Rapport Proof Adviseurs - opleggen geheimhouding

Opleggen van geheimhouding: Een terugblik 14 februari 2022

proofadviseurs.nl

Pagina 1 van 29

PROOF Adviseurs BV Postbus 2704 3000 CS Rotterdam info@proofadviseurs.nl (+31)850471007 proofadviseurs.nl rabo NL43RABO0303425660 btw NL8550.87.250.B01 kvk 63089068

Colofon Titel:

[Opleggen van geheimhouding]

Auteurs:

[mr. Rob de Greef] [mr. Jan Willem Botter] [met medewerking van prof. mr. Solke Munneke]

Datum:

[14 februari 2022]

Uitgegeven door PROOF Adviseurs, in opdracht van [de Gemeente Gilze en Rijen]

proofadviseurs.nl

Pagina 2 van 29

Inhoud Colofon ........................................................................................................................................................... 2 1.

2.

Aanleiding ............................................................................................................................................... 6 1.1.

Aanleiding ...................................................................................................................................... 6

1.2.

Leeswijzer....................................................................................................................................... 6

Casussen ................................................................................................................................................. 9 2.1.

2.1.1.

Wie legt geheimhouding op en waarop? ................................................................................. 9

2.1.2.

Grondslag............................................................................................................................... 9

2.1.3.

Motivering ............................................................................................................................. 9

2.1.4.

Beoordeling procedure ......................................................................................................... 10

2.2.

Dossier Huisvesting ....................................................................................................................... 11

2.2.1.

Wie legt geheimhouding op en waarop? ............................................................................... 11

2.2.2.

Grondslag............................................................................................................................. 11

2.2.3.

Motivering ........................................................................................................................... 11

2.2.4.

Beoordeling procedure ......................................................................................................... 12

2.3.

Dossier P2 .................................................................................................................................... 12

2.3.1.

Wie legt de geheimhouding op en waarop ............................................................................ 12

2.3.2.

Grondslag............................................................................................................................. 13

2.3.3.

Motivering ........................................................................................................................... 13

2.3.4.

Beoordeling procedure ......................................................................................................... 13

2.4.

3.

Dossier Centrumplan ...................................................................................................................... 9

Dossier niet-openbare besluitenlijsten .......................................................................................... 14

2.4.1.

Besluitenlijst 22 juni 2021 ..................................................................................................... 15

2.4.2.

Besluitenlijst 20 juli 2021 ...................................................................................................... 15

2.4.3.

Besluitenlijst 24 augustus 2021 ............................................................................................. 15

2.4.4.

Conclusie.............................................................................................................................. 16

Juridisch kader ...................................................................................................................................... 18 3.1.

Openbaarheid is de norm ............................................................................................................. 18

3.1.1.

Openbaarheid als beginsel.................................................................................................... 18

3.1.2.

Grondwettelijk kader ............................................................................................................ 18

3.2.

Openbaarheid van raadsvergaderingen ......................................................................................... 19

3.2.1.

Belang van openbaarheid ..................................................................................................... 19

3.2.2.

Besloten vergadering ............................................................................................................ 19

3.3.

Geheimhouding door de raad op grond van artikel 25 Gemeentewet ............................................ 20

3.4.

Geheimhouding op stukken aan de raad of leden van de raad op grond van artikel 25 Gemeentewet 20

3.5.

Geheimhouding door het college op grond van artikel 55 Gemeentewet ....................................... 22

3.6.

Geheimhouding op stukken aan het college op grond van artikel 55 Gemeentewet ....................... 22

3.7.

Besluitenlijsten college in beginsel openbaar ................................................................................ 23

3.8.

Geheimhouding door een commissie op grond van artikel 86 Gemeentewet ................................. 24

proofadviseurs.nl

Pagina 3 van 29

3.9.

Geheimhouding op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen ......................................... 25

3.9.1.

Openbare vergadering algemeen bestuur openbaar lichaam ................................................ 25

3.9.2.

Gemeenschappelijk orgaan .................................................................................................. 26

3.9.3.

Bedrijfsvoeringsorganisatie .................................................................................................. 27

3.9.4.

Externe inlichtingenplichten ................................................................................................. 27

3.10.

De belangen uit de Wob die ten grondslag aan geheimhouding kunnen worden gelegd ............ 28

Managementsamenvatting Managementsamenvatting

proofadviseurs.nl

Pagina 4 van 29

1. Aanleiding

proofadviseurs.nl

Pagina 5 van 29

1. Aanleiding 1.1.

Aanleiding

Een uitgangspunt voor overheden in Nederland is dat bij de uitoefening van taken zoveel als mogelijk openbaarheid wordt betracht (art. 110 Grondwet). Dat komt tot uitdrukking in openbare vergaderingen van onze volksvertegenwoordigingen, waaronder de gemeenteraad (art. 125 lid 1 Grondwet), en ook in de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). Met de komst van de Wet open overheid per 1 mei 2022 wordt die openbaarheid verder versterkt, door vooral nadere regels over actieve openbaarmaking door bestuursorganen. Geheimhouding van informatie is daarmee de uitzondering op deze hoofdregel. Met enige regelmaat wordt door bestuursorganen van de gemeente Gilze en Rijen geheimhouding opgelegd ten aanzien van dossiers of informatie die gedeeld wordt in vergaderingen van het college van burgemeester en wethouders (het college), commissies of de gemeenteraad. De geheimhouding van deze stukken geldt voor iedereen die bij de behandeling van de betreffende stukken aanwezig is. Het is de bedoeling dat met name het college en de gemeenteraad door het onderzoek handvatten aangereikt krijgen voor het juist toepassen van de procedures en het al dan niet bekrachtigen van geheimhouding. Voor de volledigheid wijzen wij er op dat deze rapportage, als onderdeel in een langer traject, vooral in het teken staat van terugkijken naar de huidige werkwijze en het afleggen van verantwoording daarover.

In het licht van de op stapel staande wetswijzigingen wordt in een apart tweede rapport ingegaan op verbetervoorstellen in de procedures voor geheimhouding in de gemeente Gilze en Rijen. Het gaat dan met name om de invoering van de Wet open overheid1 per 1 mei 2022 en de Wet bevordering integriteit en functioneren decentraal bestuur2 naar verwachting per 1 april 20223. De laatste wet is nog niet aangenomen door de Tweede Kamer en is zodoende nog niet meer dan een wetsvoorstel. De inwerkingtreding per 1 april 2022 is daarmee nog geen feit. Het tweede rapport met aanbevelingen voor de geheimhoudingsprocedure wordt opgeleverd zodra het voorstel voor de Wet bevordering integriteit en functioneren decentraal bestuur door de Tweede Kamer is aangenomen, omdat dan definitief vaststaat hoe het wetsvoorstel eruit komt te zien. Plenaire behandeling in de Tweede Kamer is voorzien voor februari 2022. Om die reden worden in dit eerste rapport alleen conclusies getrokken, maar nog geen aanbevelingen gedaan.

1.2.

