ze als afspraken. Belangrijke afspraken
Toelichting: Daar waar de rapporten van de VZG zien op het verbeteren van de samenwerking van de Zeeuwse gemeenten met de Zeeuwse gemeenschappelijke regelingen, ziet deze nota met name op de eigen organisatie. Dus ons eigen beleid en werkafspraken rond verbonden partijen. zijn onder meer:
Het instellen van een ambtelijke begeleidingscommissie die een advies opstelt voor de gemeenten over de ontwerpbegroting, de voorlopige jaarrekening en eventuele begrotingswijzigingen. Dat ook de voorlopige jaarrekening voor een zienswijze aan de raad moet worden voorgelegd.
Als onderdeel van deze gezamenlijke afspraken stelt de VZG ieder jaar richtlijnen vast waaraan alle gemeenschappelijke regelingen zich bij het opstellen van de financiële stukken moeten houden. Het gaat hierbij om:
Het inflatiepercentage. Dit is het percentage waarmee de begroting mag stijgen. Het toegestane percentage voor de reserve. Het percentage voor de taakstellende bezuiniging.
Nota verbonden partijen gemeente Goes
24 maart 2021
12
3. Rollen en verantwoordelijkheden 3.1 Actoren
De verschillende actoren (raad, college, medewerkers en verbonden partijen) hebben eigen rollen en verantwoordelijkheden. De raad stelt de kaders vast en controleert. Het college stuurt de verbonden partijen aan, houdt toezicht en legt verantwoording af aan de raad. De medewerkers zorgen voor de inhoudelijke deskundigheid en de verbonden partij voert de opdrachten zo goed mogelijk uit en legt hierover verantwoording af aan haar bestuur.
Figuur 3.1 Overzicht rollen en verantwoordelijkheden actoren
3.2 Raad
De raad heeft een kaderstellende en controlerende taak. De raad wordt geacht algemene kaders vast te stellen waarbinnen het college (ook vanuit de samenwerking) moet functioneren. Vanuit de controlerende rol wordt de gemeenteraad geacht het beleid en de taakuitvoering van het college (ook vanuit de samenwerking) te controleren. Daarvoor heeft de raad verschillende instrumenten. Deze komen in hoofdstuk 4 over de governance aan de orde.
Nota verbonden partijen gemeente Goes
24 maart 2021
13
3.3 College Eigenaar en opdrachtgever Bij de aansturing van een verbonden partij heeft het college zowel een eigenaarsrol als een opdrachtgeversrol. In de eigenaarsrol beslist het college over de oprichting, de missie, de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de verbonden partij (beheersmatige aansturing). In de rol van opdrachtgever streeft het college naar een zo goed mogelijk product tegen een zo laag mogelijke prijs (beleidsmatige aansturing). Het is de taak van het college om als opdrachtgever zicht te houden op de uitvoering, prestaties, kosten en risico’s van de verbonden partij. Aandachtspunt hierbij is dat het college meer op afstand staat van de uitvoering. Er is minder directe invloed waardoor het belang van afstemming met andere deelnemers groter wordt. Het college heeft daarnaast de taak om de gemeenteraad goed te informeren over het reilen en zeilen van de verbonden partijen. Bovendien is het belangrijk dat het college de raad vroegtijdig betrekt bij belangrijke besluiten en ontwikkelingen. Zie ook hoofdstuk 4, figuur 4.5 voor een vertaling naar de praktijksituatie. Vakinhoudelijke portefeuillehouder Het college kiest ervoor om de vakinhoudelijke portefeuillehouder aan te wijzen als lid van het AB.
Wie dus namens het college wordt benoemd als lid van het AB van de desbetreffende gemeenschappelijke regeling ligt dus vast nadat na de verkiezingen de portefeuilles zijn verdeeld. Vervangingsregeling Het college heeft een vaste vervangingsregeling. De burgmeester wordt vervangen door de 1e loco De 1e loco wordt vervangen door de 2e loco De 2e loco wordt vervangen door de 3e loco De 3e loco wordt vervangen door de burgemeester.
