COVM-GZR-22-24 Concept Handreiking Participatie-v0.98

Bijlage 8

Handreiking participatie Wijzigingsproces luchtruim en vliegprocedures CONCEPT

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en Ministerie van Defensie | Handreiking participatie | 2

Inhoud Inhoud 1.

Handreiking participatie 5 1.1 Inleiding 5 1.2 Doel 6 1.3 Participatie 6 1.4 Context participatie 7 1.5 Uitgangspunten participatie 7 1.6 Betrokken partijen 9 1.7 Participatieladder 11

2.

Participatie en impact analyse 12 2.1 Categorieën luchtruimwijzigingen en vliegprocedures 12 2.2 Participatiegrafiek 13 2.3 Uitgangspunten in het ontwerp van een wijziging i.r.t. omgevingseffecten 15 2.4 Betrekken van partijen met omgevingsbelang 15

3.

Het participatieproces 16 3.1 Participatieaanpak 16 3.2 Rol ATM beleidseenheid (ATMB) bij participatieproces 19 3.3 Evaluatie handreiking participatie 20

Bijlage 1:

Voorbeelden voor classificatie van wijzigingen luchtruim en vliegprocedures 21

Bijlage 2:

Uitgangspunten in het ontwerp van een wijziging i.r.t. omgevingseffecten 26

Bijlage 3:

Referenties 27

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en Ministerie van Defensie | Handreiking participatie | 3

Overzicht wijzigingen Datum

Versie

Wijzigingen

16-06-2021

0.93

Werkdocument

20-08-2021

0.94

Werkdocument Aanpassingen doorgevoerd n.a.v. bewindspersonen overleg d.d. 28-6-2021 en voorstellen vanuit het 5.11 projectteam: • H2: Titel aangepast: participatie en impactanalyse (i.p.v. participatiematrix); • H2.2: titel aangepast : participatiegrafiek i.p.v. participatiematrix; • H2.2: tabel is omgezet naar grafiek met overgangskleuren waarbij tevens de tekst met toelichting is aangepast; • H2.4: afwegingskader met grens bij vlieghoogte 6.000 ft is weggehaald; • Bijlage 1: tabel met voorbeelden is omgezet naar grafiek met voorbeelden.

17-09-2021

0.95

Werkdocument Aanpassingen doorgevoerd op basis van • Opmerkingen LVNL zoals besproken in projectteamoverleg 8-9-21; • Rollen participatieladder en figuur participatieladder toegevoegd in H3.1.

04-11-2021

0.96

Werkdocument • Titel ‘Richtlijn participatie’ is veranderd in ‘Handreiking participatie’; • Basis succesfactoren (8) voor participatie luchtvaart toegevoegd; • Diverse tekstuele aanpassingen.

17-11-2021

0.97

Werkdocument • Diverse aanpassingen n.a.v. 5.11 projectteamoverleg; • Versie is voorgelegd aan LVC partners voor reactie.

01-12-2021

0.98

Werkdocument • Diverse tekstuele aanpassingen na overleg tussen IenW en Min. van Defensie op 29-11-2021 • Term ‘succesfactoren voor participatie’ is aangepast in ‘uitgangspunten voor participatie’.

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en Ministerie van Defensie | Handreiking participatie | 4

1. Handreiking participatie 1.1

Inleiding De minister van Defensie en de minister van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) (tezamen bevoegd gezag) zijn, op basis van de Wet Luchtvaart, artikel 5.11, verantwoordelijk voor het vaststellen van nieuwe of te wijzigen luchtverkeersroutes en -procedures. Hiertoe is een spelregelkader voor het wijzigen van de luchtruimindeling en luchtverkeersroutes en -procedures ingericht. Belangrijk onderdeel van dit spelregelkader is een verbeterd consultatie -en communicatieproces (handreiking participatie). Deze Handreiking is een bijlage bij het document ‘Wijzigingsproces luchtruim- en vliegprocedures’. Met het aangepaste spelregelkader voor luchtruimwijzigingen wordt invulling gegeven aan een verdere versterking van de regierol door de overheid en de uitvoering van participatie. Dit om een zorgvuldig besluitvormingstraject in relatie tot wijzigingen luchtruim en vliegprocedures te kunnen blijven borgen. Veelal geldt dat een luchtruimwijziging en/of wijziging van vliegprocedures onderwerp van belangenafweging is. Voor wijzigingen met bijkomende omgevingseffecten, die de samen­leving raken, is daarom een bepaalde vorm van participatie nodig. Ook voor luchtruim­ wijzigingen die beperkt zijn in omvang en complexiteit, is het nodig om aan de voorkant na te denken over de belangen die worden geraakt en het niveau van participatie met belanghebbenden.

Dit geldt in ieder geval voor de gebruikers van het luchtruim en mogelijk ook voor omwonenden en bedrijven in verband met lokaal of regionaal te verwachten (omgevings)effecten.1 Voor grote luchtruimwijzigingen kan het participatieproces omvangrijk zijn. Dit ten gevolge van de veelal (technische) complexiteit tezamen met het inzichtelijk maken en afwegen van alle omgevings- en gebruikersbelangen om te komen tot een (breed gedragen) besluit. Belangenafweging en vigerende wet- en regelgeving vormen een belangrijke basis om te komen tot een ontwerpvoorstel voor een wijziging luchtruim en/of vliegprocedure. Dit document geeft géén normatief kader voor de belangenafweging. De politiek-bestuurlijke belangenafweging in relatie tot het voorgestelde ontwerp is uiteindelijk een verantwoorde­ lijkheid van het bevoegd gezag. Dit document is opgesteld door het ministerie van IenW en het ministerie van Defensie in samenwerking met de luchtverkeersdienstverleners, en vastgesteld door de Luchtverkeerscommissie (LVC), na consultatie. Voor de consultatie zijn de volgende belanghebbende partijen geconsulteerd: 1. Bestuurlijke betrokkenheid: provincies; 2. Gebruikers betrokkenheid: luchthavens en general aviation; 3. Maatschappelijke betrokkenheid: CRO’s (civiel)/COVM’s (militair), LEO, Maatschappelijke Raad Schiphol (MRS) en Bestuurlijke Regie Schiphol (BRS).

1

Denk bijvoorbeeld aan: geluidhinder; uitstoot, externe veiligheid, ruimtelijke ontwikkelingen.

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en Ministerie van Defensie | Handreiking participatie | 5

1.2

Doel Deze handreiking geeft handvatten voor participatie en biedt ruimte voor maatwerk, aangepast aan de luchtruimwijziging die voor ligt (vorm volgt inhoud). De handreiking is opgesteld voor de doelgroep initiatiefnemers van een luchtruimwijziging en de partijen die een verantwoordelijkheid hebben in relatie tot de besluitvorming van een wijziging. De handreiking heeft twee doelen: 1. Het ondersteunt degene (initiatiefnemer2) die verantwoordelijk is voor de participatie bij wijziging van luchtruim en vliegprocedures. Het geeft belangrijke richting voor de invulling van het participatieproces; 2. Geeft kaders voor de invulling van de regierol van de ATM beleidseenheid. Deze handreiking wordt cyclisch geëvalueerd en aangepast. Een eerste keer twee jaar na ingebruikname, of eerder indien gewenst. Dit gebeurt op basis van concrete praktijkervaringen en naar aanleiding van verdere uitwerking van de Uitvoeringsagenda Luchtvaartnota en mogelijk nieuwe normen m.b.t. omgevingskwaliteit.