Leeswijzer

In deze rapportage beschrijven we in hoofdstuk 2 onze bevindingen ten aanzien van vier aan ons toegestuurde dossiers. De eerste drie dossiers betreffen inhoudelijke dossiers waar op één of meer stukken in het dossier geheimhouding is gelegd. Deze drie dossiers bespreken wij elke keer aan de hand van dezelfde vier vragen: 1. Wie legt de geheimhouding op? En waar wordt geheimhouding op gelegd? 2. Aan wie wordt de geheimhouding opgelegd en op grond van welke bepaling? 3. Wordt de geheimhouding gemotiveerd? En zo ja, hoe wordt de geheimhouding gemotiveerd? Is daarbij een zorgvuldige belangenafweging gemaakt? 4. Is de procedure juist doorlopen? Het vierde dossier betreft een drietal besluitenlijsten van het college van Gilze en Rijen. In alle drie de gevallen gaat het hierbij om besluitenlijsten die als niet-openbaar zijn

1 Wet van 25 oktober 2021, Stb. 2021, nr. 499 zoals gewijzigd bij de Wet van 25 oktober 2021, Stb. 2022, nr. 500

(Wijzigingswet Woo). Zie voor de integrale tekst de tekstplaatsing in Stb. 2022, nr. 14. 2 Kamerstukken II 2019/20, 35546, nr. 2 zoals gewijzigd bij Kamerstukken II 2021/22, 35546, nr. 8. 3 Kamerstukken II 2021/22, 35546, nr. 7. proofadviseurs.nl

Pagina 6 van 29

aangemerkt. Wij beoordelen of de betreffende besluitenlijsten terecht als niet-openbaar zijn aangemerkt. In het derde hoofdstuk geven wij het juridisch kader weer op grond waarvan de beoordeling in hoofdstuk 2 heeft plaatsgevonden. Het juridisch kader is nadrukkelijk niet opgesteld als een complete uitwerking van alle daarbij levende juridische vragen. Ook wordt in deze rapportage niet ingegaan op de toekomstige wijzigingen in het stelsel van geheimhouding en openbaarmaking van informatie door gemeentelijke bestuursorganen.

proofadviseurs.nl

Pagina 7 van 29

2. Casussen

proofadviseurs.nl

Pagina 8 van 29

2. Casussen 2.1.

Dossier Centrumplan

2.1.1. Wie legt geheimhouding op en waarop? In dossier Centrumplan wordt geheimhouding opgelegd door het college van Gilze en Rijen. Het betreft geheimhouding op een aantal documenten en op de nog te houden behandeling van de besloten vergadering over het voorstel tot bekrachtiging van de geheimhouding door de raad van Gilze en Rijen. Het gaat om de volgende documenten: -

Raamovereenkomst Centrumplan Gilze Centrumdeel alsmede met betrekking tot de koop-/realisatieovereenkomst Centrumplan Gilze Centrumdeel (inclusief bijlagen); De Intentieovereenkomst Centrumplan Rijen-Oost, alsmede de Koop/realisatieovereenkomst Centrumplan Rijen-Oost; De presentatie toelichting exploitatieplan alsmede de presentatie over grondexploitaties; De memo inzake de financiële stand van zaken Centrumplan Gilze, alsmede het memo inzake de financiële stand van zaken Centrumplan Rijen-Oost.

2.1.2. Grondslag Het college heeft geheimhouding gelegd op de stukken die aan de raad van Gilze en Rijen zijn overlegd door het plaatsen van deze stukken op het besloten deel van de website. Als grond voor de geheimhouding zijn vermeld artikel 25 lid 2 van de Gemeentewet en artikel 86 lid 2 van de Gemeentewet. In het dossier bevindt zich overigens alleen een raadsvoorstel waarin bekrachtiging van de geheimhouding wordt voorgesteld, een concreet besluit van oplegging van geheimhouding is in het dossier niet aangetroffen.

2.1.3. Motivering Voor de documenten genoemd onder a, c en d wordt de geheimhouding opgelegd op grond van artikel 10 lid 2 sub b en g van de Wob. Voor de documenten genoemd onder b is opgenomen dat de geheimhouding is opgelegd op grond van artikel 10 lid 2 sub b, e en g van de Wob. Dit betreft de volgende gronden: -

Artikel 10 lid 2 sub b: de economische of financiële belangen van de Staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of de in artikel 1a, onder c en d, bedoelde bestuursorganen; Artikel 10 lid 2 sub e: de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer; Artikel 10 lid 2 sub g: het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van de bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.

Behalve dat de wettelijke grondslag voor de geheimhouding door het college is opgenomen, heeft het college deze geheimhouding ook verder gemotiveerd door in het raadsvoorstel op te nemen: ‘In de documenten, zoals hiervoor vermeld onder "Gevraagde beslissing", is financiële informatie opgenomen, waarvan openbaarmaking de belangen van de gemeente en de contractpartners kan schaden; openbaarmaking daarvan geeft marktpartijen bij hun inschrijving onevenredig voordeel, omdat zij ‘in de kaarten’ van de gemeente dan wel van de contractpartner kunnen kijken. Specifiek voor de overeenkomsten Centrumplan Rijen Oost

proofadviseurs.nl

Pagina 9 van 29

geldt daarnaast dat deze informatie bevatten, die de persoonlijke levenssfeer van bij de overeenkomsten betrokken personen raakt.’

Ons is niet duidelijk hoe deze belangen nu precies zijn afgewogen tegen het belang van openbaarheid of waarom niet sommige delen wél openbaar konden worden gemaakt, waarbij de geheime zaken alsnog worden weggelakt, en onder geheimhouding worden verstrekt. Dat zou beter gemotiveerd moeten worden. Dit is met name van belang in het geval het college besluit een verzoek tot openbaarmaking (wat eveneens gezien kan worden als een verzoek tot opheffing van de geheimhouding) af te wijzen en de bestuursrechter vervolgens in beroep moet oordelen of het collegebesluit in stand kan blijven. Als daarvan geen sprake is, kan de geheimhouding niet dienen als grondslag voor de weigering tot openbaarmaking. Daarnaast is een goede motivering inclusief belangenafweging ook van belang voor de raad voor het geval de geheimhouding door de raad bekrachtigd moet worden.

2.1.4. Beoordeling procedure 1: geheimhouding op stukken die al eerder aan de raad zijn toegestuurd, zonder geheimhouding op te leggen Op 27 oktober 2020 heeft het college van Gilze en Rijen ingestemd met aan de raad voor te leggen raadsvoorstel waarin bekrachtiging wordt gevraagd van opgelegde geheimhouding. Op 2 november 2020 vindt de raadsvergadering plaats waar bekrachtiging plaats dient te vinden van de geheimhouding die het college op de aan de raad toegestuurde stukken heeft gelegd. Uit het dossier blijkt echter dat 8 september 2020 een (besloten) commissievergadering heeft plaatsgevonden en op 19 oktober 2020 heeft een (besloten) raadsinformatiebijeenkomst plaatsgevonden. Zoals volgt uit het dossier zijn de stukken, waarop op 27 oktober 2020 door het college geheimhouding is gelegd, in de hiervoor bedoelde commissievergadering en de raadsinformatiebijeenkomst behandeld. Dat betekent dat deze stukken zijn toegestuurd door het college ten behoeve van een raadscommissie en ten behoeve van een raadsinformatiebijeenkomst, zonder dat daarop voorafgaand geheimhouding is gelegd. Althans, nergens uit het dossier blijkt dat al bij het toezenden aan de raadscommissie en ten behoeve van de raadsinformatiebijeenkomst geheimhouding op de stukken is gelegd door het college.

Nadat deze stukken zijn behandeld door de raadscommissie op 8 september 2020 en tijdens de raadsinformatiebijeenkomst van 19 oktober 2020, is 27 oktober 2020 door het college geheimhouding opgelegd en zijn de stukken naar de raad verzonden om op 2 november 2020 bekrachtiging van de geheimhouding te verzoeken. 2: deels onjuiste grondslag Het college legt geheimhouding op informatie die aan de raad wordt gestuurd. De juiste grondslag daarvoor is artikel 25 lid 2 Gemeentewet. Dit is dus juist opgenomen door het college in het raadsvoorstel. Daarnaast heeft het college ook geheimhouding opgelegd op grond van artikel 86 lid 2 Gemeentewet. Dit laatste artikel betreft geheimhouding door het college op stukken die aan een commissie worden overgelegd. Er is geen sprake van het overleggen van stukken aan een commissie, maar aan de gemeenteraad. Artikel 86 lid 2 Gemeentewet is daarom ten onrechte als grond voor geheimhouding vermeld omdat uit niets blijkt dat sprake is van het onder geheimhouding toesturen van stukken door het college aan een commissie.

proofadviseurs.nl

Pagina 10 van 29

2.2.

Dossier Huisvesting

2.2.1. Wie legt geheimhouding op en waarop? Door het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie ABG en door de colleges van de gemeenten Alphen-Chaam, Baarle-Nassau en Gilze en Rijen wordt ieder afzonderlijk geheimhouding opgelegd. Het betreft in alle gevallen geheimhouding op: -

een conceptrapportage “met het oog op de toekomst”; een toelichtende videopname bij het conceptrapport; de aanbiedingsmemo, en het behandelde tijdens de desbetreffende besloten vergaderingen van het ABGbestuur en de colleges.