3.4 Ambtelijke organisatie
Het ambtelijke apparaat ondersteunt het college met informatieverstrekking, advisering en onderhoudt contact met de verbonden partij. Het ambtelijk apparaat werkt waar mogelijk samen met de andere gemeenten die deelnemen aan een verbonden partij. Dit door middel van een ambtelijke begeleidingscommissie die de verbonden partij advies geeft. Binnen de gemeente Goes kennen we de volgende ambtelijke rollen ten aanzien van verbonden partijen. Bijlagen 1 en 2 geven een compleet overzicht van de verbonden partijen en wie daarbij betrokken zijn. Inhoudelijk adviseur De inhoudelijk adviseur is de directe ambtelijke contactpersoon voor een verbonden partijen. Deze medewerker heeft een toetsende rol. De inhoudelijk adviseur heeft de volgende taken: Het monitoren van de voortgang van de realisatie van de gestelde doelen. Heeft een signaalfunctie richting de portefeuillehouder. Is de inhoudelijk adviseur voor het college en de portefeuillehouder. Deze stelt de college- en raadsvoorstellen op over de voorlopige jaarrekening, de ontwerpbegroting en de gemeenschappelijke regeling, evenals de wijzigingen hiervan. Organiseert en borgt de informatievoorziening vanuit de gemeente aan de verbonden partij.
Nota verbonden partijen gemeente Goes
24 maart 2021
14
Vormt de verbindende schakel tussen gemeente en verbonden partij: aanspreekpunt voor binnengemeentelijke vragen en opmerkingen over de dienstverlening. Toetst de informatieverstrekking en de producten uit de P&C-cyclus van de verbonden partij voor zover deze verband houden met de opdrachtgeversrelatie. Levert input voor de inventarisatie van de risico’s.
Financieel consulent Iedere verbonden partij heeft een eigen financieel consulent. Verdeling over de verbonden partijen geschiedt op basis van de toegewezen portefeuille (en daarmee het programma waar de verbonden partij aan bijdraagt). De financieel consulent heeft de volgende taken: Adviseert de inhoudelijk adviseur op financieel gebied. Adviseert de portefeuillehouder op financieel gebied. Ondersteunt de inhoudelijk adviseur bij de toetsing van de informatieverstrekking en de producten uit de P&C-cyclus van de verbonden partij. Levert input voor de inventarisatie van de risico’s. Coördinator verbonden partijen De coördinator(en) verbonden partijen heeft de regie op de implementatie en uitvoering van deze nota verbonden partijen. Concreet betekent dit dat de coördinator: • De ambtelijke regie heeft op het onderwerp verbonden partijen. • De regie heeft op het doorlopen van het oprichtingskader (bij nieuwe verbonden partijen). • De regie heeft op de uitvoering van het risicomanagement. • De regie heeft op de aanlevering van gegevens voor de paragraaf verbonden partijen. • De regie heeft op collectieve college- en raadsvoorstellen over verbonden partijen. • De regie heeft op de evaluatie en heroverweging van verbonden partijen. De coördinator heeft vooral een belangrijke rol op de processen.
Deze medewerker is de procesbewaker, grijpt in en stuurt bij wanneer dat nodig is. Communicatieadviseur Iedere portefeuillehouder wordt geadviseerd door een vaste communicatieadviseur over alle communicatieaspecten. Gemeentejurist De gemeentejurist adviseert over de juridische aspecten van verbonden partijen. Bijvoorbeeld over het oprichten, wijzigingen of beëindigen van een gemeenschappelijke regeling. Concerncontroller De algemene rollen/taken die de concerncontroller binnen de gemeente Goes heeft (signaleren, adviseren, kaderstellen en toetsen), vervult hij ook met betrekking tot verbonden partijen. Specifiek kunnen we de volgende aandachtspunten benoemen:
Stelt kaders op voor de sturing op verbonden partijen. Stelt kaders op m.b.t. governance en risicomanagement en toets de werking ervan. Vertegenwoordigt de gemeente Goes in VZG-verband voor het verbeteren van de structuur en de samenwerking met gemeenschappelijke regelingen.
Nota verbonden partijen gemeente Goes
24 maart 2021
15
3.5 Verbonden partij
De verbonden partij voert de taken uit en is daarmee opdrachtnemer. De rol van opdrachtnemer berust bij het bestuur van de verbonden partij. Bij een gemeenschappelijk openbaar lichaam is dit het dagelijks bestuur, dat uit de leden van het algemeen bestuur wordt gekozen, de opdrachtnemer. Bij privaatrechtelijke verbonden partijen ligt de opdrachtnemersrol bij het bestuur (raad van bestuur, directie of directeurbestuurder), eventueel gecontroleerd door de raad van commissarissen of een raad van toezicht.
