Bijlage 2 Rapport Benchmark 2018
Tekst van het document
De rol van directeur en de rol van gemeentesecretaris zijn voor elke gemeente in één functionaris vertegenwoordigd. Mede omdat de colleges sterk sturen vanuit de opdrachtgevende rol (en minder vanuit de eigenaarsrol), is het voor de directie lastig om deze ‘dubbele petten’ goed te scheiden.
B
B
Evaluatie ABG-samenwerking
28
Bij een deel van de raadsleden is niet precies bekend wat de toe-
3.5
Deelevaluatie verdeelsleutel
zichthoudende rol van de raden inhoudt en welk ‘gereedschap’
De verdeelsleutel maakt het mogelijk om de kosten van ABG-
nodig is om deze rol goed te kunnen vervullen.
organisatie én de ambtelijke capaciteit tussen de gemeenten te verdelen. Idealiter is het aandeel van een gemeente in de kosten
De kracht van onderlinge verbindingen tussen de drie
van de ABG-organisatie in evenwicht met de (ambtelijke)
gemeenten op het niveau van raden en colleges is beperkt: op
capaciteit waar de gemeente beslag op legt. Bij de start van de
bestuurlijk en politiek vlak vindt relatief weinig ontmoeting
ABG-organisatie is er bewust voor gekozen om uit te gaan van
en verbinding plaats. Hier valt winst te behalen, bijvoorbeeld
vertrouwen. Daarom was er geen formeel systeem ingericht
in onderlinge communicatie, bespreekbaar maken van lastige
voor evenwicht tussen trekkingsrechten (‘betalen’) en de feite-
onderwerpen en meer vanuit gezamenlijkheid denken en doen.
lijke benutting van de capaciteit (‘genieten’).
Ten aanzien van de formele besturingsstructuur bestaat er in
Momenteel is het onduidelijk voor raden en colleges wat en
het college van Baarle-Nassau de wens om het directiemodel
hoeveel de gemeenten van de ABG-organisatie ‘afnemen’ en hoe
aan te passen en een onafhankelijk algemeen directeur aan te
zich dat in een jaar ontwikkelt. Inzicht in de geleverde prestaties
stellen.
is dus diffuus. Het algemene gevoel bij colleges is dat de ooit gekozen systematiek op dit moment niet tot een ‘fair deal’ leidt.
Voor de ABG-organisatie blijkt het lastig om nieuwe bestuurlijke vragen zakelijk te behandelen en uit te werken in keuze-opties
In twee raadsgesprekken is de wens geuit een toetsingskader
en (financiële) consequenties. Verder wordt het gemis aan een
te ontwikkelen op basis waarvan zichtbaar wordt wat voor
adequate informatievoorziening vanuit de eigenaarsrol (reali-
kosten de uitvoering van taken door de ABG-organisatie met
seren we de oorspronkelijke doelen?) en vanuit de opdracht-
zich meebrengt en wat keuze-opties en consequenties zijn
geversrol (meer inzicht in de consequenties van extra werk of
bij besluiten over de inzet van middelen. Ook moet sterker
specifieke vragen en prioriteren op basis van een afwegingska-
aangegeven worden wat bij een bepaald bedrag geleverd kan
der) breed ervaren.
worden en moet ‘nee’ verkocht worden wanneer een vraag niet uitvoerbaar blijkt. In dat kader wordt de stevigheid van het
Bestuur ABG
management (inclusief ‘nee zeggen’ en prioriteren) benoemd
Eigenaar
als aandachtspunt. Vanuit de ambtelijke organisatie worden gebrek aan sturing, prioritering en afstemming van bestuurlijke behoeften op realistische ambtelijke mogelijkheden genoemd
Kadersteller en toezichthouder: gemeenteraad
als ontwikkelpunt. De vraag of en onder welke voorwaarden kan worden geleverd, wordt doorgaans niet gesteld/beantwoord. Daarbij heerst binnen de ambtelijke organisatie onduidelijkheid over wat in het basispakket zit en wat maatwerk is. Inmiddels is vanaf 2018 een systematiek in ontwikkeling om
Opdrachtgever
Opdrachtnemer
Collegelid Gemeentesecretaris
Directie ABG
te monitoren in hoeverre er balans is tussen betalen en genieten. In dat kader zijn er stappen gezet om de systematiek van urenverantwoording te professionaliseren. Vanaf 2018 leidt deze systematiek tot meer inzicht en meer evenwicht tussen wat elke gemeente betaalt en wat deze daarvoor terugkrijgt (aan
Figuur 2 Rollen binnen de samenwerking
ambtelijke capaciteit).
Definitief eindrapport
3.6
Deelevaluatie formatie- en kostenomvang
Om inzicht te bieden in de relatieve kosten en formatie van de ABG-organisatie, is een benchmark uitgevoerd. Hierbij is de ABG-organisatie vergeleken met referentiegemeenten. In het benchmarkonderzoek is gekeken naar zowel het primaire proces (geheel aan diensten en voorzieningen dat door de gemeenten geboden wordt aan de burgers) als de overhead (geheel van functies dat gericht is op sturing en ondersteuning van de medewerkers in het primaire proces). De benchmark is een momentopname en geeft inzicht in de opbouw van formatie en kosten. De belangrijkste conclusie is dat de benchmark een overwegend heel gemiddeld cijfermatig beeld laat zien ten opzichte van referentiegemeenten. De hoofdbevindingen zijn als volgt: a. De totale apparaatskosten (primair proces en overhead) per inwoner van de organisatie zijn 3% hoger dan gemiddeld. Uitgesplitst zijn de kosten gemiddeld in het primaire proces en hoger (16%) in de overhead. b. Bij 13 van de 24 zogeheten takenclusters is de beleidsformatie hoger dan gemiddeld, waarvan 3 met een verschil van meer dan 1 fte (het gaat dan om: ruimtelijk ordening en volkshuisvesting; openbare orde en veiligheid; bouwgrondexploitatie). Bij 7 van de 24 clusters is de formatie lager dan gemiddeld, waarvan 1 met een verschil van meer dan 1 fte (namelijk economische zaken). c.
Uit de benchmark blijkt dat de strategische capaciteit gemiddeld genomen lager is bij ABG-organisatie dan in vergelijkbare organisaties.
29
B
B
30
Onze analyse langs zeven rode draden van bevindingen Hoofdstuk 4 We geven u in dit hoofdstuk onze analyse aan de hand van de onderstaande zeven rode draden van bevindingen. Dit zijn de overkoepelende thema’s die in onze beleving ‘als een saté-prikker door de onderzoeksbevindingen kunnen worden gehaald’. In de volgende twee hoofdstukken sluiten we hier op aan met onze conclusies en aanbevelingen.
B
Evaluatie ABG-samenwerking
32
Een woord vooraf:
4.1
Start en context van de ABG-organisatie
In deze paragraaf analyseren we de aanleiding en start van de Uit deze evaluatie kunnen we concluderen dat -wat betreft de
ABG-samenwerking.
prestaties van de ABG-organisatie- veel goed gaat, zeker voor voor zover wij hebben kunnen achterhalen, geen grote brokken
4.1.1 Onze analyse ten aanzien van de start van én draagvlak voor de ABG-organisatie
gemaakt, klachten ontvangen of projecten mislukt. De provin-
De context waarin de ABG-organisatie is gestart, was niet
cie heeft niet hoeven ingrijpen in het kader van haar toezicht-
gunstig. Dit wordt voornamelijk veroorzaakt door de volgende
houdende rol en de accountant heeft jaarlijks een goedkeurende
twee ontwikkelingen:
een organisatie die recent uit een fusie is ontstaan. Er zijn,
verklaring afgegeven. Wettelijke taken worden uitgevoerd, processen worden grotendeels binnen wettelijke termijnen
Ontwikkeling 1: De aanleiding om met
doorlopen.
de ABG-organisatie te starten. Een belangrijke drijvende kracht voor de drie gemeenten om de
Gezien de lastige startsituatie van de ABG-organisatie en een
ABG-organisatie te starten was de wens om bestuurlijk zelfstan-
complexe politiek-bestuurlijke context is dit een knappe presta-
dig te blijven. De eerste gesprekken over samenwerking leken
tie, zeker omdat op dit moment de randvoorwaarden niet zijn
primair een reactie op de gevoelde druk vanuit de provincie en
ingevuld om optimaal te kunnen presteren. In dit hoofdstuk
daarmee een defensieve keuze voor samenwerking. Een keuze
gaan we hierop in aan de hand van onze analyses. Ook gaan we
die primair gevoed was vanuit de angst dat anders mogelijk een
in op een aantal verbeterpunten.
