Bijlage 2 Rapport Benchmark 2018

Evaluatie ABG-samenwerking Alphen-Chaam • Baarle-Nassau • Gilze en Rijen

Definitief eindrapport 59795 – Vertrouwelijk 6 mei 2019

Evaluatie ABG-samenwerking Definitief eindrapport

Dit onderzoek is met financiële steun van de provincie Noord-Brabant gerealiseerd.

Peter van Unnik | Hans van der Werff | Daniel Huisman | Jorien Vink 6 mei 2019

Inhoudsopgave 1. Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

Onderzoeksvraag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Evaluatiekader . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 Onderzoeksproces . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Leeswijzer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Dankwoord . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10

2. Context: totstandkoming van de ABG-organisatie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 2.1 2.2 2.3

Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Aanleiding tot de start van ABG-organisatie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Het financiële perspectief . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

3. Samenvatting bevindingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6

Context en doelen van de ABG-samenwerking . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 Deelevaluatie kosten, kwaliteit en kwetsbaarheid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 Deelevaluatie dienstverlening . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 Deelevaluatie besturingsmodel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 Deelevaluatie verdeelsleutel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 Deelevaluatie formatie- en kostenomvang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

4. Onze analyse langs zeven rode draden van bevindingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7

Start en context van de ABG-organisatie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 Verscheidenheid in toekomstperspectief van de samenwerking . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 Basis voor de samenwerking vooral bedrijfsmatig . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 Rolonduidelijkheid en complexiteit bij rolinvulling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 Omgaan met evenwicht tussen betalen en genieten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 Verschillen tussen beelden en feiten over externe dienstverlening . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 Zoektocht naar evenwichtige interne context . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

5. Onze adviezen langs zeven rode draden van bevindingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7

Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 Gezamenlijkheid in toekomstperspectief van de samenwerking . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 Basis voor de samenwerking meer dan bedrijfsmatig . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 Rolduidelijkheid en heldere rolinvulling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 Meer evenwicht tussen betalen en genieten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 Evenwichtige beelden en feiten rond externe dienstverlening . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 Een evenwichtiger interne context . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56

6. Conclusies en aanbevelingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5

7.

Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 Een notie vooraf: zakelijk en met beide benen op de grond . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 Een tweede notie vooraf; de ontwikkelrichting is niet vrijblijvend . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 Conclusies op basis van de onderzoeksvragen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 De drie aanbevelingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62

Procesmatige slotadviezen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68

Bijlage A: Nota van Bevindingen: de vijf bevindingen hoofdstukken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 Bijlage B: Lijst met bespreekpunten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 Bijlage C: Bijlagenboek behorend bij bevindingen

B

6

Inleiding

Hoofdstuk 1 Sinds 1 januari 2016 hebben de gemeenten AlphenChaam, Baarle-Nassau en Gilze en Rijen één ambtelijk apparaat: de ABG-organisatie. Dit is ontstaan na een besluit hiertoe van de drie afzonderlijke gemeenteraden in de zomer van 2015. Bij aanvang is afgesproken om de ABG-samenwerking in 2018 te evalueren. Berenschot is gevraagd deze evaluatie uit te voeren.

1.1

Onderzoeksvraag

De hoofdvraag wordt beantwoord door het uitvoeren van de

In het onderzoek staat het functioneren van de ABG-organisatie

onderstaande vier deelevaluaties en door een meer overkoepe-

centraal. We kijken, aan de hand van de oorspronkelijk gestelde

lend beeld te geven van de gerealiseerde effecten op het gebied

organisatiedoelen, wat goed gaat én wat er voor de toekomst

van kosten, kwaliteit en kwetsbaarheid van de drie gemeenten.

geleerd en verbeterd kan worden. Dit met als doel het functio-

Het gaat om de volgende vier deelevaluaties:

neren van de ABG-organisatie te optimaliseren. De hoofdvraag

•• Evaluatie van de ABG-dienstverlening

van deze evaluatie is de volgende:

•• Evaluatie van het besturingsmodel •• Evaluatie van de verdeelsleutel

In welke mate heeft de ABG-organisatie de gemeenten Alphen-Chaam, Baarle-Nassau en Gilze en Rijen gebracht wat bedoeld was?

•• Evaluatie van de formatie- en kosten omvang (middels een benchmarkonderzoek) De evaluatie levert inzicht op in zowel feitelijke/objectiveerbare

En wat kunnen we leren en verbeteren?

effecten, alsook verwachtingen en belevingen van verschillende belanghouders (zie ook 1.3).

B

Evaluatie ABG-samenwerking

8

1.2

Evaluatiekader

In het onderstaande evaluatiekader is opgenomen wat door de gemeenteraden van Gilze en Rijen, Alphen-Chaam en Baarle-Nassau in 2015 beoogd was bij de oprichting van de ABG-organisatie (de oorspronkelijke doelstellingen). Het evaluatiekader wordt benut als toetssteen waarlangs, in de analysefase van het onderzoek, bevindingen uit de evaluatie worden gelegd. De inhoud van het evaluatiekader is opgebouwd op basis van raadsbesluiten uit 2015, een bestuurlijke visie uit 2013 en een visie op de organisatie uit 2016. De begeleidingscommissie heeft het evaluatiekader bij aanvang van het onderzoek vastgesteld. Evaluatiekader Berenschot Doelen ABG-organisatie (2015)

Randvoorwaarden (2015)

a. Nabijheid organiseren door samen sterker te staan. Dit betreft o.a. door groter te worden kansen benutten om op ‘het kleine’ te letten (“groter worden door klein te blijven”). Dienstverlening dichter bij de burger, voorzieningenniveau in de kernen in stand houden en binding met de gemeenschappen nog beter organiseren.

De zelfstandigheid van de drie gemeenten wordt gerespecteerd 2):

b. Betere kwaliteit kunnen bieden. Dit betreft o.a. het handhaven of verbeteren van servicenormen uit het kwaliteitshandvest, de visie op dienstverlening en de inzet van efficiencywinst voor kwaliteitsborging en -ontwikkeling. Het is zowel gericht op de inwoner en ondernemer als op de ondersteuning van raden en colleges (gelijkblijvend kwaliteitsniveau). c. Minder kwetsbaar zijn in de ambtelijke bezetting. Dit betreft o.a. een organisatie die in staat is voor drie colleges te werken, onder meer door opleiding van personeel, harmonisatie van systemen en werkprocessen en stroomlijning van aansturing. d. Extra doelmatigheid kunnen genereren (met doelmatigheid wordt efficiency bedoeld). Dit betreft o.a. meer rendement in termen van kostenbeheersing kunnen genereren met een compactere beleids- en ondersteuningsorganisatie. e. Beter in staat zijn de dienstverlening dichter bij de burger te brengen. Dit betreft o.a. versterking van leefbaarheid in de kernen en het werken conform de visie op dienstverlening 1).

