Rapport om de leefomgeving-omgevingsdiensten als gangmaker voor het bestuur

Zo dient elke gemeenteraad dan wel provinciale staten op eigen gezag een verordening vast te stellen die ertoe dient “een goede kwaliteit van de uitvoering en handhaving” van de basistaken te waarborgen. B&W en GS moeten ervoor zorgen dat al die verordeningen ‘uniform zijn op het niveau van de met die taken belaste omgevingsdienst’. Dit is een vrijblijvende verplichting: er staat geen sanctie op als er niets terechtkomt van die afstemming. Wel is een ultimum remedium opgenomen in de Wabo voor het opleggen van kwaliteitscriteria27: de kwaliteitscriteria kunnen in de wet worden opgenomen in plaats van in verordeningen. Acht gemeenten hebben nog steeds geen verordening vastgesteld, vier jaar nadat deze bepaling in de Wabo werd opgenomen.28 De door de VNG opgestelde modelverordening die het gemeentebestuur kan overnemen zorgt voor enige mate van uniformiteit, deze verordening bevat kwaliteitscriteria. Berenschot vermeldt dat alle omgevingsdiensten ‘zeggen’ dat ze aan de kwaliteitscriteria voldoen.29 Onduidelijk is wat dat betekent, omdat de (kwaliteits)verordeningen op het niveau van de omgevingsdienst veelal niet uniform zijn. In elk geval zou het impliceren dat alle diensten over het personeel beschikken, kwantitatief en kwalitatief, dat nodig is om de gestelde taken te verrichten.

Hoewel dit suggereert dat de omgevingsdiensten aan de kwaliteitscriteria voldoen, hoorde de commissie dit niet terug uit het veld. De commissie heeft veel onderbouwde voorbeelden gezien dat deskundigheid tekortschiet, net als de capaciteit om te handhaven. Om meer inzicht te verkrijgen in de stand van zaken met betrekking tot robuustheid, heeft de commissie gekeken naar enkele kenmerken van de omgevingsdiensten die de robuustheid (mede)bepalen, te weten: 1.

financiële draagkracht;

2.

het aantal bedrijven dat binnen de grenzen van de omgevingsdienst valt;

3.

de kritische massa (fte en kwaliteit) van de omgevingsdienst.

Deze kenmerken worden achtereenvolgens besproken. 26

Commissie-Mans (2008), De Tijd is Rijp, p. 42 e.v.

27

“Bij regeling van Onze Minister kunnen, in overeenstemming met Onze betrokken Ministers, nadere regels worden gesteld over het bepaalde bij de maatregel, bedoeld in het eerste lid” (artikel 5.6, vierde lid).

24

28

Berenschot (2019), Kwaliteitsborging bij de uitvoering van VTH-taken.

29

Ibid. p.52

3.3.2 Financiële draagkracht Tussen omgevingsdiensten bestaan grote verschillen in de wijze van financieren.30 Er zijn geen normen waaraan de financiering getoetst zou kunnen worden. Het merendeel van de diensten werkt output gefinancierd: per deelnemer wordt een overeenkomst gesloten over de in dat jaar te leveren productie en kosten daarvan. Uitzonderingen zijn FUMO (Fryslân), waar de bijdrage bepaald wordt aan de hand van het inrichtingenbestand; Twente, waar nog toegewerkt wordt naar outputfinanciering en nu de kosten op basis van bij de start ingebrachte taken worden omgeslagen; IJmond, met een deel op basis van output en een deel op basis van een verdeelsleutel; en Limburg-Noord, waar de kosten omgeslagen worden op basis van het inwoneraantal van de deelnemende gemeenten. Het is aannemelijk dat de toenemende druk op de gemeentelijke financiën leidt tot keuzes in de af te nemen dienstverlening (bijvoorbeeld het aantal uren toezicht en handhaving). Bij enkele diensten is uit begeleidende teksten bij begroting of jaarstukken af te leiden dat dit speelt. Het is evident dat de deelnemende gemeenten kijken naar alle mogelijkheden om te bezuinigen, dus ook naar de omgevingsdiensten.

In verreweg de meeste gevallen hanteren omgevingsdiensten een percentage van de loonsom voor kennisontwikkeling (1,5 tot 4%).31 De vraag is of deze norm adequaat is, gelet op het gegeven dat de omgevingsdienst een organisatie in ontwikkeling is in een domein dat sterk verandert en innoveert (zie hoofdstuk 4). Het versterken van de slagkracht zou wel eens veel hogere investeringen in scholing en opleiding kunnen vragen. Alternatieven die gevonden zijn, zijn bijvoorbeeld een individueel keuzebudget dat ook voor opleiding in te zetten is. De omgevingsdienst Flevoland reserveert als enige veel geld voor kennisopbouw. Flevoland heeft daardoor de capaciteit om (tegen betaling) cursussen voor andere omgevingsdiensten te verzorgen.

3.3.3

Aantal inrichtingen en personeelsbezetting

De commissie Mans had twee argumenten om te kiezen voor de schaal van de toenmalige politieregio.32 Ten eerste was de schaal van de politieregio destijds een aanzienlijke verbetering ten opzichte van de schaal waarop in de meeste gemeenten de milieutaken waren georganiseerd. Het tweede argument was het vinden van aansluiting tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving van milieutaken. Door de opschaling van de politieregio’s, is dit argument niet langer van toepassing. De commissie constateert dat enkele omgevingsdiensten naar beneden zijn afgeweken van het door de commissie-Mans gewenste schaalniveau, namelijk Utrecht (met twee omgevingsdiensten binnen een veiligheidsregio), Zuid-Holland (waar West-Holland en Midden-Holland zijn opgesplitst ten opzichte van de veiligheidsregio Hollands-Midden) en Gelderland (waar dit voor specialistische taken is gecompenseerd door het ‘Gelders stelsel’ 33) en Limburg-Noord, waarvan de schaal wel correspondeert met die van de veiligheidsregio, maar waarvan de opzet niet conform de bedoeling van de wet is. Er zijn echter ook regio’s waar een andere afweging is gemaakt, en juist gekozen is voor een hoger schaalniveau. Dat geldt voor Kennemerland en Zaanstreek-Waterland, waarbij een deel van de gemeenten aansluiting heeft gevonden bij de OD IJmond, en een deel (Haarlemmermeer, Zaanstad) bij de OD NZKG.

Het geldt ook voor Gooi & Vechtstreek en Flevoland die gezamenlijk een meer robuuste omgevingsdienst hebben geformeerd.34 Kortom, de huidige omvang van de omgevingsdiensten is niet te herleiden tot een inhoudelijk criterium. 30

Niet voor alle Omgevingsdiensten kon uit de begroting, jaarstukken of gemeenschappelijke regeling bepaald worden wat de financieringssystematiek is.

31

Het budget voor kennisontwikkeling bij omgevingsdiensten is niet altijd uit de begroting of jaarstukken af te leiden, hier missen voor acht diensten de gegevens. 32

Na opschaling van de politieregio’s door de vorming van de nationale politie, werd dit het niveau van de veiligheidsregio’s. Het argument van samenhang met de strafrechtketen kwam daarmee te vervallen. 33

Het Gelders Stelsel is een samenwerkingsverband, waarbij de zeven Gelderse Omgevingsdiensten met elkaar zijn verbonden. Samen hebben zij stelselafspraken gemaakt. Deze afspraken zouden een robuuste taakuitvoering moeten garanderen (conform de geldende kwaliteitscriteria) in de nabijheid van gemeenten en de provincie. 34

In dit laatste geval is afgeweken van het advies van de commissie-Mans om de omgevingsdienst niet onder meerdere provincies te laten vallen. De commissie heeft geen signalen gekregen dat dit problemen in de uitvoering veroorzaakt.