1.3

Participatie De omgevingswet verplicht initiatiefnemers om belanghebbenden de mogelijkheid te bieden aan de voorkant te participeren. Tegelijkertijd vragen initiatiefnemers zich af wat eigenlijk precies bedoeld wordt met participatie, waarom het nodig is, hoe hier invulling aan moet worden gegeven en wat het betekent voor hun eigen initiatief. Participatie (vanuit het Latijn) betekent deelnemen. Wie er deelneemt, op welke manier, en ‘waarover’ en ‘wanneer’ is waar het om gaat. Participatie is nodig om over en weer kennis en informatie te delen, belangen en ideeën transparant en navolgbaar een plek te geven in de ontwikkeling van het luchtruimontwerp. Dit wordt bereikt door in een vroegtijdig stadium van het ontwerp belangen en ideeën van belanghebbenden (burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere overheden) op te halen. Dit draagt bij aan de uiteindelijke integrale afweging rondom de besluitvorming, met als doel een kwalitatief beter besluit, met meer draagvlak. Bij formele participatie is geborgd dat partijen op grond van de wet zienswijzen kunnen indienen. Zo geldt voor een wijziging van het luchthavenbesluit of luchthavenverkeersbesluit een juridisch formele zienswijzeprocedure op het ontwerpbesluit en een eventueel onderliggend (plan)MER.

Voor informele participatie bestaan geen harde criteria; in essentie gaat deze vorm van participatie uit van maatwerk en is de uitvoering een gevolg van een analyse. 2

Een initiatiefnemer is een stakeholder die een voorstel tot wijziging luchtruim en vliegprocedure, in relatie tot hun logische invloedsfeer, mag initiëren. De volgende partijen worden aangemerkt als mogelijke initiatiefnemer: a. Luchtverkeersdienstverleners: LVNL, MUAC, CLSK; b. Luchtruimgebruikers: AOC-houders; c. Luchthavenautoriteiten/exploitanten; d. Luchtvaart koepelorganisaties (o.a. KNVvL, AOPA, NACA en NVL) e. Bevoegd gezag: ministerie van Defensie en/of Infrastructuur en Waterstaat (‘competent authority’); f. Provincie(s). Partijen met een belang (gemeenten, belangenorganisaties, bewonersgroepen, individuele burgers) hebben de mogelijkheid om één van de genoemde initiatiefnemers (a t/m f) te benaderen en hen te vragen een initiatief over te nemen en verder te brengen. Het dient aanbeveling alvorens als initiatiefnemer een verzoek rondom een regionale luchthaven in te dienen bij bevoegd gezag het idee bij de gremia zoals MRS (Schiphol), CRO’s en LEO (Eindhoven) in te brengen.

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en Ministerie van Defensie | Handreiking participatie | 6

Zowel de wijze van participeren als het besluitvormingsproces moeten vooraf duidelijk en inzichtelijk zijn voor de betrokkenen. Zodra een concrete wijziging in beeld komt, ligt het vormgeven van de participatie grotendeels bij de initiatiefnemer van de wijziging. Bevoegd gezag blijft altijd verantwoordelijk voor het stellen van regels en kaders in relatie tot de wijziging en voor de uiteindelijke besluitvorming van de wijziging. Bevoegd gezag neemt via een transparant proces besluiten in het algemeen belang, ook als die niet op (volledig) draagvlak kunnen rekenen. Het (overheids)bestuur moet immers besluiten nemen waarbij rekening wordt gehouden met de belangen van alle burgers, niet alleen met de belangen van diegenen die hebben ingesproken. Bevoegd gezag (IenW/Defensie) kan ook zelf initiatiefnemer zijn van een wijziging. 1.4

Context participatie Meer regie bevoegd gezag

Voor een zorgvuldige besluitvorming wil het bevoegd gezag alle belangen goed in beeld hebben en kunnen afwegen. Op een transparante manier wordt inzicht gegeven in de weging van de belangen. In de Luchtvaartnota 2020-2050 is aangegeven dat het Rijk, vanuit haar rol als bevoegd gezag, een meer centrale rol inneemt in de regie op de besluitvorming in de luchtvaart. Daartoe behoort ook meer regie op de bestuurlijke samenwerking en op de participatie vanuit de samenleving. Met deze handreiking participatie wordt daar invulling aan gegeven. Relatie Omgevingswet

De participatieaanpak is in lijn met de Omgevingswet. Vanaf juli 2022 bepaalt de Omgevingswet de juridisch verplichte ondergrens voor inspraak en participatie. In de Omgevingswet wordt onder participatie verstaan: het in een vroegtijdig stadium betrekken van belanghebbenden (burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere overheden) bij het proces van de besluitvorming over een project of activiteit.3 Deze wet geeft het bevoegd gezag en de initiatiefnemer de vrijheid eigen keuzes te maken voor de inrichting van het participatieproces. In de Omgevingswet is participatie vormvrij: de initiatiefnemer bepaalt hoe de participatie het beste vormgegeven kan worden. De mate waarin participatie plaats vindt is grotendeels afhankelijk van de impact van de wijziging op luchtruimgebruikers en op de omgeving. Het vormgeven van een participatieproces is altijd maatwerk omdat het zich afspeelt in een specifiek gebied met eigen kenmerken en partijen. 1.5

Uitgangspunten participatie De uitgangspunten zijn principes van waaruit wordt gewerkt wanneer je een participatieproces start. Gebleken is dat in succesvolle participatietrajecten aan deze factoren werd voldaan. De uitgangspunten zijn echter geen stappenplan of garantie voor een goed participatieproces. Onderstaand zijn de uitgangspunten, met een korte toelichting beschreven. Deze toelichting dient als houvast en biedt enkele tips en voorbeelden. Hierbij wordt benadrukt dat de invulling van elk uitgangspunt maatwerk is. De invulling is ook afhankelijk van de geschiedenis in het gebied, de complexiteit van de opgave, de relatie met stakeholders en belanghebbenden (zie ook hoofdstuk 2).

3

Zie Stb. 2018/290, p. 133 en Kamerstukken II 2013/14, 33962, 3, p. 389.

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en Ministerie van Defensie | Handreiking participatie | 7

Acht uitgangspunten voor participatie4 1. Alle relevante stakeholders (iedereen die door beleid/besluitvorming geraakt wordt of er in geïnteresseerd is) worden tijdig betrokken

Met een stakeholderanalyse kan je in kaart brengen welke partijen relevant zijn. Hierin breng je in kaart met wie je allemaal te maken hebt: overheden, maatschappelijke organisaties, gebruikers, sectorpartijen, omwonenden, etc. Aan de hand hiervan kan je vervolgens bepalen welke partijen relevant zijn en wanneer en waarover je deze partijen wil betrekken. Wat tijdige betrokkenheid is, verschilt per situatie. 2. Stakeholders beschikken over voldoende informatie om een betekenisvolle bijdrage te kunnen leveren en worden adequaat geïnformeerd en waar nodig voldoende gefaciliteerd, zodat er een gelijk speelveld ontstaat

Toegang tot relevante informatie is belangrijk voor stakeholders. Een belangrijk aandachts­punt is om ervoor te zorgen dat de informatie op een toegankelijke manier wordt gecommuniceerd en rekening houdt met mensen die mogelijk niet de kennis en/of middelen hebben om aan het participatieproces deel te nemen. Manieren om dit te doen zijn voortgangsbrieven, informatiebijeenkomsten, informatie op internet of ondersteunde video’s. Tot slot is het belangrijk om na te gaan of de informatie toereikend genoeg is. Ervaren stakeholders ook daadwerkelijk dat ze voldoende zijn geïnformeerd? Waar nodig kun je ze van aanvullende informatie te voorzien. 3. Er is een aanpak voor de participatie, omschreven in een projectplan of apart participatieplan

In een participatieplan staat wat het doel is van de participatie, welke doelgroepen betrokken worden, wat de best passende strategie hiervoor is, tot welke aanpak dat leidt en hoe je omgaat met de opbrengsten van de participatie. Schenk ook aandacht aan intern organisatie draagvlak voor dit plan. De omvang van het participatieplan hangt samen met de complexiteit van het participatieproces. 4. Het participatieplan is samen met de stakeholders opgesteld en/of met hen afgestemd

Om maximaal draagvlak te creëren voor je proces maak je de wijze van participatie met de omgeving/stakeholders bespreekbaar. Het draait hierbij om heldere afspraken over het participatieproces: het doel, hoe de input van participanten verwerkt wordt en op welke wijze een terugkoppeling over de afspraken en inbreng wordt georganiseerd. 5. Er is een bestuurlijk (politiek en ambtelijk) besluit t.a.v. het participatieproces

Bestuurlijk draagvlak voor het participatieproces is belangrijk voor de uiteindelijke besluitvorming. Kijk daarom wie beslissingsbevoegd is binnen het project of programma en stem daarmee het participatieproces af. 6. De wensen en belangen van alle stakeholders (inclusief beslissers) worden inzichtelijk gemaakt en erkend

Gedurende het participatieproces is het van belang om wensen en belangen van alle stakeholders transparant en navolgbaar inzichtelijk te maken. Dit kan met behulp van goede verslaglegging van participatiemomenten. Bij een langlopend programma kan actualisatie van de wensen/eisen ook relevant zijn gedurende het proces. 4

De 8 uitgangspunten zijn gebaseerd op de internationale kaders van IAP2 (‘International Association for Public Participation’) en aangescherpt aan de hand van de principes van Aarhus en Code maatschappelijke participatie. Deze uitgangspunten voor participatie gelden binnen IenW (op moment van publicatie). Defensie conformeert zich aan deze uitgangspunten voor participatie voor deze handreiking en het wijzigingsproces luchtruim en vliegprocedures vooruitlopend op de nog te formuleren Defensie uitgangspunten participatie (beleid).