herindeling zou worden opgelegd. Op basis van de door ons bestudeerde documenten trekken wij namelijk de conclusie dat de provincie in de jaren 2013 en 2014 Brabantse gemeenten actief stimuleerde om kritisch te kijken naar de eigen opgaven en de bestuurlijke inrichting. Een citaat uit het document ‘Veerkrachtig Bestuur in Brabant’ (14 juni 2013)’ is in dat kader veelzeggend: ‘De gemeenten Baarle-Nassau en AlphenChaam hebben onvoldoende bestuurskracht voor de toekomst.’ Echter, de provincie heeft, voor zover wij kunnen terugvinden, nooit een specifieke inrichtingsvorm voor de ABG-gemeenten aangedragen. Vanaf 2015 wordt er door belanghouders minder ‘druk’ vanuit de provincie richting de Brabantse gemeenten ervaren. Daarbij hebben wij vanaf die periode geen documenten aangetroffen waarin vanuit de provincie uitspraken gedaan werden over onvoldoende bestuurskracht van één of meer van de ABG gemeenten. De vraag die een raadslid op de gezamenlijke radenavond op 11 maart 2019 stelde, wordt vervolgens relevant: wat zou er gebeuren als een gemeente uit de ABG-organisatie zou stappen? In hoeverre komt er dan opnieuw druk vanuit de provincie (op het gebrek aan bestuurskracht van de betreffende gemeente)? Ontwikkeling 2: De bestuurlijke (financiële) besluiten en verwachtingen die aan die start ten grondslag lagen én het effect van deze besluiten op de opstartjaren van de ABG-organisatie.
Door taakstellingen bij de start mee te geven en efficiency realiseren tot doel te stellen, was er de verwachting bij colleges en raden dat er (snel) sprake zou zijn van minder kosten én minder kwetsbaarheid én meer kwaliteit. Na enige tijd ontstond
Definitief eindrapport
33
het beeld van een organisatie waar ‘geld bij moest, terwijl we er efficiency mee zouden realiseren’.
a. De curve van organisatievolwassenheid. Bij organisatievolwassenheid gaat het om de volwassenheid van de organisatie op het gebied van bedrijfsvoeringsaspecten als sturing, werkpro-
Omdat er minder geld beschikbaar was voor de ambtelijke
cessen, organisatiestructuur, informatiesystemen en cultuur.
organisatie leidde dit tot een sobere organisatie-opbouw qua formatie (kwantitatief) en functieniveaus (kwalitatief) bij de
b. De curve van de klanttevredenheid. De relatie van de
start van de organisatie én de opvolgende jaren. De werkdruk
opdrachtnemer (d.w.z. de directie van het samenwerkings-
die ontstond, was mede een belangrijke oorzaak voor de sterke
verband) en de bestuurlijke opdrachtgevers is door de komst
stijging van het ziekteverzuim. Om dit op te vangen was inhuur
van een samenwerkingsverband zakelijker geworden. Zowel
nodig, maar daarvoor was geen budget beschikbaar. Ambities
de opdrachtgevers, opdrachtnemer als de medewerkers van
waren groot en de beschikbare middelen waren verminderd.
het samenwerkingsverband moeten daaraan wennen. Dit
Taakstellingen werden in 2017 (deels) teruggedraaid door het
komt tot uitdrukking in de curve van de klanttevredenheid.
bestuur.
De perceptie bij opdrachtgevers is in de opstartfase al snel dat de klantgerichtheid en de dienstverlening achteruit
Waar destijds onvoldoende rekening mee was gehouden, zijn
gaat door het ontstaan van formele werkrelaties en stan-
de opstartkosten waar elk intergemeentelijk samenwerkingsver-
daardisatie van dienstverlening: meer afstand, ‘formali-
band mee te maken heeft. We lichten dit toe aan de hand van
teit’, professionaliteit en - voor de medewerkers van het
de nu volgende grafiek. Deze grafiek laat de ‘normale’ levenscy-
samenwerkingsverband - ‘nee’ kunnen verkopen. Dat vergt
clus van een interbestuurlijk samenwerkingsverband (fusie-or-
dan van beide kanten behoorlijk wat aanpassingsvermo-
ganisatie) zien.
gen. Partijen zullen over en weer in staat moeten zijn om verwachtingen, wensen en leveringscondities expliciet(er) te maken. En dat expliciteren noopt tot beter nadenken, betere communicatie en zorgvuldiger organiseren.
Positieve ontwikkeling (t.o.v. zelfstandige uitvoering van de taak)
c. De curve van de kosten. Een van de doelstellingen voor de oprichting van een intergemeentelijk samenwerkingsverband is veelal kostenbesparing, te realiseren door standaardisatie oftewel ‘operational excellence’. Om dit te kunnen realiseJaren
Negatieve ontwikkeling (t.o.v. zelfstandige uitvoering van de taak)
ren gaat de ‘kost voor de baat uit’: er zijn aanvankelijk additionele kosten en investeringen. Figuur 2 laat zien dat pas na enige jaren de beoogde efficiency c.q. kostenbesparingen
Organisatievolwassenheid Kosten Klanttevredenheid Opstartfase
Doorgroeifase
gerealiseerd worden. Daarvoor is dan wel harmonisatie en standaardisatie van de wijze van werken randvoorwaardelijk. Als wij dit model vertalen naar de situatie van de ABGorganisatie zien we het volgende:
Figuur 3 Levenscyclus van een interbestuurlijk samenwerkingsverband
a. Raden en colleges hadden hoge verwachtingen van de ABG-organisatie, van te realiseren doelen op het gebied van Een toelichting op het model:
kwaliteit, dienstverlening en kwetsbaarheid. Tegelijkertijd startte de organisatie met een onmogelijk opgave. Namelijk
Het groei- of ontwikkelpad van een samenwerkingsverband is
met taakstellingen en een efficiencydoel. De organisatie kon
onderverdeeld in twee fases, namelijk de opstartfase (die in de
daardoor de doelen (en de verwachtingen) niet waarmaken,
regel twee á drie jaar duurt) en de doorgroeifase. Hieronder
waardoor teleurstelling ontstond.
volgt een theoretische toelichting op het model en vervolgens onze analyse van de ABG-organisatie.
b. Bij de ABG-organisatie zien we verzakelijking van de onderlinge verhoudingen vooral eind 2018 terugkomen, als onderdeel van de discussie rondom de trekkingsrechten.
B
B
Evaluatie ABG-samenwerking
34
De onlangs genomen maatregel om expliciet in beeld te
mits de randvoorwaarden daarvoor op orde komen. We
brengen op hoeveel (beleids)uren elke gemeente recht heeft,
lichten dit in dit hoofdstuk verder toe.
past in de verzakelijking van de onderlinge verhoudingen. Uit onze bevindingen blijkt dat de overheersende reflex van
Cyclus van vermindering van draagvlak voor de ABG-organisatie
de ABG-organisatie in de eerste drie jaar is geweest om een
Door de lastige start van ABG-organisatie zien we een cyclus
bestuurlijke vraag te beantwoorden met ‘ja’. Dit vanuit
waar -politiek-bestuurlijk gezien- het draagvlak voor de ABG-
een dienstverlenende houding van medewerkers en door
organisatie steeds verder afneemt. We zien de negatieve ‘loop’
behoeften/druk/overtuigingskracht van portefeuillehouders
in de nu volgende figuur. De figuur laat een cyclus van vermin-
om zaken gerealiseerd te krijgen.
dering van draagvlak zien. De vier lichtblauwe vlakken bevatten de kern van de cyclus, terwijl de andere, witte vlakken verster-
c. In onze beleving is de ABG organisatie op dit moment op
kende factoren weergeven.
het punt aanbeland om te starten met de doorgroeifase,
•
•
Gilze en Rijen overweegt verdere groei in de regio
Oprichting ABG-organisatie vooral defensief: druk provincie (2013-2014) en de wens om bestuurlijk zelfstandig te blijven
•
Vanaf 2015 minder druk vanuit de provincie
Beperkt onderling vertrouwen
Baarle-Nassau wil zelfstandig blijven
Taakstelling bij de start
•
Extra benodigde budgetten in de loop van 2017; hoog ziekteverzuim
Wens voor behoud van ‘couleur locale’
Beperkt politiek-bestuurlijk draagvlak voor samenwerking in ABG verband
Minder grote besturlijke wens om te harmoniseren en standaardiseren
Teleurstelling over de prestaties van de ABG-organisatie
Er wordt niet het maximale uit de ABG-organisatie gehaald
Figuur 4 Cyclus met betrekking tot draagvlak voor de ABG-organisatie
Een toelichting op de cyclus:
•
Het werken in twee regio’s. Als de gemeenten in één regio zouden gaan werken, zou dit diverse voordelen hebben. In
a. Een versterkende factor is dat met name Gilze en Rijen
de eerste plaats kan ambtelijke (beleids)capaciteit effectie-
en Baarle-Nassau verschillende beelden hebben over het
ver en meer efficiënt worden ingezet. Bovendien zouden de
toekomstperspectief van de samenwerking; hierover meer in
bestuurders van Gilze en Rijen enerzijds en Alphen-Chaam
de volgende paragraaf. Dat verschil zorgt voor beperking van
en Baarle-Nassau anderzijds elkaar vaker ontmoeten dan
het onderling politiek-bestuurlijk vertrouwen en daarmee
in de huidige situatie het geval is. Door het werken in één
voor beperking van het draagvlak voor de samenwerking.
