Rapport om de leefomgeving-omgevingsdiensten als gangmaker voor het bestuur

5.5.

Rolonzuiverheid en tekortschietend toezicht

De benodigde distantie tussen toezichthouder (provincie) en ondertoezichtgestelde (gemeente) op de VTH taken is in de ogen van de commissie in veel gevallen niet aanwezig. De commissie constateert rolonzuiverheid en belangenvermenging door het ontbreken van een heldere scheiding van verantwoordelijkheden. De onafhankelijkheid van de omgevingsdienst in de uitoefening van taken kan hierdoor in het gedrang komen.

Om de leefomgeving

41

De commissie constateert dat interbestuurlijk toezicht in dit geval te typeren is als ‘minimaal toezicht’. IBT is bewust ingericht om terughoudend en selectief te zijn. Zowel de provincies als de ILT vervullen toezicht allereerst via regelmatige zelfrapportages. In de praktijk betekent dit dat besturen van provincie en gemeente de VTH-taken uitvoeren zonder een adequaat stelsel van checks & balances. Wat betreft de stelselverantwoordelijkheid onderschrijft de commissie het standpunt van de Raad van State ten volle. Stelselverantwoordelijkheid is een fictie en als zodanig niet waar te maken. Zonder duidelijke bevoegdheden kan een stelselverantwoordelijkheid of regierol van een bewindspersoon weinig meer inhouden dan gevraagde en ongevraagde goede raad aan andere overheden.

5.6.

Invoering Omgevingswet vraagt nieuwe rol van omgevingsdienst

De milieunormering in omgevingsplannen en een uitvoeringstoets op de normering zijn belangrijke stappen in het opstellen van omgevingsplannen. De ‘uitvoering’ moet hierbij een gelijkwaardige partner voor ‘het beleid’ zijn. Voor het level playing field tussen bedrijven is het noodzakelijk dat regionaal de toegestane activiteiten en normen voor activiteiten worden afgestemd of zelfs regionaal eensluidend worden vastgelegd. Voor bedrijven die onder de Brzo-omgevingsdiensten vallen, acht de commissie het wenselijk dat, om het gelijke speelveld te bewaren, op landelijk niveau afspraken worden gemaakt over de beoordeling van deze activiteiten.

5.7.

Deskundigheid onvoldoende toekomstvast

Het gebruik van vernieuwende concepten als koepelvergunningen en nieuwe bedrijfsconcepten heeft tot nu toe geen grote vlucht genomen. In een steeds meer circulair werkende economie is te verwachten dat bevoegde gezagen vaker met dit soort kwesties worden geconfronteerd. Ook nu al vragen bedrijven om een overheid die niet alleen per activiteit een beoordeling geeft, maar ook de keten als totaal beschouwt. De huidige kwaliteitscriteria en de wijze van financieren van de omgevingsdiensten zijn hier onvoldoende op toegesneden. In verschillende gesprekken met het bedrijfsleven heeft de commissie vernomen dat zij nog niet altijd met omgevingsdiensten aan tafel kunnen zitten die beschikken over voldoende expertise toegespitst op het gebruik van nieuwe bedrijfsconcepten. Voor zowel het bedrijfsleven als de omgevingsdiensten kan dit frustrerend zijn.

42

6 6.1.

ADVIES

Beantwoording vraag aan de commissie

In dit hoofdstuk geeft de commissie antwoord op de door de staatssecretaris gestelde vragen en geeft in het verlengde daarvan advies. De eerste vraag is hoe het stelsel effectiever en slagvaardiger te maken is. Als onderdeel hiervan noemt de staatssecretaris mogelijkheden om de onafhankelijkheid en deskundigheid van toezichthouders – waaronder in het bijzonder de omgevingsdiensten – te versterken en wat daarvoor nodig is. Ook vraagt de staatssecretaris de commissie om op basis van haar bevindingen over de voorgaande punten een oordeel en advies te geven over de huidige verdeling van rollen, taken en bevoegdheden in het stelsel en aan te geven of dit voldoende mogelijkheden biedt voor het Rijk om vanuit de regierol haar stelselverantwoordelijkheid waar te maken.

6.2.

Essentie van het advies

Doordat het stelsel niet functioneert zoals het is bedoeld, ontstaat schade aan de leefomgeving, economische schade en bestuurlijke schade. Schade die vermijdbaar is. Het publieke belang van een hoogwaardige zorg voor onze omgeving verdient beter. Het aangrijpingspunt voor verbetering is het versterken van de omgevingsdiensten. Dat is de centrale boodschap van de commissie. Eerdere evaluaties en beschouwingen over het stelsel concludeerden dat het stelsel “in ontwikkeling is” en de kans moet krijgen om “door te ontwikkelen”. Dit is het geldende discours, constateert de commissie. De term ‘doorontwikkeling’ wordt dan gebruikt om te bepleiten dat binnen het stelsel verbeteringen mogelijk zijn en dat de deelnemende partijen, met behoud van autonomie, zelf de wil en het vermogen hebben die verbeteringen door te voeren. De commissie is echter van oordeel dat in de afgelopen jaren is gebleken dat doorontwikkeling niet de weg is om de noodzakelijke verbeteringen voor elkaar te krijgen. Er zijn dwingender ingrepen nodig om de hoofdproblemen van vrijblijvendheid en fragmentatie aan te pakken. De commissie acht ingrijpende aanpassingen van het stelsel nodig, wil het opgewassen zijn tegen alle uitdagingen op het terrein van de leefomgeving, nu en in de toekomst.

De commissie heeft ervoor gekozen om in haar advies niet te tornen aan de fundamenten van het stelsel, hiermee bedoelt de commissie dat de regionale omgevingsdiensten zijn georganiseerd volgens de Wet gemeenschappelijke regelingen. Dat zou een te ingrijpend effect hebben op het functioneren van de omgevingsdiensten. De commissie bouwt daarom voort op deze fundamenten, maar ziet wel noodzaak om bepaalde punten dwingend te borgen in de uitwerking van het stelsel. De voorgestelde aanpassingen zijn aanzienlijk. Het publieke belang van een hoogwaardige leefomgeving moet centraal staan en niet de belangen van deze of gene overheid of belangengroep. Alle betrokkenen hebben daar tezamen voor te staan.

Om de leefomgeving

43

6.3.

Tien maatregelen

Om te komen tot een effectief, slagvaardig en toekomstvast stelsel zijn in de ogen van de commissie tien maatregelen nodig: a.

Ondergrens voor de omvang van de omgevingsdiensten verhogen

b.

Kwaliteit verbeteren en afstemmen op aard van inrichtingen

c.

Meer prioriteit, capaciteit en inzet voor strafrechtelijke handhaving en vervolging

d.

Hetzelfde basistakenpakket voor elke omgevingsdienst

e.

Landelijke normfinanciering in plaats van lokale outputfinanciering

f.

Verplichting tot informatie-uitwisseling en investeren in kennisontwikkeling en kennisdeling

g.

Eén uitvoerings- en handhavingsbeleid, en één uitvoeringsprogramma per regio

h.

Versterking van de positie van de directeur door verplicht mandaat en herzien van de benoemingsprocedure

i.