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en Ministerie van Defensie | Handreiking participatie | 8

7. De inbreng van participanten wordt serieus meegewogen

Doel van het participatieproces is om inbreng vanuit het participatieproces integraal mee te wegen in het besluitvormingsproces. De opbrengst van een participatiemoment wordt meegegeven aan de beslisser, deze kan daar voor het besluit genomen worden kennis van nemen en het besluit daar ook op baseren. Trede op de participatieladder is hier van belang. Op deze manier voelen participanten zich serieus genomen. 8. Stakeholders krijgen te horen op welke manier hun inbreng is gewogen of heeft doorgewerkt

Om stakeholders hiervan op de hoogte te houden geef je terugkoppeling van wat je precies gedaan hebt met hun input. Je licht toe welke punten wel bij het besluit zijn meegenomen, maar ook welke juist niet zijn meegenomen en waarom. Op die manier maak je inzichtelijk welke (conflicterende) wensen van stakeholders tegen elkaar zijn afgewogen en hoe dat tot het voorgenomen besluit heeft geleid. In bijlage 3 zijn de referenties naar diverse (advies)rapporten en elementen opgenomen die van belang zijn voor de participatie van luchtvaart gerelateerde onderwerpen. In de acht uitgangspunten komen al deze elementen terug. 1.6

Betrokken partijen In het wijzigingsproces luchtruim en vliegprocedures is voorgeschreven dat voor elk initiatief een overzicht wordt gemaakt van partijen die worden geraakt door de wijziging. Er dient vooraf duidelijkheid te zijn over rollen en verantwoordelijkheden van partijen. Hiertoe wordt onderscheid gemaakt in partijen met een verantwoordelijkheid (en een belang) en partijen met uitsluitend een belang. Ten aanzien van partijen met een verantwoordelijkheid (het gaat dan bijvoorbeeld om uitvoerbaarheid van de voorliggende wijziging) dient aandacht te zijn voor de benodigde samenwerking tussen deze partijen, waaronder het belang van de interbestuurlijke samenwerking met medeoverheden. Ten aanzien van partijen met een belang wordt enerzijds gezocht naar zoveel mogelijke vaste structuren voor de benodigde transparantie en anderzijds maatwerk. Bij vaste structuren wordt aan de CRO’s, LEO en MRS gedacht voor de directe omgeving rondom de luchthaven, ten aanzien van omgeving verder weg van de luchthaven kunnen de provinciale kerngroepen betrokken worden. Partijen met een verantwoordelijkheid

De partijen met een verantwoordelijkheid zijn alle partijen die binnen het wijzigingsproces een rol (kunnen) hebben in de uitvoering van de wijziging in relatie tot de besluitvorming: waaronder: • Initiatiefnemers; • Luchtverkeersdienstverleners die zitting hebben in de Luchtverkeerscommissie (LVC), o.a. verantwoordelijk voor de vlotte en veilige afhandeling van het vliegverkeer; • Rijk, m.n. ministeries van IenW en Defensie: vaststelling luchtruimwijziging, verantwoor­ delijk voor wet- en regelgeving, luchthavenbesluit en luchthavenverkeerbesluit Schiphol, luchthavenbesluiten voor luchthavens van nationale betekenis;

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en Ministerie van Defensie | Handreiking participatie | 9

• Inspectie Leefomgeving en Transport: uitvoeren veiligheidstoets5; • Agentschap Telecom: verantwoordelijk voor afgifte frequenties; • Provincies: verantwoordelijk voor het luchthavenbesluit van regionale luchthavens; maar ook bestuurlijk/maatschappelijke verantwoordelijkheid in het kader van besluitvorming i.r.t acceptatie van omgevingseffecten en bestemmingsplannen (in samenspraak met gemeentes). Partijen met een belang

De partijen met een belang worden onderscheiden in: • Partijen met operationeel belang; • Partijen met omgevingsbelang. Opm.: partijen kunnen i.r.t .een luchtruimwijziging zowel een verantwoordelijkheid als een belang hebben. Bijvoorbeeld als de Provincie bevoegd gezag is in relatie tot het luchthaven­ besluit van een regionale luchthaven binnen die Provincie, dan heeft ze zowel een verantwoordelijkheid in geval het luchthavenbesluit wel/niet moet worden aangepast en tegelijkertijd een belang in relatie tot omringende gemeentes en de regio. In dat geval dient die rollenscheiding ook in personen gescheiden te zijn. Partijen met een operationeel belang in het kader van een luchtruim en vliegprocedure zijn o.a.: • Min IenW (DGLM, HBJZ en ILT); • Min Def (DGB, CDS, MLA en DJZ); • ANSPs (LVNL, MUAC en AOCS-NM); • AISPs (LVNL/AIS en MILAIS) ; • AOC houders; • Luchthavenautoriteiten, exploitant van de luchthaven; • Koepelorganisaties (o.a. KNVvL, AOPA, NACA, NVL); • Provincies; • Agentschap Telecom. Partijen met een omgevingsbelang, die (positieve/negatieve) effecten kunnen ondervinden t.g.v.

een luchtruim en/of vliegprocedure wijziging zijn o.a.: • Min BZK; • Provincies; • Gemeenten; • Vaste overlegstructuren luchthavens, zoals Maatschappelijke Raad Schiphol (MRS), Commissies Regionaal Overleg (CRO’s), Commissies Overleg & Voorlichting Milieu (COVM’s) en Luchthaven Eindhoven Overleg (LEO); • Belangenverenigingen omwonenden luchthaven; • Bewonersvertegenwoordigers; • Individuele omwonenden; • Maatschappelijke organisaties; • Bedrijven, organisaties en instellingen. Opm.: het betrekken van bovenstaande partijen met een omgevingsbelang hangt af van het belang en de te verwachten effecten in relatie tot het voorliggende wijzigingsvoorstel. 5

De MLA voert de veiligheidstoets uit, daar waar het militaire belangen betreft. En gezamenlijk met de ILT daar waar er een gezamenlijke verantwoordelijkheid ligt.

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en Ministerie van Defensie | Handreiking participatie | 10

1.7

Participatieladder De participatieladder is een oplopende vorm van betrokkenheid van participatieniveaus gerangschikt naar de mate waarin participatie mogelijk is. Het wordt gebruikt om te beoordelen welke graad van participatie geschikt is en komt van pas bij het opstellen van een participatieplan (zie hoofdstuk 3). Alvorens te starten met het ontwerp voor een luchtruim en/of vliegprocedure kan het van belang zijn om vooraf eerst verkennende gesprekken te voeren, informatie op te halen en/of informatie te geven over de geplande wijziging.