regio ontstaan bovendien meer mogelijkheden om sterker samen te werken op maatschappelijke thema’s die de
b. Beperkt bestuurlijk draagvlak voor de samenwerking remt
gemeenten met elkaar delen. Ook hierdoor wordt de effec-
vervolgens mogelijkheden om verdergaand te harmoniseren
tiviteit van de ambtelijke organisatie versterkt. Bestuurlijk
en standaardiseren af. Het gaat dan om meerdere harmoni-
verkennen van toewerken naar mogelijk één regio is een
satiethema’s waarvan de volgende twee thema’s het meest
logische stap, maar wordt nog niet genomen.
opvallend zijn:
Definitief eindrapport
•
Het toewerken naar gezamenlijke huisvesting. Het onderzoeken van gemeentelijke huisvesting is een taboe
35
4.2
Verscheidenheid in toekomstperspectief van de samenwerking
onderwerp geworden binnen de samenwerking. Bedrijfsmatig gezien is efficiënter huisvesten een logische stap (en misschien ook wel een noodzakelijke stap) om doelmatigheidsdoelen te kunnen realiseren. Bestuurlijk lijkt er geen draagvlak te zijn voor harmonisatie van huisvesting. Onze hypothese is dat dit voortkomt uit de angst om zodanig te harmoniseren, dat de samenwerking daardoor niet meer eenvoudig ontbonden kan worden in de toekomst. Verkenningen van minder en/of andere vormen van huisvesting worden daarom vooruit geschoven vanuit onderliggende (niet uitgesproken) motieven als ‘de handen vrij willen houden’ of ‘een risicovolle stap richting herindeling’. Drie bestuurlijk zelfstandige gemeenten zijn eigenaar van én c. Het voorgaande zorgt er voor dat de drie gemeenten qua
opdrachtgever aan de ambtelijke fusie-organisatie. De bestuur-
prestaties niet alles uit de ambtelijke organisatie halen
lijke zelfstandigheid impliceert dat het hebben van eigenstan-
wat mogelijk is. Dit is een extra factor -naast de eerder
dige (verschillende) opvattingen over de toekomst van elke
genoemde verzakelijking van werken- wat politiek-bestuur-
gemeente logisch zijn. Tegelijk is het zo dat een eensluidend
lijk gezien de perceptie voedt dat de prestaties achterblijven.
toekomstperspectief vanuit de drie besturen richting de ABG-
En dit zorgt weer voor minder draagvlak voor de ambtelijke
organisatie in onze visie noodzakelijk is. Bestuurlijke opdracht-
samenwerking, waardoor de cyclus opnieuw een ronde kan
gevers die zoveel mogelijk met één mond spreken en dezelfde
maken.
kant op wijzen bevordert de effectiviteit van het besturen van en het leiding geven aan de organisatie.
Gezien de tot nu toe geanalyseerde context, met relatief beperkt onderling vertrouwen tussen raden en colleges van Gilze en
Uiteenlopende koers van drie colleges leidt tot een
Rijen enerzijds en Baarle-Nassau anderzijds, leidden incidenten
lastige opdracht voor ABG-organisatie
-zoals rondom de kostenverdeelsleutel in november vorig jaar-
De koers van de drie colleges met de ABG-samenwerking lijkt
al snel tot onderling ‘gedoe’. En dit ‘gedoe’ zorgt vervolgens
op belangrijke onderdelen uiteen te lopen. Hoewel alle colleges
voor een verdere daling van het onderling vertrouwen en vervol-
(en -raden) een robuuste, kwalitatief hoogwaardige organisatie
gens voor verminderd draagvlak voor de ABG-organisatie. De
willen met goede dienstverlening, bestaat er op twee cruciale
vraag is dan hoe deze negatieve cyclus doorbroken kan worden,
punten verschil van inzicht:
en daarmee de prestaties van de ABG-organisatie toe kunnen nemen. In de volgende hoofdstukken zullen wij hiervoor handreikingen bieden.
a. De mate waarin de huidige samenwerking in ABG-verband nu en in de toekomst het meest optimale partner-construct is om lokale en regionale opgaven te kunnen realiseren; b. De mate waarin gemeenten hechten aan bestuurlijke zelfstandigheid. Voor het college van Gilze en Rijen lijkt de ABG-samenwerking een tussenstation voor -op termijn- verdere groei in de regio en mogelijk herindeling. In het college van Baarle-Nassau staat het behoud van zelfstandigheid van de gemeente centraal. Voor het college van Alphen-Chaam is een robuuste, stevige ambtelijke organisatie (in kwantiteit en kwaliteit) gewenst om de bestuurskracht te versterken en uitdagingen het hoofd te kunnen bieden.
B
B
Evaluatie ABG-samenwerking
36
In het college en in de raad van Baarle-Nassau hebben wij een sterk gevoel ervaren van te weinig erkenning (vanuit college
4.3
Basis voor de samenwerking vooral bedrijfsmatig
en raad van Gilze en Rijen) van de unieke lokale situatie en
De ambtelijke samenvoeging van de drie ABG-organisaties
de behoefte om bestuurlijk zelfstandig te blijven. Behoud van
heeft tot doel door bundeling van de krachten de bestuurlijke
zelfstandigheid was én is -in de beleving van raad en college van
zelfstandigheid te behouden c.q. te ondersteunen en daarnaast
Baarle-Nassau- een belangrijk doel van de samenwerking en
bedrijfsmatige voordelen te behalen. Het gaat dan om de doelen
de belangrijkste onderlinge afspraak in de samenwerking met
‘betere kwaliteit’, ‘minder kwetsbaarheid’, ‘extra doelmatigheid’
de andere twee gemeenten (naast alle andere geformuleerde
en ‘dichter bij de burger staan‘.
doelen). In het college van Gilze en Rijen is sinds de start van de samenwerking het gevoel gegroeid dat de huidige samenwer-
Sturing vergt bedrijfsmatige én politiek bestuurlijke richting
kingsvorm op termijn niet heilig is.
Een ambtelijke fusie-organisatie heeft er vanuit deze (bedrijfsmatige) doelen baat bij dat er zoveel mogelijk wordt gestandaar-
Tot op heden is een diepgaand, open gesprek over deze verschil-
diseerd en geharmoniseerd. Goede sturing zou moeten bestaan
len van inzicht op politiek en bestuurlijk niveau niet gevoerd.
uit politiek-bestuurlijke sturing én bedrijfsmatige sturing. Door
We zijn van mening dat, om de huidige organisatiedoelen te
gebrek aan een eensluidende koers en heldere gezamenlijke
kunnen realiseren, het essentieel is dat een gezamenlijk toe-
doelen (de basis voor politiek-bestuurlijke sturing) heeft de
komstperspectief wordt onderzocht en hierover open gesprekken
ABG-organisatie een lastige opdracht te volbrengen.
worden gevoerd. De drie colleges zijn daarom nu aan zet om na te gaan wat de gewenste gemeentelijke koers is en wat die koers
Een andere randvoorwaarde voor politiek-bestuurlijke sturing
betekent voor de huidige ABG-samenwerking. In onze aanbeve-
is het in bepaalde mate hebben van gezamenlijke agenda’s.
lingen gaan we uitgebreid in op hoe dat zou kunnen gebeuren.
Hiervan is op dit moment beperkt sprake. Verder valt ons op dat ontmoeting tussen de drie raden en colleges beperkt plaats-
Onze bevindingen zijn in lijn met die van onderzoeksbureau
vindt. Een logisch gevolg van weinig bestuurlijke ontmoeting
Fraey (2017), waarin staat verwoord dat ‘de uiteenlopende
en beperkt aanwezige gezamenlijke agenda’s is dat het voor de
fusiemotieven onbedoeld sterk doorwerken in de manier
ABG-organisatie lastig is om beleid, processen en werkwijzen te
waarop samen wordt gemanaged en bestuurd, in de manier
harmoniseren.
waarop voorvallen worden beleefd en hoe daarop wordt gereageerd’.