Om de leefomgeving

25

3.3.4

Kritische massa

De omvang van de omgevingsdiensten varieert van 7 fte (netwerkorganisatie, Limburg-Noord) en 38 fte (Noord-Veluwe) tot 289 fte (Midden- en West-Brabant) en 580 fte (DCMR). Hoe groot de dienst is, hangt samen met het aantal inrichtingen en vooral met de hoeveelheid en omvang van de taken die gemeentebesturen aan de omgevingsdienst hebben overgedragen. Een maatstaf om de robuustheid van de omgevingsdienst aan te ijken, is het aantal en de variatie aan inrichtingen onder het gezag van de omgevingsdienst, in verhouding tot het aantal en de kwaliteiten van het personeel. Het lijkt logisch dat deze gegevens per omgevingsdienst beschikbaar zijn. Een registratie van inrichtingen zou bijvoorbeeld ten grondslag moeten liggen aan het uitvoerings- en handhavingsbeleid. Uit de beschikbare openbare bronnen valt hier echter geen beeld van te verkrijgen. Het is niet bekend hoeveel en wat voor soort inrichtingen onder het gezag van afzonderlijke omgevingsdiensten vallen. Slechts enkele omgevingsdiensten geven in hun verslagen aan wat het aantal bedrijven is waarop zij toezicht houden.

De enige dienst die nu wordt gefinancierd op basis van het inrichtingenbestand (FUMO), en waar een accuraat inrichtingenbestand dus bijzondere waarde heeft, heeft veel moeite om dit bestand op orde te krijgen en houden: “De discussie over de actualiteit van het inrichtingenbestand blijft jaarlijks terugkomen,” noteren zij in hun begroting. Het is daardoor vrijwel onmogelijk om een vergelijking tussen omgevingsdiensten te maken, mede doordat het takenpakket van dienst tot dienst erg verschillend is. Het is al helemaal onmogelijk om te beoordelen of de omgevingsdiensten voldoende kritische massa hebben om hun taken naar behoren te vervullen. Het gevoel heerst dat een dienst met minder dan 100 fte niet voldoende kennis kan opbouwen, maar hier is geen harde onderbouwing voor. In de analyse uitgevoerd door de Gelderse omgevingsdiensten is wel aangegeven dat deze het beoogde kwaliteitsniveau alleen kunnen leveren door over en weer taken bij elkaar onder te brengen, zelfstandig kunnen zij dat niet.

3.3.5

Conclusie van de commissie

Duidelijk is dat niet alle omgevingsdiensten een zodanige kritische massa of robuustheid hebben dat ze in staat zijn de VTH-opgave in de regio te vervullen op de manier waarop die was bedoeld bij de totstandkoming van het stelsel. Ook is de huidige opzet niet in lijn met de bedoeling van het advies van de commissie-Mans om de milieuwethandhaving te verbeteren. Op basis van de bestaande rapporten en beschikbare informatie is duidelijk dat er meer omgevingsdiensten zijn dan op basis van inhoudelijke criteria nodig zou zijn. De vraag of het budget of het aantal mensen dat een dienst heeft op dit moment in verhouding staat tot de opgave van de dienst, is echter niet te beantwoorden met de nu beschikbare gegevens. Verdiepend onderzoek moet worden gedaan op welke aspecten omgevingsdiensten versterking nodig hebben om toekomstbestendig te zijn. Een snelle en serieuze analyse van omvang en kwaliteit van het personeelsbestand in relatie tot aantal en variëteit in inrichtingen is een eerste vereiste.

3.4.

Delen van informatie en kennis

3.4.1

Inleiding

Een van de bevindingen van de commissie-Mans was dat “de beschikbaarheid, toegankelijkheid en analyse van data cruciaal is. Noodzakelijk is iets als een ‘omgevingsrecht-informatiesysteem’, dat door de diverse instanties wordt gebruikt en waarvan de bestanden door geautoriseerde personen kunnen worden geraadpleegd.” De verplichting tot het delen van informatie is ook in de wet verankerd (Wabo, artikel 5:8). Er is op landelijk niveau niet voorgeschreven hóe aan deze verplichting voldaan moet worden.

26

De essentie van informatie-uitwisseling is dat hierdoor een informatiepositie wordt opgebouwd en patronen worden herkend. Beide zijn noodzakelijk voor succesvolle handhaving en eventuele (strafrechtelijke) vervolging. Inspectieview Milieu is een landelijk beschikbaar systeem dat door de ILT beheerd wordt. Omgevingsdiensten betalen eenmalig aansluitkosten en jaarlijks een gebruikersvergoeding van 10.000 euro. Deelnemers aan het systeem Inspectieview Milieu worden geacht via die deelname aan de verplichting tot informatiedelen te voldoen. Elke deelnemende organisatie heeft minimaal één coördinator die door het bevoegd gezag in zijn organisatie gemachtigd wordt. De coördinator ziet toe op de juiste doelbinding van de eindgebruiker. De gegevens die aangeleverd worden, moeten voldoen aan het overeengekomen Informatiemodel; alleen op die manier kunnen gegevens van verschillende organisaties op een eenduidige manier gedeeld worden. Verder bestaan er afspraken over formats, wijze van aanlevering etc., die zijn vastgelegd in de aansluitovereenkomst. Ook ten behoeve van kennisdeling en -ontwikkeling is informatiedeling een voorwaarde.

Om goede vergunningen te kunnen maken, adequaat toezicht te kunnen uitoefenen en een evenwichtige relatie te kunnen onderhouden met het bestuurlijk bevoegd gezag is het nodig om te werken aan een organisatiecultuur waarbij deskundigen elkaar versterken en uitdagen, ook over regiogrenzen heen. Gedeelde informatie is noodzakelijk om die samenwerking te faciliteren. Als meer wordt samengewerkt en ervaringen worden gedeeld, leidt dit tot meer deskundigheid en daarmee tot verbetering van de kwaliteit van en consistentie in de uitvoering van VTH-taken. Tot slot is voor een goede samenhang tussen de bestuurs- en strafrechtketen essentieel dat het strafrecht kan voortbouwen op bestuurlijke signalen. Ook hiervoor is het systematisch verwerken en analyseren van informatie dus cruciaal.

3.4.2

Praktijk

Op een aantal plekken is informatie ten behoeve van kennisontwikkeling voor vergunningverleners en toezichthouders te vinden. Het gaat dan bijvoorbeeld om Kennisnet van Omgevingsdienst NL en Infomil, dat wordt beheerd door Rijkswaterstaat. Niet duidelijk is hoeveel gebruik wordt gemaakt van deze informatie. Wel is duidelijk dat Omgevingsdienst NL veel nadruk legt op landelijke kennisdeling en dat omgevingsdiensten daar ook – hoewel beperkt – budget voor hebben vrijgemaakt. Het delen van informatie en het delen van correcte informatie lopen in de praktijk tegen allerlei problemen aan. Eerdere onderzoeken laten zien dat niet alle omgevingsdiensten aangesloten zijn op Inspectieview Milieu. De laatste analyse, van de Algemene Rekenkamer, vermeldt nog steeds zes omgevingsdiensten die niet aangesloten zijn, waaronder drie Brzoomgevingsdiensten. Hoe deze diensten voldoen aan de verplichting tot het delen van informatie, is niet bekend. Ondanks een halvering van de gemaakte kosten voor Inspectieview Milieu sinds 2015, zijn de gebruikersbijdragen nu niet toereikend om deze kosten te dekken. Er resteert jaarlijks een tekort van 1,2 miljoen euro dat op dit moment gedekt wordt door het ministerie van IenW.

Een problematisch punt is dat sommige omgevingsdiensten gezamenlijk één aansluiting delen, wat door andere aangesloten partijen als oneerlijk wordt beschouwd In 2019 heeft de ILT een enquête uitgevoerd onder de gebruikers van Inspectieview Milieu. Hieruit kwam onder meer naar voren dat binnen de organisatie geen belemmeringen zijn voor het gebruik van Inspectieview Milieu, maar dat de onbekendheid nog groot is en het een probleem is dat andere diensten nog niet zijn aangesloten. Daardoor zien toezichthouders veelal hun eigen informatie terug. Bovendien is de aansluiting op het eigen zaaksysteem problematisch. Er moet daardoor apart ingelogd worden op Inspectieview.