Dit blijkt uit de aanbiedingsmemo zoals die namens het bestuur van de ABG-organisatie en de drie colleges op 20 april 2021 aan de drie raden is aangeboden.

2.2.2. Grondslag Het bestuur van de ABG-organisatie legt geheimhouding op met als grondslag artikel 8 van de Gemeenschappelijke regeling ABG-Organisatie, in samenhang met artikel 55 Gemeentewet, waarbij niet is gespecificeerd op grond van welk lid van artikel 55 dit is gebeurd. Uit de besluitenlijst van het ABG-bestuur blijkt niet aan wie geheimhouding wordt opgelegd! Zoals volgt uit het juridische kader, ontbreekt in de Wet gemeenschappelijke regelingen een grondslag voor het bestuur van een bedrijfsorganisatie om geheimhouding op te leggen op stukken. Aangezien het opleggen van geheimhouding een derogerende werking heeft ten aanzien van de Wob, zodra geheimhouding is opgelegd hoeft een Wobverzoek immers niet te worden ingewilligd, kan een geheimhoudingsplicht niet zomaar zonder wettelijke grondslag worden gecreëerd. In elk geval kan een dergelijke geheimhoudingsplicht niet worden ingeroepen wanneer een Wob-verzoek wordt ingediend. De drie colleges leggen geheimhouding op met als grondslag artikel 55 van de Gemeentewet. Er is verder niet gespecificeerd op grond van welk lid van artikel 55 Gemeentewet dit is gebeurd. Uit een e-mail, verstuurd op 23 april 2021 aan de griffiers van de gemeenten Alphen-Chaam, Baarle-Nassau en Gilze en Rijen, blijkt dat de geheimhouding wordt opgelegd aan de raden van de drie gemeenten.

Aangenomen mag worden dat ieder college aan de raad van haar eigen gemeente geheimhouding oplegt ten aanzien van de toegezonden stukken.

2.2.3. Motivering De geheimhouding wordt opgelegd omdat volgens de colleges en het bestuur van de ABGorganisatie de openbaarmaking van de inhoud van de rapportage tot financiële en/of economische schade zou kunnen leiden voor de ABG-organisatie of de drie gemeenten. Hierbij wordt verwezen naar artikel 10 lid 2 sub b van de Wob. -

artikel 10, tweede lid onder b: de economische of financiële belangen van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of de in artikel 1a, onder c en d bedoelde bestuursorganen; Een nadere motivering wordt niet gegeven en ook een belangenafweging is niet aangetroffen. Dat zou beter gemotiveerd moeten worden.

proofadviseurs.nl

Pagina 11 van 29

2.2.4. Beoordeling procedure 1: artikel 55 Gemeentewet voorziet niet in een grondslag tot geheimhouding door het bestuur van een bedrijfsvoeringsorganisatie Op 13 april 2021 heeft het bestuur van de ABG-organisatie geheimhouding opgelegd op het conceptrapport “met het oog op de toekomst”, de toelichtende video opname en het behandelde tijdens de besloten vergadering van het ABG-bestuur. Vervolgens worden de stukken doorgestuurd aan de drie colleges door het bestuur van de ABG-organisatie. Volgens de Gemeenschappelijke regeling ABG-organisatie zijn de artikel 54 tot en met 59 van de Gemeentewet van toepassing op de vergaderingen van de ABG-organisatie. Klaarblijkelijk ontleent het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie hieraan de mogelijkheid geheimhouding op te leggen aan het college ten aanzien van deze stukken. De ABG-organisatie is een bedrijfsvoeringsorganisatie in de zin van de Wet gemeenschappelijke regelingen. Artikel 55 Gemeentewet ziet echter niet op geheimhouding door het bestuur van een bedrijfsvoeringsorganisatie op stukken die aan het college worden gestuurd. Daarnaast ontbreekt in de Wet gemeenschappelijke regelingen een bepaling op grond waarvan het bestuur van een bedrijfsvoeringsorganisatie geheimhouding kan opleggen. Binnen de scope van deze rapportage volstaan wij met deze vaststelling.

In het vervolgonderzoek staan wij meer stil bij de wijze waarop met deze lacune in de wet kan worden omgegaan. 2: artikel 55 Gemeentewet ten onrechte toegepast door de colleges De colleges hebben met een beroep op artikel 55 Gemeentewet (waarbij ongespecificeerd is gebleven op grond van welk lid) geheimhouding opgelegd ten aanzien van stukken die aan de raden zijn verzonden. In het geval het college stukken onder oplegging van geheimhouding wil verzenden aan de raad, dan dient dit te gebeuren op grond van artikel 25, tweede lid Gemeentewet, zoals ook wordt toegelicht in paragraaf 3.4.. 3: motivering geheimhouding summier Weliswaar wordt gemotiveerd op welke bepaling van artikel 10 Wob de geheimhouding ziet, maar verder wordt er niet nader gemotiveerd waarom openbaarmaking van de betreffende informatie tot financiële schade zou kunnen leiden en waarom het belang van openbaarmaking van deze informatie hieraan ondergeschikt is. Dit zou beter gemotiveerd moeten worden.

2.3.

Dossier P2

2.3.1. Wie legt de geheimhouding op en waarop Het college van Gilze en Rijen legt geheimhouding op. Dit ziet op een aantal stukken: -

-

-

stukken van en verslaglegging over het behandelde tijdens de besloten raadsinformatieavond op 30 november 2020, waaronder de presentatie van P2, de presentatie van het college, en de rode draden zoals voortgekomen uit de avond en de voorbereiding van het college; idem voor de besloten raadsinformatieavond van 21 december 2020; de stukken van de presentaties zoals gehouden op 8 en 9 februari 2021 in de besloten gemeenteraden van Baarle-Nassau en Alphen-Chaam, evenals de stukken betreffende de voorbereiding en afstemming daarover in en met het presidium van de raad van Gilze en Rijen; de stukken van en verslaglegging over het behandelde tijdens de besloten raadsinformatieavond op 15 maart 2021 inclusief de nadere toelichting aan één of meerdere raadsleden in aparte bijeenkomsten conform de afspraak die op 15 maart is gemaakt;

proofadviseurs.nl

Pagina 12 van 29

-

de memo van 26 maart 2021.

2.3.2. Grondslag De geheimhouding wordt opgelegd aan de raad van de gemeente Gilze en Rijen. Dat gebeurt door het college op grond van artikel 55 lid 1 Gemeentewet, zo blijkt uit de memo die aan de raad is verzonden op 26 maart 2021.

2.3.3. Motivering De geheimhouding wordt gemotiveerd door vermelding van de artikelen uit de Wob die volgens het college van toepassing zijn. Dit betreft artikel 10 tweede lid onder b en onder g van de Wob. -

artikel 10, tweede lid onder b: de economische of financiële belangen van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of de in artikel 1a, onder c en d bedoelde bestuursorganen; - artikel 10, tweede lid onder g, onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden. Volgens het college is in de genoemde documenten informatie opgenomen, waarvan de openbaarmaking de belangen van de gemeente in relatie tot huidige en toekomstige samenwerkingspartners kan schaden. De openbaarmaking van de informatie kan de huidige en toekomstige samenwerkingspartners onevenredig voordeel geven bij het aangaan, wijzigen of beëindigen van de samenwerkingsrelatie met gemeente Gilze en Rijen, omdat dan vroegtijdig ‘in de kaarten’ van de gemeente kan worden gekeken. Ons is niet duidelijk hoe deze belangen nu precies zijn afgewogen tegen het belang van openbaarheid of waarom niet sommige delen wél openbaar konden worden gemaakt, waarbij de zaken die echt geheim moeten blijven alsnog worden weggelakt, en onder geheimhouding worden verstrekt. Dat zou beter gemotiveerd moeten worden.