› › › › ›

meebeslissen coproduceren adviseren meedenken informeren

In een later stadium, als het ontwerp vorm krijgt, is het van belang hierover met omgevingspartijen verder in gesprek te gaan. Er ontstaat op die manier binnen het wijzigingsproces een meer­voudige participatiestrategie die verschilt per (doel)groep en verandert in de tijd, afhankelijk van de (ontwerp)fase waarin de wijziging zich bevindt. Voor wijzigingen die moeten worden doorgevoerd om te voldoen aan (Europese) wet- en regelgeving kan het voorkomen dat er weinig/geen keuzevrijheid meer is in het ontwerp en/of de ruimtelijke inpassing. In zo’n geval zal participatie veelal beperkt zijn tot informeren. In dergelijke gevallen is het belangrijk na te denken over de participatiestrategie i.r.t. de vorm en het moment van informeren. Niveau

Toelichting

Informeren

Deelnemers gebalanceerde en objectieve informatie geven om ze te helpen problemen, opties, mogelijkheden en/of oplossingen te begrijpen.

Meedenken

Feedback ontvangen van de deelnemers op analyses, opties, en/of beslissingen. Partijen die nauw betrokken meedenken geven in de praktijk, op eigen titel, een mening/invulling vanuit hun eigen verantwoordelijkheid en/of belang. Dit past binnen de mogelijkheden. Andere woorden: consulteren, raadplegen, toetsen, ophalen, dialoog over oplossingsrichtingen.

Adviseren

Directe samenwerking met de deelnemers, gedurende het proces, om ervoor te zorgen dat de zorgen en aspiraties goed zijn begrepen en overwogen. Met deze trede op de participatieladder wordt nadrukkelijk niet bedoeld dat partijen in gezamenlijkheid en overeenstemming hoeven te komen tot een advies. Andere woorden: advies vragen, meewerken.

Coproduceren

Samen werken aan elk aspect van de doelstelling van het project, inclusief de ontwikkeling van opties en de identificatie van voorkeursoplossingen. Andere woorden: samenwerken, werken.

Beslissen

De deelnemer(s) beslissen mede.

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en Ministerie van Defensie | Handreiking participatie | 11

2. Participatie en impact analyse 2.1

Categorieën luchtruimwijzigingen en vliegprocedures De redenen voor het nemen van initiatief tot een luchtruimwijzing en/of wijziging van vliegprocedures zijn zeer divers. Zo kunnen luchtruim- en/of vliegprocedurewijzingen noodzakelijk zijn in verband met de implementatie van nieuwe technologische ontwikkelingen voor grondgebonden of vliegtuig gebonden navigatiesystemen, operationele aanpassingen in het verkeersleidingsysteem, veranderende wetgeving, aanpassingen in routes om bv. korter te vliegen, om beter aan te sluiten op andere routes of aanpassing van militaire oefengebieden. Maar dergelijke initiatieven tot wijziging kunnen ook worden genomen teneinde de aanpassing van naderings- en vertrekroutes van luchthavens ter vermindering van omgevingsinvloeden, of bij het vaststellen van een helikopterroute naar een (nieuwe) helihaven of bedrijventerrein. Bij luchtruim- en/of vliegprocedurewijzigingen geldt dat zowel de luchtruimgebruiker als de omgeving die effecten ondervindt ten gevolge van het luchtverkeer, hiervan een positieve of negatieve impact kan ondervinden. De grootte van de wijziging en omvang van de impact van de wijziging zijn niet altijd aan elkaar gerelateerd. Een kleine wijziging kan grote impact hebben (en andersom). Ter illustratie: een luchtruimwijziging kan voor de luchtruimgebruiker positief zijn (bv.

minder vertraging, korter vliegen, minder brandstof), maar tegelijkertijd voor de omgeving negatief uitpakken. Andersom geldt dat wanneer je een naderingsprocedure aanpast om druk bevolkte gebeden te ontwijken dit positief uitpakt i.r.t. omgevingseffecten, maar negatief voor de luchtruimgebruiker (i.v.m. omvliegen, meer brandstofverbruik, hogere werkbelasting voor de vlieger en verkeersleider). Het onderscheid in belangen bij een luchtruim- en/of vliegprocedurewijziging wordt enerzijds bepaald door de verwachte operationele impact voor luchtruimgebruikers en anderzijds door de verwachte omgevingsimpact voor de maatschappij/burger. Om een passend besluitvormingsproces met betrokkenheid van de relevante partijen tot stand te kunnen brengen is derhalve gekozen voor een model dat is afgestemd op het type luchtruim- en/of vlieg­procedurewijziging, met in kaart gebracht wat de grootte en omvang van de operationele impact en de grootte en omvang van de omgevingseffecten met bestuurlijk/maatschappelijke impact is. • Operationele impact: dit raakt partijen met verantwoordelijkheid in het luchtruim­ontwerp en partijen met een belang als luchtruimgebruiker en is vnl. gerelateerd aan veiligheid, complexiteit, efficiency, capaciteit en/of kosten. • Omgevingsimpact: dit raakt bestuurlijke en maatschappelijke belangen; gerelateerd aan milieu (o.a.

geluid, CO2, NOx), leefbaarheid, duurzaamheid, externe veiligheid en draagvlak. Een wijziging met grote operationele impact vergt bijvoorbeeld een uitgebreidere participatie met luchtruimgebruikers/luchthavens en met de verantwoordelijke toezichthoudende partijen, waaronder ILT en Defensie/MLA (verantwoordelijk voor veiligheidstoets).

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en Ministerie van Defensie | Handreiking participatie | 12

De classificatie voor operationele impact kan onder meer worden geduid door: Impact

Kenmerken

Geen/klein

Bv. Frequentie wijziging binnen luchtruim of andere benaming voor een routepunt, geen effect voor luchtruimgebruiker.

Middel

Bv. eerder klimmen/dalen, hoger/lager vliegen, Langere/kortere route; effect voor luchtruimgebruiker in verband met operationele beperking t.g.v. (hoge) obstakels.

Groot

Grote impact voor luchtruimgebruiker, bv geen of beperkte toegang tot luchtruim, grote stukken moeten omvliegen, noodzakelijke (nieuwe) investeringen in vereiste boordapparatuur.

De classificatie voor omgevingsimpact kan onder meer worden geduid door: Impact

Kenmerken

Geen/klein

bv. wijzigingen in het luchtruim op grote hoogte waarbij geen omgevingseffecten op de grond waarneembaar zijn (o.a. geluid, uitstoot) of geen sprake is van verstoring van beschermde natura 2000 gebieden.

Middel

bv. aanpassen van een naderings- of vertrekroute in de nabije omgeving van een luchthaven waarbij omgevingseffecten duidelijk waarneembaar zijn. Bij het inpassen of verleggen van zo’n route kan er sprake zijn van nieuwe gehinderden. Indien de aanpassingen slechts een relatief klein gebied betreft kan veelal worden volstaan met het bespreken van de te verwachten omgevingseffecten binnen de reeds bestaande vaste structuren voor de betreffende luchthaven. Indien geen (zware) politiek-bestuurlijke afweging wordt voorzien wordt de omgevingsimpact geclassificeerd als middel.

Groot

Voor het inpassen van nieuwe of gewijzigde routes waarbij effecten op de grond geografisch gezien wijd verspreid zijn (mogelijk over meerdere provincies) kan er sprake zijn van intensief politiek-bestuurlijk overleg. Als gevolg van de mogelijk maatschappelijke impact op de samenleving en de daaruit te verwachten (complex) politiek-bestuurlijke afweging, wordt de omgevingsimpact bij dit soort wijzigingen als groot geclassificeerd.

Ongeacht de classificatie van de operationele- en omgevingsimpact moet rekening worden gehouden met gepercipieerde impact op de omgeving. Hiervan is sprake als de omgeving denkt dat de impact groot zal zijn, hetgeen leidt tot onrust bij de omgeving terwijl uit het ontwerp blijkt dat de omgevingsimpact laag is of naar verwachting laag zal zijn. Dan is het uitvoeren van een goed participatieproces met gedegen informatievoorziening van groot belang. 2.2

Participatiegrafiek Voor de verschillende type luchtruim- en of vliegprocedurewijzigingen kunnen de operationele belangen en omgevingsbelangen tegen elkaar worden uitgezet. Hiermee wordt inzichtelijk gemaakt in hoeverre de uit te voeren participatie in omvang en complexiteit geen/klein, middel of groot is. Dit is inzichtelijk gemaakt in onderstaande participatiegrafiek.