Om de leefomgeving

27

Gevraagd naar andere manieren van gegevens uitwisselen dan via Inspectieview Milieu, geeft een ruime meerderheid van de organisaties aan dat zij dit inderdaad doen. Het gaat dan om uitwisseling via emailverkeer of via periodieke datauitwisseling. De omgevingsdiensten in Oost-Nederland wisselen gegeven uit via I-GO. Eén omgevingsdienst wisselt periodiek data uit met de Veiligheidsregio Haaglanden35. Daarnaast wordt verwezen naar deelname aan landelijke systemen zoals het Landelijk Asbestvolgsysteem (LAVS), het BOA registratiesysteem (BRS), Firework Lifecycle Information and Tracing System (FLITS). In haar signaalrapportage uit 2019 concludeert de ILT: “Door de huidige vorm van het stelsel [van gegevensuitwisseling] is het moeilijk om informatie op landelijk niveau te genereren. Hierdoor heeft de stelselverantwoordelijk bewindspersoon weinig zicht op het functioneren van het VTH-stelsel”. Advies Algemene Rekenkamer De commissie heeft gesproken met onderzoekers van de Algemene Rekenkamer. Deze onderzoekt (parallel aan het werk van de commissie) de effectiviteit van de aanpak van milieucriminaliteit en overtredingen, gebaseerd op data over milieuinspecties en milieuovertredingen. Omdat de Algemene Rekenkamer daarbij ook het delen van informatie via Inspectieview Milieu onderzocht, heeft de commissie hier geen eigen onderzoek naar gedaan.

Het deelrapport van de Algemene Rekenkamer over data-uitwisseling is kort voor het verschijnen van dit advies gepubliceerd.36 De commissie ziet dat de Algemene Rekenkamer drie clusters van problemen constateert bij Inspectieview Milieu: •

identificatie van bedrijfsvestigingen,

•

niet-aangesloten toezichthouders en

•

fouten in de data.

Voor een nadere beschrijving van deze problemen, verwijst de commissie naar het rapport van de Algemene Rekenkamer. De aanbevelingen die de Rekenkamer doet met betrekking tot Inspectieview Milieu zijn: •

“de informatie uit Inspectieview bruikbaar te maken voor inzicht in het functioneren van het wettelijk VTH-stelsel, en daarmee de ILT in staat te stellen haar taak als interbestuurlijk toezichthouder beter uit te oefenen;

•

het initiatief te nemen tot wetswijziging, zodanig dat aansluiting op Inspectieview niet een manier, maar de manier wordt om te voldoen aan de wettelijke plicht van toezichthouders om informatie uit te wisselen;

•

de nog niet op Inspectieview aangesloten omgevingsdiensten aan te spreken op hun wettelijke plicht tot informatie delen.”

3.4.3

Conclusie van de commissie

De commissie concludeert dat de informatie-uitwisseling niet op het vereiste niveau is om bij te dragen aan de kwaliteit van vergunningverlening, toezicht en handhaving. Ook de afstemming tussen strafrecht- en bestuursrechtketen komt hierdoor in de knel. De commissie onderschrijft de constateringen en aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer. Voor het effectief uitoefenen van toezicht is het delen van correcte informatie door de omgevingsdiensten cruciaal. Dat er, jaren na de vastlegging van een wettelijke verplichting tot informatiedelen, nog steeds omgevingsdiensten zijn die niet kunnen aantonen hoe zij daaraan gevolg geven, is niet acceptabel. Daarbij is het opbouwen van correcte informatie cruciaal voor de professionaliteit van en kennisdeling tussen omgevingsdiensten en voor aansluiting tussen de bestuurs- en strafrechtketen.

35

28

Maar één omgevingsdienst (vanuit de respondenten van de enquête) wisselt structureel gegevens uit met de veiligheidsregio, terwijl Inspectieview hiervoor primair is bedoeld. Zie Wabo art. 5.8. 36

Algemene Rekenkamer (2021), Een onzichtbaar probleem.

3.5.

Interbestuurlijk toezicht

3.5.1

Inleiding

Het interbestuurlijk toezicht (IBT) op VTH is niet los te zien van ontwikkelingen op het gebied van IBT in het algemeen. Daarom start deze paragraaf met een toelichting op het wettelijk kader en de ontwikkeling daarvan, om vervolgens in te zoomen op het IBT in het VTH-stelsel.

3.5.2

Wet RGT

Op 1 oktober 2012 is de Wet revitalisering generiek toezicht (wet RGT) in werking getreden. De wet RGT wijzigde tal van bestaande wetten, met voorop de Gemeentewet. De wet vertaalt de twee centrale ideeën van de Commissie Doorlichting Interbestuurlijke Toezichtarrangementen in wettelijke regels. Uitgangspunten waarop de wet RGT is gebaseerd, zijn: •

dat de invloeduitoefening door het Rijk op de uitvoering van medebewindstaken primair uitgaat van sturing via algemeen verbindende voorschriften en algemene beleidskaders vooraf en dus niet via toezicht achteraf,

•

dat het toezicht op de gemeenten primair bij de provincie ligt en het toezicht op provincies bij het Rijk. Als provincies expertise missen, laat de wet nog wel toe dat in dat geval het Rijk het toezicht uitoefent op de gemeente.

Het uitgangspunt dat alleen generiek ‘repressief’ toezicht acceptabel is (ingrijpen achteraf, door vernietiging van besluiten en door indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing) leidde ertoe dat de nog bestaande vormen van specifiek toezicht uit allerlei specifieke sectorwetten moesten worden geschrapt. Het nabijheidsbeginsel betekende dat vormen van toezicht van het Rijk op de gemeenten geëlimineerd moesten worden, en dat het provinciaal bestuur de enige toezichthouder op de gemeente zou worden voor het toezicht op de bij wet opgedragen taken. Een belangrijk deel van de wet RGT bevat de regelingen voor het vernieuwde interbestuurlijk toezicht: bepalingen over interventie, oordeelsvorming en informatieverwerving. Interventie-instrumenten De wettelijke interventie-instrumenten zijn schorsing en vernietiging, en indeplaatsstelling. Bij indeplaatsstelling neemt het toezichthoudend gezag, als sprake is van taakverwaarlozing, dan een besluit, verricht een handeling of brengt iets tot stand in de plaats van het gemeentebestuur. Het spiegelbeeld is schorsing en vernietiging: als een besluit van het gemeentebestuur in strijd met het recht of algemeen belang is, kan het toezichthoudend gezag dat besluit bij de Kroon voordragen voor vernietiging. Deze toezichtstaak is niet vrijblijvend.

De wetgever legt de toezichthouder de verplichting op om op te treden als bepaalde omstandigheden zich voordoen. Neem als voorbeeld artikel 124 lid 1 Gemeentewet (verkort): “Wanneer de raad of het college een bij of krachtens een andere dan deze wet gevorderde beslissing niet of niet naar behoren neemt, dan wel bij of krachtens een andere dan deze wet gevorderde handeling niet of niet naar behoren verricht (…) besluiten gedeputeerde staten (..) daarin namens de raad of het college (…)”. Het gaat dus niet om een kan-bepaling maar om een dwingende reactie. Zowel de indeplaatsstelling als de schorsing en vernietiging kunnen alleen worden toegepast in individuele gevallen37. Om te bepalen of tot ingrijpen wordt overgegaan, doorloopt de toezichthouder een ‘interventieladder’. Deze bestaat uit zes stappen: van signaleren tot en met het definitief toepassen van het instrument. De wet verplicht de toepassing van de interventieladder, voordat de toezichthouder kan overgaan tot indeplaatsstelling of schorsing en vernietiging.

37

Er blijkt een generiek werkende interventie te zijn bij systematische grove taakverwaarlozing, maar deze is sinds de jaren vijftig van de vorige eeuw niet toegepast.

Om de leefomgeving

29

Oordeelsvorming De (provinciale) toezichthouder moet zich een oordeel vormen over de wijze waarop de gemeenten en waterschappen hun wettelijke taken uitoefenen. Volgens de wet dient de toezichthouder te beoordelen of het onder toezicht staande bestuur alle bij wet gevorderde beslissingen naar behoren neemt, of het tijdig en naar behoren gevorderde handelingen verricht en of tijdig en naar behoren gevorderde resultaten tot stand brengt. Informatieverwerving Het stelsel kent twee vormen van toezichtsinformatie: systematische toezichtsinformatie en incidentele toezichtsinformatie. De Gemeentewet bevat een in een Amvb verder uitgewerkte regeling over de wijze waarop de toezichthouder aan systematische informatie komt. De colleges van B&W verstrekken systematische toezichtsinformatie over hun functioneren aan het verantwoordelijke college van GS. Volgens de wet dient de regelmaat (één of meermalen per jaar) en de omvang (de inhoud van de te verschaffen informatie) vooraf te worden bepaald. Het provinciaal bestuur kan het “wat, hoe en wanneer” van de te verstrekken toezichtsinformatie in een provinciale verordening verplichtend vastleggen. Een tweede vorm van informatie is te kenschetsen als incidenteel.