2.3.4. Beoordeling procedure 1. Ten onrechte geheimhouding op verslaglegging van raadsinformatieavonden door college Het college legt klaarblijkelijk geheimhouding op stukken van en verslaglegging over het behandelde tijdens drie verschillende raadsinformatieavonden (op 30 november 2020, 21 december 2020 en 15 maart 2021). Zoals volgt uit artikel 25, eerste lid Gemeentewet kan de gemeenteraad zelf tijdens besloten vergaderingen geheimhouding opleggen ten aanzien van het behandelde tijdens (besloten) raadsvergaderingen. Het college kan geen geheimhouding opleggen op het behandelde tijdens een raadsvergadering. Voor zover de gemeenteraad niet zelf heeft besloten tot geheimhouding van het behandelde tijdens de betreffende besloten raadsinformatieavonden, is van geheimhouding op deze grond geen sprake. 2. Ten onrechte beroep op artikel 55 Gemeentewet door het college Het college kan onder geheimhouding stukken versturen aan de gemeenteraad ten behoeve van raadsinformatieavonden op grond van artikel 25, tweede lid Gemeentewet. Het is dan aan de gemeenteraad om in de eerstvolgende vergadering deze geheimhouding te bekrachtigen omdat anders de geheimhouding vervalt.

Het is in het dossier niet duidelijk geworden of het college, voorafgaand aan het toezenden van de stukken ten behoeve van de raadsinformatieavonden op 30 november 2020, 21 december 2020 en 15 maart 2021, geheimhouding heeft opgelegd op de stukken. Als proofadviseurs.nl

Pagina 13 van 29

daarvan sprake is geweest, dan is de geheimhouding op die stukken vervallen indien deze geheimhouding niet door de raad is bekrachtigd in de eerstvolgende raadsvergadering. In het geval het college geen geheimhouding heeft opgelegd op de stukken voorafgaand aan het toezenden ervan ten behoeve van de hiervoor genoemde raadsinformatiebijeenkomsten, dan betreft het geen geheime informatie. Alleen de raad is op dat moment nog bevoegd om geheimhouding op te leggen ten aanzien van deze aan de raad overgelegde stukken. 3. Ten onrechte geheimhouding presentaties in gemeenteraden Alpen-Chaam en BaarleNassau niet bekrachtigd. Het college van Gilze en Rijen heeft, zo volgt uit het dossier, in de gemeenteraden van Alphen-Chaam en Baarle-Nassau presentaties gegeven tijdens besloten raadsbijeenkomsten.4 De presentaties die in deze raden zijn gehouden dienen klaarblijkelijk ook onder de geheimhouding te vallen ten aanzien waarvan het college van Gilze en Rijen heeft verzocht aan de raad van Gilze en Rijen om die geheimhouding niet op te heffen. In het dossier wordt niet duidelijk of tijdens de (besloten) raadsbijeenkomsten op 8 en 9 februari 2021 van de raden van Alphen-Chaam en Baarle-Nassau door de betreffende raden geheimhouding is opgelegd ten aanzien van hetgeen tijdens die (besloten) raadsbijeenkomsten is behandeld.

In het geval daarvan wel sprake is geweest, dan berust de bevoegdheid tot het opheffen van die geheimhouding bij de raden van Alphen-Chaam en Baarle-Nassau die deze geheimhouding hebben opgelegd. Uit het systeem van de wet volgt dat de raad van Gilze en Rijen niet bevoegd is te beslissen over geheimhouding ten aanzien van een besloten vergadering van een andere raad. Ditzelfde geldt voor het geval de raden van Alphen-Chaam en Baarle-Nassau zelf geheimhouding hebben opgelegd op stukken die aan hen zijn overgelegd. Ook in dat geval beslissen zij zelf over het al dan niet opheffen van de door henzelf opgelegde geheimhouding op de stukken. Het is de vraag of het college van Gilze en Rijen geheimhouding kan opleggen op stukken die aan de raad van andere gemeenten worden toegezonden. Los van de vraag of het college van Gilze en Rijen op de juiste wijze geheimhouding op de aan de raden van deze andere gemeenten toegestuurde stukken heeft opgelegd, is het vervolgens aan de raden van Alphen-Chaam en Baarle-Nassau om te beslissen over de geheimhouding. Zoals volgt uit de wettelijke systematiek dient een gemeenteraad een op toegestuurde stukken opgelegde geheimhouding te bekrachtigen in de eerstvolgende raadsvergadering. Uit het dossier blijkt niet of deze bekrachtiging heeft plaatsgevonden door de raden van Alphen-Chaam en Baarle-Nassau.

Als daarvan geen sprake is geweest, dan is een eventueel opgelegde geheimhouding vanaf de eerstvolgende raadsvergadering van de betreffende raden komen te vervallen. Vast staat in ieder geval dat het college van Gilze en Rijen niet kan verzoeken aan de raad van Gilze en Rijen om te beslissen over het al dan niet opheffen van geheimhouding ten aanzien van presentaties die in andere gemeenteraden zijn gehouden.

2.4.

Dossier niet-openbare besluitenlijsten

Het vierde dossier wordt op een andere manier behandeld dan de drie dossiers die hiervoor zijn besproken. Dat heeft er mee te maken dat dossier 4 inhoudelijk verschilt van de dossiers 1 tot en met 3. Het vierde dossier betreffen namelijk een drietal niet-openbare besluitenlijsten van het college van Gilze en Rijen.

4 Het is ons onbekend wat de precieze status is van deze raadsbijeenkomsten, dit was ook geen onderwerp van

het onderzoek. proofadviseurs.nl

Pagina 14 van 29

Dit betreft de besluitenlijsten van het college van Gilze en Rijen van 22 juni 2021, van 20 juli 2021 en van 24 augustus 2021. De betreffende besluitenlijsten zijn aangeduid als nietopenbaar. Per besluitenlijst is een aantal besluiten opgenomen (aangeduid als NO[getal]). Hierna bespreken wij per besluitenlijst eventuele bijzonderheden.

2.4.1. Besluitenlijst 22 juni 2021 Als NO1. is in de besluitenlijst opgenomen de besluitenlijst vertrouwelijke stukken B&Wvergadering Gilze en Rijen van 1 juni 2021, onder vermelding van het zaaknummer en de portefeuillehouder. Het voorgestelde besluit richt zich op het vaststellen van de besluitenlijst vertrouwelijke stukken. Het besluit wordt conform genomen. Verder zijn er geen toelichtingen opgenomen. Als NO2. is in de besluitenlijst opgenomen het aanbieden van het rapport “Hoe verder met ABG”. Onder vermelding van het zaaknummer en de portefeuillehouder wordt als besluit voorgesteld om het rapport vast te stellen en door te geleiden naar de gemeenteraad. Het besluit wordt conform voorstel genomen, met een tekstuele wijziging in de raadsinformatiebrief. Als aantekening bij het besluit is opgenomen: “Het college legt op basis van artikel 55 Gw geheimhouding op t.a.v. het besprokene bij dit agendapunt.”

Er is door het college niet gemotiveerd in het besluit tot geheimhouding op grond van welk belang, genoemd in artikel 10 van de Wob, de geheimhouding wordt opgelegd op het besprokene bij het betreffende agendapunt. In de daaropvolgende besluiten NO3. tot en met NO9. wordt verder geen geheimhouding opgelegd. Ook is ten aanzien van de betreffende besluiten niet opgenomen waarom deze besluiten zijn opgenomen op de niet-openbare besluitenlijst. Er zijn verder, in het kader van deze rapportage, geen bijzonderheden over deze besluiten te melden.

2.4.2. Besluitenlijst 20 juli 2021 Als NO1. is in de besluitenlijst opgenomen de besluitenlijst vertrouwelijke stukken B&Wvergadering Gilze en Rijen van 13 juli 2021, onder vermelding van het zaaknummer en de portefeuillehouder. Het voorgestelde besluit betreft het vast stellen van deze besluitenlijst vertrouwelijke stukken. Het besluit wordt conform voorstel genomen. In het besluit is niet opgenomen waarom dit besluit een niet-openbaar besluit betreft. In de daaropvolgende besluiten NO2. Tot en met NO8. is verder niets opgenomen over het geheimhouden van één van de besluiten die op de lijst staan opgenomen. Ook is niet vermeld waarom de betreffende besluiten op de niet-openbare besluitenlijsten zijn opgenomen. Er zijn verder, in het kader van deze rapportage, geen bijzonderheden over deze besluiten te melden.