Versterken van bestuurskracht vergt meer politiek-bestuurlijke verbondenheid
Identificatie van medewerkers met de ABG-organisatie
De reden van de samenwerking ligt juist in het gegeven dat de
Politiek-bestuurlijke richting geeft ook de medewerkers van de
drie gemeenten door de ABG-organisatie bestuurskrachtiger
ABG-organisatie richting. Een typerende uitspraak in dit kader
zouden moeten worden. Door onvoldoende gezamenlijkheid in
van een ABG-betrokkene was: “we zijn een samenwerkingsorga-
de gewenste koers, weinig ontmoeting op thema’s en beperkte
nisatie, maar worden behandeld als een uitvoeringsorganisatie”.
gezamenlijke agenda’s, wordt -vanuit bedrijfsmatig perspectief-
Gezamenlijke richting maakt duidelijk bij welke organisatie de
niet alles uit de samenwerking gehaald.
medewerkers horen en waar ze ‘naartoe werken’. En dat zorgt weer voor versterking van de identificatie van medewerkers met de ABG-organisatie, doordat een identiteit van de ABGorganisatie wordt gecreëerd waaraan medewerkers zich kunnen verbinden.
Definitief eindrapport
4.4
37
Rolonduidelijkheid en complexiteit bij rolinvulling
We lichten de verschillende rollen nu nader toe.
Het besturen van een fusie-organisatie is complex. Er zijn
Rol collegelid – bestuurder
immers drie zelfstandige gemeenten die eigenaar én opdracht-
Het lokale, gemeentelijke belang (rol college-lid) en het collec-
gever zijn, met als spiegel een fusie-organisatie die drie colleges
tieve eigenaarschap (rol bestuurder) staan per definitie op span-
en gemeenschappen bedient. De complexiteit krijgt in de
ning in een ambtelijke fusieconstruct. Momenteel zien we dat
governance nog een extra dimensie. Het hoogste orgaan van
bestuurders met name de rol van opdrachtgever (collegelid) ver-
een gemeente is de gemeenteraad. Die spreekt het college aan
vullen en in mindere mate de rol van eigenaar (ABG-bestuurder).
op alle prestaties die geleverd worden. Ze spreken daarmee het college ook aan op het presteren van de (hun) fusie-organisatie.
Het effect hiervan is (logischerwijs) dat het bestuur op dit
Enerzijds gaat dat over bijvoorbeeld raadsvoorstellen. Daarin
moment in de rol van eigenaar onvoldoende de randvoorwaar-
is de wethouder terecht aanspreekbaar. Maar de gemeenteraad
den creëert op basis waarvan de doelen van de ABG-organisatie
kan ook vragen, suggesties of opmerkingen hebben over het
optimaal gerealiseerd kunnen worden. Het effect is ook dat de
functioneren van de ambtelijke organisatie als geheel of bijvoor-
ambtelijke organisatie onvoldoende richting heeft én invulling
beeld de financiën, verbonden aan de fusie-organisatie. Maar
van randvoorwaarden om doelgericht te kunnen ontwikkelen.
daar gaan raad en college alleen qua kaders indirect over. Een
Het risico is dan dat op langere termijn politiek-bestuurlijke
gezamenlijk bestuur neemt namelijk hierover beslissingen.
teleurstelling ontstaat over de ABG-organisatie, omdat doelen onvoldoende worden gerealiseerd. Hiervoor benoemden wij dat
Tevens hebben gemeenteraads- en collegeleden de verant-
als de cyclus waardoor -politiek-bestuurlijk gezien- het draag-
woordelijkheid om als opdrachtgever -samen met de raads- en
vlak voor de ABG-organisatie steeds verder afneemt.
collegeleden van de twee andere gemeenten- te komen tot afspraken over standaardisatie, harmonisatie en synchronisatie
We zien daarom het ontwikkelen van een bestuur dat stevig in
om er zo voor te zorgen dat optimaal geprofiteerd wordt van de
positie is in de rol als eigenaar als een belangrijk ontwikkelpunt.
gebundelde krachten in de fusie-organisatie. Tot slot wordt een
In onze adviezen komen we terug op de manier om dit te doen.
directie gevormd door een driekoppig directieteam, die leiding geeft aan de fusie-organisatie, maar waarvan de leden tevens
Rol raadslid
secretaris zijn van de colleges.
Voor een deel van de raadsleden is onduidelijk wat de rol als kadersteller en toezichthouder precies inhoudt en welke informa-
We concluderen dat het binnen het ABG-construct lastig is
tie/handvatten nodig zijn om die rol goed te kunnen vervullen
om de verschillende rollen te kennen en er naar te handelen.
bij een ambtelijk samenwerkingsverband. In het volgende hoofd-
De belangrijkste rollen en ingewikkeldheden laten we in de nu
stuk komen wij daarom met aanbevelingen om ervoor te zorgen
volgende figuur zien.
dat de raden de rol van kadersteller en toezichthouder richting (het bestuur van) de ABG-organisatie beter kunnen vervullen.
Bestuur ABG Eigenaar
Rol gemeentesecretaris – directeur Ambtelijk is de directie van ABG-organisatie verantwoordelijk voor het realiseren van wat de opdrachtgevers (drie colleges)
Kadersteller en toezichthouder: gemeenteraad
vragen binnen de kaders die de eigenaar (het bestuur) stelt. Tegelijkertijd is elke directeur ook gemeentesecretaris van de eigen gemeente. De rol van gemeentesecretaris dient primair het lokale belang als adviseur van het college. De rol van directeur dient primair het collectieve belang, in opdracht van het ABG-bestuur. De volgende paragraaf laat de spanning zien die
Opdrachtgever
Opdrachtnemer
Collegelid Gemeentesecretaris
Directie ABG
Figuur 5 Rollen binnen de samenwerking
bij deze rollen optreedt.
B
B
Evaluatie ABG-samenwerking
38
Spanning tussen de verschillende rollen en het effect op de rol van opdrachtnemer In de onderstaande figuur maken we inzichtelijk wat de spanning van de opdrachtnemersrol inhoudt. Hieruit blijkt de complexiteit van het organisatie construct. Een toelichting op de figuur: a. Vanuit het bestuur werd -zeker bij aanvang- aan de
c. De ABG-directie heeft de opgave om binnen de randvoor-
opdrachtnemer gevraagd om taakstellingen te realiseren.
waarden en toegekende middelen de drie (verschillende)
Standaardiseren en realiseren van efficiency is hiervoor rand
opdrachtgevers optimaal te bedienen. Om daadwerkelijk
voorwaardelijk.
meerwaarde te creëren is het van belang dat de gezamenlijke ambtelijke organisatie meer is dan de optelling van de drie
b. De ABG-colleges (inclusief de gemeentesecretarissen) heb-
‘losse’ gemeentelijke organisaties. Dit maakt het noodza-
ben -vanuit het lokale belang- juist behoefte aan maatwerk
kelijk om werkprocessen en informatiesystemen te gaan
in de dienstverlening (‘couleur locale’). Tevens willen de
innoveren en tegelijkertijd cultuurverschillen te overbrug-
opdrachtgevers zo min mogelijk ‘dip in de dienstverlening’
gen. Hiervoor is tijd en geld nodig. Tegelijkertijd verwachten
ervaren als gevolg van opstartperikelen.
de opdrachtgevers ‘dat de winkel openblijft’.
Eis
Eigenaren •
Realiseren van taakstellingen gelijk bij de start
•
Standaardisatie noodzakelijk
Opdrachtnemer
Eis
Opdrachtgevers •
Maatwerk in de dienstverlening
•
Geen Standaardisatie
Noodzaak
Organisatie •
Implementatie nieuwe werkprocessen en informatiesystemen (innovatie ten behoeve van Standaardisatie)
•
Overbruggen van cultuurverschillen
•
Tijd en geld
Figuur 6 Spanning van de opdrachtnemersrol
Een onafhankelijk directeur als alternatief directiemodel Een vraag die bij sommige college- en raadsleden leeft, is of een
Op basis van een onderzoek dat Berenschot uitvoerde naar
onafhankelijk directeur (niet zijnde een van de gemeentese-
ambtelijke fusies in Nederland blijkt dat voor beide varianten
cretarissen) beter werkt bij een ambtelijke fusieorganisatie dan
van directiemodellen (met dan wel zonder een algemeen direc-
directieleden die tevens gemeentesecretaris zijn. Dit vanuit het
teur) geen sterke aanwijzing bestaat welk model beter functio-
idee dat de onafhankelijke positie van de directeur zorgt voor
neert. Beide varianten hebben namelijk voor- en nadelen18).
betere borging van het gezamenlijke belang.