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en Ministerie van Defensie | Handreiking participatie | 13

Wijziging luchtruim en/of vliegprocedure Toenemende operationele impact

Groot

Middel Geen/klein

Toenemende omgevingsimpact

Voor luchtruimwijzigingen met geen/kleine omgevingsimpact en geen/kleine operationele impact geeft initiatiefnemer gemotiveerd aan of beperkte participatie benodigd is. De partijen met een verantwoordelijkheid worden in overeenstemming met het te volgen wijzigingsproces luchtruim en vliegprocedures geconsulteerd i.v.m. het afstemmen van beslismomenten (o.a. resultaat veiligheidsbeoordeling door ILT/MLA en afstemmen van publicatiedatum in de luchtvaartgids). Partijen worden uiteindelijk geïnformeerd over de wijziging via Staatscourant. Daarnaast worden de luchtruimgebruikers geïnformeerd middels publicatie in de luchtvaartgids (AIP). Voor luchtruimwijzigingen met indicatie ‘middel’ of ‘groot’ wordt altijd onder verant­woordelijkheid van de initiatiefnemer een participatieplan opgesteld. De partijen met een verantwoordelijkheid worden in kaart gebracht en vervolgens geconsulteerd i.v.m. het afstemmen van beslismomenten. Bovendien wordt in kaart gebracht welke belanghebbende partijen er zijn en wordt een inschatting gemaakt van de impact van de wijziging en de grootte van het belang voor alle belanghebbende partijen. In het participatieplan wordt verder uitgewerkt hoe de partijen worden betrokken en welke mate van participatie wordt toegepast.

Over het algemeen geldt dat als er geen (zware) politiek-bestuurlijke afweging met provincie en/of rijk wordt voorzien de omgevingsimpact geclassificeerd wordt als middel. Voor een wijziging met een te verwachten (complex) politiek-bestuurlijke afweging wordt de omgevingsimpact als groot geclassificeerd. Voor wijzigingen die moeten worden doorgevoerd om te voldoen aan (Europese) wet- en regelgeving kan het voorkomen dat er weinig/geen keuzevrijheid meer is in de oplossing en participatie derhalve in de uitvoering wordt beperkt. (zie ook paragraaf 1.6: participatieladder). In bijlage 1 is een aantal voorbeelden van luchtruim en vliegprocedurewijzigingen opgenomen om te duiden in welke categorie deze wijzigingen zouden vallen. Met deze voorbeelden

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en Ministerie van Defensie | Handreiking participatie | 14

wordt tevens geïllustreerd hoe een relatief kleine wijziging een grote impact kan hebben (en andersom) gedifferentieerd naar gebruikersimpact en omgevingsimpact. In hoofdstuk 3 is aangegeven welke items moeten worden opgenomen in het participatieplan voor zowel middel als groot. 2.3

Uitgangspunten in het ontwerp van een wijziging i.r.t. omgevingseffecten Als basis voor het afwegingskader voor een ontwerp luchtruim en/of vliegprocedure en de uiteindelijke besluitvorming hierover gelden de bestaande normen en criteria zoals vastgelegd in vigerende wet- en regelgeving (o.a. wet luchtvaart, luchthavenbesluiten, luchthavenverkeersbesluit). Echter, in het luchtruim verder weg van de luchthaven, waar geen luchthavenbesluit (of een luchthavenverkeersbesluit) van toepassing is, zijn vooralsnog geen kwantitatieve, laat staan gebalanceerde normen te vinden voor ‘acceptabel’ hinderniveau. Om te bepalen wie wel/niet belanghebbende is en hoe zwaar het belang telt, welke mate van hinder acceptabel is, of hoe deze verdeeld moet worden zijn geen harde (kwantitatieve) normen en criteria gedefinieerd. Uitgangspunt bij wijzigingen in het luchtruim is dat bij het bepalen van vliegroutes zo min mogelijk woonkernen op hinderlijke wijze worden overvlogen en zo min mogelijk CO2 wordt uitgestoten. Daarnaast wordt er zo veel mogelijk ongehinderd geklommen en met een continu daalprofiel (‘glijvlucht’) gedaald. Dat levert logischerwijs een dilemma bij het ontwerpproces op: mijden van woonkernen (omvliegen en bochten) versus verminderen van de CO2-uitstoot (kortste route vliegen), beiden met inachtneming van de veiligheid.

Daarom is in de Luchtvaartnota 2020-2050 een prioriteitstelling opgenomen. Deze prioriteitstelling wordt onder meer vertaald in een gekozen hoogte tot waar de geluidbelasting prioritair is in het ontwerpproces. Daarboven wordt prioriteit gegeven aan CO2 en flight-efficiency. Als ontwerpprincipe bij de herziening van het luchtruim heeft het Rijk ervoor gekozen om tot en met 6.000 voet (1.828 meter) hoogte het beperken van geluid prioriteit te geven. Boven 6.000 voet staat het beperken van CO2-uitstoot voorop.6 Bij de toepassing van de vlieghoogte van 6.000 voet in het ontwerpproces wordt gekeken naar de gevolgen van het hanteren daarvan in de praktijk. Er kunnen overwegingen zijn om ook boven de 6.000 voet geluid prioriteit te geven bij luchtruim en vliegprocedure wijzigingen. Dit speelt bijvoorbeeld bij grotere aantallen bewegingen en concentratie van vliegverkeer, zoals bij het ontwerp van een nieuwe luchthaven en/of het inpassen van (nieuwe) naderings- en vertrekroutes vanuit nieuwe/andere richtingen. Bijlage 2 geeft een aantal belangrijke randvoorwaarden en belangenafweging (incl. prioritering) die kunnen worden meegenomen bij het bij ontwerp van luchtruim en vliegprocedures.

2.4

Betrekken van partijen met omgevingsbelang Voor geluid, externe veiligheid en uitstoot zijn middels wet- en regelgeving vele kwantitatieve doelen gesteld, die veelal in de diverse luchthavenbesluiten zijn opgenomen. Toch is het raadzaam om ook belanghebbenden te identificeren die buiten het ‘luchthaven beschermingsgebied’, zoals vastgelegd in een luchthavenbesluit, vallen. Hoe hiermee om te gaan en in welke mate de te verwachten omgevingseffecten buiten het ‘luchthaven beschermingsgebied’ in kaart te brengen en welke afwegingen hierin te maken is veelal onderwerp van gesprek dat 6

Zie luchtvaartnota 2020-2050

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en Ministerie van Defensie | Handreiking participatie | 15

op politiek-bestuurlijk niveau moet plaatsvinden. Zo is bijvoorbeeld nog onbekend tot welke afstand van de luchthaven het rekenen en het meten van geluid van toepassing7 is, nog los van eventuele aanvullende omgevingseffecten buiten het beschermingsgebied. Bij het ontbreken van een helder afwegingskader en om de initiatiefnemer richting te geven voor het betrekken van belanghebbenden wordt verwezen naar de voorbeelden in bijlage 1. Het is aan de initiatiefnemer om een inschatting te (laten) maken van de te verwachten omgevingseffecten en hoe groot de impact hiervan is. Voor het opstellen van het participatieplan kan in overleg met bestuurlijk verantwoordelijke partijen gekeken worden of en in welke vorm invulling kan worden gegeven aan het consultatie- en communicatieproces.