2.4.3. Besluitenlijst 24 augustus 2021 Als NO1. is in de besluitenlijst opgenomen het voorstel om de Besluitenlijst vertrouwelijke stukken van de B&W-vergadering van Gilze Rijen van 20 juli 2021 vast te stellen, onder vermelding van het zaaknummer en de portefeuillehouder. Het besluit wordt conform genomen. Ten aanzien van dit besluit is geen geheimhouding in de zin van artikel 55 Gemeentewet opgelegd. Daarnaast is niet opgenomen waarom dit besluit is opgenomen op de niet-openbare besluitenlijst.

proofadviseurs.nl

Pagina 15 van 29

In de daaropvolgende besluiten NO2. tot en met NO3. wordt verder geen geheimhouding opgelegd. Er zijn verder, in het kader van deze rapportage, geen bijzonderheden over deze besluiten te melden.

2.4.4. Conclusie Zoals hiervoor al is vastgesteld betreft het drie besluitenlijsten die zijn aangeduid als nietopenbaar. Zoals uit het juridisch kader voortvloeit bepaalt artikel 60 lid 3 Gemeentewet dat het college de besluitenlijsten van zijn vergaderingen op de in de gemeente gebruikelijke wijze openbaar moet maken. Het college laat de openbaarmaking achterwege voor zover het aangelegenheden betreft ten aanzien waarvan op grond van artikel 55 Gemeentewet geheimhouding is opgelegd of ten aanzien waarvan openbaarmaking in strijd is met het openbaar belang. Uit het juridisch kader vloeit zodoende voort dat het op twee verschillende gronden mogelijk is voor een college om haar besluitenlijst niet openbaar te maken: 1. in het geval openbaarmaking strijdig is met het openbaar belang, of 2. in het geval geheimhouding op grond van artikel 55 Gemeentewet is opgelegd. Uit de drie besluitenlijsten zoals deze zijn toegestuurd ter beoordeling, blijkt alleen dat sprake is van niet-openbare besluitenlijsten. Uit de besluitenlijsten blijkt op geen enkele wijze waarom de besluitenlijsten, en dus de daarop vermelde besluiten, niet-openbaar zijn. Het niet-openbaar maken van de besluitenlijst van het college is een uitzondering op het voorgeschreven uitgangspunt van openbaarheid.

Daarom mag ook verwacht worden dat het college motiveert waarom afgeweken wordt van het uitgangspunt van openbaarmaking van de besluitenlijst, en op grond waarvan deze uitzondering ingeroepen wordt. Dit kan per besluit in de niet-openbare besluitenlijst worden opgenomen.

2.5.

Algemene conclusies

Een aantal zaken vallen op wanneer de vier dossiers bekeken worden: (1) Er wordt vaak wel aangegeven op grond van welke Wob-uitzondering geheimhouding wordt opgelegd. Deze grond wordt echter vaak als de motivering gezien, maar het is natuurlijk van belang om te motiveren waarom deze grond van toepassing is en waarom het daar genoemde belang (zeker bij relatieve gronden) zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking. Een besluit moet immers deugdelijk gemotiveerd worden. Dat is ook voor de gemeenteraad bij bekrachtiging of voor de bestuursrechter zeer relevant. (2) Er bestaat onduidelijkheid in de procedures wanneer informatie aan een (raads)commissie wordt gezonden. Dat moet beter geregeld worden. (3) Er bestaat onduidelijkheid omtrent de procedure wanneer informatie afkomstig is van de ABG-organisatie. Dit is lastig op te lossen nu de wetgeving hier een omissie kent.

proofadviseurs.nl

Pagina 16 van 29

3. Juridisch kader

proofadviseurs.nl

Pagina 17 van 29

3. Juridisch kader Dit hoofdstuk beschrijft in vogelvlucht de wettelijke bepalingen omtrent openbaarheid en geheimhouding zoals die in de Grondwet, de Gemeentewet en de Wet gemeenschappelijke regelingen zijn opgenomen. Daarnaast wordt een korte beschrijving gegeven van de gronden in de Wet openbaarheid van bestuur die als grondslag voor geheimhouding mogen worden opgenomen. Deze uiteenzetting van het juridische kader dient als basis voor de beoordeling zoals opgenomen in hoofdstuk 2. Omdat het doel van deze rapportage is gelegen in het terugkijken op de gevolgde procedures is het juridisch kader nadrukkelijk niet opgesteld als een complete uitwerking van alle (al dan niet wetenschappelijke) vragen op het gebied van geheimhouding door gemeentelijke bestuursorganen. Ook wordt in deze rapportage niet ingegaan op de toekomstige wijzigingen in het stelsel van geheimhouding en openbaarmaking van informatie door gemeentelijke bestuursorganen.

3.1.

Openbaarheid is de norm

3.1.1. Openbaarheid als beginsel Openbaarheid is een belangrijk nader beginsel in het kader van het democratiebeginsel. Het maakt dat overheidsfunctionarissen gecontroleerd kunnen worden (bijv. door de media) en dat er een debat kan worden gevoerd over hetgeen heeft plaatsgevonden (zowel een politiek debat als ook een maatschappelijk/publiek debat). In die zin sluit het beginsel ook nadrukkelijk aan bij de vrijheid van meningsuiting. Anderzijds draagt openbaarheid bij aan de democratische legitimatie van besluit, zoals terecht gesteld wordt in de memorie van toelichting bij de Wet open overheid: “Niet alleen het eindresultaat van besluitvorming of beleid is van belang, minstens zo belangrijk is de manier waarop tot besluiten is gekomen. Anderzijds betekent het dat burgers bij willen dragen aan bestuur door middel van vernieuwende ideeën, kritische controle en actieve participatie. Openbaarheid is dan noodzakelijk om burgers, belangengroepen en bedrijven te betrekken bij de eerste stappen in besluitvorming.” 5

Openbaarheid maakt dus dat burgers meer betrokken kunnen worden bij het bestuur, zeker in het begin van het besluitvormingsproces. Openbaarheid komt op drie manieren terug: (1) de bekendmaking van besluiten, (2) de openbaarheid van vergaderingen van vertegenwoordigende organen en (3) de openbaarheid van bestuur. De bekendmaking van besluiten geschiedt vanzelfsprekend achteraf, de besluiten moeten immers eerst genomen zijn. De bekendmaking van besluiten heeft met name een rechtsstatelijk aspect: door de bekendmaking weet de burger (of kan deze in elk geval weten) welke regels jegens hem gelden. Dat dient de rechtszekerheid. Een besluit bindt niet voordat het is afgekondigd, of moderner gezegd: een besluit treedt niet in werking voordat het is bekendgemaakt (vgl. art. 3:40 Awb en art. 8 Bekendmakingswet). Op de bekendmaking van besluiten wordt in dit rapport verder niet ingegaan nu dit vraagstuk niet aan de orde is bij de voorgelegde casuïstiek. De openbaarheid van vergaderingen van vertegenwoordigende organen en de openbaarheid van bestuur hebben een meer democratisch karakter: zij dragen bij aan de hierboven genoemde controlemogelijkheden. De openbaarheid van bestuur kan gekoppeld worden aan een recht op (overheids)informatie, zoals dat ook opgenomen wordt in de Wet open overheid.