Nota verbonden partijen gemeente Goes
24 maart 2021
16
4
Governance verbonden partijen
4.1 Inleiding
In de voorgaande hoofdstukken is ingegaan op het begrip verbonden partijen. In dit hoofdstuk beantwoorden we de vraag hoe wij met onze huidige en toekomstige verbonden partijen om willen gaan. Goed besturen heeft te maken met processen, beleid, wetten en regels. Goed besturen gaat over een duidelijke rolverdeling en het behalen van doelstellingen. Hierbij gaan we uit van het volgende governancemodel:
Figuur 4.1 Governance processen gemeenteraad en college
Onder governance wordt in deze nota verstaan: Het sturen en controleren van door de gemeente ingestelde organisaties, de verantwoording die daarover wordt afgelegd en het toezicht dat daarop wordt uitgeoefend. We bepalen hier de regels voor de raad en het college. Het gaat hier om regels voor: 1. Oprichten 2. Sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht houden 3. Evaluatie en heroverweging
Nota verbonden partijen gemeente Goes
24 maart 2021
17
4.2 Oprichtingskader
Gelet op de zwaarwegende nadelen is het raadzaam terughoudend te zijn met het instellen of deelnemen aan een verbonden partij. Het is dus van belang voldoende tijd te nemen om te beslissen tot het toetreden of (mede) oprichten van een verbonden partij. Ook moet de beslissing worden genomen op deugdelijke en onafhankelijk gemaakte berekeningen van alle kosten, inclusief de extra opstart- en frictiekosten. De raad moet in een zo vroeg mogelijk stadium bij het gehele proces betrokken worden zodat hij achteraf niet alleen ja of nee kan zeggen. Om deze redenen worden de volgende afspraken gemaakt over het toetreden dan wel het (mede) oprichten van een verbonden partij. 1.
2. 3.
4.
5. 6. 7.
8.
Het college ligt de raad in een zo vroeg mogelijk stadium in als er gesprekken gevoerd worden over een mogelijke toetreding dan wel oprichting van een verbonden partij. Dit geldt natuurlijk ook voor fusies of belangrijke wijzigingen. College en raad spreken in het eerste overleg met elkaar af hoe de raad verder bij het proces betrokken wordt. Er wordt door het college opdracht gegeven aan een onafhankelijk onderzoeksbureau om alle kosten en risico’s volledig in beeld te brengen. De begeleiding van deze opdracht wordt uitgevoerd door de coördinator verbonden partijen. Uitgangspunt is dat aan een verbonden partij wordt deelgenomen als de meerwaarde objectief en concreet is aangetoond en er geen andere passende mogelijkheid is om de gemeentelijke taak uit laten voeren. Vervolgens dient een keuze gemaakt te worden over het recht dat van toepassing is. Tot slot moet de meest passende vorm van samenwerking gekozen worden. Om dit alles te kunnen beoordelen is een stroomschema opgesteld wat doorlopen moet worden. Dit staat op de volgende pagina. Bij mogelijke samenwerking worden alle medewerkers genoemd in paragraaf 3.4 bij de besluitvorming betrokken. Pas als alle onderhandelingen zijn afgerond en alle adviezen zijn opgesteld, volgt de wettelijke procedure waarbij de raad om toestemming wordt gevraagd.
Bij een privaatrechtelijke vorm volgt dan nog de goedkeuring van gedeputeerde staten.
Opmerking. Een bekende valkuil is dat colleges gezamenlijk vanwege politieke wensen afspraken maken en dat de raden overtuigd moeten worden dat dit een goed idee is. Berekeningen op voorhand over te realiseren besparingen gelden voor de langere termijn. Het op voorhand opleggen van een taakstellende bezuiniging aan de nieuwe organisatie is niet realistisch. Dit komt omdat in de opstartfase de deelnemers frictiekosten hebben en er extra geld nodig is om de nieuwe organisatie goed in te richten.