3. Het participatieproces Uitgangspunt voor het ontwerpen van het participatieproces zijn de kaders voor participatie (H.1). Voor de verschillende type luchtruim- en of vliegprocedurewijzigingen kunnen de operationele belangen en omgevingsbelangen tegen elkaar worden uitgezet. Hiermee wordt inzichtelijk gemaakt in hoeverre de uit te voeren participatie in omvang en complexiteit geen/ klein, middel of groot is. Dit is inzichtelijk gemaakt in de participatiegrafiek in paragraaf 2.2. De initiatiefnemer maakt hiertoe een analyse van de omgevingsimpact, de operationele impact, complexiteit van de luchtruimwijziging én een inschatting wat dat betekent voor participatie. 3.1 Participatieaanpak Participatie is altijd maatwerk. Voor ieder project is immers de context anders, en moet de aanpak daarbij passen. Denk daarbij aan de voorgeschiedenis en de bestuurlijke, politieke en juridische aspecten. Er is dus geen blauwdruk voor participatie. Deze handreiking ondersteunt de initiatiefnemer die een participatieaanpak wil schrijven; de handreiking schrijft niets voor, maar bevat een aantal belangrijke elementen waaruit een participatieplan bestaat. Een participatieaanpak laat zich niet één-op één kopiëren. Elke wijziging is anders, heeft een andere voorgeschiedenis en andere stakeholders.

Elementen voor participatieaanpak kunnen zijn: • Inleiding, context en voorgeschiedenis; • Doel(en) en proces participatie; • Doelgroepenanalyse; • Participatieniveaus; • Participatievormen; • Werkvormen; • Communicatie; • Resultaten van participatie. Inleiding, context en voorgeschiedenis

In de inleiding beschrijf je de context van de luchtruimwijziging en voeg je eerder ingediend aanvraagformulier als bijlage toe. Denk daarbij ook aan voorgaande verkenning en gesprekken

7

Naar het toepassingsbereik hiervan moet nog onderzoek worden uitgevoerd

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en Ministerie van Defensie | Handreiking participatie | 16

die reeds hebben plaatsgevonden (en wat daarvan reeds is vastgelegd), planning en eventueel afhankelijkheden met andere processen of wijzigingen. Doel participatieproces

Hier beschrijf je wat je met participatie wilt bereiken. Door participatie zo vroeg mogelijk in het proces te organiseren kunnen alle belangen en perspectieven worden meegenomen en tegen elkaar worden afgewogen met als doel een kwalitatief beter besluit, met meer draagvlak. Participatie is nodig om over en weer kennis en informatie te delen, belangen en ideeën transparant en navolgbaar een plek te geven in de ontwikkeling van het luchtruimontwerp. Dit wordt bereikt door in een vroegtijdig stadium van het ontwerp belangen en ideeën van betrokken partijen/stakeholders, omwonenden en belanghebbenden op te halen. Een goed consultatie- en communicatieproces draagt bij aan de uiteindelijke integrale afweging rondom de besluitvorming, met als doel een kwalitatief beter besluit, met meer draagvlak. Zowel de wijze van participeren als het besluitvormingsproces moeten vooraf duidelijk en inzichtelijk zijn voor de betrokkenen. Heldere afspraken. Van belang is dat er heldere afspraken zijn gemaakt over het participatieproces, hoe de input van participanten verwerkt zal worden in het proces en op welke wijze een terugkoppeling over de gemaakte afspraken en geleverde inbreng wordt georganiseerd. Doelgroepen en doelgroepenanalyse

Hier beschrijf je wie je stakeholders zijn en op wie je je gaat richten met de participatie en wat voor hen belangrijk is in het project. Informatie hiervoor kun je uit allerlei bronnen halen, zoals: • (Lokale) media; • De klachtenmeldingen bij klachtenbureaus; • Door in het gebied van je project, of bijeenkomsten rondom je onderwerp, gesprekken te voeren en rond te kijken. Voor het betrekken van stakeholders maak je een doelgroepenanalyse, waarmee je de verschillende belangen van de stakeholders in beeld brengt in relatie tot de voorgenomen luchtruimwijziging. Hierbij maak je onderscheid in eerdere genoemde partijen met een verantwoordelijkheid en partijen met een belang (o.a. luchtruimgebruikers met operationele belangen en partijen met omgevingsbelang), opdat je hun rol in het besluit­vormingsproces en participatieproces in relatie tot de reden van wijziging kunt bepalen. Denk hierbij vooral aan representatie: aan wie wordt de wijziging ter consultatie voorgelegd? Dit kan voor ‘grote’ wijzigingen de samenleving als geheel zijn, het kan echter ook zijn dat op basis van de karakteristieken van de wijziging, volstaan kan worden met de belangrijkste belanghebbende partijen (o.a. luchtruimgebruikers, stakeholders, provincie of gemeente(s)).

Het participatieproces hoort alle relevante belangen en perspectieven te kunnen vertegenwoordigen; de selectie van participanten is daarom essentieel. Uitgangspunt voor participatie is, waar mogelijk, zoveel mogelijk vanuit bestaande ‘vaste’ participatiestructuren te werken. Het gaat er hierbij om te werken met een structuur die enerzijds helderheid en voorspelbaarheid creëert maar daarnaast ook ruimte biedt voor flexibiliteit en maatwerk.

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en Ministerie van Defensie | Handreiking participatie | 17

Vaste structuren in relatie tot omgevingsbelangen: • Rondom een luchthaven (wettelijke contouren): vaste structuur zoals CRO/LEO, MRS, BRS en COVM; • Buiten en binnen wettelijke contouren: provincies met een adviserende rol bij: - ruimtelijke ontwikkelingen in de provincie; - het afwegen van belangen op de omgeving. Vaste structuren in relatie tot luchtruimgebruikers: • General Aviation: AOPA, KNvVL, NACA, DCRO; • Luchtvaartmaatschappijen, o.a. in BARIN en SAOC verband; • Luchthavens: Nederlandse Vereniging voor Luchthavens (NVL). Participatieniveau

Afhankelijk van de operationele en/of omgevingsimpact kies je een vorm en intensiteit van participatie die daarbij past. Hier beschrijf je de participatievorm, zie hiervoor ook de participatieladder: informeren, meedenken, adviseren, coproduceren en beslissen. De participatievormen kunnen verschillen per doelgroep. Aangeven wie welke rol krijgen en waarom. Zie ook paragraaf 1.5. Samengevat geef je dat als volgt weer: wie betrek je bij de participatie en met welke rol (rol uit participatieladder, zie figuur 3.1). Om een overzichtelijke indeling te houden kun je denken aan de volgende opsomming: • Bestuurders + rol adviseren • Vaste overlegstructuren rondom luchthavens, zoals CRO’s/COVM’s/ LEO/ MRS + rol meedenken • Luchtruimgebruikers + rol meedenken • Maatschappelijke organisaties + rol informeren Figuur 3.1 Participatieladder

› › › › ›

meebeslissen coproduceren adviseren meedenken informeren

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en Ministerie van Defensie | Handreiking participatie | 18

Werkvorm(en)

De werkvorm is datgene wat je inzet om tot participatieresultaten te komen: consultatie­ bijeenkomsten, informatiebijeenkomsten (aan de voorkant), internetconsultatie (bij wijzigingen met juridische impact), gesprekken, werkateliers, ontwerpsessies, etc. Afhankelijk van het onderwerp kan het soms beter zijn om direct en persoonlijk contact te hebben, waarbij de vraag is tussen wie het contact betreft. Participanten moeten toegang hebben tot informatie. Wanneer deze zeer technisch-complex is moet de informatie ook op een toegankelijke manier worden gepresenteerd. Het kan ook gaan om de toegang tot expertise en het horen van experts. Zo kan het goed zijn (online) inloop of informatiebijeenkomsten te houden eventueel ondersteund met animaties of filmpjes. Communicatie

In dit onderdeel van een participatieplan wordt alle benodigde communicatie voor de participatiemomenten beschreven. Ook daar waar is gekozen voor de vorm ‘informeren’ is uiteraard communicatie nodig, soms in gezamenlijkheid met betrokken overheden. Resultaten van participatie

De initiatiefnemer maakt zelf een eerste weging welke belangen wel/niet in het ontwerp kunnen worden meegenomen en motiveert deze. Vanuit de Omgevingswet is voorgeschreven dat als de omgeving is betrokken, aangegeven wordt hoe de participatie heeft plaatsgevonden en wat er met de resultaten is gebeurd (motiverings- en verantwoordingsplicht). Indien opportuun dan stelt de initiatiefnemer het ontwerp bij. Het uiteindelijk besluit wordt door het bevoegd gezag genomen en beargumenteerd. Bevoegd gezag neemt via een transparant proces besluiten in het algemeen belang, ook als die niet op (volledig) draagvlak kunnen rekenen. Het (overheids)bestuur moet immers besluiten nemen waarbij rekening wordt gehouden met de belangen van alle burgers, niet alleen met de belangen van diegenen die hebben ingesproken. Bijlage 2 geeft een overzicht van randvoorwaarden en belangenafweging bij ontwerp luchtruim en vliegprocedures. 3.2