a. Behoud van eigen bestuur. b. Verantwoordelijkheid voor de eigen positie. c. Zelfstandig beleid en beleids- en uitvoeringskaders kunnen bepalen. De bijzondere positie van Baarle-Hertog: • Voor de enclavesituatie en de grensoverschrijdende samenwerking is er een bestuurlijke en ambtelijke structuur gerealiseerd waarbij de benodigde samenwerking (met professionele ondersteuning) op alle niveaus is geborgd. Bedrijfsvoering: a. De beheerskosten van de nieuwe organisatie zijn voor de drie gemeenten afzonderlijk maximaal gelijk aan de huidige kosten voor de bedrijfsvoering. b. De eenmalige kosten van de fusie worden in 4 tot 6 jaar terugverdiend. c. Er ontstaat geen (financieel) nadeel gemeente. d. De verdeelsleutel ligt voor een periode van 4 jaar vast. e. Efficiencyvoordelen kunnen worden ingezet voor het borgen en door ontwikkelen van de kwaliteit van hoogwaardige dienstverlening aan de burger. f. Veranderingen in het takenpakket die leiden tot aanpassing in de organisatie met budgettaire consequenties worden voorgelegd aan de gemeenteraden.

Organisatievisie (2016) “Wij versterken het goede van een kleine gemeente, en combineren dat met de grotere professionaliteit van een middelgrote gemeente. De medewerkers van onze organisatie staan samen voor het geheel. Wij vertrouwen op de lokale kracht van de samenleving en versterken die waar nodig door toegevoegde waarde te bieden en door te faciliteren, te stimuleren en te participeren. Wij denken in mogelijkheden, niet in regels. We maken onderdeel uit van de lokale netwerken in onze kernen. Wij werken met maatschappelijk geld, en zijn steeds op zoek naar mogelijkheden om zo efficiënt mogelijk te werken. Wij stellen de medewerkers van de organisatie in staat hun talenten te ontwikkelen.”

1)

2)

Visie op dienstverlening: “We excelleren in klein zijn en wel op een moderne, duurzame manier. We onderhouden betekenisvol contact met de klant, waarbij we doelgerichte technologie inzetten. De relatie is op basis van vertrouwen, waarbij we uitgaan van eigen kracht”. We merken op dat het college van Baarle-Nassau dit punt (wijzend op de destijds gemaakte afspraken) als een doel van de samenwerking en niet als een randvoorwaarde van de samenwerking ervaart.

Definitief eindrapport

1.3

9

Onderzoeksproces

b. Hierop volgend is de beleving (en verwachting) van ver-

Om tot een antwoord op deze hoofdvraag te komen, is het

schillende belanghouders ten aanzien van de evaluatiethe-

onderzoek in drie fasen opgeknipt. De Nota van Bevindingen

ma’s in fase 2 geïnventariseerd middels groepsgesprekken,

die in februari 2019 is opgeleverd en op 11 maart 2019 met

interviews en de eerder genoemde enquêtes. De gesproken

de raden van Alphen-Chaam, Baarle-Nassau en Gilze en Rijen

belanghouders zijn inwoners, ondernemers, partnerorga-

is besproken, is de resultante van onderzoeksfase 1 en 2. De

nisaties, maatschappelijke organisaties, de drie raden, de

rapportage die nu voor u ligt, borduurt hierop voort. Het bevat

drie colleges, het ABG-bestuur, het DT, het MT, de onder-

de conclusies en aanbevelingen van de ABG-evaluatie en vormt

nemingsraad en verschillende ABG-medewerkers uit de vier

daarmee het sluitstuk van het gehele onderzoeksproces.

domeinen. De verzamelde feitelijkheden en belevingen zijn gevat in de Nota van Bevindingen (fase 2).

Wat was beoogd bij de oprichting (verwachtingen) Fase 1 Voorbereiden onderzoek

‘Best en worst practice’ ervaringen van andere ambtelijke orgnisaties

Evaluatiekader en interviewleidraad

c. Op basis van de door de opdrachtgever vastgestelde Nota van Bevindingen (na een toets van de bevindingen op juistheid en volledigheid) zijn analyses, conclusies en aanbevelingen geformuleerd in derde en laatste fase.

1.4

Leeswijzer

Allereerste beschrijft Hoofdstuk 2 de context van de opstartFase 2 Uivoeren onderzoek

Hoe wordt het in de praktijk ervaren? (belevingen en feitenonderzoek)

fase van de ABG-organisatie, zoals ook eerder in de Nota van Bevindingen weergegeven. Het kennen van deze context is van belang om de bevindingen, analyses, conclusies en aanbevelin-

Fase 3 Conclusies en aanbevelingen

Conclusies: verwachtingen versus belevingen

gen ten aanzien van (de ontwikkeling van) de ABG-organisatie

Aanbevelingen voor doorontwikkeling

Hoofdstuk 3 geeft een korte samenvatting van de bevindingen

te kunnen duiden.

die wij eerder beschreven in de Nota van Bevindingen. Deze betreffen de uitgevoerde overkoepelend evaluatie (Kosten,

Figuur 1 Processchets van de ABG-evaluatie

Kwaliteit en Kwetsbaarheid) en de verschillende deelevaluaties, te weten Dienstverlening, Besturingsmodel, Verdeelsleutel, en Formatie- en kostenomvang. De volledige bevindingen zijn opge-

De uitgevoerde onderzoekstappen om tot deze conclusies en

nomen in bijlage A4).

aanbevelingen te komen zijn als volgt: In Hoofdstuk 4 worden vervolgens de zeven clusters van a. In de voorbereiding van het onderzoek (fase 1) is allereerst

bevindingen (of rode draden) omschreven, te weten: 1. Start en

het evaluatiekader vastgesteld, evenals interviewleidraden

context van de ABG-organisatie; 2. Verscheidenheid in toekomst-

(voor de gesprekken met verschillende belanghouders) en

perspectief van de samenwerking; 3. Basis voor de samenwerking

enquêtes (voor ABG-medewerkers, collegeleden en raads-

vooral bedrijfsmatig; 4. Rolonduidelijkheid en complexiteit bij

leden van de drie gemeenten). Relevante documentatie

rolinvulling; 5. Omgaan met evenwicht tussen betalen en genieten;

vanuit de ABG-organisatie (en openbare data) is verzameld

6. Beelden en feiten rond externe dienstverlening niet in evenwicht;

en bestudeerd. Vervolgens zijn de enquêtes uitgezet onder

7. Zoektocht naar evenwichtige interne context.

40 medewerkers , alle 11 collegeleden en alle raadsleden, 3)

waarvan respectievelijk 29 medewerkers, 8 collegeleden en

Zes van de rode draden worden in Hoofdstuk 5 geanalyseerd5).

40 raadsleden een enquête invulden.