18) Belangrijk nadeel van een onafhankelijk directeur is dat de gemeentesecretarissen niet in de positie zijn om te sturen op de samenwerking. Het borgen van de ‘nabijheid’ van de samenwerkingsorganisatie is daardoor lastiger, evenals het verantwoordelijkheidsvraagstuk: in hoeverre kunnen de gemeentesecretarissen de verantwoordelijkheid voor de bedrijfsvoering van hun gemeente dragen als zij geen sturingsmogelijkheden hebben? Ervaringen elders in het land laten zien dat het construct om deze reden de neiging kan hebben van gemeenten ‘af te drijven’.
Definitief eindrapport
Ter illustratie: de langst bestaande ambtelijke samenwerking,
39
4.5
Omgaan met evenwicht tussen betalen en genieten
namelijk de BEL Combinatie, is in 2008 gestart met een onafhankelijk directeur en in 2015 overgestapt naar een model waarbij de drie gemeentesecretarissen een dubbelrol hebben als directeur van de samenwerkingsorganisatie. Er is hierbij wel een verschil met het directiemodel van ABG-organisatie: het voorzitterschap van de directieraad van de BEL Combinatie is roulerend (met een gelijkwaardige positie van de drie directeuren ten opzichte van elkaar). Alternatieve bestuursmodellen De ABG-organisatie kent als juridische vorm de bedrijfsvoeringsorganisatie. Het ABG-bestuur is op dit moment één gremium en wordt gevormd door de burgemeesters en een collegelid. Het juridisch construct van de bedrijfsvoeringsorganisatie is oorspronkelijk bedoeld voor (beleidsarme) uitvoe-
We constateren dat vanaf 2018 de ABG-organisatie grote
ringstaken , niet voor beleidstaken. Bij de ABG-organisatie
stappen voorwaarts heeft gezet om te komen tot een systema-
zijn echter alle taken ondergebracht. Dit maakt het belang
tiek voor kostenverdeling en capaciteitsbeheersing die zorgt voor
van de ABG-organisatie voor de colleges heel groot, ook voor
meer evenwicht tussen betalen en genieten. Tegelijkertijd is het
de collegeleden die niet in het bestuur zijn vertegenwoordigd.
van belang om 2019 te zien als een leerjaar, op basis waarvan de
De huidige juridische vorm creëert daarmee afstand tussen
systematiek vanaf 2020 vervolmaakt kan worden. We gaan hier
de bestuursleden enerzijds en de collegeleden die niet in het
in deze paragraaf verder op in.
19)
bestuur zijn vertegenwoordigd anderzijds. Idealiter is het aandeel van een gemeente in de kosten van de Er zijn andere bestuursmodellen waarbij deze afstand verkleind
ABG-organisatie (‘betalen’) in evenwicht met de baten voor
wordt. Het gaat dan met name om:
de deelnemende gemeente. Dit evenwicht is altijd een “om en nabij” benadering. De baten zijn in kwantitatieve zin het best
a. Een bestuursmodel waarin alle collegeleden in een algemeen
te duiden met de (ambtelijke) capaciteit waar de gemeente een
bestuur zijn vertegenwoordigd en een deel van hen in een
beslag op doet (‘genieten’). Een belangrijk instrument hierbij
dagelijks bestuur (het zogenaamde ‘openbaar lichaam’).
is de kostenverdeelsleutel. Een kostenverdeelsleutel kent twee doelstellingen, namelijk:
•
Een bestuursmodel waarin alle collegeleden zijn vertegenwoordigd in het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie.
1. Betalen: het verdelen van de kosten van de ambtelijke ABGorganisatie tussen de gemeenten (kostenverdeelsleutel). Dit betreft met name salarissen en materiële kosten (zoals voor ICT en huisvesting)20). 2. Genieten: het verdelen van de ambtelijke capaciteit tussen de gemeenten (een zogenaamde ‘capaciteitsbeheersingssystematiek’). Een capaciteitsbeheersingssystematiek bestaat uit twee onderdelen: •
Het systeem om de trekkingsrechten te bepalen, oftewel het aandeel van elke gemeente in de capaciteit van de ambtelijke organisatie. Dit aandeel is afgeleid van het
19) Het gaat dan bijvoorbeeld om bedrijfsvoeringstaken (zoals ICT) en gemeentebelastingen.
20) De programmabudgetten (bijvoorbeeld voor het verstrekken van uitkeringen) zijn achtergebleven in de gemeentelijke begrotingen (en vallen dus niet onder de kostenverdeelsleutel).
B
B
Evaluatie ABG-samenwerking
40
aandeel van elke gemeente in de kostenverdeelsleutel. Het gaat hierbij met name om het aandeel van elke gemeente in de capaciteit van de ambtelijke formatie21). •
Het systeem om de feitelijke benutting van elke gemeente van de ambtelijke capaciteit te beheersen. Het gaat dan met name om de capaciteit van de ambtelijke formatie (hierna te noemen: ambtelijke formatieve capaciteit).
De nu volgende figuur geeft dit grafisch weer.
1
Kostenverdeelsleutel (’Betalen’)
2
Capaciteitsbeheersingssystematiek ‘(Genieten’)
Kostenverdeelsleutel basistakenpakket
Feitelijke benutting capaciteit ambtelijke formatie (per gemeente)
Procentueel aandeel van elke gemeente in de ambtelijke (formatieve) capaciteit o.b.v. de kostenverdeelsleutel A. Trekkingsrechten formatie ABG
Figuur 7 Kostenverdeelsleutel & capaciteitsbeheersingssystematiek
We gaan nu nader in op conclusies ten aanzien van de kostenverdeelsleutel en capaciteitsbeheersingssystematiek.
4.5.1 Betalen: kostenverdeelsleutel Wat betreft de feitelijke werking van de kostenverdeelsleutel constateren wij dat er vier methoden zijn waarop de ABG-gemeenten “betalen” voor de diensten van de ABG-organisatie: 1. Basispakket; de basis is een vast bedrag voor een vast takenpakket. Dit takenpakket staat gelijk aan het takenpakket dat de gemeenten hebben ingebracht op 1 januari 2016. De kosten van de uitvoering van dit takenpakket worden over de gemeenten verdeeld met een vaste verdeelsleutel, namelijk de verhouding van de bedrijfsvoeringkosten van de drie gemeenten vóór de samenwerking. 2. Meerwerk. 3. Maatwerk. 4. Speciale verzoeken.
21) Daarnaast bestaat de ambtelijke capaciteit ook uit materiële budgetten. Het gaat dan met name om ICT, huisvesting, uitbesteed werk en tractiemiddelen.
Feitelijke benutting capaciteit ambtelijke formatie (per gemeente) B. Feitelijke benutting formatieve capaciteit
Definitief eindrapport
41
Onze conclusie is dat de gehanteerde verdeelsleutel zorgt voor
a. Voor alle betrokken (zowel politiek-bestuurlijk als ambtelijk)
een goede balans tussen eenvoud (voor het basistakenpakket
is het diffuus wat de ABG-organisatie precies levert en hoe
wat alle gemeenten afnemen) en meer-, maatwerk en speciale
prioriteiten gesteld worden.
verzoeken (voor taken die specifiek zijn voor een bepaalde gemeente). Wel kwam uit het onderzoek naar voren dat het
b. Het is voor de ambtelijke organisatie moeilijker om ‘nee’
niet voor alle betrokkenen duidelijk is wat standaard en wat
te zeggen tegen bestuurlijke wensen, omdat cijfermatige
maatwerk is, en welke spelregels hierbij gelden.
onderbouwing ontbreekt.
Een alternatief model: kostenverdeelsleutel
c. De kans is groot dat er tussen de gemeenten
op basis van het aantal inwoners
onevenwichtigheden ontstaan wat betreft ‘betalen en
Vanuit het college van Baarle-Nassau kwam de wens naar voren
genieten’.
om de kosten van de ABG-organisatie naar rato van het aantal inwoners te verdelen. Uiteraard is dit een andere mogelijke
Het vergt dus een bewuste keuze voor één van beide modellen:
grondslag voor de kostenverdeelsleutel van het basistaken-
óf werken op basis van (alleen) vertrouwen (en de bijbeho-
pakket. Het wijzigen van de kostenverdeelsleutel heeft echter
rende risico’s accepteren) óf werken op basis van (vooral) een
nadelige consequenties, met name:
doordacht systeem van capaciteitsbeheersing. In 2018 is door het ABG-bestuur gekozen voor een doordachte, en daarmee
a. Het zorgt voor herverdeeleffecten tussen de drie gemeenten.
complexere, systematiek.