Nota verbonden partijen gemeente Goes
24 maart 2021
18
Figuur 4.2 Keuzeschema bij samenwerking
Nota verbonden partijen gemeente Goes
24 maart 2021
19
4.3 Sturen
Sturen is het proces waarbij beoordeeld wordt of de afgesproken doelstellingen zijn gerealiseerd. Dit is echter alleen mogelijk als de doelstellingen en de daarbij behorende resultaten, vooraf duidelijk beschreven en bepaalbaar zijn. Ook de budgetten die voor deze resultaten beschikbaar zijn moeten voor alle belanghebbenden vooraf duidelijk zijn. Dit klinkt logisch maar het is niet zo eenvoudig om dit te realiseren. De bijdragen van de deelnemers zijn concreet maar de diensten en producten die geleverd worden zijn vaak in algemene zin benoemd. Er zijn meerdere sturingsinstrumenten. Deze zijn verschillend van aard. Het ene instrument geldt voor iedereen, het andere alleen als men zich hieraan conformeert. Er zijn ook regels die alleen intern gelden. Daarnaast ziet het ene instrument meer op regels, het andere op financiële aspecten of prestatieafspraken. Voor alle deelnemers en verbonden partij De wet (Wgr of BW) De gemeenschappelijke regeling of de statuten van de rechtspersoon Vastgestelde begroting en jaarrekening door het AB of directeur-bestuurder Als alle deelnemers en de verbonden partij hiermee instemmen Notities van de VZG over gemeenschappelijke regelingen Dienstverlening overeenkomst (DVO) Prestatieovereenkomst Intern voor Goes Collegeprogramma Nota verbonden partijen
Toelichting: De geldingskracht van wettelijke regels is primair het grootst. Deze regels gelden altijd en voor iedereen. Desondanks worden deze regelmatig niet nageleefd. Voorbeelden zijn het te laat indienen van financiële stukken, geen gescheiden DB- en AB-vergaderingen, het door het AB laten wijzigen van de verdeelsleutel voor de gemeentelijke bijdrage terwijl de raden hierover moeten beslissen. Als een regeling is vastgesteld is dit een wettelijke regeling, zij het dat de wet altijd voorgaat. Dus als deze regels bevat die in strijd zijn met de wet, gelden deze niet. Ook een door het AB vastgestelde begroting en rekening moet door alle deelnemers gerespecteerd worden. Notities van de VZG hebben alleen geldingskracht als iedereen zich daaraan blijft conformeren en deze consequent nageleefd worden.
Nota verbonden partijen gemeente Goes
24 maart 2021
20
4.4 Intern sturen, beheersen en verantwoorden
Het is belangrijk om via de VZG en de eigen nota verbonden partijen afspraken te maken over het sturen, beheersen en verantwoorden met betrekking tot verbonden partijen. De gemeente Goes neemt deel aan verschillende verbonden partijen. Daarom moet de interne sturing ook verschillend ingericht en uitgevoerd worden. Een belangrijk onderscheid hierbij is hoe de risico’s worden beoordeeld, zowel inhoudelijk, bestuurlijk/politiek als financieel. Groot belang Groot risico Schaal van groot naar een beperkt risico Beperkt risico
Schaal van groot naar beperkt belang
Grote bijdrage Veel beleidsvrijheid Regelmatig wijziging beleid/wetgeving Raakt alle/veel burgers en bedrijven Veel personeel in dienst Lagere bijdrage Veel beleidsvrijheid Regelmatig wijziging beleid/wetgeving Raakt alle/veel burgers en bedrijven Aantal medewerkers
Beperkt belang
Grote bijdrage Taken overzichtelijk Beperkte beleidsvrijheid Beperkte beleidsvrijheid Veel personeel in dienst Lage bijdrage Geen tot weinig beleidsvrijheid Geen tot weinig rechtstreeks contact met inwoners Weinig personeel i.r.t. taken/leden
Figuur 4.3 Schematische indeling van verbonden partijen naar risico en belang
We onderscheiden drie categorieën.
Verbonden partijen die van groot belang zijn voor het halen van de doelen van de gemeente en waarbij de gemeente een groot risico loopt (cat. A) Verbonden partijen die van belang zijn voor het halen van de doelen van de gemeente en waarbij de gemeente een risico loopt (cat. B) Het belang is beperkt, evenals de risico’s (cat. C)
Elke categorie heeft een eigen sturings-/beheersingsarrangement. Je krijgt dan het volgende kader. Categorie
Risico/belang
Sturings/beheersingsarrangement
A
Groot
Zwaar
B
Normaal
Normaal
C
Beperkt
Licht
Figuur 4.4 Overzicht verschillende sturingsarrangementen
Bij de bestuurlijke vertegenwoordiging onderscheiden we twee rollen, te weten die van opdrachtgever en die van eigenaar. Er kan gekozen worden om deze rollen gescheiden in te vullen. Hiermee wordt ongewenste rolvermenging voorkomen. Vanuit praktische overwegingen kan ervoor gekozen worden om één portefeuillehouder op te laten treden als opdrachtgever en eigenaar. Dit is in Goes de huidige situatie. Voordeel van deze constructie is eenduidigheid. Er is immers voor de ambtelijke organisatie één bestuurlijk Nota verbonden partijen gemeente Goes