3.1.2. Grondwettelijk kader De Grondwet kent enkele bepalingen rond de openbaarheid. De vergaderingen van gemeenteraden zijn verplicht openbaar, behoudens bij de wet te stellen uitzonderingen (art. 5 Kamerstukken II 2011/12, 33328, nr. 3, p. 14.

proofadviseurs.nl

Pagina 18 van 29

125 lid 1 Grondwet). Openbaarheid van vergaderingen is volgens de regering één van de hoofdbeginselen van het constitutionele gemeente- en provincierecht.6 Bij de algehele grondwetsherziening van 1983 werden de wetsvoorstellen die geleid hebben tot het huidige hoofdstuk 7 van de Grondwet vrij vroeg ingediend. In de memorie van antwoord bij het wetsvoorstel rond de gemeenten en provincies merkt de regering op dat het beginsel van openbaarheid op meer ziet dan alleen openbaarheid van vergaderingen.7 Artikel 110 Grondwet verplicht de overheid (dus ook gemeentebesturen) bij de uitoefening van haar taak openbaarheid te betrachten volgens de regels van de wet. Openbaarheid dient volgens de regering dus meerdere doelen: (1) inzicht geven aan de burger zodat deze een beter oordeel kan vormen, (2) het bevorderen van politieke participatie, (3) het verbeteren van de mogelijkheden van rechterlijke controle en (4) het versterken van de controlerende functie van vertegenwoordigende lichamen. Het openbaarheidsbeginsel ziet dus zowel op de besluitvorming als op de besluiten.8

3.2.

Openbaarheid van raadsvergaderingen

3.2.1. Belang van openbaarheid In paragraaf 3.1.2 zagen we reeds dat de gemeenteraad in beginsel in het openbaar vergadert (art. 125 lid 1 Grondwet). In de Gemeentewet wordt deze hoofdregel herhaald (art. 23 lid 1 Gemeentewet) en wordt daaraan nadere invulling gegeven. De stukken die de raad daarbij behandelt moeten bijvoorbeeld ook openbaar worden gemaakt (art. 19 lid 2 Gemeentewet). Van openbare vergaderingen wordt in beginsel een besluitenlijst openbaar gemaakt. Een uitzondering geldt als geheimhouding is opgelegd of als openbaarmaking van de besluitenlijst strijdig zou zijn met het openbaar belang (art. 23 lid 5 Gemeentewet). De oude Afdeling rechtspraak van de Raad van State oordeelde eerder omtrent de openbaarheid van raadsvergaderingen dat van de hoofdregel van openbaarheid, een fundamenteel beginsel van het gemeentelijk bestel, alleen mag worden afgeweken overeenkomstig de wet.9 De Nationale ombudsman oordeelde in een rapport dat de overheid open en voorspelbaar moet zijn, zodat het voor de burger duidelijk is waarom de overheid bepaalde dingen doet.10 Dat impliceert volgens de ombudsman dat stellingname door of overwegingen van volksvertegenwoordigers over een besluitvormingsproces niet aan de openbaarheid mogen worden onttrokken en daarover verantwoording moet worden afgelegd in openbare vergaderingen.

Het uitgangspunt dat in beginsel in openbaarheid wordt vergaderd heeft mede tot doel de kennis en de beïnvloeding van bestuurlijke en beleidsprocessen door inwoners en organisaties te vergroten.

3.2.2. Besloten vergadering Als tenminste een vijfde van het aantal leden van de raad dat de presentielijst heeft getekend daarom verzoekt, of als de voorzitter het nodig oordeelt, kunnen de deuren van de raadsvergadering worden gesloten (art. 23 lid 2 Gemeentewet). Vervolgens zal de raad moeten beslissen of de vergadering met gesloten deuren zal worden voortgezet of niet (art. 23 lid 3 Gemeentewet). In het geval de vergadering beslist de deuren te sluiten, is sprake van een besloten vergadering. Van deze besloten vergadering wordt een apart verslag opgemaakt, dat niet openbaar wordt gemaakt tenzij de raad beslist dat het verslag van de besloten vergadering wel openbaar gemaakt moet worden (art. 23 lid 4 Gemeentewet). Dat kan de raad direct beslissen, maar ook in een latere vergadering, zo bepaalde de Afdeling 6 Kamerstukken II 1975/76, 13990, nr. 3, p. 13. 7 Kamerstukken II 1976/77, 13990, nr. 6, p. 16. 8 Nota inzake het Grondwetsherzieningsbeleid, Kamerstukken II 1973/74, 12944, nr. 2, p. 13. Deze nota was ook

de reden voor het introduceren van artikel 110 Grondwet, zie de memorie van toelichting Kamerstukken II 1976/77, 14348, nr. 3, p. 1. 9 ARRvS 10 maart 1986, AB 1986/472 (Raadsvergadering Lith). 10 NO 20 december 2011, rapport 2011/364 (Openbaarheid Brunssum). proofadviseurs.nl

Pagina 19 van 29

bestuursrechtspraak onlangs.11 In die latere vergaderingen moeten de belangen van de bij de geheime vergadering aanwezige raadsleden expliciet worden afgewogen, aldus de Afdeling. De Gemeentewet sluit dus aan bij het beginsel van ‘openbaarheid, tenzij…’.

3.3. Geheimhouding door de raad op grond van artikel 25 Gemeentewet Zoals we hierboven zagen houdt de openbaarheid van vergaderingen ook in dat de vergaderstukken van de raad openbaar gemaakt worden (art. 19 lid 2 Gemeentewet). De raad kan op grond van een van de belangen die genoemd worden in artikel 10 van de Wob geheimhouding opleggen ten aanzien van: a. het in een besloten vergadering behandelde, en b. omtrent stukken die aan de raad worden overgelegd. Als geheimhouding wordt opgelegd ten aanzien van hetgeen in een besloten vergadering behandeld is, moet tijdens die vergadering geheimhouding worden opgelegd. De geheimhouding moet door iedereen die tijdens de behandeling aanwezig was en iedereen die van het behandelde of de stukken kennis draagt in acht worden genomen totdat de raad haar opheft (art. 25 lid 1 Gemeentewet). Oftewel: a. tijdens een besloten vergadering van de raad kan door de raad geheimhouding worden opgelegd op het behandelde tijdens deze besloten vergadering; b. de raad kan geheimhouding opleggen omtrent alle stukken die aan haar worden overgelegd; c. geheimhouding die door de raad op grond van artikel 25 lid 1 Gemeentewet is opgelegd, kan alleen door de raad worden opgeheven (en bekrachtiging van deze geheimhouding is niet nodig, want de geheimhouding is door de raad zelf opgelegd).

De bovenstaande geheimhouding dient altijd op grond van één van de belangen genoemd in artikel 10 Wob te worden opgelegd. Onderstaand is dit schematisch afgebeeld.

3.4. Geheimhouding op stukken aan de raad of leden van de raad op grond van artikel 25 Gemeentewet Geheimhouding kan eveneens worden opgelegd door het college, de burgemeester of een commissie, ten aanzien van stukken die aan de raad of leden van de raad worden overgelegd. Dit kan alleen op grond van een belang genoemd in artikel 10 van de Wob. Op de stukken moet van de geheimhouding melding worden gemaakt (art. 25 lid 2 Gemeentewet).

11 ABRvS 28 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1676. De Afdeling ging daarbij om, eerder nam de Afdeling altijd aan dat

deze beslissing alleen tijdens de geheime vergadering zelf genomen kon worden. proofadviseurs.nl

Pagina 20 van 29

Als het college, de burgemeester of een commissie geheimhouding heeft opgelegd ten aanzien van stukken die aan de raad worden overgelegd, dan vervalt deze geheimhouding als de raad de opgelegde geheimhouding niet in de eerstvolgende vergadering (waar volgens de presentielijst tenminste de helft van de leden van de raad aanwezig moet zijn) bekrachtigt (art. 25 lid 3 Gemeentewet). Die bekrachtiging moet expliciet gebeuren.12 De stukken moeten ook eerst aan de raad gezonden worden, alvorens de raad over de bekrachtiging kan beslissen.13 Bekrachtigt de raad de geheimhouding niet direct in de eerstvolgende vergadering na de toezending, dan vervalt de geheimhouding van rechtswege.14 Het opleggen van geheimhouding door het college heeft dus een tijdelijk karakter. Het opheffen van de geheimhouding kan in deze situatie alleen door de raad geschieden, als hoogste orgaan binnen de gemeente.15 Als de verplichting tot geheimhouding is gelegd op stukken die aan de leden van de raad16 worden overgelegd, wordt deze geheimhouding in acht genomen totdat het orgaan dat de verplichting heeft opgelegd, of, als het stuk waaromtrent geheimhouding is opgelegd aan de raad is voorgelegd, totdat de raad haar opheft.