Rol ATM beleidseenheid (ATMB) bij participatieproces Zodra een concrete wijziging in beeld komt, ligt het vormgeven van de participatie bij de initiatiefnemer van de wijziging. In het plan van aanpak ten aanzien van het wijzigingsvoorstel (ref. stap 2 van het wijzigingsproces luchtruim- en vliegprocedures) beschrijft de initiatiefnemer onder meer hoe invulling wordt gegeven aan het participatieproces (ref. uitgangspunten voor participatie). Bevoegd gezag (minister van IenW en/of Defensie) blijft conform art. 5.11 wet luchtvaart altijd verantwoordelijk voor de uiteindelijke vaststelling van de wijziging luchtruim en/of vliegprocedure. De initiatiefnemer is verantwoordelijk voor het zorgvuldig uitvoeren van het participatieproces. Bij complexe wijzigingen met grote politiek-bestuurlijke belangen bij het Rijk of decentrale overheden kan de initiatiefnemer het bevoegd gezag verzoeken om gezamenlijk de participatie vorm te geven, waarbij zij onderling de rolverdeling afspreken. Hierin beslist uiteindelijk het bevoegd gezag (IenW en/of Defensie).

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en Ministerie van Defensie | Handreiking participatie | 19

De ATM beleidseenheid kan de initiatiefnemer op basis van het plan van aanpak aan de voorkant reactie geven met aandachtspunten en suggesties in relatie tot het beschreven participatieproces. Ook ná reactie van de ATMB op het participatieproces kan het bij de uitvoering van de participatie noodzakelijk zijn het participatieplan te herzien. Het is de verantwoordelijkheid van de initiatiefnemer om op onderdelen het participatieproces aan te passen (bv. betrekken van additionele stakeholders, rolaanpassingen voor betrokkenheid van stakeholders). Pas nadat het uiteindelijke ontwerpdocument bij de ATMB wordt aangeboden voor vaststelling door de minister (ref. stap 3.8 van het wijzigingsproces luchtruim en vlieg­procedures) vindt de uiteindelijke beoordeling plaats van alle voorliggende stukken. Voor een zorgvuldige besluitvorming wil het bevoegd gezag alle belangen goed in beeld hebben en kunnen afwegen. De ATMB controleert de stukken op volledigheid, de inhoudelijke toelichting/ onderbouwing en volledigheid van reeds doorlopen stappen. Daarbij checkt de gezamenlijke ATM beleidseenheid nog een keer beleidsmatige en juridische aspecten, de uitvoerbaarheid/ implementatie van het voorstel, de beoordeling van de aspecten veiligheid, efficiency en milieu (VEM) en het door de initiatiefnemer uitgevoerde participatieproces met in achtneming van de 8 uitgangspunten voor participatie (ref.

para 1.4). In het geval de minister niet overgaat tot vaststelling van de wijziging of als de ATMB/LVC niet akkoord is met het ontwerpdocument 1.0 en overige aangeleverde stukken, zal onder regie van de ATMB een vervolgtraject worden opgesteld. In overleg met de initiatiefnemer zal via een politiek/bestuurlijke en/of ambtelijke weg naar een oplossing worden gezocht. Waar nodig zal hierover advies van HBJZ, de LVC(-staf) en/of management van de beleidsdirecties (IenW/ Defensie) worden ingewonnen. 3.3

Evaluatie handreiking participatie Op basis van ervaringen (‘best-practices’) en eventueel nieuwe wettelijk vastgestelde normen voor omgevingskwaliteit zal deze handreiking participatie worden aangepast en waar nodig aangevuld met (nieuwe) participatie criteria. Deze handreiking wordt cyclisch geëvalueerd en aangepast (tenminste om de 2 jaar, of eerder indien gewenst). Voor het verzamelen van ‘best practices’ zal de ATMB in overleg met de initiatiefnemer tussentijds evaluaties laten uitvoeren per wijziging zowel voor de omgeving als voor interne proces. Daarbij moet gedacht worden aan het ophalen van ervaringen van de belang­hebbenden die betrokken zijn geweest bij het participatieproces van de betreffende wijziging. Met het verzamelen van dit soort informatie ontstaat een gezamenlijke basis voor wat in algemene zin gezien wordt als een goede invulling van een participatieplan en goed doorlopen participatieproces. Hierbij kunnen de argumentatie en invulling van uitgangspunten voor participatie een rol spelen.

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en Ministerie van Defensie | Handreiking participatie | 20

Bijlage 1:

Voorbeelden voor classificatie

van wijzigingen luchtruim en vliegprocedures Wijziging luchtruim en/of vliegprocedure

Toenemende operationele impact

4

5

3

Groot

2

1

Middel

6

Geen/klein

8

7

9

Toenemende omgevingsimpact

1. Free route Airspace Maastricht (FRAM) Met de introductie van Free route airspace (FRA) is het voor arlines mogelijk geworden om binnen het EUROCONTROL Maastricht Upper Area Control (MUAC) directe routes te vliegen tussen FL245 (ca. 8 km) en FL660 (a. 22 km). Het vliegen van directe routes levert een belangrijke bijdrage in de reductie van vliegtijd en CO2-uitstoot. • Operationele impact: de realisatie van het FRAM programma had een relatief grote operationele impact, m.n. bij de operators en luchtverkeersdienstverleners. Deze moeten vooraf worden geïnstrueerd over de wijze van flight planning en de voorgeschreven ATC procedures. • Omgevingsimpact: gezien de vlieghoogte waarop deze wijziging van toepassing is, zijn de effecten op de grond nauwelijks waarneembaar en wordt (schadelijke) uitstoot zelfs verminderd. Derhalve wordt de omgevingsimpact geclassificeerd als geen/klein.

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en Ministerie van Defensie | Handreiking participatie | 21

2. Verplaatsen wachtgebied (‘holding’) en/of verplaatsen van grote verkeersstromen LVNL heeft in 2020 sector 3 gemoderniseerd. Sector 3 is de drukste en meest complexe sector in het Nederlandse luchtruim waar vluchten van Schiphol en Rotterdam het verkeer van Eindhoven en Brussel kruisen. Door de routes uit elkaar te halen is de ligging van de hoofdwegen aangepast waardoor vluchten elkaar minder in de weg zitten. Door deze aanpassing kunnen de airlines beter plannen, zijn er minder vertragingen in het luchtruim en minder CO2-uitstoot. • Operationele impact: de aanpassing van sector 3 heeft een relatief grote operationele impact voor de airlines en luchtverkeersdiensten. Deze moeten vooraf worden geïnstrueerd over de wijze van flight planning en de voorgeschreven ATC procedures. • Omgevingsimpact: gezien de vlieghoogte waarop deze wijziging van toepassing is, tussen 6.000 voet (ca. 2 km) en 12.000 voet (ca. 4 km), zijn de effecten op de grond wel waarneembaar, maar is er geen sprake van toenemende of grote hinder verplaatsing. Voorts levert de aanpassing een reductie in CO2-uitstoot. Wel werd het nodig geacht om in ieder geval de betreffende provincies, die geraakt worden door deze aanpassing, hierover te informeren. Derhalve wordt de omgevingsimpact geclassificeerd als middel.