Een brief van een burger, een signaal of een incident kan voor de toezichthouder aanleiding zijn om informatie op te vragen bij een gemeente, bijvoorbeeld op grond van artikel 118 Gemeentewet (‘bericht en raad’). Het kan daarbij gaan om ‘misstanden’ die zouden kunnen leiden tot schorsing en vernietiging dan wel tot indeplaatsstelling. Het Handboek Wet revitalisering generiek toezicht (opgesteld door BZK, IPO en VNG gezamenlijk) formuleert het als volgt: “Uiteraard zal er eerst informatie beschikbaar moeten zijn waaruit blijkt dat er sprake is van een mogelijke misstand. Dat kan door eigen onderzoek en informatievergaring (risicoanalyse), door de toezichthouder of door signalen uit de media, of door personen en bedrijven. Kortom, op enigerlei wijze moet een “piepsysteem” in werking treden. Het is aan de toezichthouder om een zo effectief mogelijk piepsysteem in te richten. (…) Na deze signalering dient de toezichthouder te bezien of er voldoende informatie beschikbaar is of dat er reden is om nadere informatie op te vragen bij het betrokken bestuursorgaan (…) Als tijdige en adequate informatie uitblijft, kunnen ambtenaren van de toezichthouder zelf informatie verkrijgen door inzage in archieven en documenten.”

3.5.3

Praktijk

Horizontaal toezicht Al in 2017 meldden Pro Facto/Rug38 en Berenschot39 dat het horizontale toezicht vrijwel afwezig is als het gaat om de wijze waarop B&W zich van hun VTH-taken kwijten, al dan niet gebruikmakend van de Omgevingsdienst. Een steekproefonderzoek uitgevoerd ten behoeve van deze commissie bevestigde dit beeld. Van de onderzochte gemeenten (minimaal één per Omgevingsdienst) kon maar bij twee gemeenten een inhoudelijke bespreking van het VTH-beleid gevonden worden in de afgelopen drie jaar. De rapportage over de uitvoering van het VTH-beleid, die veelal jaarlijks opgesteld wordt, werd bij de helft van de gemeenten aangetroffen, bij een kwart niet, en bij het resterende kwart was de informatie niet eenduidig. Dit leidt volgens de commissie tot een bevestiging van de situatie die Berenschot in 2017 vond: het ontbreekt aan horizontaal toezicht op de omgevingsdiensten.

30

38

Pro-facto (2017), Evaluatie van de Wet Revitalisering Generiek Toezicht.

39

Berenschot (2017), Evaluatie wet VTH.

Provinciaal IBT Het verticale toezicht, door de provincies op de gemeenten en door het Rijk op de provincies, vult dit gat niet op. Het ontbreken van horizontaal toezicht leidt niet tot aanscherping of verdieping van het verticale toezicht. Het provinciale IBT beperkt zich in de praktijk tot zes of zeven onderwerpen. VTH is één van die onderwerpen. De algemene gang van zaken bij het VTH- toezicht is als volgt: jaarlijks vraagt het provinciaal bestuur aan de gemeentebesturen ‘systematische informatie’ over enkele VTH-onderwerpen: •

is (overeenkomstig de wettelijke verplichting) het beleids- en uitvoeringsplan vastgesteld?

•

is het uitvoeringsprogramma vastgesteld?

•

is er een evaluatie van de uitvoering beschikbaar?

Meldt het gemeentebestuur dat deze stukken zijn vastgesteld, dan is het toezicht voor dat jaar afgerond. Kan het gemeentebestuur de wettelijk verplichte documenten niet laten zien, dan krijgt het een aanmaning. De meeste provincies volstaan met een summiere rapportage over de staat van het VTH-stelsel. Als een gemeente het papierwerk op orde heeft, wordt al snel geconcludeerd dat er sprake is van ‘adequaat handelen’. Het gaat daarbij dus vooral om de vraag of zaken juridisch geregeld zijn. De vraag naar het ‘hoe’ of ‘waarom’ blijft achterwege. Geconstateerde gebreken kunnen ook lang voortbestaan, de commissie trof gemeenten aan die nog steeds, jaren na de inwerkingtreding van de wet VTH, geen lokale kwaliteitsverordening hebben vastgesteld. Enkele provincies vullen deze systematische gegevensverzameling aan met eigen onderzoek, onder de naam themagericht onderzoek of reality check. Een voorbeeld daarvan is het onderzoek in de provincie Noord-Brabant naar ‘Gemeentelijk toezicht op emissies van veehouderijen’ (2017).40 Uit dat onderzoek kwam naar voren dat de uitvoering van VTH-taken in tien van de 15 onderzochte gemeenten niet op orde was, met aanmerkelijke milieu- en economische consequenties.

Overigens is op ambtelijk niveau sprake van meer frequente (inhoudelijke) contacten over de dagelijkse gang van zaken en individuele casussen en over ontwikkelingen die impact hebben op de omgevingsdienst. Vooral in de ‘gouden driehoek’ van ruimtelijke ordening, bouwen en milieu hebben omgevingsdiensten, gemeenten en provincies veel contact. Hoewel dit niet binnen het formele IBT valt, is de interactie tussen de verschillende betrokkenen bij omgevingsdiensten, gemeenten en provincies, van groot belang. De provinciale besturen houden geen toezicht op de omgevingsdiensten. Hoewel dat af en toe wel een onderwerp van discussie is, is men daar nooit toe over gegaan, en wel om twee redenen. De eerste reden is dat de provincie zelf deel uitmaakt van de omgevingsdienst, in de gemeenschappelijke regeling. Toezicht uitoefenen op de omgevingsdienst is dan in feite toezicht op zichzelf. De tweede reden is dat het IBT – zoals in de Gemeentewet geregeld – zich richt op besluiten en handelingen van het gemeentebestuur, niet op de voorbereiding van die besluiten. Het bevoegd gezag staat onder interbestuurlijk toezicht, niet de uitvoeringsorganisatie.

De marginale invulling van het interbestuurlijk toezicht op de gemeentelijke uitvoering van de wettelijke VTH-taken is mede ingegeven door de gedachte dat het IBT eigenlijk een tweedelijnsvoorziening is; de primaire controle van B&W zou plaatsvinden in wat genoemd wordt de horizontale verantwoording van het college aan de gemeenteraad. In deze gedachtegang is de raad niet zozeer een van de drie bestuursorganen van de gemeente als wel een soort interne toezichthouder die controleert of het college zich aan de wet houdt. Deze gedachtegang kan op basis van het voorgaande worden beschouwd als een bestuurlijke fictie: onderzoek na onderzoek, ook door de commissie, laat zien dat gemeenteraden deze functie niet vervullen. 40

Provincie Noord-Brabant (2017), Gemeentelijk toezicht op emissies van veehouderijen.

Om de leefomgeving

31

Interbestuurlijk toezicht door de ILT De minister houdt, in de vorm van de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT), toezicht op de uitvoering van een aantal taken door provincies en gemeenten. In dit toezicht op bestuursorganen gaat de ILT na of de provincies en gemeenten voldoende rekening houden met door het Rijk vastgestelde wet- en regelgeving en beleid. Wat het toezicht op de provinciale besturen betreft, gaat het om milieutaken waarvan de uitvoering aan de provincies is opgedragen in medebewind. Het toezicht op de gemeenten gaat om enkele specifieke taken die de gemeente uitvoert: de uitvoering van de Havenbeveiligingswet, de routering van gevaarlijke stoffen over de weg (op basis van de Wet vervoer gevaarlijke stoffen) en de Wet Basisregistratie adressen en gebouwen. Het toezicht op de provinciale besturen is met de invoering van de Wet revitalisering generiek toezicht geregeld in art. 120 e.v. van de Provinciewet. Het systeem en de betreffende bepalingen zijn een kopie van de IBT-bepalingen in de Gemeentewet. De uitoefening van het Rijkstoezicht gebeurt met dezelfde mate van terughoudendheid als het provinciale interbestuurlijke toezicht. Bij het toezicht op de provincie ligt de nadruk op de uitvoering van de taken vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) bij de meest risicovolle bedrijven betreft dat vergunningverlening waarvoor GS bevoegd gezag is.