24 maart 2021
21
aanspreekpunt. Rolvermenging geeft problemen als de belangen en risico’s voor de gemeenten als de verbonden partij groot zijn. Om deze reden is het voorstel om bij de zwaarste categorie verbonden partijen (1) beide rollen apart in te vullen. De vakinhoudelijke portefeuillehouder vervult de rol van opdrachtgever. De wethouder Financiën vervult de rol van eigenaar, mits hij niet de vakinhoudelijke portefeuillehouder is. De eigenaar richt zich primair op de continuïteit van de verbonden partij en de daarbij behorende risico’s. De eigenaar wordt actief betrokken bij de behandeling van alle financiële stukken van de verbonden partij. Hieronder is een schema opgenomen waarin de wegging van de verbonden partijen is weergegeven evenals de invulling van beide rollen. Regeling
Eigenaar
Opdrachtgever
Categorie A: Zwaar sturings-/beheersingsarrangement GGD Wethouder Financiën Portefeuillehouder GR de Bevelanden Wethouder Financiën Portefeuillehouder RUD Wethouder Financiën Portefeuillehouder VRZ Wethouder Financiën Portefeuillehouder Goes Goed BV Wethouder Financiën Portefeuillehouder Categorie B: Normaal sturings-/beheersingsarrangement PZEM NV Portefeuillehouder Betho Portefeuillehouder OLAZ Portefeuillehouder Sabewa Portefeuillehouder RBL Portefeuillehouder ZMS Portefeuillehouder SWVO Portefeuillehouder Categorie C: Licht sturings-/beheersingsarrangement BNG Portefeuillehouder Economische impuls Portefeuillehouder Deelgebieden Portefeuillehouder Goese Schans Verkoopmaatschappij Portefeuillehouder Goese Schans VZG Portefeuillehouder VNG Portefeuillehouder MEC Portefeuillehouder Zeeuwind Portefeuillehouder
Risico/Belang
Sturing en beheersing
Groot Groot Groot Groot Groot
Zwaar Zwaar Zwaar Zwaar Zwaar
Normaal Normaal Normaal Normaal Normaal Normaal Normaal
Normaal Normaal Normaal Normaal Normaal Normaal Normaal
Beperkt Beperkt Beperkt
Licht Licht Licht
Beperkt
Licht
Beperkt Beperkt Beperkt Beperkt
Licht Licht Licht Licht
Fig. 4.5 Overzicht rollen per categorie en verbonden partij
Nota verbonden partijen gemeente Goes
24 maart 2021
22
De sturings-/beheersingsarrangementen worden hieronder weergegeven, dit van licht naar zwaar. Bij normaal en zwaar staat welke instrumenten extra van toepassing zijn. Als het instrument niet kan worden afgedwongen, is aangegeven om bij de verbonden partij aan te dringen dit toch te doen. Cat. C: Licht arrangement Vakinhoudelijke wethouder vervult de rol van eigenaar en opdrachtgever. Geen verplichte (interne) begeleidingscommissie. Mag wel. Op ad hoc basis Informatievoorziening/afstemming ambtelijke verantwoordelijke en portefeuillehouder. Informatie in reguliere P&C cyclus of bij incidenten. Cat. B: Normaal arrangement Een bewuste afweging voor het wel of niet bestuurlijk scheiden van de rollen opdrachtgever en eigenaar. Alle ambtelijke functionarissen genoemd in hoofdstuk 3 vervullen hun rol bij advisering aan de portefeuillehouder, het college of de raad (integrale advisering). Een ontwerpbegroting en een voorlopige jaarrekening of een begrotingswijziging van een gemeenschappelijke regeling wordt altijd voor een zienswijze aan de raad aangeboden. Raad krijgt een integraal voorstel over alle ontwerpbegrotingen en voorlopige jaarrekeningen van gemeenschappelijke regelingen.
Periodiek is er een intern ambtelijk overleg van alle inhoudelijke adviseurs, financieel consulenten, de coördinator verbonden partijen, de gemeentejurist, de concern controller en het afdelingshoofd Concern. Een ambtelijke begeleidingscommissies bij de verbonden partij is verplicht. De begeleidingscommissie dient in en zo vroeg mogelijk stadium van de besluitvorming betrokken te worden. Bij de ontwerpbegroting en de voorlopige jaarrekening moet altijd het advies van de begeleidingscommissie gevoegd zijn. Structurele en periodieke Informatievoorziening/afstemming ambtelijke verantwoordelijke en portefeuillehouder. Cat. A: Zwaar arrangement Bestuurlijke functiescheiding tussen opdrachtgever en eigenaar. De vakinhoudelijke portefeuillehouder vervult de rol van opdrachtgever. De wethouder Financiën vervult de rol van eigenaar, mits hij niet de vakinhoudelijke portefeuillehouder is. De eigenaar richt zich primair op de continuïteit van de verbonden partij en de daarbij behorende risico’s. De eigenaar wordt actief betrokken bij de behandeling van alle financiële stukken van de verbonden partij. Twee keer per jaar wordt er een interne risicoanalyse opgesteld die inzicht geeft in de bedrijfsvoering risico’s van de verbonden partij. Deze wordt besproken met de opdrachtgever en eigenaar. Een periodieke nieuwsbrief vanuit de verbonden partij (wordt op aangedrongen).