Inrichten van Rijkstoezicht op omgevingsdiensten

j.

Advisering en uitvoeringstoets door omgevingsdiensten over omgevingsplannen

Hierna zijn de adviezen en de te treffen maatregelen nader toegelicht.

6.3.1

Versterken effectiviteit en slagvaardigheid

Robuustheid van de omgevingsdiensten is één van de pijlers onder slagvaardigheid en effectiviteit. Dat wil zeggen dat iedere omgevingsdienst opgewassen moet zijn tegen de veelheid van taken die de dienst opgedragen krijgt. Dat vraagt een zodanige omvang met bijbehorende financiering dat de omgevingsdienst zijn taak op het gewenste niveau kan uitvoeren en kan investeren in kennisopbouw, informatie-uitwisseling, kwaliteitsverbetering en innovatie. Volgens de commissie is het volgende nodig om te zorgen dat de omgevingsdiensten optimaal zijn berekend op hun taak. a)

Ondergrens voor de omvang omgevingsdiensten verhogen

Een ‘kritische massa’ is vereist voor omgevingsdiensten: een zodanige omvang dat de organisatie in voldoende mate beschikt over de gespecialiseerde technische en juridische kennis die een effectieve en rechtmatige toepassing en handhaving van het omgevingsrecht mogelijk maakt en de omgevingsdienst in staat stelt sparringpartner te zijn voor complexe vraagstukken en advisering over de toepassing van de omgevingswet. Er zijn nu omgevingsdiensten die alleen kunnen functioneren doordat een andere omgevingsdienst basistaken voor hen uitvoert of die hun schaal vooral te danken hebben aan plustaken. Dat vindt de commissie ongewenst. De basis moet zijn dat elke omgevingsdienst het basistakenpakket nu en in de toekomst zelf kan uitvoeren en alleen in uitzonderlijke gevallen kennis van elders haalt. Bovendien moet de omgevingsdienst voldoende robuust zijn om gebiedsgericht specialistische kennis te kunnen opbouwen.

44

De commissie adviseert daarom een ondergrens vast te stellen voor de omvang van een omgevingsdienst (kwalitatieve en kwantitatieve capaciteit) op basis van het aantal inrichtingen met milieubelastende activiteiten (per categorie). Om deze norm te kunnen vaststellen is een kort aanvullend onderzoek nodig. Dit moet onverwijld worden uitgevoerd. Een analyse op dit niveau vergt inzicht per dienst in de aantallen en categorieën bedrijven, de daarbij benodigde uren voor VTH-taken en de nu feitelijk geleverde inspanning.53 b)

Kwaliteit verbeteren en afstemmen op aard van inrichtingen

Essentieel voor de robuustheid van de omgevingsdienst is niet alleen de omvang ervan, maar ook de kwaliteit van de bemensing. De wettelijke voorziening daarvoor (artikel 5.4 Wabo) garandeert dat niet. Van de wettelijk vereiste uniformering op het niveau van de omgevingsdienst komt daarmee weinig terecht. De commissie is van oordeel dat het vereiste kwaliteitsniveau afgeleid dient te worden van -de complexiteit van- het pakket aan taken waarvoor een omgevingsdienst zich gesteld ziet. Dat kan dus per omgevingsdienst verschillen, maar niet op basis van “wat gemeenten overhebben voor de omgevingsdienst”. De omgevingsdienst dient te beschikken over deskundigheid die (minimaal) op hetzelfde niveau ligt als de deskundigheid waarover de onder toezicht gestelde bedrijven beschikken. De commissie adviseert daarom de kwaliteitsverordening per bevoegd gezag voor de basistaken van de omgevingsdienst te schrappen. In plaats daarvan wil de commissie dat er per bevoegd gezag één besluit komt van het bestuur van de omgevingsdienst dat de voor de dienst benodigde kwalitatieve en kwantitatieve bezetting vastlegt voor de uitvoering van de basistaken, als afgeleide van de complexiteit van de onder toezicht staande bedrijven. c)

Meer prioriteit, capaciteit en inzet voor strafrechtelijke handhaving en vervolging

De commissie vindt het wenselijk de capaciteit te vergroten voor opsporing, vervolging en berechting, zowel kwalitatief als kwantitatief. Naast de noodzakelijke verbetering bij de omgevingsdiensten adviseert de commissie ook om milieucriminaliteit (weer) een opsporingsprioriteit te maken. In het totale stelsel is dat een belangrijk element. Dit vergt een grote en veelomvattende inspanning, maar een eerste aanzet daartoe omvat in elk geval het volgende: •

zorgdragen voor BOA’s bij alle omgevingsdiensten en het opleiden en trainen van de BOA’s van de omgevingsdiensten in het herkennen en verwerken van signalen van milieucriminaliteit,

•

het oormerken van recherchecapaciteit voor de opsporing van milieucriminaliteit,

•

het versterken van de milieucapaciteit van het functioneel parket,

•

het blijven opleiden en trainen van rechters in milieucriminaliteit zowel in de eerste als tweede lijn.

De commissie adviseert om ten minste de eerder gemaakte afspraken over de politiecapaciteit na te komen. Uitbreiding van de capaciteit van het Openbaar Ministerie voor vervolging van aangebrachte zaken ligt in het verlengde hiervan: zolang niet elke partner beschikt over voldoende capaciteit zal de zwakste schakel de effectiviteit van de handhaving bepalen. Een hogere prioriteit en capaciteit voor milieudelicten moet synchroon lopen met de prioriteiten van de Regionale Informatie- en Expertise Centra en daarmee van het Landelijke Informatie- en Expertise Centrum. Het gegeven dat het om ondermijnende criminaliteit gaat, maakt dat dit past bij het takenpakket van de RIECs en vanwege de omvang is het oppakken van dit thema urgent.

53

De commissie heeft zich er rekenschap van gegeven dat de systematiek van het werken met inrichtingen in de Omgevingswet wordt losgelaten. In plaats daarvan gaat het om activiteiten. Voor het bepalen van de ondergrens vindt de commissie desondanks het aantal en de complexiteit van inrichtingen de enige passende maatstaf.