Informatieverwerving vindt in hoofdzaak plaats vanuit openbare bronnen; gegevens die al bij de inspectie aanwezig zijn en uit bilaterale overleggen. Alleen als daar een directe aanleiding voor is, vraagt de ILT informatie bij de provincie of gemeente op. Interventies bij provinciale besturen zijn in de praktijk schaars en terughoudend. Tien tot vijftien keer per jaar is op ambtelijk niveau contact met provincies. Een enkele keer concludeert de ILT41 dat sprake is van taakverwaarlozing, met als uiteindelijke remedie indeplaatsstelling42. De ILT voert daarnaast binnen haar toezichttaken jaarlijks een risicoanalyse uit.43 Zo bepaalt zij waar de maatschappelijke risico’s het grootst zijn. Deze ILT-brede risicoanalyse (IBRA) geeft in euro’s de potentiële schade weer van de maatschappelijke risico’s waarbij de ILT een taak heeft. Door deze risico’s in euro’s uit te drukken, kan de ILT ze onderling vergelijken. Voor de ILT is de IBRA daarmee een belangrijke factor bij de keuze waar zij haar capaciteit inzet. De ILT kan bij de Wabo-vergunningprocedure een advies (zienswijze) aan het bevoegd gezag geven. Het gaat dan om vergunningverlening voor Brzo-inrichtingen en RIE 4 inrichtingen (circa 800 grote milieubelastende bedrijven in totaal). Indien het advies niet wordt overgenomen, kan de inspecteur op eigen gezag bezwaar en/of beroep instellen.

Deze constructie is geen IBT in de eigenlijke zin van het woord. Harde gegevens over het gebruik hiervan zijn niet beschikbaar.44

3.5.4

Conclusie van de commissie

De conclusie is dat de besturen van provincies en gemeenten de VTH-taken uitvoeren zonder een adequaat stelsel van checks & balances. In de praktijk hoeven B&W en GS nauwelijks verantwoording af te leggen over de wijze waarop zij deze medebewindstaak uitvoeren.

32

41

Ministerie van IenW (2019). Evaluatie Inspectieview.

42

De sanering van het Zeeuwse bedrijf Thermphos is daarvan een voorbeeld.

43

Inspectie Leefomgeving en Transport (2019), signaalrapportage VTH-stelsel.

44

ILT (2020), ILT-brede risicoanalyse (IBRA) 2020.

3.6.

Governance & stelselverantwoordelijkheid

3.6.1

Inleiding

In de paragrafen hiervoor is aangetoond wat de effecten zijn van lokale autonomie en de huidige financieringssystematiek voor het VTH-stelsel. Naast de hiervoor genoemde aspecten, verdient ook de governance van het stelsel een nadere beschouwing. De governance kan condities creëren voor beter functioneren of deze juist belemmeren. Een uniforme opdracht op het niveau van de omgevingsdienst, eenheid in uitvoering, eenheid in beleid en eenheid in mandaat zijn daarbij voorwaarden.

3.6.2

Bestuursvorm

De huidige governance van de omgevingsdiensten is een vorm van verlengd lokaal en regionaal bestuur in de vorm van een publiekrechtelijke samenwerking met een openbaar lichaam volgens de Wet gemeenschappelijke regelingen.45 Omgevingsdiensten hebben een bestuur van provincies en gemeenten samen. Dit bestuur stuurt vooral op financiën en niet primair op de inhoudelijke prestaties van de omgevingsdienst. Dat is ook niet goed mogelijk, omdat afgesproken takenpakketten, mandaat en kwaliteitsverordeningen per bevoegd gezag (kunnen) verschillen. De huidige governance leidt ertoe dat de toezicht- en handhavingsstrategie een optelsom is van lokale prioriteiten en wensen, in plaats van dat lokale prioriteiten een afgeleide zijn van een regionale handhavingsstrategie, die in samenspraak tussen gemeenten en met betrokkenheid van gemeenteraden tot stand moet komen.

3.6.3

De stelselverantwoordelijkheid van de bewindspersoon

De staatssecretaris heeft de commissie gevraagd om een oordeel en een advies over de huidige verdeling van rollen, taken en bevoegdheden in het VTH-stelsel. In verband daarmee heeft zij uitdrukkelijk de vraag gesteld of deze rolverdeling “voldoende mogelijkheden biedt voor het Rijk om vanuit de regierol haar stelselverantwoordelijkheid waar te maken.” De beantwoording van deze vraag begint bij het leerstuk van de ministeriële verantwoordelijkheid. Centraal in dit leerstuk staat het adagium “geen verantwoordelijkheid zonder bevoegdheid”. Onlangs heeft de Raad van State in een advies over dit onderwerp bevestigd dat dit geldend staatsrecht is.46 “Algemeen wordt daarom aangenomen dat een minister alleen verantwoordelijk kan worden gehouden als hij ook de bevoegdheden heeft om die verantwoordelijkheid waar te kunnen maken: zonder bevoegdheid geen verantwoordelijkheid”, aldus de Raad van State. Nu is de rol van het Rijk op het terrein van het omgevingsrecht in het algemeen en VTH in het bijzonder door allerlei ontwikkelingen steeds verder gereduceerd. De betreffende bewindspersonen hebben weinig bevoegdheden om zich in te laten met de toepassing en handhaving van het milieurecht. De meest concrete bevoegdheid is nog de mogelijkheid voor de ILT om te adviseren over vergunningen voor Brzo-inrichtingen.

De inspecteur oefent deze bevoegdheid uit onder de verantwoordelijkheid van de betreffende bewindspersoon.47 Een andere, meer algemene bevoegdheid staat in de Provinciewet.48 Het gaat om de bevoegdheid van de minister om in de plaats te treden van een provinciaal bestuursorgaan, een onderdeel van het interbestuurlijk toezicht.

45

Een aantal omgevingsdiensten had in eerste instantie die juridische status niet en had de vorm van netwerksamenwerking tussen overheden. De minister heeft dat als te licht beoordeeld en daarom een als vorm van gemeenschappelijke regeling een openbaar lichaam verplicht gesteld. 46

Raad van State (2020), Ministeriële verantwoordelijkheid.

47

Tot het leerstuk van de ministeriële verantwoordelijkheid behoort ook de op artikel 44 Grondwet gebaseerde regel dat ambtenaren ondergeschikt zijn aan hun minister. Dat geldt ook als een ambtenaar een aan zijn ambt geattribueerde bevoegdheid uitoefent. Zie Raad van State 2020, par. 2.6. 48

“Wanneer provinciale staten, gedeputeerde staten of de Commissaris van de Koning een bij of krachtens een andere dan deze wet gevorderde beslissing niet of niet naar behoren nemen, dan wel een bij of krachtens een andere dan deze wet gevorderde handeling niet of niet naar behoren verrichten, of anderszins een bij of krachtens een andere dan deze wet gevorderd resultaat niet, niet tijdig of niet naar behoren tot stand brengen, besluit Onze Minister wie het aangaat daarin namens provinciale staten, gedeputeerde staten of de Commissaris van de Koning te voorzien ten laste van de provincie”.

Om de leefomgeving

33

Een tweede onderdeel daarvan is de aan de minister toekomende bevoegdheid om een besluit van een provinciaal bestuursorgaan voor te dragen voor schorsing en vernietiging.49 De bewindspersoon beschikt dus over de bevoegdheid om corrigerend op te treden als het provinciaal bestuur zijn VTH-taken niet naar behoren uitvoert. De bewindspersoon is daarmee verantwoordelijk voor de aanwending van die bevoegdheid. Zoals eerder opgemerkt: het interbestuurlijk toezicht wordt, ook door de bewindspersoon belast met het milieubeleid, met een grote mate van terughoudendheid uitgeoefend. De Raad van State bespreekt in zijn advies het concept ‘stelselverantwoordelijkheid’: het denkbeeld dat een minister aanspreekbaar moet zijn op de werking van een (wettelijk) stelsel als geheel, ook als die bewindspersoon geen relevante bevoegdheid bezit. De Raad betoogt dat stelselverantwoordelijkheid geen onderdeel uitmaakt van het geldend staatsrecht en, voor zover er betekenis aan toegekend kan worden, veelal oplost in de inlichtingenplicht van de bewindspersoon (artikel 68 Grondwet). Niettemin heeft het concept veel opgang gemaakt in het politieke discours.