Een klankbordgroep met raadsleden (wordt op aangedrongen). Minimaal 1 keer per jaar een themasessie vanuit de verbonden partij aan de raad (wordt op aangedrongen).
Nota verbonden partijen gemeente Goes
24 maart 2021
23
Begeleidingscommissies Een belangrijke rol met het oog op beheersing en de toetsing van de kwaliteit van geleverde prestatie is weggelegd voor de (interne) begeleidingscommissies. Een begeleidingscommissie heeft een signalerende, toetsende en adviserende rol. Bij GR-en is dit overeenkomstig het VZG-rapport2 al ingericht. Een belangrijk aandachtspunt in de praktijk is borging van de benodigde capaciteit en kwaliteit ten behoeve van deze taak. Bij de overige verbonden partijen in de categorie normaal- en zwaar arrangement moet een goede opzet en werking hiervan nog plaatsvinden. Verantwoorden Bij de verantwoording van de verbonden partij wordt informatie geboden over de taakuitvoering, realisatie van de resultaatafspraken, de begroting en de actuele situatie van de financiën. Daarbij komen onder meer de volgende aspecten aan de orde: het afleggen van verantwoording van gedelegeerde taken en bevoegdheden, het bieden van inzicht in de rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van de bestedingen en inspanningen en het afleggen van verantwoording door de gemeentelijke vertegenwoordiger over het gevoerde bestuur. In de verantwoording van verbonden partijen ligt het accent op de geleverde prestaties en daarbij horende financiële ontwikkelingen. Verbonden partijen leggen verantwoording af met behulp van een jaarlijks activiteitenverslag en een financieel verslag.
De verslagen zijn voorzien van een verklaring van het bestuur en een accountantsverklaring. Het financieel verslag bevat een balans en een exploitatierekening voorzien van een toelichting. In de loop van het jaar wordt een tussentijdse rapportage gegeven over de voortgang. Hierbij kunnen afspraken worden gemaakt over bijsturing als de situatie daarom vraagt. Een belangrijk aspect bij verantwoorden is de informatievoorziening. Bij de oprichting van een verbonden partij worden afspraken gemaakt over de inhoud en verschijningsfrequentie van de verantwoordingsinformatie. Voor de jaarlijks op hooflijnen zie bijlage 4. Een aantal instrumenten uit de eerdergenoemde arrangementen zijn in het kader van verantwoorden ook evident.
2
“Afspraken over samenwerken met gemeenschappelijke regelingen” in Zeeland (november 2018). Dit betreft een herziene versie op het oorspronkelijke rapport uit 2015: “Aanpak voor een goede samenwerking tussen gemeenten en gemeenschappelijk regelingen in Zeeland”. Nota verbonden partijen gemeente Goes
24 maart 2021
24
4.5 Intern toezicht bij verbonden partij
Het DB is belast met het bestuur en het AB moet toezichthouden op het bestuur. Om deze reden mogen het AB en DB niet gezamenlijk vergaderen en besluiten nemen en mag het DB zowel in aantal leden als gewogen stemmen geen meerderheid vormen in het AB. In de praktijk functioneert het interne toezicht niet zoals de wetgever het heeft beoogd.
Toelichting. Hoe komt het dat het interne toezicht in praktijk niet functioneert zoals door de wetgever is beoogd? AB- en DB-leden zien en behandelen elkaar als collega’s waardoor er geen zakelijke verhouding is. Als de voorzitter of het DB niet goed functioneert wordt deze niet ontslagen maar worden er veelal structuurmaatregelen genomen om hier iets aan te doen. Voorbeelden zijn het (proberen) te ontnemen van wettelijke bevoegdheden van het DB, aanwijzen van een externe en onafhankelijke voorzitter, AB en DB samenvoegen tot een bestuur of het vooraf gezamenlijke overleggen over alle belangrijke onderwerpen, zoals de ontwerpbegroting en de voorlopige jaarrekening die het DB aan de raden moet aanbieden voor een zienswijze. Het gevolg is dat alle ABen DB-leden op voorhand hun steun uitspreken over de ontwerpbegroting en de voorlopige jaarrekening die naar de raden worden toegezonden voor een zienswijze. Daardoor zullen de AB- en DB-leden het voorstel in de regel verdedigen tegenover de gemeenteraad, wat de beperkte invloed van de raad nog meer doet afnemen. Daarbij geldt nog dat als een van de dertien gemeenteraden een zienswijze geeft, deze zelden tot aanpassing van het voorstel leidt. In de regel gebeurt dit alleen als hiervoor een meerderheid is.