Om de leefomgeving

45

d)

Hetzelfde basistakenpakket voor elke omgevingsdienst

Niet alle gemeenten hanteren hetzelfde basistakenpakket. Hoewel wettelijk verplicht, zijn er nog steeds bevoegd gezagen die zich niet aan de wet conformeren. De commissie vindt dit zeer verbazingwekkend. Elke omgevingsdienst in Nederland moet werken met hetzelfde basistakenpakket. Dat geeft eenheid in uitvoering, een level playing field en creëert ook condities voor de omgevingsdienst om beter te presteren. Als uitvloeisel van de omgevingswet vindt de commissie dat de omgevingsdiensten een adviesrol behoren te krijgen over de omgevingsplannen, waarbij het advies gepubliceerd wordt/ openbaar is. Dit is te zien als uitbreiding van het basistakenpakket. De commissie adviseert dat gemeenten alleen aanvullende taken kunnen onderbrengen bij de omgevingsdienst als de plustaak goed is omschreven, apart gefinancierd en bemenst is. Het onderbrengen van aanvullende taken vraagt een bestuursbesluit. e)

Landelijke normfinanciering in plaats van lokale outputfinanciering

De commissie vindt de huidige financiering van de omgevingsdiensten niet passend in het licht van slagvaardigheid en effectiviteit. Vrijwel overal is gekozen voor outputfinanciering. Dat betekent dat de financiering wordt gekoppeld aan de taken die de omgevingsdienst voor een gemeente of provincie uitvoert. Dat is problematisch omdat die taken niet zijn afgeleid van een regionale risico-inventarisatie en regionale handhavingsstrategie: gemeenten bepalen wat de omgevingsdienst in de gemeente doet, en de optelsom is de regionale handhavingsstrategie. Door deze financieringssystematiek zijn omgevingsdiensten bovendien in hun taakuitoefening afhankelijk van de financiële ruimte van bevoegd gezagen. Outputfinanciering geeft meestal maar beperkt ruimte voor kennisontwikkeling en innovatie. Ook is advisering lang niet altijd meegenomen en als het budget voor het einde van het jaar op is, worden geen nieuwe zaken meer opgepakt. Deze wijze van financieren belemmert de effectiviteit van toezicht en handhaving. De omgevingsdienst wordt zo een krap gefinancierde ‘uitvoeringsmachine’. De omgevingsdienst heeft te beperkte middelen om steeds te doen wat nodig is voor de kwaliteit van de leefomgeving en wordt beperkt in zijn mogelijkheden. Bij de invoering van de Omgevingswet en voor nieuwe vormen van vergunningverlening is dat extra problematisch.

De afhankelijkheid van het bevoegd gezag wringt eens te meer in tijden van bezuinigingen. Als gemeenten een begrotingstekort hebben, leidt dat in veel gevallen tot een beperking van de middelen voor gemeenschappelijke regelingen, en dus ook de omgevingsdiensten, zonder inhoudelijke discussie over wat de consequenties daarvan zijn. Voor het vergroten van de robuustheid van de omgevingsdiensten vindt de commissie daarom dat de bewindspersoon een landelijke norm voor de financiering moet ontwikkelen, op basis van het aantal en de complexiteit van de inrichtingen dat de omgevingsdienst bedient. De commissie realiseert zich dat dit een beperking in de vrijheid van budget van lokale en regionale overheid betekent, en daarmee een ingreep is in de gegroeide financiële verhoudingen tussen overheden. Toch is het noodzakelijk om toezicht en handhaving effectief te laten zijn en meer milieuschade in de toekomst te voorkomen. Omdat dit ook een nationaal belang is, moet het Rijk bijdragen aan de financiering van de omgevingsdiensten.

46

f)

Verplichting tot informatie-uitwisseling en investeren in kennisontwikkeling en kennisdeling

Het permanent delen van toezichtsinformatie per inrichting tussen alle betrokken instanties is een noodzakelijke voorwaarde voor het opbouwen van een adequate informatiepositie en daarmee voor een effectieve en efficiënte uitoefening van toezicht en handhaving en samenwerking tussen de bestuurs- en strafrechtketen. De commissie vraagt specifiek aandacht voor de strafrechtelijke handhaving van het milieurecht omdat zij heeft geconstateerd dat hierin geen verbeteringen zijn opgetreden en dat de bevindingen van de commissie-Mans dus nog onverkort van toepassing zijn.54 Om aan deze voorwaarde te kunnen voldoen, dienen alle omgevingsdiensten, maar ook de waterschappen, de politie en ILT aangesloten te zijn op Inspectieview Milieu. Uiteraard is dat niet voldoende: Inspectieview dient ook daadwerkelijk gebruikt te worden voor de administratie van alle toezichtsactiviteiten, toezichtsbevindingen en handhavingsactiviteiten. Betrokken instanties (omgevingsdienst, milieurecherche, OM, FIOD) dienen alle beschikbare informatie over ongewone en verdachte transacties en handelingen systematisch en langdurig te bundelen en te verrijken om zodoende een basis te leggen voor succesvolle opsporing en vervolging. De strafrechtelijke aanpak van milieucriminaliteit is in grote mate afhankelijk van informatie en signalen uit het bestuursrechtelijk toezicht.

Omgekeerd kan het bestuursrechtelijk toezicht meer risicogestuurd en gericht opereren als het kan beschikken over relevante informatie uit strafrechtelijke opsporingsactiviteiten. De bestanden dienen nauwkeurig bijgehouden te worden: datavervuiling kan nog schadelijker zijn voor de informatiepositie dan het ontbreken van gegevens. Wat betreft informatie-uitwisseling onderschrijft de commissie de aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer in dezen. De commissie adviseert de aanbevelingen van de Rekenkamer over te nemen. Essentieel om de slagvaardigheid en effectiviteit van de omgevingsdiensten te verstevigen, is investeren in kennisontwikkeling en het delen van ervaringen. Om de kwaliteit en consistentie in de uitvoering van VTH-taken te verbeteren is het belangrijk te investeren in landelijke kennisdeling. Een gedeeld informatiesysteem is zoals gezegd daarvoor de basis. De kennisinstituten bij Omgevingsdienst NL en Bureau Brzo+ moeten meer body krijgen. Voor het eerste geldt dat specialismen daar belegd kunnen worden, zoals ook in de plannen van Omgevingsdienst NL bedacht, en dat Omgevingsdienst NL een voortrekkersrol krijgt in kennisdeling en innovatie. Daar zijn meer middelen voor nodig.

Voor het bureau Brzo+ geldt dat dit zich zou moeten ontwikkelen tot landelijk expertise centrum voor complexe vergunningverlening, waarbij verschillende vergunnings- en toezichtregimesregimes op elkaar afgestemd moeten worden. Hier moeten maatwerkoplossingen worden ontwikkeld. Ook zou hier gewerkt kunnen worden aan een concernvergunning voor landelijk opererende bedrijven die beschikken over dezelfde inrichtingen/installaties (naar voorbeeld van de concernvergunning bij Schiphol en Chemelot). Dan kan vergunningverlening en inspectie efficiënter worden georganiseerd.

6.3.2

Versterken onafhankelijkheid

De commissie onderschrijft de in de opdrachtformulering benoemde noodzaak om de onafhankelijkheid van de omgevingsdiensten te versterken, om de effectiviteit en slagvaardigheid van het stelsel te vergroten. Aanvullend op de hiervoor genoemde maatregelen vindt de commissie een aantal ingrepen noodzakelijk. g)

Eén uitvoerings- en handhavingsbeleid, en één uitvoeringsprogramma per regio.

Bestuursorganen die deelnemen in een omgevingsdienst moeten conform artikel 7 van het Besluit Omgevingsrecht ‘zorg dragen’ voor één uniform uitvoerings- en handhavingsbeleid voor de omgevingsdienst. De praktijk is echter dat elk bevoegd gezag een eigen risicoanalyse maakt, eigen prioriteiten stelt, eigen beleidskeuzen maakt en een eigen uitvoeringsprogramma opstelt. Zelfs met de meest welwillende deelnemers is het een heidense klus om uit al die ongelijksoortige bouwstenen één gezamenlijk uitvoerings- en handhavingsbeleid bij elkaar te puzzelen. 54

Zie ook de “Opgaven” die het CCV de betrokken instanties mee geeft. De markt de baas, p. 41.