Gilze en Rijen zou fors meer moeten gaan betalen, terwijl de financiële bijdragen van de andere twee gemeenten
4.5.3 Complexiteit versus eenvoud
navenant zouden gaan dalen .
Dat brengt ons op het thema complexiteit versus eenvoud.
22)
In vervolg op de vorige paragraaf merken wij op dat de ideale b. Tegelijkertijd zouden de trekkingsrechten van Gilze en Rijen
kostenverdeelsleutel en capaciteitsbeheersingssystematiek niet
op de ambtelijke capaciteit substantieel gaan stijgen, terwijl
bestaat. Het systeem om dit te regelen is óf eenvoudig van aard
het beslag wat de andere twee gemeenten zouden mogen
(waardoor vertrouwen een belangrijke rol speelt) óf accuraat en
doen op de ambtelijke capaciteit fors zouden gaan dalen.
daarmee complex. Gevolg van deze spanning tussen eenvoud
Dat zou betekenen dat Baarle-Nassau en Alphen-Chaam de
en accuraatheid is dat elk systeem voordelen, maar ook nadelen
bestuurlijke ambities moeten gaan reduceren.
heeft:
Naast dit alternatieve model zijn nog veel andere varianten
•• Een eenvoudige systematiek leidt tot minder administratieve
die volledig of gedeeltelijk worden geopperd, zoals de verdeels-
handelingen en is eenvoudig te begrijpen en uit te leggen.
leutel van het gemeentefonds of verdeelsleutels waar ook het
Op de nadelen (risico’s) van een eenvoudig systeem -zoals
grondoppervlak een rol speelt.
ervaren door de ABG-organisatie- zijn we ingegaan in de vorige paragraaf.
4.5.2 Capaciteitsbeheersingssystematiek Wat betreft de capaciteitsbeheersingssystematiek constateren
•• Een accuraat (en daarmee complex) systeem heeft
we dat tot 2018 beperkt inzicht bestond in wat iedere gemeente
als voordeel dat er een nauwkeuriger, en daarmee
mag ontvangen van de beschikbare capaciteit van de ABG-
rechtvaardiger, relatie ontstaat tussen de bijdrage die
organisatie (op basis van de kostenverdeelsleutel en de daarvan
een gemeente betaalt en de benutting van de ambtelijke
afgeleide trekkingsrechten). Bij de start van de ABG-organisatie
capaciteit door deze gemeente. Het nadeel is dat dit
is er bewust voor gekozen om primair uit te gaan van vertrou-
complexere systeem zorgt voor een extra administratieve
wen. Een goed en begrijpelijk uitgangspunt. De ervaringen in
last, en moeilijk uit te leggen is.
2016 en 2017 laten hiervan (bij alleen vertrouwen) ook de nadelen (risico’s) zien, namelijk:
22) Zie hiervoor de vergelijking van verschillende mogelijke verdeelsleutels in het document ‘Uitgangspunten begroting 2016’.
B
B
Evaluatie ABG-samenwerking
42
De door de ABG-organisatie ontwikkelde methodieken van
Feitelijke prestaties en beleving ten aanzien
zowel kostenverdeling als capaciteitsbeheersing zijn in de loop
van prestaties zijn niet in evenwicht
van de tijd steeds complexer geworden23). Deze complexiteit
Ondanks de eerder genoemde zaken (waarover vooral tevreden-
is in onze visie inherent aan het construct van een ambtelijke
heid heerst), geeft de algehele beleving van belanghouders ten
organisatie die werkt voor drie verschillende gemeenten, waarbij
aanzien van de kwaliteit van dienstverlening een gemengde en
gaandeweg de bestuurlijke wens is ontstaan om -per gemeente-
een overwegend negatieve indruk. De informatievoorziening
inzicht te hebben in de mate van evenwicht tussen betalen en
in de P&C documenten laat echter zien dat dienstverlening
genieten.
(met een impasse in de opstartjaren) progressie boekt. De huidige informatievoorziening rond dienstverleningsprestaties
Desondanks is de uitdaging om -daar waar mogelijk- deze
zorgt daarmee niet voor een evenwichtig (positiever) beeld van
complexiteit beheersbaar te houden. Een voorbeeld van waar
prestaties.
vereenvoudiging mogelijk is, is het wegnemen van jaarlijks terugkerende doorrekeningen (zoals op het gebied van afval,
We hebben de volgende verklaringen gevonden voor het
huisvesting en de buitendienst). Hierover bestaan ideeën bin-
onevenwichtige beeld over de kwaliteit van de externe
nen de ABG-organisatie, waarover een principe-uitspraak van
dienstverlening:
het bestuur gewenst is. a. De geformuleerde visie op dienstverlening is beperkt vertaald
4.6
Verschillen tussen beelden en feiten over externe dienstverlening
in definities en concrete indicatoren / prestatieafspraken. Hierdoor is niet eenduidig bekend wat de reikwijdte is van het begrip ‘dienstverlening’ en wanneer de ABG-organisatie
De dienstverlening van de ABG-organisatie verloopt op veel
‘het goed doet’. Daar komt bij dat nulmetingen ontbreken.
onderdelen prima; tevens is progressie te zien. De feitelijke ont-
Ook is niet gedefinieerd wanneer doelen op indicatoren
wikkeling van de prestaties is echter beter dan hoe de beleving
bereikt moeten zijn.
hierover van velen is. •• Hierdoor is het logisch dat monitoring suboptimaal is. Progressie ABG-dienstverlening
Telefonie wordt bijvoorbeeld periodiek gemonitord, maar
De ontwikkeling van dienstverlening aan inwoners en onderne-
een breed periodiek onderzoek naar alle aspecten van
mers laat progressie zien over de afgelopen jaren. Producten en
dienstverlening wordt niet uitgevoerd.
diensten worden grotendeels binnen gestelde wettelijke termijnen geleverd. Producten en diensten worden steeds sneller en
b. De beleving van raadsleden lijkt voor een aanzienlijk deel
toegankelijker aangeboden. De websites zijn verder ontwikkeld
gevoed te zijn door persoonlijke ervaringen met de ABG-
en meer producten zijn digitaal beschikbaar gekomen. De
organisatie en die van specifieke casussen uit de achterban.
mogelijkheden om contact te hebben met de gemeenten / ABGorganisatie zijn toegenomen. De mate van volwassenheid op
c. Wat de inwoner en ondernemer verwacht en
digitaliseringsgebied scoort gemiddeld genomen goed. Facturen
behoeft is -voor zover bekend, op basis van enkele
van ondernemers worden tijdig betaald. Klachten van inwoners
tevredenheidsgegevens, zie onze bevindingen- overwegend
en ondernemers zijn er -voor zover wij hebben kunnen achter-
positief. Voor zover bekend, want inwoners en ondernemers
halen- niet of nauwelijks. Tevredenheid over dienstverlening
worden beperkt bevraagd naar verwachtingen ten aanzien
is er vooral over het eerste contact met de ABG-organisatie,
van dienstverlening.
de contactkanalen en over de eerstelijns producten. Volgens raadsleden en medewerkers is er verder tevredenheid over
Ontwikkelpunten externe dienstverlening
betrokkenheid van inwoners en ondernemers bij beleidsont-
Ontwikkelpunten ten aanzien van de externe dienstverlening zijn:
wikkeling en -uitvoering. Tevredenheid is er ook over de mate waarin iedere gemeente het eigen lokale profiel tot nu toe heeft kunnen behouden.
a. Kennis bij ABG-medewerkers van de lokale situatie bij klantcontact weegt (logischerwijs) zwaar voor college- en raadsleden. Een sterk beeld bestaat, met name bij college- en raadsleden in Baarle-Nassau, dat verbetering nodig is.
23) Tegelijkertijd zijn er voorbeelden elders in het land waar de gehanteerde methodieken nog complexer van aard zijn.
Definitief eindrapport
b. De aansluiting tussen een KCC medewerker (de 1e lijn) en anderen binnen de organisatie (de 2e lijn) kan sterker/ beter. Geregeld is niet duidelijkheid ‘wie waarvan is’ binnen de organisatie en dat leidt tot onnodig zoeken en wachttijd voor inwoners en ondernemers. Het is ook lastig werken voor degene die in de 1e lijn functioneert. c. Het uitgangspunt dat bij de frontoffice 80% van alle vragen wordt afgehandeld en 20% van de vragen wordt doorgezet
43
Doelen
Randvoorwaarden
Nabijheid organiseren door samen sterker te staan.