Dus tenminste 7 van de 13 raden in een Zeeuwse GR moeten een gelijkluidende zienswijze indienen om het voorstel aangepast te krijgen. Raadsleden hebben dan ook vaak het gevoel weinig tot geen invloed te hebben op gemeenschappelijke regelingen.
Bestuurscommissie Een gemeenschappelijke regeling kan een commissie instellen. Als dit een adviescommissie is blijft de situatie overzichtelijk. De commissie verstrekt advies aan het bestuur en kan zelf geen besluiten nemen. Als er echter een bestuurscommissie wordt ingesteld wordt de kwestie ingewikkelder. Een bestuurscommissie is namelijk een commissie met zelfstandige bevoegdheden. Er ontstaat dan een zelfstandig bevoegd bestuursorgaan binnen gemeenschappelijke regeling. Dit met een eigen directeur, begroting en rekening. Indien de bestuurscommissie hetzelfde aantal leden heeft als het AB van de regeling zelf, is er van enige intern toezicht geen sprake meer. Voor medewerkers, bestuurders en de raad is het nog onduidelijker wie nu waar verantwoordelijk voor is waardoor de democratische legitimiteit nog verder wordt uitgehold. Het is daarom niet wenselijk dat gemeenschappelijke regelingen een bestuurscommissie heeft voor belangrijke, kostbare en risicovolle taken.
De GGD heeft de bestuurscommissie Inkoop jeugd ingesteld. Deze heeft eigen bevoegdheden, een eigen bestuur van 13 leden, een eigen directeur en rekening en begroting. Voor velen is onduidelijk aan wie deze bestuurscommissie verantwoording aflegt. De democratische legitimiteit wordt hiermee nog verder uitgehold. Dit is niet wenselijk. Een andere inrichting verdient daarom de voorkeur.
Nota verbonden partijen gemeente Goes
24 maart 2021
25
Wiens belang Wiens belang moet een AB- of DB-lid vervullen. Het belang van de eigen gemeente, het belang van de gemeenschappelijke regeling of beiden. Het antwoord op deze vraag is afhankelijk van welke functie uitgeoefend wordt. Een DB-lid is belast met het bestuur. Het DB voert de besluiten van het AB uit en behartigt binnen deze grenzen zo goed mogelijk de belangen van de organisatie. In het AB stemmen alle leden met last. Zij moeten dus hun stem uitbrengen zoals in het college besloten is, dit met kennisneming van de eventueel ingediende zienswijzen. Daarom moeten belangrijke onderwerpen altijd eerst in het college besproken worden. Om dit actief te bevorderen is het advies om verbonden partijen als een standaard onderwerp op de agenda van het college te zetten. Voor de raad is dit al het geval.
Het onderwerp verbonden partijen moet standaard op de agenda van het college en raad.
In de Wet veiligheidsregio’s is bepaald dat de colleges in de Veiligheidsregio bij gemeenschappelijke regeling een openbaar lichaam betreft. De regeling is daarom een collegeregeling. De wet bepaalt ook dat de burgemeesters uit de Veiligheidsregio de leden van het algemeen bestuur vormen. Dit laatste betekent niet dat de burgemeester niet gehouden is rekening te houden met het collegebesluit en de zienswijze van de raad over bijvoorbeeld de ontwerpbegroting of wijziging van de regeling. Als direct in de wet crisisbevoegdheden aan de burgemeester zijn toegewezen is het evident dat de burgemeester het bevoegd gezag is en alleen kan beslissen.
Nota verbonden partijen gemeente Goes
24 maart 2021
26
4.6 Periodieke evaluatie
Samenwerking in het kader van deze nota is voor onbepaalde tijd. Er kunnen omstandigheden zijn die aanleiding geven tot een evaluatie of heroverweging van de samenwerking. Situaties zijn wanneer overheidsingrijpen niet meer nodig is, er geen publiek belang meer is, het structureel disfunctioneren van de verbonden partij of het minder zwaar vorm geven van de samenwerking. Maar ook zonder een directe aanleiding is het goed periodiek de relatie met de verbonden partij te evalueren. Het advies is om deze elke raadsperiode uit te voeren. Met een evaluatie beoordelen raad en college of de verbonden partij nog steeds noodzakelijk is voor het realiseren van gemeentelijke doelen. Als het antwoord “ja” is kan het nog zijn dat de taken beter op een andere wijze uitgevoerd kunnen worden. Het resultaat van dit proces kan mogelijk leiden tot een herformulering van de samenwerking wat kan betekenen dat vanuit Goes de oproep wordt gedaan om het anders te doen. Ook kan dit betekenen dat eenzijdig de samenwerking wordt opgezegd. Evenals het voornemen tot het oprichten van verbonden partijen, vraagt ook het voornemen tot het beëindigen van de samenwerking om zorgvuldigheid. Een afwegingskader dient hierbij als handvat. Dit afwegingskader is opgenomen als bijlage 3.