Om de leefomgeving

47

De commissie adviseert een omgekeerde procedure: de directeur van de omgevingsdienst bereidt voor de gehele regio één risicoanalyse en uitvoerings- en handhavingsbeleid voor. De documenten worden ter consultatie aan de aangesloten bevoegde gezagen voorgelegd. Het Algemeen Bestuur van de omgevingsdienst stelt beide documenten vast. De directeur bereidt in aansluiting daarop jaarlijks een uitvoeringsprogramma voor, dat ter vaststelling aan het bestuur van de omgevingsdienst wordt voorgelegd. De directeur maakt tot slot jaarlijks een evaluatie van de uitvoering, die als input dient voor het nieuwe jaarprogramma. Op die manier wordt de cyclus van uitvoering en evaluatie (par. 7.2 van het Bor), op regionaal niveau doorlopen. Dat biedt betere voorwaarden voor eenheid in de uitvoering en geeft de omgevingsdienst de mogelijkheid om veel efficiënter te werken en meer kwaliteit te leveren: van zo’n twintig verschillende naar één gelijke opdracht per regio. h)

Versterking positie van de directeur door verplicht mandaat en herzien benoemingsprocedure

Een omgevingsdienst dient, zeker waar het toezicht en handhaving betreft, te functioneren in relatieve onafhankelijkheid, op afstand van de uiteindelijk bevoegde bestuursorganen. Slechts voor een enkele omgevingsdiensten is dat gerealiseerd. De huidige praktijk is dat sommige diensten niet zelfstandig tot handhaving mogen overgaan, maar daarvoor eerst toestemming moeten vragen aan het bevoegd gezag. Dat geeft ruimte voor politieke keuzes om al dan niet te handhaven. Dat vindt de commissie ongewenst. Daarom stelt de commissie voor dat de opdrachtgevers, de bevoegde gezagen, verplicht worden om een mandaat af te geven voor alle beschikkingen die dienen ter uitvoering van het vastgestelde uitvoerings- en handhavingsbeleid van de omgevingsdienst. Het bevoegd gezag wordt in kennis gesteld van het besluit. In het geval van een dwingend lokaal belang om anders met een handhavingszaak om te gaan, zou het formeel bevoegde gezag (B&W of GS) ruimte moeten hebben om af te wijken door een aanwijzing aan de omgevingsdienst, onder gelijktijdig informeren van hun volksvertegenwoordiging. Daarmee wordt dezelfde situatie bereikt die ook op nationaal niveau geldt voor het geven van een aanwijzing aan een Rijksinspectie. De directeur van de omgevingsdienst is nu de manager van de omgevingsdienst en belangrijkste adviseur van het bestuur.

Om de positie van directeur omgevingsdienst meer statuur te geven adviseert de commissie, naast de uitbreiding van het mandaat, een verzwaarde benoemingsprocedure, waarin OM en Rijk ook een rol spelen.

6.3.3

Andere verdeling van rollen, taken en bevoegdheden

Tot slot formuleert de commissie een advies over de verdeling van rollen, taken en bevoegdheden in het stelsel als bijdrage aan de effectiviteit en slagvaardigheid van het stelsel en de stelselverantwoordelijkheid van de bewindspersoon. De commissie heeft daarom de aan haar gestelde vraag als volgt geherformuleerd: “over welke bevoegdheden dient de bewindspersoon te beschikken om op een adequate manier de regie over het stelsel te kunnen voeren?” Het antwoord op deze vraag is tweeledig. Ten eerste: het repertoire aan bevoegdheden waarover de bewindspersoon beschikt, moet worden uitgebreid, en ten tweede: het is nodig dat de bewindspersoon de bestaande bevoegdheden (pro) actiever aanwendt.

48

i)

Inrichten Rijkstoezicht op omgevingsdiensten

De commissie stelt voor het Rijkstoezicht uit te breiden tot de omgevingsdiensten. Dit staat weliswaar haaks op één van de uitgangspunten van de Wet revitalisering generiek toezicht: het nabijheidsprincipe, maar op dit principe zijn al andere uitzonderingen gemaakt, bijvoorbeeld voor de woningcorporaties. Er zijn voldoende dringende redenen om dat ook hier te doen. De commissie vindt het wenselijk dat dit Rijkstoezicht uitgevoerd wordt door de ILT. Dit kan verschillende vormen krijgen, maar het kan in elk geval niet ‘sober en terughoudend’ zijn, de huidige werkwijze. Die heeft ons immers gebracht in de situatie waar we nu zijn. Omdat de ILT zelf óók vergunningverlener en toezichthouder is en daarmee onderdeel uitmaakt van het VTH-stelsel, vereist een grotere rol van de ILT bij het toezicht op de omgevingsdiensten wel dat dit toezicht duidelijk gescheiden wordt van de eigen VTH-taken van de ILT. De commissie adviseert om het toezicht van de ILT op de omgevingsdiensten gelaagd uit te oefenen en zowel systematisch als incidenteel. Wat het systematische deel betreft: artikel 5.6 van de Wabo verplicht de minister om elke twee jaar onderzoek te doen uitvoeren naar de kwaliteit van de uitvoering en handhaving van de VTH.

Daarbij aansluitend meent de commissie dat dit onderzoek de vorm dient te krijgen van een tweejaarlijkse stresstest van de omgevingsdiensten, uit te voeren door de ILT. De centrale vraag van de stresstest dient te zijn: is de omgevingsdienst in staat opgedragen taken naar behoren uit te voeren, gelet op de kwaliteit van de bemensing, de werkwijzen, het feitelijk optreden en de uitkomsten daarvan. Daarnaast zal de ILT patronen signaleren uit incidenten en van een uitvoering die niet naar behoren is. De tweejaarlijkse analyse moet óók een kwantitatieve analyse omvatten. Deze stresstest zou tevens aangevuld kunnen worden met een systeem van visitatie, waarbij de omgevingsdiensten elkaar kritisch bevragen op hun functioneren. Als het IBT zo is ingericht, heeft de bewindspersoon meer mogelijkheden om binnen het stelsel bij te sturen als lokaal en regionaal bestuur zijn wettelijke taak veronachtzaamd. In de analyse zijn genoemd: omgevingsdienstconstructies die afwijken van de opzet van het stelsel; het ontbreken van verordeningen inzake kwaliteitscriteria en het niet deelnemen aan Inspectieview. Al deze gevallen komen in aanmerking voor een interventie door de ILT. Verdergaand kan de bewindspersoon de ILT te vragen om per regio te toetsen of wordt voldaan aan de kwaliteitscriteria. j)

Advisering en uitvoeringstoets door omgevingsdiensten over omgevingsplannen.