Dit leidt in Hoofdstuk 6 tot de conclusies en aanbevelingen, waarbij een antwoord wordt geformuleerd op de evaluatievragen

3)

Met de opdrachtgever is afgesproken om alleen de medewerkers te enquêteren die geïnterviewd zijn in het kader van deze ABG-evaluatie. In 2018 hebben alle ABG medewerkers een medewerker belevingsonderzoek ingevuld. Er is voor gekozen niet alle medewerkers opnieuw met een enquête te belasten.

4) 5)

De Nota van Bevindingen ging gepaard met een los bijlagenboek. Dit bijlagenboek wordt ook bij deze rapportage gevoegd. Ten aanzien van de eerste rode draad ‘start en context van de ABGorganisatie’ hebben wij geen adviezen geformuleerd.

B

B

Evaluatie ABG-samenwerking

10

en waarin drie overkoepelende hoofdaanbevelingen worden beschreven. Tot slot formuleert Hoofdstuk 7 onze procesmatige slotadviezen, voortkomend uit het onderzoek naar het functioneren van de ambtelijke samenwerking. In de bijlagen vindt u de bevindingenhoofdstukken uit de oorspronkelijke Nota van Bevindingen (bijlage A) en een lijst met bespreekpunten, inclusief de ontwikkelrichting die bijdraagt aan een zo optimaal mogelijk functionerende ambtelijke fusie-organisatie (bijlage B).

1.5

Dankwoord

Wij willen de betrokken ABG-medewerkers, directie en MT, de drie raden en colleges / ABG-bestuur alsmede de externe belanghouders hartelijk danken voor hun medewerking en het mogelijk maken van dit onderzoek. Dit geldt zeker ook voor de medewerkers van het bestuurssecretariaat die de vele afspraken mogelijk maakten. We zijn allen zeer erkentelijk voor de plezierige samenwerking, het faciliteren van het onderzoek, de openheid in gesprekken en het vertrouwen dat ons daarmee gegeven is.

Definitief eindrapport

11

B

B

12

Context: totstandkoming van de ABGorganisatie Hoofdstuk 2

2.1

Inleiding

provincie Noord-Brabant zou een oproep tot samenwerking in

In dit hoofdstuk staat de context beschreven waarin de ABG-

de regio hebben gedaan, omdat anders mogelijk een herindeling

organisatie is gestart. Het hebben van inzicht in deze context is

zou worden opgelegd. Dit zou de aanleiding voor de ABG-

van belang om de resultaten van de ABG-organisatie in relatie

gemeenten zijn geweest om de mogelijkheid van een ambtelijke

tot de oorspronkelijk gestelde doelen te kunnen duiden.

fusie te onderzoeken. Mede om deze beleving te toetsen aan de feiten, hebben wij de documenten van het provinciale

We beschrijven achtereenvolgens de volgende perspectieven:

programma Veerkrachtig Bestuur bestudeerd. Voor een nadere inkleuring van de feiten hebben wij met ambtelijk medewerkers

•• De aanleiding om met de ABG-organisatie te starten.

van de provincie Noord-Brabant gesproken6). Het feitelijke procesverloop ziet er -op hoofdlijnen7)- als volgt uit:

•• De bestuurlijke (financiële) besluiten en verwachtingen die aan die start ten grondslag lagen én het effect van deze

In 2012 vraagt de provincie de Adviescommissie Krachtig

besluiten op de opstartjaren van de ABG-organisatie.

Bestuur in Brabant (Commissie Huijbregts) te onderzoeken in hoeverre Brabantse gemeenten in staat zijn om de toenemende

2.2

Aanleiding tot de start van ABG-organisatie

taken te vervullen en bij te dragen aan het realiseren van de

In 2015 besloten de raden van de gemeente Alphen-Chaam

Brabantse ambities (Agenda van Brabant). Op 14 juni 2013

(d.d. 16 juli 2015), de gemeente Baarle-Nassau (d.d. 24 juni

wordt het daaruit volgende rapport “Veerkrachtig Bestuur in

2015) en de gemeente Gilze en Rijen (d.d. 13 juli 2015) tot

Brabant” gepresenteerd, waarna Gedeputeerde Staten op 2 juli

de start van de ABG-organisatie. In een getekende akte van de gemeenschappelijke regeling (d.d. 21 juli 2015) staan de doelen van de ambtelijke fusie vermeld. De aanleiding voor de

6)

ABG-gemeenten om die samenwerking in 2013 op te zoeken was -volgens diverse van de door ons geïnterviewde belanghouders- dat de ABG-gemeenten geen andere keuze hadden. De

7)

Aan ambtelijk medewerkers van provincie Noord-Brabant is in het kader van de ABG-evaluatie gevraagd wat de intenties van de provincie Noord-Brabant waren in relatie tot intergemeentelijke samenwerking in de ABG-regio in de periode vóór 2016. Het volledige proces inclusief documentatie staat is te vinden op https://www. brabant.nl/subsites/veerkrachtig-bestuur.

B

Evaluatie ABG-samenwerking

14

2013 een brief met een reactie op het rapport stuurt aan de colleges en raden van de ABG-gemeenten. Ten aanzien van de ABG gemeenten is in het rapport “Veerkrachtig Bestuur in Brabant” het volgende te lezen: Citaten uit ‘Veerkrachtig Bestuur in Brabant’ (14 juni 2013) De gemeenten Baarle-Nassau en Alphen-Chaam hebben onvoldoende bestuurskracht voor de toekomst. In het rapport West-Brabant is aanbevolen om de destijds gemaakte keuze uit het verleden te herstellen door Chaam te herindelen met Breda. De kern Alphen kan dan met de gemeenten Baarle-Nassau meegaan in de herindeling van Goirle met Tilburg. Over de aangekondigde samenwerking tussen Gilze en Rijen en (een ongedeeld) Alphen-Chaam – eventueel met andere gemeenten – merkt de commissie op dat deze bezien zal moeten worden op de rand voorwaardelijke bestuurskrachtversterking, waaronder de verbinding met één van de Brabantse steden en op de wederkerigheid (tussen geven en nemen en tussen halen en brengen) die dit met zich mee moet brengen. Alleen dan kan een dergelijke samenwerking een succes worden. Een dergelijke samenwerking richt zich dan op de versteviging van de plattelandsontwikkeling in het uitgestrekte gebied tussen de steden Tilburg en Breda en de landsgrens met België. Een belangrijke kerntaak daarbij is die van de samenwerking met de Belgische zuiderburen, in het bijzonder de Belgische gemeente Baarle-Hertog.

In december 2013 stelt de provincie vervolgens het programmaplan “Veerkrachtig Bestuur” vast. De belangrijkste uitgangspunten van het programma staan hieronder genoemd. Citaat uit visiedocument ‘(Veer)krachtig bestuur’8) Belangrijkste uitgangspunten

Kernbegrippen

• Groter is niet per definitie beter. Om de economische positie in de regio te versterken moeten overheden samenwerkingsverbanden aangaan met verschillende partners, op verschillende schalen. Wat de beste aanpak is, is afhankelijk van de situatie. (Veer)krachtig bestuur gaat over het zo goed mogelijk oppakken van de maatschappelijke uitdagingen.