Voorbeeld. Enkele jaren geleden is een openbaar lichaam voor een gezamenlijke kolkenzuiger van de Borsele en Goes opgeheven. De samenwerking is vervolgens voortgezet d.m.v. een overeenkomst.
4.7 (Her)Overweging
Met het opstellen van deze nota verbonden partijen is tegelijkertijd een evaluatie uitgevoerd van de huidige samenwerkingsvormen. Dit heeft geleid tot de volgende adviezen:
De medewerkers van de gemeente Goes nemen actief deel aan de ambtelijke begeleidingscommissies bij verbonden partijen. Het college zet zich actief in om het belang van deze commissies bij de verbonden partijen te onderstrepen. De coördinator verbonden partijen stelt een planning op voor de behandeling van de voorlopige jaarrekeningen en de ontwerpbegrotingen (wanneer wordt deze aangeboden en wanneer is de vergadering van het AB). De coördinator verbonden partijen en de inhoudelijk adviseur krijgen een email van de afdeling Facilitaire Zaken als een stuk van een verbonden partij in Join wordt ingeboekt. Dit moet ertoe leiden dat de stukken altijd op tijd aan de raad worden aangeboden. Het onderwerp verbonden partijen is een vast agendapunt op de agenda van het college en de debatraad. Hierdoor kan ten aanzien van belangrijke zaken altijd een gezamenlijk besluit worden genomen en weet de portefeuillehouder welk standpunt ingenomen moet worden. Goes neemt deel aan de coöperatie Zeeuwind. Nu deze coöperatie 2.700 deelnemers heeft is er geen aanleiding meer voor gemeentelijke bemoeienis. De taak die de coöperatie uitvoert is ook geen primaire gemeentetaak. Het advies is daarom om de deelname aan de coöperatie te beëindigen. Het CZW-bureau en de Arbeidmarktregio functioneren als min of meer zelfstandige entiteiten, waarbij veel geld is gemoeid.
Uit een oogpunt van duidelijkheid, rechtszekerheid en risicospreiding is het gewenst om de taken en bevoegdheden onder te brengen bij een centrumgemeente (GR). Het is al langer de wens van raad en college dat GR de Bevelanden en SWVO samengevoegd worden. Het is belangrijk om deze wens te blijven uitdragen.
Nota verbonden partijen gemeente Goes
24 maart 2021
27
Het is niet wenselijk dat gemeenschappelijke regelingen een bestuurscommissie instellen. De GGD heeft de bestuurscommissie Inkoop jeugd Zeeland ingesteld. Dit moet anders georganiseerd worden. De vraag kan worden gesteld of een gemeenschappelijke regeling met een openbaar lichaam voor de Zeeuwse Muziekschool niet een te zware en te kostbare samenwerkingsvorm is. Deze niet primaire gemeentelijke taak kan ook door een stichting worden uitgevoerd. Tot slot kan de vraag gesteld worden of het gewenst is dat de wethouder ook in het bestuur zit van het Milieu Educatief Centrum. Dan heb je immers een vermenging van je rol als eigenaar en bestuurder en die van subsidieverstrekker. Het beleid is om deze drie rollen niet met elkaar te vermengen. Het advies is daarom dat de portefeuillehouder niet langer deelneemt aan het bestuur.
Nota verbonden partijen gemeente Goes
24 maart 2021
28
Bijlage 1 Overzicht actoren bij gemeenschappelijke regelingen Nr
Gemeenschappelijke regeling
Portefeuillehouder of deelnemersoverleg
Leden AB
Leden DB uit Goes
Inhoudelijk adviseur
Begeleidingscommissie (BC)
Namens Goes in BC
Financieel consulent
Communicatieadviseur
Coördinator verbonden partijen
1
Betho
Van der Reest
Van der Reest (vz)
Van der Reest (vz)
P. Douw
Ja
P. Douw
N. Dubbeldam
M. Zoet
M. van Belzen & J. Wisse
2
GGD
Van der Reest
Van der Reest
Niet
C. Goedhart
Ja
M. de Schipper
N. Dubbeldam
M. Zoet
M. van Belzen & J. Wisse
3
OLAZ
Pille
Pille
Niet
M. van Mackelenbergh
Ja
M. van Mackelenbergh