De zelfstandigheid van de drie gemeenten wordt gerespecteerd.
Betere kwaliteit kunnen bieden.
De bijzondere positie van Baarle-Nassau.
Minder kwetsbaar zijn in de ambtelijke bezetting.
Bedrijfsvoering randvoorwaarden ten aanzien van o.a. de beheerskosten, verdeelsleutel, efficiencyvoordelen.
naar andere afdelingen, is een ontwikkelopgave voor de komende jaren. Op dit vlak is al veel ontwikkeld, zoals de aangeschafte kennisbank. Om verder te ontwikkelen is het nodig om steviger aansluiting te maken met de vakafdelingen, zodat de frontoffice in staat is om dit percentage te realiseren. d. Communiceren van realistische verwachtingen naar de
Extra doelmatigheid kunnen genereren (met doelmatigheid wordt efficiency bedoeld). Beter in staat zijn de dienstverlening dichter bij de burger te brengen.
klant is een vaker genoemd ontwikkelpunt. De klant gaandeweg een proces informeren en daarmee (procesmatig) helderheid bieden en verwachtingen managen.
Legenda: Duidelijk waargenomen Grotendeels waargenomen / zeer aannemelijk
•• Door ondernemers wordt daarbij meer handelen ‘volgens de geest (in plaats van de ‘letter’) van de wet’ gevraagd, oftewel
Nauwelijks waargenomen / informatie niet bekend Niet waargenomen
meer flexibel handelen, meer inleven en meedenken met de ondernemer. e. Het werken op drie locaties met -deels- papieren archieven en -deels- werken op afspraak leidt momenteel tot verschil-
Ten aanzien van de randvoorwaarden merken we het volgende op: a. De drie gemeenten zijn zelfstandig gebleven en bepalen in sterke mate zelfstandig de kaders.
lende (inefficiënte) werkwijzen en suboptimale ervaringen van dienstverlening. Concreet gaat het dan om BaarleNassau waar inwoners zonder afspraak binnen kunnen
b. De bijzondere positie van Baarle-Nassau en -Hertog is overwegend geborgd.
lopen en de andere twee gemeenten waar op afspraak wordt gewerkt. Hier staat spanning op de vrijheid van de individu-
c. Een kanttekening ten aanzien van de gemaakte afspraken is
ele gemeenten enerzijds en de ambtelijke behoefte aan har-
dat - in de beleving van het college van Baarle-Nassau - het
moniseren en efficiënt inrichten van processen anderzijds.
behoud van zelfstandigheid een doel op zich is en niet een randvoorwaarde.
4.7
Zoektocht naar evenwichtige interne context
Onder ‘de interne context’ verstaan we de randvoorwaarden en
Zonder duidelijke samenwerkingsdoelen geen
werkwijzen die aanwezig zijn om organisatiedoelen te kunnen
optimale sturing en informatievoorziening
realiseren. Het ultiem haalbare is dat doelstellingen en interne
Het valt ons op dat van de vijf doelen die aan de samenwerking
context een evenwichtig geheel vormen. We constateren dat op
zijn gesteld, niet eenduidig bekend is wat die doelen precies
dit punt ontwikkeling mogelijk is.
betekenen en daarmee welk type resultaten bij de doelen horen. We lichten dit peer doelstelling als volgt nader toe:
Mate van doelrealisatie ABG-organisatie (samenvattend overzicht) De nu volgende figuur geeft op hoofdlijnen de mate aan waarin
a. Nabijheid organiseren door samen sterker te staan. De vraag is hierbij wat ‘nabijheid’ precies inhoudt.
de vijf doelen van de ABG-organisatie tot nu toe zijn gerealiseerd (linker deel van de figuur) en de drie randvoorwaarden tot nu toe zijn gerespecteerd (rechter deel van de figuur).
b. Betere kwaliteit kunnen bieden. Wat wordt precies verstaan onder ‘kwaliteit’? Daarnaast is de vraag: ‘beter’ ten opzichte
B
B
Evaluatie ABG-samenwerking
44
van wat c.q. welke situatie? En ook: wanneer doet de ABG-
Meer toekomstbestendigheid, ondanks
organisatie het ‘goed’ (genoeg) qua kwaliteit?
verminderde kwaliteitsbeleving We merkten eerder op dat de ABG-doelen meer concreet uit-
c. Minder kwetsbaar zijn in de ambtelijke bezetting. In de
gewerkt zouden moeten worden. Dit geldt ook voor het kwali-
gesprekken kwam naar voren dat het bij het begrip ‘kwets-
teitsdoel. In de beleving van het college van Gilze en Rijen is de
baar’ gaat om de verwachting van een robuuste organisatie
kwaliteit van de ambtelijke organisatie verminderd ten opzichte
waarin onderlinge vervanging plaatsvindt. De vraag is ver-
van de situatie van zelfstandigheid. Ook in Baarle-Nassau heeft
volgens: hoe wordt beoordeeld wanneer de ABG-organisatie
het college dit gevoel. We weten door gebrek aan nulmetingen
minder kwetsbaar is? Er is namelijk geen toetssteen (nulme-
niet wat het kwaliteitsniveau van allerlei taken was vóór 2016
ting) waarmee vergeleken kan worden.
en ook niet hoe de niveaus zich onderling verhielden (tussen de drie gemeenten). Oftewel, niemand weet op dit moment precies
d. Extra doelmatigheid genereren. Onduidelijk is wat met ‘extra’
wanneer de ABG-organisatie ‘het goed (genoeg) doet’. Dat is
wordt bedoeld. En ook is de vraag: wanneer is het doelmatig
voor de ambtelijke organisatie bijzonder lastig in termen van
genoeg? Daarbij staat er nog steeds een taakstelling open
middeleninzet, sturing en verantwoording.
inzake het terugverdienen van het voorbereidingskrediet van € 2 mln. Formeel is dit doel nooit bijgesteld of verlaten door
Achteraf is niet te herleiden hoe het kwaliteitsniveau van elke
het ABG-bestuur. Met als effect dat wat betreft dit doel voor
individuele gemeente zich ontwikkeld zou hebben zonder de
niemand duidelijk is wat dat precies zou moeten opleveren
samenwerking. Wij veronderstellen desondanks dat de ABG-
en in hoeverre dit haalbaar is.
organisatie meer robuust is dan de voorheen relatief kleine ambtelijke organisaties (met name geldt dit voor Alphen-
e. Beter in staat zijn de dienstverlening dichter bij de burger te brengen. Onbekend is wat de burger precies verwacht ten
Chaam en Baarle-Nassau) en in potentie meer toegerust is op het inspelen op externe ontwikkelingen.
aanzien van ‘dienstverlening dichterbij’. Hierop worden burgers namelijk niet specifiek op bevraagd. Tevens is de
De interne klant: de bestuurders
vraag: dichterbij ten opzichte van wat c.q. ten opzichte van
De bestuurder (wethouder / burgemeester) is primair de
welke uitgangssituatie?
interne klant van de ABG-organisatie. Het is dan ook in eerste instantie aan de bestuurder om aan te geven wat van de orga-
We zien dat deze vijf doelen veelal niet zijn uitgewerkt in indica-
nisatie wordt verwacht. Het is vervolgens aan de organisatie om
toren en prestatieafspraken . Dit zorgt er voor dat sturing van-
aan te geven wat deze wensen vergen aan benodigde randvoor-
uit het bestuur en vanuit de directie op dit moment niet goed
waarden. We constateerden in ons onderzoek dat het periodiek
kan plaatsvinden. Immers, niet duidelijk is wanneer doelen zijn
bevragen van de bestuurder vaker en pro-actiever (de ambtelijke
gerealiseerd of wanneer de samenwerking succesvol is. De ABG-
organisatie vraagt om deze duidelijkheid bij de bestuurder of
doelen zouden dus meer concreet uitgewerkt moeten worden en
doet voorstellen daartoe) zou kunnen. Dit leidt ertoe dat meer
daarmee een antwoord op de vraag moeten geven wanneer de
bekendheid ontstaat over wensen van bestuurders. Dit geeft de
organisatie ‘het goed (genoeg) doet’.
bestuurder comfort en biedt de organisatie logische momenten
24)
om in gesprek te gaan de bij behoeften benodigde randvoorWe concluderen ook dat de informatievoorziening rond
waarden. Op dit moment worden bestuurlijke vragen vaak met
doelrealisatie beperkt is. Dit wordt mede veroorzaakt doordat
‘ja’ beantwoord, vanuit goede bedoelingen, ook wanneer dit
nulmetingen grotendeels ontbreken en periodieke tussentijdse
eigenlijk niet kan. De roep van bestuurders in deze evaluatie is
metingen alleen op onderdelen van doelen zijn uitgevoerd.