• • • • •

• Oplossingen moeten zo veel mogelijk van onderop komen. De provincie wil inspireren, stimuleren en faciliteren, maar zal waar nodig ook reguleren, vanuit haar rol als procesverantwoordelijke voor de kwaliteit van het openbaar bestuur op lokaal niveau. • De overheden staan voor een dubbele opgave: enerzijds is meer slag- en schakelkracht nodig en aan de andere kant is het belangrijk om herkenbaar te zijn voor de burger en betrokken te zijn bij wat er lokaal gebeurt.

Gedurende datzelfde jaar kondigen in juni eerst Alphen-Chaam en Gilze en Rijen aan om intensief te gaan samenwerken. In de maanden daarna sluit Baarle-Nassau aan. Op 26 november 2013 ondertekenen de colleges van Alphen-Chaam, Gilze en Rijen en Baarle-Nassau een statement (‘Samenwerking Alphen-Chaam/Baarle-Nassau/Gilze en Rijen “omdat het er toe doet”), waarin aangekondigd wordt ambtelijk te fuseren. Doel is om eind 2015 de fusie gerealiseerd te hebben. Uit de onderstaande passage uit het statement blijkt dat de colleges enerzijds de overeenkomsten tussen de verschillende kernen, maar anderzijds juist ook de onderlinge verschillen, zagen als versterking van het geheel.

8)

Bron: Visie op veerkrachtig bestuur (https://www.brabant.nl/subsites/veerkrachtig-bestuur/visie)

Slagkracht Democratie Experimenteerruimte Schakelkracht Betrokkenheid

Definitief eindrapport

Citaat uit Bestuurlijke Statement ABG-gemeenten (26 november 2013) Onze kernen hebben veel gemeen. En de verschillen tussen de kernen maken het geheel completer. Alphen, Molenschot, Galder, Huiten, Chaam, Ulicoten, Castelre, Baarle-Nassau en Gilze delen tijdloze kenmerken als rust, ruimte, natuur, wijde vergezichten, duurzaamheid, agrarisch en toeristisch ondernemerschap, gastvrijheid en aandacht voor cultuur en cultuurhistorie. Alphen-Chaam heeft die kwaliteiten in 2010 verzilverd met het verkrijgen van de Cittaslow-status. Uniek voor Baarle-Nassau is dat het één dorp vormt met Baarle-Hertog (Belgisch). Dit dorp bestaat uit twee gemeenten in twee verschillende landen en is opgebouwd uit 30 enclaves wat betekent dat de rijksgrenzen dwars door de percelen heenlopen. De uniciteit hiervan kan voor alle kernen ingezet worden. Rijen vult de toeristisch-recreatieve dynamiek aan met stuwende bedrijvigheid, die zijn plaats gevonden heeft dichtbij de A58. Het spoor, de vliegbasis, de vele industriële bedrijven met vaak een bovenregionale betekenis: zij zorgen ervoor dat Rijen zich economisch krachtig kan manifesteren tussen de grote steden Breda en Tilburg.

Rijen is in meerdere opzichten groot genoeg om de economische motor voor de samenwerkende gemeenten te zijn, en klein genoeg om een sterke sociale cohesie te kunnen bewaren en zo te delen in de vitaliteit die de andere kernen sterk maakt.

In 2014 publiceert de provincie een provinciale visie9) op de bestuurlijke organisatie van Brabant. De provincie vraagt alle Brabantse gemeenten om, in lijn met het programmaplan Veerkrachtig Bestuur, een toekomstvisie op te stellen en duidelijk te maken wat deze visie betekent voor de organisatorische en/of bestuurlijke inrichting van de gemeente. In het genoemde provinciale visiedocument is een passage opgenomen waaruit blijkt dat wat de provincie betreft “een totaal spectrum aan mogelijkheden, variërend van voortzetting van de huidige situatie tot en met bestuurlijke fusie” tot de mogelijkheden behoort. In 2014 worden de plannen van de ABG-gemeenten verder geconcretiseerd. Op 10 juni 2014 stellen de colleges het projectplan ‘Vormgeven Ambtelijke Fusie Alphen-Chaam / Baarle-Nassau/ Gilze en Rijen’ vast. Later dat jaar worden in raadsvoorstellen ‘Kaders voor de ambtelijke fusie Alphen-Chaam, Baarle-Nassau en Gilze en Rijen’ besproken. Hier wordt het volgende beschreven: “Het initiatief tot samenvoeging van de ambtelijke organisaties is in lijn met het streven van de provincie om de bestuurskracht van de gemeenten te vergroten. Aan het begin van de nieuwe raadsperiode heeft het college van GS andermaal nadrukkelijk gesteld dat zij de ambtelijke fusie “een kans geven als oplossingsrichting voor de noodzakelijke bestuurskrachtversterking”. Zij vragen “..

de uitwerking daarvan de komende maanden voortvarend ter hand te nemen”. Op basis van deze tijdslijn kan vastgesteld worden dat de provincie de Brabantse gemeenten actief stimuleerde om kritisch te kijken naar hun opgaven en de organisatie en bestuurlijke inrichting.

9)

Leiderschap en dienstbaarheid: Samen op weg naar een (veer)krachtig bestuur in Brabant’ (september 2014).

15

B

B

Evaluatie ABG-samenwerking

16

De nu volgende tabel geeft de tijdlijn samengevat weer. Jaar

Gebeurtenis

2012

• Provincie laat de Adviescommissie Krachtig Bestuur in Brabant (Commissie Huijbregts) onderzoek verrichten naar alle Brabantse gemeenten. In een brief van provincie aan Brabantse gemeenten10) is te lezen dat de commissie onder andere onderzocht ‘in hoeverre de gemeenten in staat waren om het toenemende aantal gemeentelijke taken te vervullen en bij te dragen aan het realiseren van de Brabantse ambities (Agenda van Brabant). Daarbij keek ze bijvoorbeeld naar de samenwerkingsbereidheid van de gemeente, de stabiliteit van het bestuur (financiën en het ‘op orde zijn’ van de organisatie) en de interactie met de samenleving’. • Per ABG-gemeente is het resultaat van het onderzoek, de bestuurs-scan, online te vinden11).

2013

• Gedeputeerde Staten neemt het onderzoeksrapport van Commissie Huijbregts in ontvangst, maar neemt het niet over. • Om de gemeenten op weg te helpen met het werken aan toekomstbestendigheid, organiseert de provincie per regio een dialoogconferentie. • Op 14 juni wordt het rapport “Veerkrachtig Bestuur in Brabant” gepubliceerd. Hierin staat onder meer ‘De gemeenten Baarle-Nassau en Alphen-Chaam hebben onvoldoende bestuurskracht voor de toekomst.’ • Op 2 juli 2013 zendt Gedeputeerde Staten een brief aan de colleges en raden van de ABG gemeenten, met een eerste reactie op het rapport “Veerkrachtig Bestuur in Brabant”. • Intussen zijn de ABG-gemeenten tot een bestuurlijke visie op samenwerking gekomen: ‘Samenwerking Alphen-Chaam/Baarle-Nassau/Gilze en Rijen “omdat het er toe doet”’. • In december 2013 wordt door provincie een programmaplan Veerkrachtig Bestuur vastgesteld.