Deze beslissing tot opheffing kan alleen genomen worden door de raad in een vergadering waar minstens de helft van de leden van de raad aanwezig is, volgens de presentielijst.17 Een ieder kan een verzoek tot opheffing van de geheimhouding doen via het indienen van een Wob-verzoek.18 Oftewel: 1. als door het college, door de burgemeester of door een commissie op stukken die aan de raad of leden van de raad wordt overgelegd, geheimhouding wordt opgelegd, dan is er verschil in procedure: a. van stukken die aan de raad worden overgelegd vervalt de geheimhouding, tenzij de raad deze bekrachtigd in de eerstvolgende vergadering; b. van stukken die aan leden van de raad worden overgelegd wordt de geheimhouding in acht genomen totdat het bestuursorgaan dat de geheimhouding heeft opgelegd, deze geheimhouding opheft, tenzij deze stukken door leden van de raad aan de raad worden voorgelegd. In dat laatste geval is het aan de raad deze geheimhouding op te heffen. Met andere woorden: zodra de raad op de hoogte is van de inhoud van de stukken (de stukken zijn immers aan de raad voorgelegd) is het aan de raad om de geheimhouding op te heffen.

12 Hof ’s-Hertogenbosch 24 april 2017, ECLI:NL:GHSHE:2017:1789. 13 ABRvS 26 januari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:232 (Wormerland). 14 ABRvS 21 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1809 (Deventer) en ABRvS 26 januari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:232

(Wormerland). 15 ABRvS 21 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1809 (Deventer). Vgl. ook art. 55 lid 3 en art. 86 lid 3 Gemeentewet. 16 Zo oordeelde de Rechtbank Noord-Holland dat het opleggen van geheimhouding aan één raadslid niet gelijk staat aan het opleggen van geheimhouding aan de raad (Rb. Noord-Holland 21 juni 2019, ECLI:NL:RBNHO:2019:5296). Zie ook Kamerstukken II 1985/86, 19403, nr. 3, p. 83. 17 Artikel 25 lid 4 Gemeentewet. 18 ABRvS 23 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3140. proofadviseurs.nl

Pagina 21 van 29

3.5. Geheimhouding door het college op grond van artikel 55 Gemeentewet Anders dan de vergaderingen van de raad, zijn vergaderingen van het college besloten, tenzij het college anders bepaalt (art. 54 lid 1 Gemeentewet). Op grond van een belang, genoemd in artikel 10 Wob kan het college omtrent het in een besloten vergadering behandelde en omtrent stukken die aan het college worden overgelegd, geheimhouding opleggen. Deze geheimhouding dient tijdens de vergadering te worden opgelegd. De geheimhouding wordt in acht genomen door hen die bij de behandeling aanwezig waren en allen die van het behandelde of de stukken kennis draagt, totdat het college de geheimhouding opheft (art. 55 lid 1 Gemeentewet).

3.6. Geheimhouding op stukken aan het college op grond van artikel 55 Gemeentewet De burgemeester of een commissie kunnen geheimhouding opleggen ten aanzien van stukken die zij aan het college overleggen. Daarvan moet dan op de stukken vermelding worden gemaakt. De geheimhouding wordt in acht genomen totdat het orgaan dat de verplichting heeft opgelegd, of de raad haar opheft (art. 55 lid 2 Gemeentewet). Als het college zich tot de raad heeft gewend ten aanzien van het behandelde waarvoor een verplichting tot geheimhouding geldt, wordt de geheimhouding in acht genomen totdat de raad haar opheft (art. 55 lid 3 Gemeentewet). Het raad heeft, als hoogste orgaan binnen de gemeente, in die situatie dus het eindoordeel over de geheimhouding, het college kan niet proofadviseurs.nl

Pagina 22 van 29

langer tot opheffing van de geheimhouding beslissen.19 Met andere woorden: zodra de raad op de hoogte is gebracht door het college van het behandelde waarvoor de verplichting tot geheimhouding geldt, is het uitsluitend aan de raad om de geheimhouding op te heffen. In onderstaande afbeelding is schematisch weergegeven hoe op informatie door en aan het college kan worden opgelegd.

3.7.

Besluitenlijsten college in beginsel openbaar

Alhoewel de vergaderingen van het college in beginsel besloten zijn, zijn de besluitenlijsten van het college in beginsel openbaar. Het college moet namelijk de besluitenlijsten van zijn vergaderingen openbaar maken op de in de gemeente gebruikelijke wijze (art. 60 lid 3 Gemeentewet). Deze openbaarmaking kan achterwege blijven voorzover het om aangelegenheden gaat waarvan op grond van artikel 55 Gemeentewet geheimhouding is opgelegd of ten aanzien waarvan openbaarmaking in strijd is met het openbaar belang. Visueel ziet dat er als volgt uit:

19 ABRvS 21 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1809 (Deventer).

proofadviseurs.nl

Pagina 23 van 29

3.8. Geheimhouding door een commissie op grond van artikel 86 Gemeentewet De Gemeentewet kent verschillende soorten commissies. Er zijn raadscommissies die vergaderingen van de raad voorbereiden (art. 82 Gemeentewet).De vergaderingen van een dergelijke raadscommissie zijn in beginsel openbaar, daarop is hetzelfde regime van toepassing als op vergaderingen van de gemeenteraad (art. 82 lid 5 Gemeentewet). Bij de instelling van de raadscommissie moet geregeld worden op welke wijze de leden van de gemeenteraad inzage hebben in stukken waaromtrent door de raadscommissie geheimhouding is opgelegd (art. 82 lid 1 Gemeentewet). Die inzage mag slechts worden geweigerd voor zover zij in strijd is met het openbaar belang. Naast raadscommissies zijn er ook bestuurscommissies (art. 83 Gemeentewet). Dit zijn commissies die bevoegdheden overgedragen (gedelegeerd) hebben gekregen en voor de uitoefening daarvan dus zelf verantwoordelijk zijn. Wanneer een bestuurscommissie door of mede door de gemeenteraad is ingesteld20, dan geldt wederom als hoofdregel dat de vergaderingen van de bestuurscommissie openbaar zijn, waarbij hetzelfde regime als bij de gemeenteraad van toepassing is (art. 83 lid 4 Gemeentewet).

Bij de instelling van de bestuurscommissie moet geregeld worden op welke wijze het instellende orgaan inzage heeft in stukken waaromtrent door de bestuurscommissie geheimhouding is opgelegd (art. 83 lid 1 Gemeentewet). Die inzage mag slechts worden geweigerd voor zover zij in strijd is met het openbaar belang. Tot slot zijn er overige commissies. Hierbij moet bij de instelling door het instellende bestuursorgaan geregeld worden of de vergaderingen van die commissie openbaar zijn (art. 84 lid 3 Gemeentewet). Ook een commissie kan in een besloten vergadering geheimhouding opleggen op grond van een belang genoemd in artikel 10 Wob (art. 86 lid 1 Gemeentewet). Dit kan zowel ten aanzien van datgene dat in de besloten vergadering is behandeld als ten aanzien van de inhoud van stukken die aan de commissie worden overgelegd. Deze geheimhouding moet dan tijdens de besloten vergadering worden opgelegd en werkt ten opzichte van iedereen die bij de behandeling aanwezig waren of die van de inhoud van de stukken kennis dragen. Het is aan de commissie zelf om de geheimhouding weer op te heffen.