De Raad verklaart dat als volgt: “Het terrein dat door uitplaatsing van taken en bevoegdheden verloren is gegaan wordt soms impliciet geprobeerd terug te winnen door gebruik van de hiervoor reeds aangestipte ‘systeemverantwoordelijkheid’ of ‘stelselverantwoordelijkheid’.” In de praktijk wordt de ‘stelselverantwoordelijkheid’ vaak gebruikt om naar aanleiding van een incident de minister onder druk te zetten iets te doen wat op gespannen voet staat met de geldende bevoegdheden, afspraken en rolverdelingen die de wetgever zelf eerder – soms in het zeer recente verleden – heeft geaccordeerd”.50 De Raad voegt daar nog aan toe: “Gebruik van ‘stelselverantwoordelijkheid’ leidt bovendien gemakkelijk tot een te ruime uitleg van de ministeriële verantwoordelijkheid en daarmee ook tot overspannen verwachtingen van wat de overheid kan en mag. Dat tast de rechtszekerheid aan en draagt niet bij aan het beeld van een betrouwbare overheid. Daarmee wordt het tegenovergestelde bereikt van wat sommigen met de stelselverantwoordelijkheid beogen. In plaats van dat de ministeriële verantwoordelijkheid wordt versterkt, leidt zij eerder tot verwarring en overspannen verwachtingen.”

3.6.4

Conclusie van de commissie

De huidige governance op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen is een lastige vorm. De onafhankelijkheid van de omgevingsdienst en de sturing op kwaliteit en professionaliteit zijn gediend met een bestuur dat niet ook als opdrachtgever een ander belang heeft. De commissie constateert rolonzuiverheid en belangenvermengingen door het ontbreken van een heldere scheiding van verantwoordelijkheden. De onafhankelijkheid van de omgevingsdienst in de uitoefening van taken kan hierdoor worden beperkt. De commissie constateert dat de benodigde professionele distantie tussen toezichthouder (provincie) en ondertoezichtgestelde (gemeente) op de VTH-taken wordt belemmerd. De commissie heeft in haar analyse van de governance gekeken naar alternatieven. Daarbij kwamen verschillende mogelijke organisatievormen op, zoals het zelfstandig bestuursorgaan en de Rijksdienst. Deze boden echter geen significante voordelen ten opzichte van de huidige vorm. Wel vindt de commissie het nodig om tekortkomingen in de governance op te heffen door veranderingen in het stelsel door te voeren. Wat betreft de stelselverantwoordelijkheid onderschrijft de commissie de gedachtegang van de Raad van State in deze ten volle. Stelselverantwoordelijkheid is een fictie en als zodanig niet waar te maken.

Er is in de vraagstelling die aan de commissie is voorgelegd, niet gerept van “beïnvloedingsmogelijkheden” van de bewindspersoon maar van een “regierol” van het Rijk. Ook daarvoor geldt dat zonder duidelijke bevoegdheden een regierol van een bewindspersoon weinig meer inhoudt dan gevraagde en ongevraagde goede raad aan andere overheden.

34

49

Provinciewet, hoofdstuk XVIII.

50

Raad van State (2020), Ministeriële verantwoordelijkheid, p. 44/45.

Om de leefomgeving

35

4 4.1.

TOEKOMSTBESTENDIGHEID

Inleiding

Rondom het VTH-stelsel speelt een aantal ontwikkelingen op de korte en langere termijn. In het rapport van Berenschot uit 2019 wordt een schets gegeven van een aantal trends en ontwikkelingen die spelen in de context van het stelsel. Het gaat dan om: demografie (vergrijzing), economie (krapte arbeidsmarkt, bezuinigingen), sociaal-cultureel (gezondheid, zero tolerance), technologie (digitalisering, cybersecurity), ecologie (energietransitie, ZZS, circulaire economie) en politiekjuridisch (Omgevingswet). Deze ontwikkelingen hebben invloed op het VTH-stelsel en de uitvoering ervan. De commissie heeft in het kader van de vraag wat een toekomstbestendig stelsel nodig heeft vooral gekeken naar de impact die een aantal ontwikkelingen heeft. In het bijzonder naar de Omgevingswet, en ook naar economie (financiële situatie omgevingsdiensten) en naar ecologie, te weten de invloed van het streven naar een circulaire economie. Enkele andere trends die Berenschot identificeerde komen aan bod bij het oordeel dat de commissie in eerdere hoofdstukken geeft over de kennisbasis van de omgevingsdiensten. De Brzo-omgevingsdiensten komen sporadisch aan bod in dit rapport. Reden hiervoor is dat de commissie van mening is dat de verdere ontwikkeling van deze diensten is opgepakt. Bij de andere omgevingsdiensten is dit nog niet het geval.

Sinds 2001 werken verschillende overheidsdiensten samen om te zorgen dat de meest risicovolle bedrijven van het land de veiligheidsregels eenduidig uitvoeren en dat het toezicht op die regels overal hetzelfde verloopt. Deze samenwerking is in de loop der jaren steeds verder geprofessionaliseerd. Sinds 1 januari 2014 heeft het samenwerkingsprogramma de naam Brzo+. In 2021 wordt een convenant ondertekend waarbij afspraken worden gemaakt die betrekking hebben op de taken van Brzo+, waaronder het verbeteren van de verbinding tussen beleid en uitvoering, de governance en de financiering.

4.2.

Omgevingswet

De meest ingrijpende ontwikkeling op korte termijn is het inwerkingtreden van de Omgevingswet. Deze is op dit moment voorzien voor 1 januari 2022, al kan deze datum nog wijzigen, afhankelijk van de discussie in de Eerste Kamer. De Omgevingswet bundelt en moderniseert de wetten en regelingen voor de leefomgeving. Hierbij gaat het onder meer om wet- en regelgeving over bouwen, milieu, water, ruimtelijke ordening en natuur. De commissie heeft gekeken of het VTHstelsel functioneert onder de Omgevingswet en of wellicht een verschuiving van rollen plaatsvindt. Het advies van de commissie geldt nog steeds -en des te meer- wanneer de Omgevingswet in werking is getreden.

36

4.2.1

Omgevingsdiensten en de Omgevingswet

De vraag is of de ingrijpende stelselwijziging gevolgen heeft of zou moeten hebben voor het werk van de omgevingsdiensten. Het idee achter de wet was om het voor de omgevingsdiensten belangrijke hoofdstuk 7 van het Besluit Omgevingsrecht zo beleidsneutraal mogelijk over te nemen in de Omgevingswet, zij het dat een aantal aanpassingen onvermijdelijk was. De commissie begrijpt dat hierover een uitgebreide discussie heeft plaatsgevonden omdat het begrip inrichting werd losgelaten en naar (milieubelastende) activiteit wordt gekeken. Onder de Omgevingswet ‘verhuist’ een aantal regels van het Rijk naar gemeenten en waterschappen. Het Rijk zorgt met het Invoeringsbesluit Omgevingswet dat deze regels automatisch in het omgevingsplan of de waterschapsverordening komen. Dit heet de ‘bruidsschat’. Bij de activiteiten die onder de Omgevingswet van rijksregels naar lokale regels verhuizen, gaat het vooral om lokale vraagstukken. Denk aan geur, geluid of lozingen vanuit huishoudens. Vanaf het moment van inwerkingtreding van de Omgevingswet kunnen gemeenten en waterschappen bruidsschatbepalingen van het omgevingsplan en de waterschapsverordening wijzigen en laten vervallen. Gemeenten hebben tot 1 januari 2029 de tijd om de bestemmingsplannen om te zetten in omgevingsplannen. De omgevingsvisies van gemeenten moeten op 1 januari 2024 gereed zijn.