3. (Nieuwe) naderings-en vertrekroutes vanuit nieuwe/andere richtingen Het inpassen van (nieuwe) naderings-en vertrekroutes vanuit nieuwe/andere richtingen (bv. de introductie of het verplaatsen van een ‘Initial Approach Fix’) is over het algemeen een complexe luchtruimwijziging met relatief grote operationele impact, waarbij geografisch gezien sprake is van nieuwe of verplaatste omgevingseffecten verspreid over een relatief groot gebied. • Operationele impact: de operationele impact bij dit soort wijzigingen zijn relatief groot voor de airlines en luchtverkeersdiensten. Deze moeten vooraf worden geïnstrueerd over de diverse aanpassingen. Vervolgens moeten aanpassingen in de boordsystemen (o.a. flight management systeem) worden doorgevoerd. Ook moeten nieuwe procedures voor de verkeersleiding worden ontwikkeld en is extra training benodigd. • Omgevingsimpact: gezien de vlieghoogte waarop dergelijke wijzigingen plaatsvinden, meestal tussen 3.000 voet (ca. 1 km) en 10.000 voet (ca. 3 km), zijn de effecten op de grond geografisch wijd verspreid, mogelijk over meerdere provincies, waarbij sprake kan zijn van nieuwe gehinderden. Met geavanceerde naderingstechnieken en navigatiehulpmiddelen is het mogelijk om de hinder en het aantal gehinderden te verminderen.

Als gevolg van de te verwachten (nieuwe) omgevingseffecten, maar vooral ook de te verwachten (complex) politiek-bestuurlijke afweging i.r.t. de geografische inpassing van deze naderings- en vertrekroutes, wordt de omgevingsimpact bij dit soort wijzigingen als groot geclassificeerd.

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en Ministerie van Defensie | Handreiking participatie | 22

4. Aanpassen Air Traffic Service (ATS) routes boven de Noordzee Een ATS route is een vaste route (luchtweg) die formeel is vastgelegd en wordt gespecificeerd door o.a. het pad tussen twee significante punten (‘waypoints’) en de afstand tussen de twee ‘waypoints’. Voorts worden meldingspunten en de laagst veilige vlieghoogte aangegeven. Het aanpassen van ATS routes boven de Noordzee heeft over het algemeen de volgende consequenties: • Operationele impact: de aanpassing van ATS routes levert algemeen gesproken een middelgrote impact op voor airlines en helikopter operators. In ieder geval moet de wijziging tijdig worden bekend gesteld opdat boordapparatuur hierop kan worden aangepast en men bij de vluchtplanning rekening kan houden met de wijziging. • Omgevingsimpact: gezien de geografische ligging van deze wijziging, nl. boven de Noordzee, zijn de effecten op land niet of nauwelijks waarneembaar en kan het aantal potentieel gehinderden op zee als niet/zeer klein worden ingeschat. Derhalve wordt de omgevingsimpact geclassificeerd als geen/klein.

5. Aanpassingen van bestaande naderings- en vertrekroutes (STARs/SIDs) In Nederland zijn voor de mainport Schiphol en de luchthavens van regionaal belang (Eelde, Maastricht, Eindhoven en Rotterdam) standaard aankomst (Standard Arrival Routes of STAR’s) en vertrekroutes (Standard Instrument Departures of SID’s) gedefinieerd. Het aanpassen van reeds bestaande naderings- en vertrekroutes vraagt zowel operationele afstemming als afstemming met belanghebbenden in de directe omgeving van de luchthaven en de regio. • Operationele impact: de aanpassing van de naderings- en vertrek routes heeft algemeen gesproken een middelgrote impact voor de operators. Let wel: het (aangepaste)ontwerp van dergelijke routes kan vrij complex zijn, maar voor de gebruiker zal uiteindelijk een route worden vastgesteld die voor wat betreft de uitvoering in overeenstemming is met inter­nationale afspraken. In ieder geval moet de wijziging tijdig worden bekend gesteld opdat boordapparatuur hierop kan worden aangepast en men bij de vluchtplanning rekening kan houden met de wijziging. • Omgevingsimpact: gezien de geografische ligging waarop deze wijziging van toepassing is, nl. rondom de luchthaven met een straal van 30-60 km, zijn omgevingseffecten goed waarneembaar en kan er bij het verleggen van de route sprake zijn van nieuwe gehinderden.

Indien de aanpassingen slechts een relatief klein gebied betreft kan veelal worden volstaan met het bespreken van de te verwachten omgevingseffecten binnen de reeds bestaande vaste structuren voor de betreffende luchthaven. Bij afwezigheid van een (zware) politiekbestuurlijke afweging wordt de omgevingsimpact geclassificeerd als middel.

6. Inpassen van nieuwe naderings- en vertrekroutes (STARs/SIDs) In Nederland zijn voor de mainport Schiphol en de luchthavens van regionaal belang (Eelde, Maastricht, Eindhoven en Rotterdam) standaard aankomst (Standard Arrival Routes of STAR’s) en vertrekroutes (Standard Instrument Departures of SID’s) gedefinieerd. Het ontwerp van nieuwe naderings- en vertrekroutes vraagt zowel operationele afstemming als afstemming

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en Ministerie van Defensie | Handreiking participatie | 23

met de directe omgeving van de luchthaven en de regio. Voor het inpassen van nieuwe naderings- en vertrekroutes is veelal een politiek-bestuurlijke afweging benodigd tussen Rijk-Provincie en omliggende gemeentes. • Operationele impact: de aanpassing van de naderings- en vertrek routes heeft algemeen gesproken een middelgrote impact voor de operators. Let wel: het (aangepaste) ontwerp van dergelijke routes kan vrij complex zijn, maar voor de gebruiker zal uiteindelijk een route worden vastgesteld die voor wat betreft de uitvoering in overeenstemming is met internationale afspraken. In ieder geval moet de wijziging tijdig worden bekend gesteld opdat boordapparatuur hierop kan worden aangepast en men bij de vluchtplanning rekening kan houden met de wijziging. • Omgevingsimpact: gezien de geografische ligging waarop deze wijziging van toepassing is, nl. rondom de luchthaven met een straal van 30-60 km, zijn omgevingseffecten goed waarneembaar en kan er bij het inpassen van nieuwe naderings- en vertrekroutes route sprake zijn van een nieuwe gehinderden. Naast het bespreken van omgevingseffecten binnen de reeds bestaande vaste structuren voor de betreffende luchthaven is bovendien veelal sprake zijn van een politiek-bestuurlijke afweging tussen Rijk-Provincie(s) en omliggende Gemeentes. Derhalve wordt de omgevingsimpact geclassificeerd als groot.

7. Administratieve wijzigingen luchtvaartgids (AIP) Dit voorbeeld betreft wijzigingen in verband met regulier onderhoud van de AIP gids, zoals het doorvoeren van bv. een koersaanpassing ten gevolge van de verandering in de magnetische variatie. Andere voorbeelden hiervan zijn: - update topografie kaartmateriaal - update van obstakels zonder vliegtechnische gevolgen - aanpassingen van veilige vlieghoogtes: ‘Obstacle Clearance Height of Altitude’ (OCH/OCA) - update kaartstijlen en layout zonder dat er afwijkingen t.a.v. ICAO worden geïntroduceerd • Operationele impact: De AIP is het operationele handboek voor de luchtvaart. In de AIP zijn onder andere de regels, de vliegprocedures en de luchtruimindeling van het Nederlandse luchtruim opgenomen. Feitelijk heeft iedere wijziging in het AIP een operationeel belang. Voor de administratieve wijzigingen in dit voorbeeld is veelal slechts sprake van geen/kleine operationele impact. • Omgevingsimpact: de administratieve AIP wijzigingen in dit voorbeeld leiden over het algemeen niet tot aanpassing van vliegprocedures en hebben derhalve geen invloed op omgevingseffecten.

8. Aanpassing vliegprocedures kleine luchthavens Aanpassing van vliegprocedures voor kleine regionale luchthavens, die goedkeuring behoeven van het bevoegd gezag, betreft over het algemeen de recreatieve luchtvaart en klein zakelijk luchtverkeer (‘General Aviation’). • Operationele impact: aanpassing van vliegprocedures t.b.v. GA verkeer op kleine luchthavens heeft over het algemeen geen tot kleine operatonele impact. Voor de vliegtuigen die het betreft zijn over het algemeen geen aanpassingen in boordsystemen benodigd/vereist. Voor

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en Ministerie van Defensie | Handreiking participatie | 24