Aangenomen moet worden dat ook hier geldt, net als bij de gemeenteraad, dat dit direct kan of in een latere vergadering waarbij de belangen van de commissieleden expliciet moeten worden meegewogen.21 Vergelijkbaar met de bepalingen over stukken die aan een college worden overgelegd, is het ook mogelijk dat op stukken die aan een commissie worden overgelegd geheimhouding wordt opgelegd. Dit dient eveneens op grond van een belang genoemd in artikel 10 Wob gedaan te worden. Deze geheimhouding kan door de voorzitter van de commissie, het college en de burgemeester worden opgelegd op stukken die aan een commissie worden overgelegd. De geheimhouding moet op de stukken worden vermeld. Vervolgens wordt de geheimhouding in acht genomen totdat het orgaan dat de geheimhouding heeft opgelegd of de raad deze opheft (art. 86 lid 2 Gemeentewet). Ook hier geldt dat als een commissie zich 20 Bestuurscommissie kunnen door de raad, het college of de burgemeester worden ingesteld (art. 83 lid 1

Gemeentewet), waarbij aan een raadsbestuurscommissie slechts raadsbevoegdheden kunnen worden overgedragen (art. 156 lid 1 Gemeentewet), aan een collegebestuurscommissie slechts collegebevoegdheden (art. 165 lid 1 Gemeentewet) en aan een burgemeestersbestuurscommissie slechts bevoegdheden van de burgemeester (art. 178 lid 1 Gemeentewet). De raad, het college en/of de burgemeester kunnen gelet op de parlementaire geschiedenis echter ook gezamenlijk een bestuurscommissie instellen, waarbij alle instellende organen dan bevoegdheden kunnen overdragen. Vgl. Kamerstukken I 2001/02, 27751, nr. 10b, p. 61 en Rb. Amsterdam 8 oktober 2015, ECLI:NL:RBAMS:2015:6952. 21 Vgl. ABRvS 28 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1676. Zie nader paragraaf 3.2. proofadviseurs.nl

Pagina 24 van 29

tot de raad wendt ter zake van het behandelde waarvoor geheimhouding opgelegd is, dat de geheimhouding in acht wordt genomen totdat de raad haar opheft (art. 86 lid 3 Gemeentewet).

3.9. Geheimhouding op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen De Wet gemeenschappelijke regelingen kent verschillende vormen van samenwerking. Slechts bij twee van deze vormen zijn bepalingen omtrent openbaarheid van vergaderingen en geheimhouding opgenomen. Dat geldt voor het gemeenschappelijk openbaar lichaam (art. 8 lid 1 Wgr) en het gemeenschappelijk orgaan (art. 8 lid 2 Wgr). Voor een bedrijfsvoeringsorganisatie, zoals de ABG-organisatie, is wettelijk niets geregeld.

3.9.1. Openbare vergadering algemeen bestuur openbaar lichaam Het algemeen bestuur van een gemeenschappelijk openbaar lichaam vergadert net als een gemeenteraad in beginsel in het openbaar (art. 22 lid 3 Wgr). De deuren van de vergadering van het algemeen bestuur worden gesloten wanneer een vijfde gedeelte der aanwezige leden daarom verzoekt of de voorzitter het nodig oordeelt (art. 22 lid 4 Wgr). Het algemeen bestuur beslist vervolgens zelf of met gesloten deuren vergaderd wordt (art. 22 lid 5 Wgr). Zoals we hierboven zagen houdt de openbaarheid van vergaderingen ook in dat de vergaderstukken openbaar gemaakt worden. Dat geldt ook bij het algemeen bestuur (art. 22 lid 1 Wgr jo. art. 19 lid 2 Gemeentewet). Het algemeen bestuur kan op grond van een van de belangen die genoemd worden in artikel 10 van de Wob geheimhouding opleggen ten aanzien van: a. het in een besloten vergadering behandelde, en b. omtrent stukken die aan het algemeen bestuur worden overgelegd. Als geheimhouding wordt opgelegd ten aanzien van hetgeen in een besloten vergadering behandeld is, moet tijdens die vergadering geheimhouding worden opgelegd. De geheimhouding moet door iedereen die tijdens de behandeling aanwezig was en iedereen die van het behandelde of de stukken kennis draagt in acht worden genomen totdat het algemeen bestuur haar opheft (art. 23 lid 1 Wgr). Oftewel: a.

tijdens een besloten vergadering van het algemeen bestuur kan door het algemeen bestuur geheimhouding worden opgelegd op het behandelde tijdens deze besloten vergadering; b. het algemeen bestuur kan geheimhouding opleggen omtrent alle stukken die aan hem worden overgelegd; c. geheimhouding die door het algemeen bestuur op grond van artikel 23 lid 1 Wgr is opgelegd, kan alleen door het algemeen bestuur worden opgeheven. Ook het dagelijks bestuur, de voorzitter van het openbaar lichaam of een door het algemeen bestuur ingestelde commissie van advies of bestuurscommissie kunnen geheimhouding opleggen. Dit kunnen zij ten aanzien van stukken die zij aan het algemeen bestuur of leden van het algemeen bestuur overleggen. Op de stukken wordt melding van de geheimhouding gemaakt (art. 23 lid 2 Wgr). Vergelijkbaar met de regeling in artikel 25 lid 3 Gemeentewet, vervalt de aan het algemeen bestuur opgelegde verplichting tot geheimhouding als deze oplegging niet in de eerstvolgende vergadering door het algemeen bestuur wordt bekrachtigd. In die betreffende vergadering moet uit de presentielijst blijken dat meer dan de helft van het zitting hebben leden, die meer dan de helft van het aantal stemmen in het algemeen bestuur vertegenwoordigt, hiertoe besluiten (art. 23 lid 3 Wgr).

De verplichting tot geheimhouding blijft gelden totdat het orgaan dat de verplichting tot geheimhouding heeft opgelegd haar opheft of, in het geval het onderwerp waaromtrent

proofadviseurs.nl

Pagina 25 van 29

geheimhouding is opgelegd aan het algemeen bestuur is voorgelegd, als het algemeen bestuur haar opheft (art. 23 lid 4 Wgr). Ook hier is dus sprake van een voorlopige geheimhoudingsplicht die door het dagelijks bestuur, de voorzitter, een adviescommissie of een bestuurscommissie kan worden opgelegd. De geheimhouding is voorlopig, omdat ze vervalt als ze niet in de eerstvolgende vergadering van het algemeen bestuur wordt bekrachtigd. Daarna is het aan het algemeen bestuur om de geheimhouding op te heffen. Wordt de informatie gedeeld met een of meer leden van het algemeen bestuur, maar nog niet met het hele algemeen bestuur, dan blijft de geheimhouding nog gelden totdat ofwel het bestuursorgaan dat de geheimhouding heeft opgelegd deze opheft, ofwel totdat de informatie waarover geheimhouding is opgelegd aan het algemeen bestuur is voorgelegd en deze de geheimhouding opheft.

3.9.2. Gemeenschappelijk orgaan Bij een gemeenschappelijk orgaan is doorslaggevend wie de gemeenschappelijke regeling getroffen hebben. Is het gemeenschappelijk orgaan ingesteld bij een raadsregeling of bij een gemengde regeling waaraan raden deelnemen, dan is het gemeenschappelijk orgaan verplicht in het openbaar te vergaderen (art. 23 lid 5 jo. art. 22 lid 3 Wgr). De deuren van de vergadering van het gemeenschappelijk orgaan worden gesloten wanneer een vijfde gedeelte der aanwezige leden daarom verzoekt of de voorzitter het nodig oordeelt (art. 23 lid 5 jo. art. 22 lid 4 Wgr). Het gemeenschappelijk orgaan beslist vervolgens zelf of met gesloten deuren vergaderd wordt (art. 23 lid 5 jo. art. 22 lid 5 Wgr). Zoals we hierboven zagen houdt de openbaarheid van vergaderingen ook in dat de vergaderstukken openbaar gemaakt worden. Dat geldt ook bij het gemeenschappelijk orgaan (art. 23 lid 5 jo art. 22 lid 1 Wgr jo. art. 19 lid 2 Gemeentewet). Het gemeenschappelijk orgaan kan op grond van een van de belangen die genoemd worden in artikel 10 van de Wob geheimhouding opleggen ten aanzien van: a. het in een besloten vergadering behandelde, en b. omtrent stukken die aan het gemeenschappelijk orgaan worden overgelegd. Als geheimhouding wordt opgelegd ten aanzien van hetgeen in een besloten vergadering behandeld is, moet tijdens die vergadering geheimhouding worden opgelegd.