2014

• Mede op basis van de dialoogconferenties wordt in 2014 een provinciale visie 12) op de bestuurlijke organisatie van Brabant gepubliceerd, ontwikkeld in samenspraak met de Vereniging van Brabantse gemeenten, vertegenwoordiging uit het maatschappelijk middenveld en met inspiratie van gemeentebesturen en -secretarissen. In deze visie, te vinden op de website van provincie, staan onder andere de onderstaande kernbegrippen en de belangrijkste uitgangspunten opgenomen. Deze onderstaande begrippen en uitgangspunten kenmerken de toenmalige beelden van provincie in relatie tot lokale en regionale opgaven en de rollen van gemeenten en provincie. • Provincie vraagt in 2014 alle Brabantse gemeenten om, in lijn met het programmaplan Veerkrachtig Bestuur, een toekomstvisie op te stellen en duidelijk te maken wat deze visie betekent voor de organisatorische en/of bestuurlijke inrichting van de gemeente.

Tabel 1

Genomen stappen Provincie Noord-Brabant leidend tot ‘Veerkrachtig Bestuur’

10) Brief van provincie aan alle raden en colleges in Noord-Brabant, Vervolgproces (Veer)Krachtig Bestuur, 9 november 2015. 11) Alphen Chaam (20 maart 2013): https://www.brabant.nl/subsites/veerkrachtigbestuur/visie/gemeenten/alphenchaam. Baarle-Nassau (20 maart 2013): https://www.brabant.nl/subsites/veerkrachtig-bestuur/visie/gemeenten/ baarlenassau. Gilze en Rijen (21 november 2012): https://www.brabant.nl/ subsites/veerkrachtig-bestuur/visie/gemeenten/gilzenrijen 12) Leiderschap en dienstbaarheid: Samen op weg naar een (veer)krachtig bestuur in Brabant’ (september 2014).

Definitief eindrapport

2.3

17

Het financiële perspectief

2.3.1 Taakstelling bij de start

Deze taakstelling van Gilze en Rijen is vervolgens -op basis

Met name de eerste twee jaren hebben taakstellingen, waarmee

van het aandeel van Gilze en Rijen in de verdeelsleutel- op

de ABG-organisatie was belast, geleid tot een moeizame start.

de volgende wijze omgerekend naar het collectief van de drie

Om de resultaten ten aanzien van kosten, kwaliteit en kwets-

gemeenten:

baarheid (beschreven in het volgende hoofdstuk) en in bredere zin de ontwikkeling van de ABG-organisatie te kunnen duiden,

De taakstelling voor Gilze en Rijen van € 150.000 in 2016 is

gaan wij in dit onderdeel van de rapportage in op dit thema.

omgerekend naar de drie gemeenten € 300.000.

Bij de startbegroting van 2016 kreeg de ABG-organisatie te

Additioneel moest de ABG-organisatie in 2017 voor Gilze en

maken met een taakstelling. Uit deze begroting halen wij het

Rijen nog € 200.000 structureel aan besparingen realiseren13).

volgende citaat:

Vertaald naar de drie gemeenten komt dit uit op € 370.000.

Citaat uit Startbegroting ABG 2016

In de programmabegroting 2016 van Alphen-Chaam staat dit

Een belangrijk uitgangspunt voor de samenwerking is dat er geen (financieel) nadeel gemeente zou ontstaan. Met de begroting voor het jaar 2016 kunnen wij dit uitgangspunt realiseren, ondanks dat we op onderdelen te maken hebben met hogere kosten ten opzichte van de huidige afzonderlijke begrotingen. Deze hogere kosten bestaan in hoofdlijnen uit ICT (€ 400.000) en BTW nadeel (€ 100.000). Om invulling te kunnen geven aan de afspraken die binnen de begrotingen van de afzonderlijke gemeenten zijn gemaakt, is daarnaast in deze begroting een aanvullende besparing verwerkt van € 300.000. Voor de jaren vanaf 2017 moet er, om aan de eerder aangehaalde doelstelling te kunnen voldoen, een aanvullende besparing worden gerealiseerd van € 370.000. De directie van de ABG organisatie komt in 2016 met voorstellen over hoe zij denkt dit te gaan realiseren. Daarnaast krijgt de ABG directie de opdracht om het voorbereidingskrediet van € 2 miljoen terug te verdienen.

In dit citaat wordt twee keer gesproken over ‘aanvullende besparingen’. De achtergrond hiervan is dat de gemeente Gilze

als volgt verwoord. Citaat uit Programmabegroting Alphen-Chaam 2016 Voordelig effect bij realisatie taakstelling Indien de ABG-organisatie de taakstelling realiseert, dan resulteert dit voor de gemeente Gilze en Rijen in een bijdrage aan de ABG-begroting die ongeveer gelijk is aan hun meerjarenraming bedrijfsvoering kosten, waarin reeds een aanzienlijke taakstelling was opgenomen. Daarmee wordt voldaan aan een belangrijk uitgangspunt dat de bijdrage van de drie afzonderlijke gemeenten aan de begroting 2016 niet tot een (substantieel) nadeel mag leiden ten opzichte van de huidige ramingen bij één van de drie gemeenten. Vanwege de gehanteerde verdeelsleutel kunnen de gemeenten Alphen-Chaam en Baarle-Nassau meeprofiteren van de realisatie door de ABG-organisatie van de taakstelling, opgelegd vanuit de meerjarenraming van Gilze en Rijen, in díe zin dat hun bijdrage aan de ABG-begroting lager uitvalt dan hun huidige meerjarenraming bedrijfsvoering kosten.

en Rijen vóór de start van de ABG-organisatie meerjarig taakstellingen had ingeboekt op de (personeelskosten van de) eigen ambtelijke organisatie. Deze taakstellingen liepen nog twee jaar door na de start van de ABG-organisatie in 2016. Er is voor gekozen deze taakstellingen op te nemen in de begroting van de ABG-organisatie. In de begroting 2016 van de ABG-organisatie is terug te vinden dat de besparing vanuit Gilze en Rijen nog € 150.000 is in 2016 en € 350.000 in 2017 (en verdere jaren). Hiermee bedoelen we dat er vanaf 2017 structureel € 350.000 minder geld is voor de (personeelskosten van de) eigen ambtelijke organisatie.

13) Immers: € 350.000 minus € 150.000 is € 200.000. Het aandeel van GR is 53,9%. Totaal moet de ABG 200.000/ 53,9% = € 371.363, of afgrond € 370.000 besparen om de bijdrage van GR met € 200.000 te verlagen.