duidelijk: wordt als organisatie zakelijker, doelend op het boven-
Hierdoor is progressie lastig te zien voor belanghouders. In onze
staande. En zoals meerdere gesprekspartners aangaven: “nee is
adviezen komen we hier uitgebreid op terug.
ook een antwoord”. Uiteraard vergt dit van de bestuurder de vaardigheid om zo nu en dan een ‘nee’ te accepteren. Dit vergt dus ontwikkeling van medewerker én bestuurder. Voor een deel van de bestuurders is de beleidskwaliteit toegenomen als gevolg van de ABG-organisatie. Er wordt meer
24) In de visie op dienstverlening zijn doelen gedeeltelijk uitgewerkt in een aantal prestatie indicatoren.
kennis en deskundigheid ervaren dan vóór de samenwerking. Gemiddeld genomen is de helft van de bestuurders tevreden
Definitief eindrapport
over de kwaliteit en tijdigheid van ambtelijke voorstellen. Verder wordt door bestuurders soms ervaren dat functies minder kwetsbaar zijn en meer kwaliteit bieden dan de periode voor de fusie. Bij alle bestuurders is er begrip voor de lastige startsituatie en het effect op medewerkers en resultaten. Ondanks empathie voor de lastige startsituatie wordt door de colleges meer verwacht van de prestaties van de organisatie. Het gevoel bij de drie colleges is dat de komende tijd meer en beter geleverd moet worden. Het gaat dan om twee thema’s: een gevoel van nabijheid en groei van strategisch vermogen. 1. Gevoel van nabijheid Het gevoel van afstand tot de bestuurder is groter geworden in de beleving van veel bestuurders. Dit betreft de fysieke afstand en de (toch) meer zakelijke verhouding. De bestuurder geeft aan behoefte aan meer ‘nabijheid’ van de adviseur te hebben. Een adviseur die meer aanwezig is, meer tijd besteed en de bestuurder meer comfort biedt door (samen) zaken voor te bereiden en daarbij gebruik maakt van sterk ontwikkelde politiek-bestuurlijke voelsprieten. De bestuurder wil goed toegerust en vol vertrouwen naar de raad en de buitenwereld kunnen en heeft daarvoor graag deskundige mensen om haar of hem heen. 2. Groei van strategisch vermogen Een belangrijke bevinding is het gemis aan strategische advisering (lees: capaciteit, tijd, kwaliteit).
Uit het door ons uitgevoerde benchmarkonderzoek blijkt dat de strategische capaciteit van de ABG-organisatie gemiddeld genomen minder groot is dan in vergelijkbare organisaties. We zien hierin een bevestiging van wat in vele gesprekken aan ons is meegegeven, zowel ambtelijk als bestuurlijk. Een stevig signaal van collegeleden is dat driekwart van hen op dit moment een onvoldoende geeft aan het strategisch vermogen van de ABG-organisatie. Ook de organisatie wenst meer strategische capaciteit te organiseren om de lokale en regionale strategische opgaven goed aan te kunnen. Nu worden veelal de manager en directeur in de strategische adviesrol ‘gezogen’. Gevolg is dat het management oneigenlijk werk verricht, daardoor te weinig tijd overhoudt om te managen en de (strategische) adviseur onvoldoende in zijn of haar rol en kracht staat. De uitbreiding van strategisch vermogen kan daardoor indirect een positief effect hebben op de ontwikkeling van medewerkers (door managers).
45
B
B
46
Onze adviezen langs zeven rode draden van bevindingen Hoofdstuk 5
5.1
Inleiding
Op basis van onze analyse langs de zeven rode draden van bevindingen in het vorige hoofdstuk treft u in dit hoofdstuk onze adviezen aan. Deze adviezen zijn gericht op de verdere ontwikkeling van de ABGorganisatie én samenwerking tussen de drie gemeenten. Voordat we ingaan op de inhoudelijke adviezen, starten wij met twee procesmatige adviezen: 1. Plan en prioriteer de doorontwikkeling: Deze evaluatie van
2. Plateau-gewijs ontwikkelen: Wij voorzien een periode van
de ABG-organisatie is een veelomvattend onderzoek met een
‘freeze’ tot uiterlijk eind 2019 waarin de grote vraagstukken
behoorlijk aantal inhoudelijke adviezen. Sommige adviezen
rond het toekomstperspectief en gezamenlijkheid van de
zijn eenvoudig van aard en losstaand, andere adviezen
ABG-samenwerking worden verkend (zie de volgende para-
hangen onderling samen en kennen een bepaalde volgor-
graaf). In dezelfde periode kan een start gemaakt worden
delijkheid en onderlinge afhankelijkheid. Het is niet onze
met implementatie van de adviezen die niet afhankelijk zijn
bedoeling, en ook ondoenlijk, om al onze adviezen ineens
van de uitkomst van de vraagstukken rondom het toekomst-
op te volgen. We raden u aan een weging en prioritering te
perspectief. Afhankelijk van de uitkomst van deze ‘free-
maken en hierbij onderscheid te maken in een korte termijn
ze’-periode, adviseren wij een ontwikkelagenda op te stellen
en een langere termijn ontwikkelagenda.
waarin de overige adviezen een plek kunnen krijgen.
B
Evaluatie ABG-samenwerking
48
5.2
Gezamenlijkheid in toekomstperspectief van de samenwerking
We zien het als noodzakelijk om scherper zicht te krijgen op de
de mate waarin ‘op inhoud’ overlap bestaat tussen de opgaven
koers van iedere gemeente en de mate van gezamenlijkheid van
en ambities van de drie ABG-gemeenten. Oftewel, maak een
deze drie koersen. Dit leidt -idealiter- tot een gezamenlijke koers
heldere lokale strategische agenda op thema-niveau waaruit de
die een heldere richting biedt aan de ambtelijke organisatie.
kracht (waar zijn we goed in?) en de ontwikkelnoodzaak (waar
Wat vervolgens de organisatiekracht vergroot, op basis waarvan
hebben we anderen voor nodig?) blijken.
meer bestuurskracht kan worden ontwikkeld voor alle gemeenten. Op basis van de bevindingen en het perspectief voor de drie
Een vervolgstap is een vergelijking van de strategische opgaven
gemeenten onderkennen wij hierbij drie adviezen die relevant
en ambities van de drie gemeenten. Hieruit ontstaat inzicht in
zijn. Deze adviezen staan weergegeven in de nu volgende figuur.
overeenkomsten en verschillen. Dit gedeelde perspectief dient eerst op strategisch niveau (waar zijn we naar onderweg?) helder te zijn. Vervolgens is het belangrijk dit uit te werken in
Creëren van een gedeeld toekomstperspectief
doelen en gewenste resultaten, met een praktische vertaling op het vlak van dienstverlening, governance, rapportages en financiën. Ons advies is dat deze duidelijkheid uiterlijk eind 2019 aanwezig is en gedeeld is tussen de drie besturen en met de
Plateaugewijs ontwikkelen
ABG-organisatie. Bij de eerste hoofdaanbeveling in het volgende hoofdstuk komen we hierop terug. De uitkomst van dit proces kan overigens zijn dat er een onvol-
Bekend maakt bemind
doende gedeelde toekomstvisie is. Deze conclusie heeft uiteraard zwaarwegende consequenties. Het voordeel hiervan is wel dat er ‘klare wijn’ wordt geschonken over de toekomst van de ABGorganisatie, hetgeen voor alle betrokkenen duidelijkheid creëert.
5.2.1 Advies 1. Creëren van een gedeeld toekomstperspectief
5.2.2 Advies 2. Plateau-gewijs ontwikkelen
De besturen (colleges en gemeenteraden) hebben op korte en
conclusie is dat de drie gemeenten de samenwerking met elkaar
middellange termijn baat bij het verbeteren van het presteren
willen ontwikkelen- “bevroren” voor een afgebakende periode
van de fusie-organisatie. Én de besturen hebben baat bij ruimte
van bijvoorbeeld drie á vier jaar. In het laatste jaar wordt een
om na te kunnen denken over een verder liggend perspec-
nieuw perspectief geschetst dat weer voor een nieuwe periode
tief voor de drie gemeenten. Daarom is het wenselijk dat de
van een aantal jaren geldt. Zo ontstaat een plateau-gewijze
drie besturen investeren in een gedeeld toekomstperspectief.
aanpak, die steeds opnieuw houvast en ‘rust’ creëert.
De geschetste duidelijkheid in de vorige stap wordt -als de