De commissie is van oordeel dat de omgevingsdienst een inhoudelijk advies moet geven over de milieunormering in omgevingsplannen en een uitvoeringstoets op de normering zou moeten uitvoeren. De ‘uitvoering’ moet hierbij een gelijkwaardige partner voor ‘het beleid’ zijn. Voor het level playing field tussen bedrijven is het noodzakelijk dat regionaal de toegestane activiteiten en normen voor activiteiten worden afgestemd of zelfs regionaal eensluidend worden vastgelegd. Voor bedrijven die onder de Brzo-omgevingsdiensten vallen, acht de commissie het wenselijk dat, om het gelijke speelveld te bewaren, op landelijk niveau afspraken worden gemaakt over de beoordeling van deze activiteiten. Het eerdergenoemde landelijk expertisecentrum (bij het Brzo+ bureau) kan de rol vervullen om de verschillende milieudoelstellingen en doel- en middelvoorschriften voor complexe inrichtingen met elkaar in balans te brengen.

Om de leefomgeving

49

7

EPILOOG

Met toenemende verbazing en verontrusting heeft de adviescommissie VTH zich gebogen over de prestaties van het VTH-stelsel. In 2008 presenteerde de commissie Mans haar advies “De tijd is rijp”. De commissie van Aartsen constateert nu, bijna dertien jaar later, dat de tijd kennelijk toch niet rijp genoeg was om het advies volledig te implementeren. De packagedeal tussen overheden, de opschaling van de politieregio’s, de gebleken boterzachte afspraken over de versterking van de strafrechtketen, maar bovenal de terughoudendheid van het lokaal en provinciaal bestuur om de voorwaarden te creëren waaronder de omgevingsdiensten hun werk optimaal kunnen doen, hebben geleid tot een stelsel dat niet aan de verwachtingen voldoet. Hoe erg is dat? “Het gaat toch in 90% van de gevallen goed”, kreeg de commissie regelmatig te horen. Dat stelt de commissie niet gerust. Om een paar redenen. De eerste reden is dat -anders dan ten tijde van de commissie Mans- niet systematisch wordt gevolgd hoe het gaat met de leefomgeving en met incidenten. Er zijn nauwelijks kwantitatieve gegevens beschikbaar. Dat heeft overigens een duidelijke oorzaak: het stelsel is er niet op ingericht om die gegevens te verzamelen en er is geen sprake van onafhankelijk inhoudelijk toezicht op de prestaties van de omgevingsdiensten. Zo is er op zijn best aandacht voor incidenten.

We weten dus simpelweg niet of het in 90% van de gevallen goed gaat. De tweede reden is dat zowel de norm van 90% als ‘goed’ niet zijn gedefinieerd. Vinden we het acceptabel dat in 10% van de gevallen het milieutoezicht faalt? Dat als gevolg daarvan lucht, water en bodem meer verontreinigd raken? En de volksgezondheid meer te verduren heeft? Tien procent foutmarge is in ieder geval een andere norm dan we hanteren voor bedrijven. En wat is ’goed’? Is het ‘goed’ als geen sprake is van milieuschade? Of is onderdeel van ‘goed’ ook dat sprake is van een level playing field, zodat bedrijven erop kunnen vertrouwen dat regels op dezelfde manier worden toegepast en dus geen sprake kan zijn van ongewenst concurrentievoordeel of misbruik? Dan is er nog het thema van bestuurlijke schade. De uitvoeringspraktijk van de overheid ligt niet voor niets onder een vergrootglas, uitglijders van de overheid leiden tot een forse knauw in het vertrouwen in de overheid. Moet dat ook onderdeel zijn van de normering van ‘goed’? De commissie vindt van wel.

50

Met deze blik vindt de commissie dat het niet goed gaat met het VTH-stelsel. Het argument dat het binnen het stelsel goed kan gaan, en op veel plekken in het land ook goed gaat, overtuigt niet. Het stelsel moet ervoor zorgen dat het goed gaat. Dat vraagt een forse investering in de uitvoering. Het presteren van de omgevingsdiensten is de sleutel tot succes. Het voorbeeld van SODM werd veel genoemd: een gezaghebbende onafhankelijke toezichthouder, die ervoor zorgt dat ten aanzien van de delfstoffen- en energiewinning in Nederland overal dezelfde normen voor veiligheid en milieubescherming worden toegepast. Een dienst die de deskundigheid heeft om op niveau het gesprek te voeren met overheden en bedrijven. Een dienst die beschikt over de benodigde kennis en informatie. En die rekening houdt met regionale verschillen. De commissie heeft niet zover willen gaan om voor te stellen het fundament van het stelsel aan te passen, door bijvoorbeeld over te gaan tot een gedeconcentreerde rijksdienst of een ZBO. Of te adviseren om sterk op te schalen. Dat zou de aandacht maar afleiden van waar het om gaat: versterken van de uitvoering. Dat neemt niet weg dat forse ingrepen nodig zijn. Ingrepen die in samenhang moeten worden genomen. Dus geen ‘cherrypicking’, zoals bij de invoering van het advies van Mans teveel het geval is geweest.

Nee, investeren in de kwaliteit en de robuustheid van omgevingsdiensten. In kennisdeling en ontwikkeling. Het benodigde geld daarvoor vrijmaken. Stevig inhoudelijk toezicht houden en zo nodig ingrijpen. Alleen zo krijgt de leefomgeving de zorg die zij verdient.

Om de leefomgeving

51

8 8.1.

BIJLAGEN

Uitkomsten internationale vergelijking

De commissie heeft gekeken of er punten zijn die we in Nederland kunnen leren van de aanpak van de landen om ons heen (België, Duitsland en Frankrijk). Er bleken geen kant-en-klare vergelijkingen beschikbaar van de VTH-praktijken van Nederland, België, Duitsland en Frankrijk. De verschillende staatsinrichting van de landen maakt vergelijking ook niet eenvoudig. De commissie heeft voor haar analyse gebruik gemaakt van informatie die via het IMPEL-netwerk55 en de ambassades opgevraagd is bij deze landen en van gesprekken met deskundigen. Duitsland De Duitse staatsinrichting, met op onderdelen grote bevoegdheden voor de afzonderlijke deelstaten, en de uitwerking daarvan op het VTH-stelsel, is goed beschreven. Voor vergunningverlening gelden deels federale en deels lokale regels, waarbij per deelstaat ook andere procedures kunnen gelden voor de inrichting van het VTH-proces. Enkele deelstaten kennen ook intern delegatie van bevoegdheden naar een tussenlaag (Regierungsbezirk). Er zijn diverse coördinatie-gremia waarbinnen deelstaten afstemming zoeken met elkaar en met de federale overheid over normstelling en handhaving. Dit zijn informele gremia, er is vanwege de federale structuur geen wetsbasis voor de Bondsregering om hier formeel coördinerend in op te treden.