B

B

Evaluatie ABG-samenwerking

18

Taakstelling met name op personele lasten

op hoofdlijnen plaats, dat wil zeggen op clusterniveau en niet

Deze taakstelling moest vooral gerealiseerd worden op de

op het niveau van onderliggende functies15).

personele lasten. De nu volgende tabel laat zien wat de omvang is van de taakstellingen in relatie tot de begrote personeelskosten op basis van de begroting van 201614). Overigens is in deze opstelling nog geen rekening gehouden met het terugverdienen van het voorbereidingskrediet van € 2 miljoen. Post

2016

2017

2018

Hogere ICT kosten

€ 400.000

€ 400.000

€ 400.000

BTW nadeel

€ 100.000

€ 100.000

€ 100.000

Ingeboekte taakstellingen gemeenten v/af 2016

€ 300.000

€ 300.000

€ 300.000

€ 370.000

€ 370.000

€ 800.000

€ 1.170.000

€ 1.170.000

€ 19.157.693

€ 19.251.260

€ 19.414.031

4,2%

6,1%

6,0%

Ingeboekte taakstellingen gemeenten v/af 2017 Totaal taakstellingen Omvang begrote personeelskosten Omvang taakstelling in relatie tot personeelskosten Tabel 2

Omvang van taakstellingen in relatie tot de begrote personeelskosten (o.b.v. begroting 2016)

De conclusie die we uit deze tabel kunnen trekken is dat de ABG-organisatie in de eerste drie (opstart)jaren geconfronteerd werd met een taakstelling van tussen de 4% en 6% op de personele kosten. Om te toetsen in hoeverre de ABG-organisatie voldoende formatie had, is eerder aan BuitenhekPlus/Leeuwendaal gevraagd een benchmark op het concept formatieplan uit te voeren. Op 27 februari 2015 is door hen de rapportage opgeleverd. De ABG-organisatie is door BuitenhekPlus/Leeuwendaal vergeleken met drie andere gemeenten met ieder een inwoneraantal van 43.000 – 46.000. Deze drie referentiegemeenten bestonden, net zoals de ABG-gemeenten, uit meerdere dorpskernen. Daarbij moet wel worden opgemerkt dat, in tegenstelling tot de ABGgemeenten, deze gemeenten ieder één organisatie hebben en er geen sprake is van een gezamenlijke ambtelijke organisatie. Er heeft geen nader onderzoek plaatsgevonden naar de mate waarin de ABG-organisatie en de referentiegemeenten werkzaamheden hebben uitbesteed. Het onderzoek vond daarnaast

14) De in de tabel genoemde taakstellingen zijn verwerkt in het bedrag aan personele kosten.

15) Een vergelijking met de Berenschotbenchmark wordt gezien – deze disclaimer – hierom door ons niet gemaakt.

Definitief eindrapport

Citaat uit het rapport van BuitenhekPlus/Leeuwendaal Een algemene bevinding is dat de ABG-organisatie, op basis van het nu voorliggende formatieplan, in twee keer fors terug gaat in formatie: eerst van huidig (279 fte) naar start per 1-1-2016 (254,7 fte) en dan nog eens van start naar streef per 1-1-2019 (237 fte). Wij merken hierbij op dat het concept formatieplan puur een kwantitatieve weergave van de formatie per cluster en per domein is en in dit plan geen onderbouwing is opgenomen ten aanzien van de formatiereductie voor de verschillende clusters en domeinen. Wij hebben dan ook geen inzicht in de onderliggende motieven voor gemaakte/te maken keuzes. In algemene zin valt op te merken dat de startformatie bij ABG (2016) al circa 5% onder de gemiddelde formatie van de drie referentiegemeenten ligt en de streefformatie bij ABG (2019) circa 12% onder de gemiddelde formatie van de drie referentiegemeenten ligt. Overigens weten wij niet in hoeverre de drie referentiegemeenten ook bezuinigingsopgaven/ -ambities hebben, maar aannemelijk is dat de gemiddelde formatie van de drie referentiegemeenten in 2019 lager zal zijn dan thans het geval is, hetgeen in de vergelijking ten opzichte van de streefsituatie dus mogelijk een iets vertekend beeld geeft. 1.

Er lijkt binnen de ABG-organisatie een gat te zitten tussen de managementfuncties (indicatief schaal 13) en de beleids- en adviesfuncties (veelal op schaal 10 en slechts in een enkel geval op schaal 10A of hoger). Hiermee zou een plafond kunnen ontstaan tussen ondersteuning/uitvoering en management wat doorgroei richting management bemoeilijkt. 2. Vaak zien we dat bij een, qua omvang en niveau, zwaarder management er minder hoogwaardige staffuncties nodig zijn en vice versa. Binnen de ABG-organisatie is de omvang van het management, zoals eerder geconstateerd, opvallend lager dan bij de referentiegemeenten. Ook de omvang van de formatie voor de hoogwaardige staffuncties en het niveau van deze functies binnen de ABG-organisatie blijken echter in negatieve zin af te wijken van de drie referentiegemeenten. 3. De ABG-organisatie heeft met slechts 4,9 fte een beduidend lagere formatie voor hoogwaardige functies (vanaf schaal 10A en hoger) in het primair proces dan wij tegenkomen als gemiddelde van de drie benchmarkgemeenten (12,9 fte). Het verschil bedraagt maar liefst 8 fte. Ook hier dreigt het risico op een barrière om vanuit een zware beleidsfuncties in het primaire proces te kunnen door ontwikkelen naar een leidinggevende functie binnen de organisatie.

Concluderend kan gesteld worden dat de opbouw van de ABGorganisatie zowel qua formatie (kwantitatief) als qua niveau van functies (kwalitatief) in vergelijking tot de referentiegemeenten sober is. Wij beschouwen het als een goed en nobel streven om een Lean ingerichte en efficiënte organisatie neer te zetten. Anderzijds wijzen wij erop dat dit, zeker tijdens en kort na een (ambtelijk) fusieproces, risico’s met zich meebrengt, mede daar in de startfase de nodige aandacht zal (moeten) uitgaan naar zaken als het harmoniseren van de werkprocessen en het creëren van een nieuwe gemeenschappelijke cultuur. Er zal daarin tijd nodig zijn om de nieuwe organisatie goed en steeds beter te gaan laten functioneren en tot een kwalitatief hoogwaardige invulling te komen. De ervaring leert dat mede daardoor veelal pas gaandeweg de focus verlegd kan worden naar het realiseren van een efficiencyslag.