Voor de provincies en het Rijk geldt dat zij hun omgevingsvisie gereed moeten hebben op 1 januari 2022. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet veranderen de wettelijke kaders waarbinnen partijen opereren. Bevoegde gezagen zullen meer gebiedsgericht beleid ontwikkelen en krijgen meer beleidsvrijheid. De Omgevingswet vraagt dat meer wordt gekeken naar wat het bevoegd gezag mogelijk wilt maken, wat de risico’s zijn en hoe daarvoor oplossingen worden gevonden. Het bevoegd gezag kan daarbij gemotiveerd afwijken van zijn eigen omgevingsplan.

4.2.2

Praktische gevolgen voor de werkwijze

De Omgevingswet heeft ook gevolgen voor de werkwijze van omgevingsdiensten. Ten eerste een praktische consequentie: meer activiteiten zullen onder algemene regels vallen. Dit betekent dat minder vergunningen afgegeven hoeven te worden, waardoor een verschuiving van vergunningplicht (‘de voorkant’) naar toezicht en handhaving (‘de achterkant’) plaatsvindt. Onder de Omgevingswet bestaan zowel activiteiten die vallen onder algemene regels als activiteiten die vergunningplichtig zijn. Vergunningplichtig of niet staat los van Brzo, al vallen de (activiteiten van) grote bedrijven vaker onder een vergunningplicht dan de kleine. Alle complexe bedrijven (afdeling 3.3 Bal) zijn sowieso vergunningplichtig en dat betreft zowel Brzo-bedrijven als niet Brzo-bedrijven. Ten tweede kunnen gemeenten zelf algemene regels opnemen in het omgevingsplan. In het omgevingsplan kunnen maximumnormen worden opgenomen voor een aantal vormen van milieubelasting. Voor emissies naar lucht, bodem, geluid, trilling en geur vanuit de veehouderij gelden in de wet opgenomen ‘kwantitatieve instructieregels’ waarvan het bevoegd gezag in het omgevingsplan binnen een gegeven bandbreedte kan afwijken. Voor andere vormen van (lichte) milieubelasting is de gemeentelijke regelruimte geheel vrij.

Vanuit het bedrijfsleven is richting de commissie de zorg geuit dat hierdoor ook verschillen kunnen ontstaan: per gemeente kan aan dezelfde activiteit een ander afwegingskader verbonden zijn. Dit kan, zeker bij complexere activiteiten, meespelen bij beslissingen waar een nieuwe activiteit uitgevoerd gaat worden. De commissie voorziet dat hieruit een verandering in de positie van de omgevingsdienst zal voortvloeien. Onder de Omgevingswet zal de uitvoering van VTH immers ook de normen uit het omgevingsplan omvatten. De omgevingsdienst moet om die reden betrokken zijn bij de opstelling van de milieunormen in het omgevingsplan.

Om de leefomgeving

37

De minst vergaande vorm van betrokkenheid is een uitvoeringstoets: bij de voorbereiding van het omgevingsplan adviseert de omgevingsdienst over de uitvoerbaarheid van vergunningverlening en het toezicht en handhaving uit de in het omgevingsplan op te nemen milieunormen. Een tweede mogelijke vorm van betrokkenheid houdt in dat de omgevingsdienst het gemeentebestuur adviseert bij de opstelling van het omgevingsplan, in ieder geval het milieudeel van het plan. De expertise van omgevingsdiensten wordt dan ten volle benut bij het opstellen van omgevingsplannen. Een dergelijke betrokkenheid betekent dat de omgevingsdienst zich niet alleen met de toepassing maar ook met het opstellen van milieuregels bezighoudt.

4.2.3

Conclusies commissie

De commissie concludeert dat het basistakenpakket zoals opgenomen onder Omgevingswet niet wezenlijk afwijkt van het op dit moment geldende basistakenpakket. Wel is een gevolg voor het werk van omgevingsdiensten te verwachten: de uit te voeren taken worden complexer en omdat meer activiteiten met algemene regels worden gereguleerd zullen minder vergunningen worden afgegeven. De beoordeling van meldingen en toezicht en handhaving van algemene regels zullen daarentegen toenemen. De positie van de omgevingsdienst in termen van het basistakenpakket verandert hiermee niet, het werk wel. De milieunormering in omgevingsplannen en een uitvoeringstoets op de normering is een belangrijke stap in het opstellen van omgevingsplannen. De ‘uitvoering’ moet hierbij een gelijkwaardige partner voor ‘het beleid’ zijn. Het gaat hierbij om de aansluiting tussen beleid en uitvoering. Voor het level playing field tussen bedrijven is het noodzakelijk dat de toegestane activiteiten en normen voor activiteiten regionaal worden afgestemd of zelfs regionaal eensluidend worden vastgelegd. Voor bedrijven die onder de Brzo-omgevingsdiensten vallen, acht de commissie het wenselijk dat, om het gelijke speelveld te bewaren, op landelijk niveau afspraken worden gemaakt over de beoordeling van deze activiteiten.

4.3.

Toekomst vergunningverlening

Als één van de onderdelen van een toekomstbestendig VTH-stelsel heeft de commissie ook gekeken naar een nieuwe vorm van vergunningverlening. Al enige tijd kan door overheden gebruik worden gemaakt van koepelvergunningen voor meerdere bedrijven, waarbij één rechtspersoon als vergunninghouder optreedt. Hiermee is op een aantal plekken in het land positieve ervaring opgedaan. In de Omgevingswet blijft daarom de mogelijkheid bestaan om een koepelvergunning te gebruiken. De commissie meent dat door het beperkte gebruik van de koepelvergunning het nu niet mogelijk is om conclusies te trekken over het functioneren hiervan in de praktijk. Het gebruik van een koepelvergunning voor bedrijfsterreinen met complexe industrie vereist in ieder geval een adequaat kennisniveau en specialisme van de vergunningverlener en toezichthouders. Dit is overigens niet anders dan als deze bedrijven individueel een vergunning zouden aanvragen. De commissie heeft ook gekeken naar vernieuwende bedrijfsconcepten die in het kader van een meer circulair werkend economisch systeem invloed kunnen hebben op vergunningverlening, toezicht en handhaving. Een voorbeeld hiervan is de Green Deal Chemical Leasing.

In dit bedrijfsconcept wordt het traditionele systeem van verkoop van grondstoffen aan een bedrijf vervangen door het leveren van een functionele toepassing, waarbij de leverende partij het eventueel ontstane afval weer terugneemt voor recycling of hernieuwd gebruik. De impact hiervan op het VTH-stelsel is vooralsnog niet duidelijk. De eerste evaluatie van dit concept laat zien dat vooral van belang is dat de wetgever duidelijkheid geeft over wat nu als afval gezien moet worden.51

51

38

EY (2017), Whitepaper Take Back Chemicals.

4.3.1

Samenwerken op onderwerpen m.b.t. circulaire economie

Het bevoegde gezag denkt vaak vooral in risico’s en gevaren, bedrijven zien kansen voor reststromen. Bedrijven zijn hiermee aan de slag met het doel: Nederland volledig circulair in 2050.52 Het uitgangspunt voor iedereen moet zijn dat circulair gebruik van stoffen veilig en verantwoord gebeurt. In de toekomst zal de situatie zich vaker voordoen dat omgevingsdiensten pilots moeten toestaan, waarbij bijvoorbeeld een circulaire grondstof wordt vergund terwijl een andere parameter in procesvoering daardoor slechter scoort. Vergunningverleners, toezichthouders en handhavers bij omgevingsdiensten en ILT bekijken een casus vanuit hun perspectief. Zij werken in opdracht van een gemeente, provincie of het Rijk. Het bevoegd gezag heeft uiteindelijk de zeggenschap. Onwenselijke verschillen kunnen ontstaan door de wijze waarop het bevoegd gezag omgaat met mogelijke risico’s. Er zullen integrale afwegingen gemaakt moeten worden om duurzame projecten van de grond te krijgen. Dit moet transparant gebeuren, waarbij -ook voor raden en staten- zichtbaar is als het bevoegd gezag afwijkt van adviezen of besluiten (afhankelijk van het mandaat) van de omgevingsdienst. Tegelijkertijd is duidelijk dat dit een hoog kennis- en deskundigheidsniveau vraagt en afstemming tussen de verschillende vergunningverleners. Bedrijven vinden dat het stelsel op dit punt onvoldoende garanties biedt.