De commissie vindt met name de mate waarin VTH-processen informeel afgestemd worden een interessante notie, juist omdat deze plaatsvindt zonder formele noodzaak. België In vergelijk met Duitsland is in België de situatie duidelijk anders, hier zijn de vier gewesten zelfstandig bevoegd voor de meeste milieuwetgeving, en hebben de gemeenten voor kleinere installaties eigen vergunningverlening- en inspectieactiviteiten. Voor de meest eenvoudige categorie kan veelal volstaan worden met een melding of verklaring bij de gemeente. Voor complexere installaties is het gewest het bevoegd gezag, voor zowel vergunningverlening als toezicht en handhaving. In Vlaanderen is er tussen de gemeenten en tussen de gemeenten en het gewest sprake van duidelijke coördinatie in het optreden. Hiervoor is de Vlaamse Hoge Handhavingsraad voor Ruimte en Milieu ingericht, die “de organisatie van systematisch overleg met al de overheden die bevoegd zijn op het vlak van de handhaving van de milieuwetgeving” als taak heeft. Ook faciliteert de VHRM het opstellen van protocollen voor het handhavend optreden en fungeert ze als kenniscentrum. Ook hier ziet de commissie dat de uitwisseling van gegevens en coördinatie over het optreden een belangrijke bijdrage levert aan de effectiviteit van het stelsel.

55

52

IMPEL (2021), European Union Network for the Implementation and Enforcement of Environmental Law. Online via: www.impel.eu.

Frankrijk De regering-Macron heeft in 2018 een herziening van de milieuvergunningen in Frankrijk doorgevoerd, waardoor de vergunningverlening verder gestroomlijnd is. Er worden nu vier typen installaties en werkzaamheden onderscheiden, die nader onderverdeeld zijn en uiteindelijk leiden tot drie soorten toestemming: een vergunning (autorisation), een vereenvoudigde vergunning (enregistrement) of een meldingsplicht (déclaration). Alle drie verlopen via de prefect van het departement, de procedure en beoordeling is uniform voor de hele republiek. Bij departementsoverstijgende projecten wordt een coördinerend prefect aangewezen die verantwoordelijk is voor de afhandeling van de vergunning. Wat betreft het toezicht is de situatie complexer, er is een groot aantal instanties met inspectiebevoegdheden, onderverdeeld naar onderwerp of naar grondgebied. Wel is er sprake van een nationaal handhavingsplan, waarin de inspectieprioriteiten worden bepaald. Er is ruimte voor de prefecten om af te wijken van dit plan, maar dat beperkt zich met name tot de frequentie van het aantal inspecties. De commissie constateert dat de opzet van het Franse stelsel sterk afwijkt van de methodiek die in Nederland wordt gehanteerd, wat ook veroorzaakt wordt door de sterkere positie van de centrale overheid.

Niettemin zorgt de aanpak in Frankrijk wel voor een gelijk speelveld: in elk departement zou een vergunning op dezelfde grond beoordeeld moeten worden.

8.2.

Analyse van het toezicht door provincies en gemeenten

De commissie heeft voor het beoordelen van het functioneren van het horizontale en verticale toezicht op de opdrachtgevers van de omgevingsdiensten een analyse gemaakt van openbaar beschikbare informatie bij provincies en gemeenten over het interbestuurlijk toezicht (provincies) en over het horizontale toezicht (gemeenteraden). Hierbij zijn alle twaalf provincies onderzocht en per omgevingsdienst is steekproefsgewijs één gemeente onderzocht.

8.2.1

Toezicht door de provincies

Via een zoekactie in de openbare gegevens van de twaalf provincies is inzicht verkregen in de wijze waarop zij hun toezichtsrol invullen volgens de uitgangspunten van de wet. Een aantal provincies maakt dit ook (zeer) transparant openbaar, via websites of interactieve documenten waarmee eenvoudig achterliggende stukken ingezien kunnen worden. Goede voorbeelden in dezen zijn de provincies Noord-Holland, Overijssel, Utrecht, Zuid-Holland. Ook de provincies Drenthe, Flevoland, Gelderland, Limburg en Noord-Brabant maken op hun website openbaar hoe zij invulling geven aan het toezicht op gemeenten en wat de resultaten hiervan zijn. Voor de provincies Groningen, Friesland en Zeeland werd alleen summiere informatie gevonden. De provincie Zeeland heeft geen specifieke informatie beschikbaar op haar website over de invulling van haar toezichtsrol. Uit een Statenbrief van 2016 valt op te maken dat deze provincie haar toezicht richt op Financiën, Archiefbeheer en de huisvesting Statushouders. Het beeld dat ontstaat uit deze eerste informatieverzameling is dat een deel van de provincies de toezichthoudende rol serieus neemt en hier in het algemeen ook voldoende middelen voor uittrekken, wat onder meer zichtbaar is in de actieve openbaarmaking van beleidsstukken, brieven en rapportages.

Om de leefomgeving

53

Uit de verzamelde informatie blijkt dat de toezichtsrol echter veelal ingevuld wordt door zelfrapportages: gemeenten worden uitgenodigd voor elk van de terreinen aan te geven of het beleid nog actueel is en of er achterstanden er zijn. Na controle van de ontvangen gegevens en de onderbouwing daarbij wordt per gemeente een oordeel gegeven: voldoet (groen), oranje (voldoet op enkele aspecten niet) of rood (voldoet niet). De brieven die gemeenten ontvangen naar aanleiding van deze rapportage zijn vaak zeer summier, met een beperkt aantal punten wordt aangegeven op welke terreinen de provincie verbetering wil zien. Deze systematiek past goed bij het uitgangspunt van de Wet RGT, maar heeft het risico dat dit tot een ‘papieren exercitie’ leidt. Het ministerie van BZK is in samenwerking met IPO en VNG al aan het verkennen op welke wijze deze rapportages anders ingevuld kunnen worden. Ook al is het toezicht sober, het leidt er wel toe dat op basis van de ontvangen gegevens provincies met enige regelmaat ingrijpen. Bijvoorbeeld voor de huisvesting van statushouders zijn er gemeenten bekend waarbij de provincie interventies toepaste, tot en met indeplaatsstelling.

Sporadisch worden andere interventies toegepast, zoals het (zeldzame) voordragen van raadsbesluiten voor vernietiging door de Kroon of het geven van aanwijzingen aan gemeenten die – bijvoorbeeld – een bestemmingsplan weigeren vast te stellen. Veel vaker eindigt een interventie zonder dat er een formeel besluit wordt genomen: het feit dat een provincie een gemeente aanspreekt op een gebrek leidt er vaak toe dat dit hersteld wordt, in sommige gevallen ook omdat het bekendworden van het provinciale standpunt ertoe leidt dat een college van B&W door de raad ter verantwoording wordt geroepen. Ook dat is in lijn met de gedachte achter de wet RGT, waarbij horizontaal toezicht belangrijker wordt geacht dan verticaal. Met betrekking tot het functioneren van het VTH-stelsel zijn er geen concrete aanwijzingen dat de provincie toezicht uitoefent op de inzet van gemeenten bij taken die in de omgevingsdienst zijn ingebracht. Dit is geen nieuw inzicht: ook Berenschot (2019) constateerde dat het toezicht op gemeenschappelijke regelingen verbeterd kan worden. Daardoor kan het voorkomen dat gemeenten bepaalde verplichtingen niet nakomen richting een omgevingsdienst, en daar niet op aangesproken worden door de provincie.