19

Tot slot In aanvulling op het voorgaande merken wij het volgende op. •• In het voorbereidingskrediet van € 2 miljoen was geen budget opgenomen voor externe inhuur in de eerste drie (opstart)jaren. Dat betekent dat implementatie van de nieuwe werkprocessen en informatiesystemen (voor zover niet al gerealiseerd vóór de start) door een krappere bezetting gerealiseerd moet worden. •• Twee jaar voor de start was er sprake van een vacaturestop. De openstaande vacatures werden ingevuld met inhuur. Om de taakstellende begroting van 2016 te realiseren is van een deel van de inhuur afscheid genomen. Dit zorgde voor een verlies aan capaciteit, kwaliteit en historie bij de start. Al met al kan gesteld worden dat de ABG-organisatie een moeizame start heeft gekend. Dit komt met name voort uit de taakstelling de eerste drie opstartjaren, waardoor er minder geld beschikbaar was voor de (personeelskosten van de) ambtelijke organisatie. Dit leidde tot: •• een relatief sobere organisatie-opbouw qua formatie (kwantitatief) en functieniveaus (kwalitatief) bij de start van de organisatie én de opvolgende jaren; •• gebrek aan inhuurmogelijkheden om bij te springen bij de implementatie van nieuwe processen en systemen, Dit leidde weer tot relatief grote werkdruk van de ambtelijke organisatie. De volgende paragraaf laat zien welke effecten dit had.

B

B

Evaluatie ABG-samenwerking

20

2.3.2 De opstartjaren We gaan nu in op het effect van bestuurlijke keuzes en verwachtingen ten aanzien van de ABG-organisatie bij de start en opstartjaren van de ABG-organisatie. Dit op basis van feitelijke bevindingen, met name gebaseerd op de jaarrekening 2016 en 2017 en de begroting van 2018. Jaarrekening 2016 De nu volgende alinea bevat een citaat uit de jaarrekening

Ten aanzien van de ontwikkeling van het ziekteverzuim is in de

2016.

jaarrekening 2016 het volgende te lezen.

Citaat uit Jaarrekening ABG 2016

Citaat uit Jaarrekening ABG 2016

In het jaar 2016 moest de organisatie feitelijk van start gaan. Dat wil zeggen dat de medewerkers gingen werken voor de inwoners en de bedrijven in de drie gemeenten en voor de drie besturen. Dit gewenningsproces heeft meer tijd gekost dan was voorzien. De medewerkers moesten wennen aan de nieuwe, grotere organisatie, aan hun nieuwe werkplek en hun nieuwe collega’s. Daarnaast werkte lang niet alle systemen op 1 januari optimaal. Het integreren van de systemen en werkwijzen van de drie gemeenten is feitelijk in 2016 pas van start gegaan. Verder waren er in het begin van het jaar veel vacatures en het ziekteverzuim is in 2016 te hoog geweest.

In 2016 was het verzuimcijfer van de ABG organisatie 7,1%. Voor de berekening van het verzuimpercentage hanteren wij de definitie van het A+O fonds Gemeenten. In 2015 was het gemiddelde verzuim van de gemeenten 5,3%16).

Ondanks de aanloopproblemen heeft de organisatie de dienstverlening in grote lijnen op peil kunnen houden. Er zijn enkele incidenten geweest, maar die zijn snel opgelost. Ook de bestuurlijke agenda’s van de drie gemeenten voor het jaar 2016 zijn, soms met enige vertraging, gerealiseerd. Daarnaast heeft de organisatie op een aantal gebieden nieuwe taken opgepakt en is er door de economische situatie sprake van extra taken, bijvoorbeeld op het gebied van de bouw.

We hebben in 2016 een golfbeweging gezien in het ziekteverzuim. De eerste golf was te zien in het voorjaar en is mede te verklaren door een groep medewerkers die moeite hadden om zich aan te passen aan fusie-gerelateerde veranderingen. We hebben de zieke medewerkers intensief begeleid, en zagen mede daardoor het verzuimcijfer dalen in de zomermaanden. In het najaar is het verzuim fors gestegen. We hebben te maken gehad met een groep ernstig zieke medewerkers die een zware medische behandeling hebben moeten ondergaan. Daarnaast hebben we gezien dat een groep medewerkers door langdurige overbelasting, is uitgevallen in het najaar.

We mogen concluderen dat de organisatie onder moeilijke omstandigheden een goede prestatie heeft geleverd. De producten en diensten zijn geleverd en er is, ondanks het tekort ten opzichte van de begroting, ten opzichte van de kosten in 2015, een besparing gerealiseerd. De nadruk heeft in 2016 gelegen op het leveren van de gevraagde diensten door een organisatie die zich nog moest zetten. Dit heeft er toe geleid dat ambities op het terrein van de ontwikkeling van de organisatie, zoals die in de begroting 2016 waren geformuleerd, maar ten dele zijn gerealiseerd. De geschetste situatie heeft geleid tot een tekort op de exploitatie van € 748.000 op een exploitatie van € 25 mln. (3%). Dit tekort komt tot uiting op een drietal posten: • Personeelslasten: door het grote aantal vacatures en het hoge ziekteverzuim hebben we meer moeten inhuren. Een goede raming van de personeelslasten was moeilijk, omdat het financiële systeem nog niet goed was aangesloten op het salarissysteem. Daarnaast is de invoering van het IKB een ingrijpende verandering geweest. We hadden nog geen ervaring met de raming van de kosten van het IKB. • ICT: het integreren van de systemen heeft meer tijd, en geld, gekost dan voorzien. Feitelijk konden we pas begin januari starten met het harmoniseren van de werkprocessen van de drie gemeenten.

Verder waren de budgetten voor ICT in de oorspronkelijke begroting ontoereikend. De begroting is hier niet op aangepast. • Opbrengsten uit maatwerk voor de drie gemeenten: de opbrengsten blijven achter bij de raming, omdat de administratie in het begin van het jaar nog niet op orde was.

16) In de laatste twee maanden van 2016 en de eerste twee maanden van 2017 was het ziekteverzuim het hoogst: november 2016 (9,38%), december 2016 (9,36%), januari 2017 (9,85%) en februari 2017 (10,17%). Voor en na deze vier maanden bleef het ziekteverzuim onder de 8%. In 2018 is tot en met oktober het verzuimpercentage 5,1%.

Definitief eindrapport

21

Besluiten bestuur in de loop van 2017

Jaarrekening 2017

In de loop van 2017 kwam er meer financiële ruimte voor de

De nu volgende alinea bevat een citaat uit de jaarrekening 2017.

ABG-organisatie als gevolg van de volgende besluiten vanuit het bestuur: •• In de bestuursvergadering van 19 en 24 januari is onder meer besloten om de volgende besluiten aan de raden voor te leggen: -- De besparing van € 370.000 structureel te laten vervallen. -- In 2017 nog eenmalig een bedrag van €164.000 ter beschikking te stellen voor de dekking van de kosten van boven-formatieve medewerkers (totale kosten bovenformatieven: €275.000). -- In 2017 eenmalig een bedrag van € 300.000 beschikbaar te stellen voor inhuur vanwege ziekte. -- De raden van de drie gemeenten via aparte voorstellen voor te stellen om extra geld beschikbaar te stellen voor nieuwe taken en toename van werkzaamheden door externe ontwikkelingen. •• In de bestuursvergadering van 15 maart 2017 werd met de directie afgesproken dat er nog een bijstelling van de begroting 2017 komt, waarin het volgende verwerkt wordt: -- Vervallen van de geraamde besparing 2017. -- Extra budget vanwege boven-formatieven en het ziekteverzuim. -- Meerwerk als gevolg van nieuwe taken. -- Maatwerk als gevolg van achterstallig werk en personele problematiek. •• In de bestuursvergadering van 18 mei 2017 is besloten om met ingang van de begroting 2018 de bezuiniging van €370.000 te laten vervallen.