Ook benoemen zij dat de kwaliteit van de omgevingsdiensten tekortschiet om mee inhoud te geven aan deze ontwikkelingen, een uitzondering daargelaten. Vergunningverlener en toezichthouder hebben elk hun eigen rol, maar moeten wel van elkaar weten wat is afgesproken en welke wetsinterpretatie wordt gehanteerd. Duidelijkheid en consistentie van beleid zijn hierbij onontbeerlijk. Wederzijds begrip tussen overheid en bedrijven, over hun houding ten opzichte van reststromen om interpretatieverschillen te kunnen duiden, helpt om risico’s voldoende in beeld te brengen en comfort te geven bij beide partijen. Samenwerken vanaf het begin door vergunningverleners, toezichthouders en handhavers en het bedrijf door de casus samen door te spreken en vooraf ieders rol goed en duidelijk te definiëren is nodig. Deze ontwikkelingen vragen van betrokken partijen tijd, aandacht en een oplossingsgerichte houding om nieuwe ontwikkelingen goed op te pakken. Het is zonder meer van belang dat het kennisniveau van vergunningverleners en toezichthouders voldoende is om hiermee om te kunnen gaan. Dit vereist continue aandacht voor de kwaliteit van instromend personeel en her- en bijscholing van al in dienst zijnde medewerkers. Dit komt tot uiting in het feit dat bedrijven de kwaliteit van de meeste omgevingsdiensten op dit punt als onvoldoende beoordelen.

De omgevingsdiensten signaleren ook zelf deze tekortkoming en wijten deze in belangrijke mate aan de financieringssystematiek en de beperkte beschikbare budgetten voor kennis- en deskundigheidsontwikkeling.

4.3.2

Conclusie commissie

Het gebruik van vernieuwende concepten als koepelvergunningen en nieuwe bedrijfsconcepten heeft tot nu toe geen grote vlucht genomen. In een steeds meer circulair werkende economie is te verwachten dat bevoegde gezagen vaker met dit soort kwesties worden geconfronteerd. Ook nu al vragen bedrijven om een overheid die niet alleen per activiteit een beoordeling geeft, maar ook de keten als totaal beschouwt. De huidige kwaliteitscriteria en de wijze van financieren van de omgevingsdiensten zijn hier onvoldoende op toegesneden.

52

Rijksoverheid (2016), Nederland Circulair in 2050: Circulaire economie.

Om de leefomgeving

39

5 5.1.

OORDEEL OVER HET STELSEL

Inleiding

Op basis van de conclusies in de voorgaande hoofdstukken komt de commissie tot een oordeel over het stelstel. Dat doet zij aan de hand van de fundamentele kenmerken van het stelsel. De commissie komt tot het oordeel dat het VTHstelsel niet goed functioneert en niet voldoet aan de oorspronkelijke bedoeling van de commissie-Mans: een robuuste uitvoeringsorganisatie, gelijke behandeling van gelijke gevallen, een stringente handhaving en een gecoördineerde aanpak van milieucriminaliteit. De sinds de commissie-Mans gemaakte verbeteringen in de toepassing en uitvoering van het omgevingsrecht leveren onvoldoende resultaat op. Deze hebben geen einde kunnen maken aan de fragmentatie en vrijblijvendheid in de toepassing en in de uitvoering en handhaving van het omgevingsrecht. Het belangrijkste gevolg daarvan is dat de omgevingsdiensten hun rol niet kunnen invullen. De commissie is van oordeel dat het stelsel op een aantal punten simpelweg tekortschiet. Daarom is het stelsel niet maximaal effectief en slagvaardig. De belangrijkste oorzaken die de commissie ziet, zijn de volgende: ●

Onafhankelijkheid van de omgevingsdiensten bij het uitvoeren van hun taak, is te veel ondergeschikt gemaakt aan nabijheid bij het bevoegd gezag.

●

Omgevingsdiensten zijn onvoldoende robuust om vanuit professionele distantie hun rol te kunnen spelen, door een combinatie van: •

een te kleine schaal van een aantal diensten,

•

negatieve effecten van outputfinanciering op handhaving en kennisontwikkeling en deskundigheidsbevordering,

•

te grote diversiteit in het takenpakket waardoor een regionale handhavingsstrategie niet van de grond komt.

•

Informatie-uitwisseling en kennisontwikkeling zijn onder de maat voor het opbouwen van deskundigheid en voldoende specialisatie. Laat staan dat deze zijn toegesneden op de toekomstige vraagstukken waar bevoegd gezag en omgevingsdiensten mee te maken krijgen.

●

Het interbestuurlijk toezicht op een behoorlijke en rechtmatige uitvoering van medebewindstaken zoals VTH is over de gehele linie zwak ontwikkeld; de meest in het oog springende lacune is het geheel ontbreken van (extern) toezicht op het functioneren van de omgevingsdiensten: het toezichtsgat. Het interbestuurlijk toezicht functioneert onvoldoende om de noodzakelijke checks en balances te garanderen.

●

Regie door het Rijk ontbreekt, stelselverantwoordelijk-heid door de bewindspersoon is in de huidige vorm een fictie.

Hierna volgt een toelichting op deze beoordeling.

40

5.2.

Uitvoering niet op afstand van politiek-bestuurlijk gezag

Zoals toegelicht in hoofstuk 3, concludeert de commissie dat het principe van onafhankelijkheid, en dus van rechtmatige toepassing van algemene regels op concrete gevallen, voorrang dient te krijgen boven het principe van nabijheid bij het bevoegd gezag. De keuze voor onafhankelijkheid hoeft niet te betekenen dat omgevingsdiensten geen oog zullen hebben voor de lokale context binnen een gemeente. Betrokkenheid is namelijk wel van belang voor het goed kennen van de context van instellingen waarop omgevingsdiensten toezicht houden. Hiervoor is nabijheid niet essentieel. Onafhankelijkheid is onlosmakelijk verbonden met het verstrekte mandaat aan omgevingsdiensten. Dat mandaat schiet tekort. Daarmee prevaleert nabijheid over onafhankelijkheid. De commissie vindt dat ongewenst.

5.3.

Robuustheid en kritische massa niet overal voldoende

Op basis van de bestaande rapporten en informatie is voor een aantal omgevingsdiensten duidelijk dat de kritische massa onvoldoende is om de VTH-opgave in de regio naar behoren te realiseren. Het huidige aantal van 29 omgevingsdiensten, waarvan 6 Brzo-diensten, is te hoog en geeft te weinig garanties voor de vereiste robuustheid om milieuhandhaving op een goed niveau uit te voeren. Bij de meeste diensten wordt gewerkt met outputfinanciering en een dienstverleningsovereenkomst. Outputfinanciering heeft geen relatie met het werkaanbod, namelijk het aantal vergunningplichtige inrichtingen. Bovendien werkt outputfinanciering contraproductief voor het maken van regionale afwegingen over de inzet van capaciteit. Het is niet uit te sluiten dat de toenemende druk op gemeentelijke financiën een negatief effect zal hebben op de dienstverlening van omgevingsdiensten. Welke minimumomvang omgevingsdiensten moeten hebben, is nu niet te bepalen. Verdiepend onderzoek op welke aspecten omgevingsdiensten versterking nodig hebben om toekomstbestendig te zijn, is vereist. Daarbij is een serieuze analyse van omvang en kwaliteit van het personeelsbestand in relatie tot aantal en variëteit in inrichtingen een eerste vereiste. De diepgang van de analyse mag echter niet ten koste gaan van de snelheid; het stelsel is gebaat bij voortvarendheid.

5.4.

Informatie-uitwisseling en kennisopbouw schieten tekort

Wat betreft informatie-uitwisseling en kennisdeling onderschrijft de commissie de constateringen van de Algemene Rekenkamer. Correcte informatievoorziening is noodzakelijk voor het effectief uitoefenen van toezicht en het garanderen van aansluiting op de strafrechtketen. Daarbij gaat informatie-uitwisseling verder dan louter data tussen omgevingsdiensten uitwisselen. Het gaat namelijk ook om patroonherkenning, het delen van ervaringen en kennisontwikkeling.