Bij omgevingsdiensten is een complicerende factor dat het toezicht voor deze diensten gebaseerd is op de Wet Gemeenschappelijke Regelingen, die uitgaat van delegatie van bevoegdheden naar de gemeenschappelijke regeling, maar dat taken aan de omgevingsdienst op basis van de Gemeentewet en Omgevingswet gemandateerd worden door de gemeenten. Als de provincie deelnemer is in de regeling waar de omgevingsdienst onder valt, ontstaat een extra dilemma: de provincie wordt dan geacht toezicht te houden op de gemeenten waarmee ze zelf in de omgevingsdienst participeert. Alhoewel dit formeel geen belemmering hoeft te zijn, zal in de praktijk het vaak lastig zijn als gedeputeerden als toezichthouder moeten optreden tegen een college van B&W waarmee ze samen ook het bestuur vormen van de omgevingsdienst.

54

8.2.2

Toezicht door gemeenteraden

In de huidige situatie is een belangrijke rol weggelegd voor de gemeenteraden bij het houden van toezicht op het functioneren van de Omgevingsdiensten. Omdat deze ingericht zijn als gemeenschappelijke regeling, is een lid van het college van B&W bestuurslid van de Omgevingsdienst en wordt de raad geacht toe te zien op het functioneren van de Omgevingsdienst, in ieder geval voor zover het het werk betreft dat de Omgevingsdienst in opdracht van de eigen gemeente uitvoert. Alhoewel op voorhand veel signalen verkregen waren dat dit horizontale toezicht in de praktijk niet goed functioneert, heeft de commissie gemeend om zelf via een steekproef te beoordelen of deze signalen grond hadden. Daarbij is per Omgevingsdienst in eerste instantie één gemeente geselecteerd, waarbij vervolgens vijf stukken zijn bekeken: •

Is er een kwaliteitsverordening voor de VTH-taken vastgesteld?

•

Is er een handhavingsverslag?

•

Is dit handhavingsverslag doorgezonden naar de raad?

•

Heeft de raad een inhoudelijke bespreking gehad over het verslag of het VTH-beleid?

Welke conclusie trekt de provincie bij het IBT voor de gemeente, voor het omgevingsrecht? Bij het uitvoeren van het onderzoek bleek al snel dat bij ongeveer de helft van de gemeenten de raadsstukken moeilijk doorzoekbaar waren, waarvan de helft (een kwart van het totaal) dusdanig moeilijk dat niet met zekerheid vast te stellen is of er al dan niet een handhavingsverslag of een raadsbrief over het VTH-beleid in de periode 2018-2020 is verschenen. Vanwege deze praktische problemen zijn enkele gemeenten toegevoegd aan het onderzoek, maar dit veranderde de resultaten niet wezenlijk. De commissie constateert dat de verplichting tot het vaststellen van een kwaliteitsverordening bij de meeste gemeenten op orde is. Ondanks de wettelijke plicht daartoe, ontbrak deze verordening echter nog steeds bij twee van de eenendertig onderzochte gemeenten. Een recent handhavingsverslag, dat op grond van de kwaliteitsverordening jaarlijks aan de raad zou moeten worden toegezonden, werd bij de helft van de gemeenten aangetroffen (15/31). Bij een kwart kon worden vastgesteld dat er geen recent handhavingsverslag was verschenen, bijvoorbeeld doordat dit als apart punt vermeld werd bij het interbestuurlijk toezicht. Een brief van B&W waarmee het verslag aan de raad werd aangeboden, werd bij bijna alle verslagen gevonden (14/31).

De inhoud hiervan varieerde van een pro forma brief tot een inhoudelijke toelichting op het verslag. Zeer opvallend was dat het VTH-beleid, of de handhavingsrapportage maar in één van de onderzochte gemeenten inhoudelijk besproken is in de periode 2018-2020. In één andere gemeente werd een verslag gevonden van een bespreking van een rapport van de gemeentelijke rekenkamer over het VTH-beleid.

Om de leefomgeving

55

8.3.

Gesprekspartners

De commissie heeft voor de totstandkoming van haar advies gebruikgemaakt van de kennis en ervaring van een groot aantal personen die op persoonlijke titel of als vertegenwoordiger van een betrokken partij met de commissie spraken. Daarnaast is ook schriftelijk van belanghebbenden informatie ontvangen, wat door de commissie gebruikt kon worden bij haar werk. Via deze weg wil de commissie eenieder van harte bedanken voor de vrijgemaakte tijd voor het opstellen van een schriftelijke bijdrage en het voeren van een gesprek, en in het bijzonder: •

De vertegenwoordigers van VNG, IPO, Omgevingsdienst NL, ILT en de ministeries van IenW, BZK en JenV;

•

De leden van het Bestuurlijk Omgevingsberaad;

•

De vertegenwoordigers van VNO-NCW, VNCI, VNPI en Votob;

•

Dhr. Broeksteeg (RUN), dhr. Ter Haar (ABD), dhr. Grin (UvA), mw. Jong (Deltalinqs), mw. Koopmans (OM), mw. Lambooy (Nyenrode), dhr. Vollenbroek (MOB)

•

Mw. Van Someren, mw. De Sonnaville en dhr. Van Wilsem (Algemene Rekenkamer)

De commissie is verder veel dank verschuldigd aan een zestal personen die de commissie hebben ondersteund bij de organisatie van het werk, het uitvoeren van onderzoek en het samenstellen van het adviesrapport: dhr. Koopman, mw. Sturm en dhr. Van Olst (Lysias Advies), mw. Tieleman en dhr. Wijmenga (ministerie IenW) en dhr. De Ridder (RUG).

8.4.

Geraadpleegde documenten

Algemene Rekenkamer (2021), Een onzichtbaar probleem (gebrek aan kwaliteit van data over milieucriminaliteit en -overtredingen). Arena Consulting & Pro-Facto (2018), De staat van het mandaat – Provincie Noord-Brabant. Berenschot (2017), Evaluatie wet VTH (op weg naar een volwassen stelsel). Berenschot (2019), Kwaliteitsborging bij de uitvoering van VTH-taken (Evaluatie van het instrumentarium). CCV (2019), De markt de baas (Een verkenning naar knelpunten in de aanpak van milieucriminaliteit). Commissie Herziening Handhavingsstelsel VROM-regelgeving, commissie Mans (2008), De tijd is rijp. Commissie voor de evaluatie van de RUD’s, commissie Wolfsen (2014), VTH: vertrouwen, tempo en helderheid (Aanbevelingen voor de volgende fase in de ontwikkeling van het stelsel van vergunningverlening, toezicht en handhaving). EY (2017), Whitepaper Take Back Chemicals. IMPEL (2021), European Union Network for the Implementation and Enforcement of Environmental Law. Online via: www.impel.eu. Inspectie Leefomgeving en Transport (2019), signaalrapportage VTH-stelsel.

56

Inspectie Leefomgeving en Transport (2020), ILT-brede risicoanalyse (IBRA) 2020. Interprovinciaal overleg (2016), Verkenning Informatie Voorziening Omgevingswet. Lysias (2015), Evaluatie van het vernieuwde VTH-stelsel (waaronder het stelsel van omgevingsdiensten). Ministerie van BZK (2020), Actieplan Agenda Toekomst van het Toezicht (ATT). Ministerie van IenW (2019), Evaluatie Inspectieview. Onderzoeksraad voor Veiligheid (2017), Veiligheid Brzo-bedrijven (Lessen na Odfjell). PBL (2018), Balans voor de leefomgeving 2018. Pro-facto (2017), Evaluatie van de Wet Revitalisering Generiek Toezicht. Provincie Noord-Brabant (2017), Gemeentelijk toezicht op emissies van veehouderijen. Raad van State (2020), Ministeriële verantwoordelijkheid (een ongevraagd advies van de afdeling advisering). Randstedelijke Rekenkamer (2021), Stof tot nadenken (onderzoek naar de kwaliteit van de uitvoering van VTH-taken bij Tata Steel en Harsco). Rijksoverheid (2016), Nederland Circulair in 2050: Circulaire economie. Taskforce Herijking Afvalstoffen (2019), Grondstof of afval (aanbevelingen voor afvalwet- en regelgeving en de uitvoering daarvan op weg naar een circulaire economie. VNG (2014), Commissie voor de Evaluatie van de RUD’s in opdracht van de VNG (Commissie-Wolfsen): VTH: Vertrouwen, Tempo en Helderheid.

Om de leefomgeving

57

8.5.

Reactie Bestuurlijk Omgevingsberaad

De Adviescommissie VTH heeft op 19 februari haar voorlopige bevindingen besproken met het Bestuurlijk Omgevingsberaad (IPO, VNG, Unie van Waterschappen, ministerie van Justitie en Veiligheid, ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Openbaar Ministerie). Afgesproken is dat een verslag van dat overleg en de reactie van de commissie op de ingebrachte punten in het rapport opgenomen worden. De partijen steunen dat er niet aan de fundamenten van het stelsel wordt getornd. Wel hebben zij vragen bij de onderbouwing van de bevindingen van de commissie, ook omdat zij zelf voorbeelden hebben van goed functionerende diensten en bevoegde gezagen die hun diensten aansporen tot handelen en strenger optreden. De financiële krapte waar omgevingsdiensten mee te kampen hebben wordt eveneens herkend. VNG en IPO zien graag een concreet vervolg op het advies van de commissie over de normfinanciering. Dit is een punt voor de kabinetsformatie. Het is nodig dat het Rijk een grotere rol gaat spelen. Ook worden opmerkingen gemaakt bij de adviezen die de commissie geeft over de strafrechtelijke handhaving. De vraag is of voldoende boa’s beschikbaar zijn. Dit mist nog in het advies van de commissie. Ook zijn er wel afspraken gemaakt over de inzet vanuit de politie, maar worden die in de praktijk niet nagekomen.

Het is dus nodig dat het hier vooral gezocht gaat worden naar een mechanisme om voldoende prioriteit aan milieuzaken te geven. Ook zou het dienstig zijn als milieucriminaliteit meer eenduidig wordt bestraft, de strafmaat wisselt nu nogal. Het gebrek aan goede samenwerking en informatie-uitwisseling tussen diensten wordt herkend. Een verbetering hierin draagt ook bij aan de effectiviteit van alle toezichthouders. Er is op dit terrein al veel in gang gezet en de aanwezige partijen zijn benieuwd hoe het advies van de commissie zich verhoudt tot de al lopende acties. Wat niet door alle partijen wordt gedeeld is de door de commissie gewenste afstand van toezicht en handhaving tot het bevoegd gezag, om handhavend optreden te versnellen. Er zijn volgens sommigen voldoende voorbeelden te vinden waarbij bestuurders juist aandrongen op handhaving. Daarnaast zou er ruimte moeten blijven voor informele handhaving, bijvoorbeeld door als bestuurder het gesprek met een bedrijf aan te gaan. Zowel IPO als VNG zetten vraagtekens bij een versterkte benoemingsprocedure voor de directeuur van de omgevingsdienst. Dat het Rijk en bijvoorbeeld het OM sterker betrokken worden, dat zien ook zij als goede zaak, maar de vraag voor hen is of dat moet leiden tot een andere benoemingsprocedure. Verder zijn sommige partijen benieuwd hoe de commissie haar adviezen ziet in het licht van de Omgevingswet.

Hoe verhoudt de oproep van de commissie tot uniformering zich tot de werking van die wet en gaat het beoogde werk van de omgevingsdienst dan niet overlappen met gemeentelijke taken? Andere aanwezigen zien juist wel een rol voor de omgevingsdienst, bijvoorbeeld bij de verwerking van toezichtssignalen in de beleidscyclus. Ook wordt nog gesproken over de rol van de ILT en het toezicht dat de commissie voorziet voor de omgevingsdiensten. Als laatste wordt opgemerkt dat er weinig aandacht lijkt voor de Brzo-taken. De vraag aan de commissie is om hier in het rapport wel op in te gaan. Ook zijn de aanwezigen benieuwd hoe de commissie denkt over de samenwerking en de verhouding tussen de overheden in algemene zin, zoals het functioneren van de Wet gemeenschappelijke regelingen.

58

Reactie commissie n.a.v. de bespreking in het Bestuurlijk Omgevingsberaad De commissie dankt de leden van het Bestuurlijk Omgevingsberaad voor hun inbreng in dit traject. De commissie is verheugd dat partijen aangeven de meeste zorgpunten van de commissie te herkennen. Wat betreft de vragen omtrent onderbouwing van de conclusies en aanbevelingen gaat de commissie er van uit dat het rapport daar voldoende duidelijkheid in biedt. Kwantitatieve informatie over het VTH-stelsel ontbreekt helaas, maar de commissie meent dat er op basis van de beschikbare informatie voldoende robuust conclusies te trekken zijn. Het is aan de partners in het VTH-stelsel om nu aan de slag te gaan met de aanbevelingen en daarbij ook een start te maken met het verzamelen van kwantitatieve informatie. De commissie onderkent dat er zeker zaken goed gaan in het stelsel, daarom tornt de commissie niet aan de fundamenten van het VTH-stelsel. Wel moeten een aantal essentiële zaken verbeterd worden. Hierbij is kwalitatieve borging vereist. Naar aanleiding van het gesprek zijn de onderwerpen financiering, boa’s bij omgevingsdiensten en de benoemingsprocedure van de directeur van de omgevingsdiensten nader verduidelijkt in het rapport.

Om de leefomgeving

59

Dit rapport is opgesteld in opdracht van de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, Mevrouw drs. S. van Veldhoven. Samenstellers:

Adviescommissie

Vergunningverlening,

Toezicht en Handhaving

De heer J.J. van Aartsen, voorzitter

Mevrouw ing. V.M. Dalm

Mevrouw mr. J.C.J. Ekelmans

Mevrouw ir. J.M.W.E. van Loon

Mevrouw mr. W. Sorgdrager

Ministerie van Infrastructuur

en Waterstaat

Martine Tieleman

Jan Wijmenga Datum:

4 maart 2021

Lysias Advies Magdeleen Sturm Andrew van Olst Soesterweg 310D 3812 BH Amersfoort T: 033 464 70 70 info@lysiasadvies.nl www.lysiasadvies.nl