Tevens is in deze bijeenkomst besloten om het voorbereidingskrediet voor de fusie ad €2 miljoen anders dan in de ABG-exploitatie terug te verdienen17).

17) Hiervoor is nooit een plan gemaakt.

Citaat uit Jaarrekening ABG 2017 Het jaar 2017 heeft in het teken gestaan van het (financieel) op orde krijgen van de organisatie. De organisatie staat er ten opzichte van een jaar geleden weer beter voor. De dienstverlening is op peil en we zijn in staat om de bestuurlijke agenda’s te realiseren. In 2017 hebben we extra financiële middelen ontvangen van de gemeenten om het toegenomen werkaanbod op te kunnen vangen en om risico’s in de bedrijfsvoering af te dekken. Ook in 2017 waren de aanloopperikelen nog niet helemaal achter de rug. Er waren nog relatief veel vacatures, ook in het management. Het ziekteverzuim daalt, maar is nog te hoog. Financieel raken we beter op orde. Door strakke financiële beheersing eindigen we het jaar met een overschot €440.000. Door de scherpe sturing op de financiën bestaan op diverse plaatsen achterstanden en komen we nog onvoldoende toe aan het verbeteren van de werkprocessen, gericht op efficiënter werken. Het bestuur heeft daarom besloten het overschot op de exploitatie in 2017 aan te wenden om in 2018 achterstanden weg te werken en een impuls te geven aan enkele noodzakelijke verbeteringen in de organisatie. De druk op de organisatie blijft onverminderd hoog. Door de aantrekkende economie krijgen we meer werkaanbod.

De rijksoverheid legt steeds meer taken bij gemeenten neer, bijvoorbeeld op het gebied van Veiligheid, en we krijgen te maken met strengere eisen, bijvoorbeeld op het gebied van de privacy en de informatiebeveiliging. Dit betekent dat we ook in de komende jaren weer een beroep doen op de drie gemeenten voor extra financiële bijdragen.

B

B

22

Begroting 2018 In de begroting 2018 staat het volgende: Citaat uit Begroting ABG 2018 Het financiële kader is gewijzigd ten opzichte van het kader in de meerjarenbegroting 2017-2019. In deze meerjarenbegroting was voor de jaarschijf 2018 een bezuiniging van € 370.000 opgenomen. In het raadsvoorstel over de kaders 2018 heeft het bestuur voorgesteld deze bezuiniging te laten vervallen. Handhaven van deze bezuiniging zou een te zware druk zetten op de organisatie. De raden van de drie gemeenten hebben hiermee ingestemd. Op wat langere termijn had de ABG-organisatie de opdracht om het voorbereidingskrediet voor de fusie van € 2 miljoen terug te verdienen. Bij de vaststelling van de kaders voor de begroting 2018 zijn de raden er mee akkoord gegaan dat het terugverdienen niet kan plaatsvinden in de bedrijfsvoering.

In aanvulling op het voorgaande wordt nog het volgende opgemerkt. •• Tevens moesten er in 2016 veel nieuwe medewerkers geworven worden. Naast de openstaande vacatures waren er ook diverse medewerkers die de organisatie verlieten. In 2016 waren er 85 werving & selectietrajecten. De medewerkers die aangenomen werden, moesten vervolgens ingewerkt worden door bestaande medewerkers. De nieuwe medewerkers waren bovendien niet altijd vak volwassen en hadden tijd nodig om het vak te leren. •• Na de fusie kwamen achterstanden in procedures, archieven et cetera aan het licht, wat leidde tot herstelwerk. Dit was echter niet voorzien qua benodigde formatie. •• Dit alles zorgde voor extra werkdruk. Deze werkdruk was mede een belangrijke oorzaak voor de sterke stijging van het ziekteverzuim. Om dit op te vangen was inhuur nodig, maar daarvoor was eigenlijk geen budget.

Evaluatie ABG-samenwerking

Definitief eindrapport

23

B

B

24

Samenvatting bevindingen

Hoofdstuk 3 In dit hoofdstuk is een samenvatting van de onderzoeksbevindingen opgenomen. Deze bevindingen zijn het resultaat van vijf deelevaluaties en vormen samen de basis voor onze analyses, conclusies en aanbevelingen. De volledige bevindingen zijn uitgebreid uitgewerkt en opgenomen in de bijlagen.

3.1

Context en doelen van de ABG-samenwerking

Deze ambities hebben zich onder meer vertaald in de taak-

De aanleiding om te starten met ABG-organisatie was de wens

stelling bij de start van de ABG-organisatie. Hierdoor was er

om bestuurlijk zelfstandig te blijven, door gezamenlijk een meer

minder geld beschikbaar voor de ambtelijke organisatie. Dit had

robuuste organisatie te creëren met goede dienstverlening aan

gevolgen voor de organisatie-opbouw, die bij de start relatief

de burgers. Gaandeweg de samenwerking lijkt voor het college

sober was ingericht qua formatie (kwantitatief) en functieni-

van Gilze en Rijen de bestuurlijke zelfstandigheid niet heilig,

veaus (kwalitatief). Dit in combinatie met hoog ziekteverzuim,

terwijl dit voor college en raad van Baarle-Nassau nog steeds

veel werving- en selectietrajecten, implementatie van nieuwe

een cruciaal uitgangspunt is. Dit verschil leidt tot spanning in

processen en systemen en een gebrek aan inhuurmogelijkheden

de bestuurlijke samenwerking en onduidelijkheid over in welke

om ‘bij te springen’, verhoogden met name in de eerste jaren de

richting ABG-organisatie zich ontwikkelt.

werkdruk van de ambtelijke organisatie.

De doelen van de samenwerking zijn in beperkt mate gedefinieerd en vertaald in concrete prestatie indicatoren. Hierdoor is niet precies duidelijk wat ABG-organisatie precies dient te realiseren en wanneer de organisatie succesvol is. Achteraf wordt door de drie colleges, veel raadsleden, het ABGbestuur, leidinggevenden en medewerkers van ABG-organisatie aangegeven dat de organisatie bij de start te maken had met te ambitieuze doelen, waarbij de benodigde randvoorwaarden om deze doelen te realiseren niet op orde waren. Er is bij alle betrokkenen waardering voor hoe de ambtelijke organisatie hiermee is omgegaan.

B

Evaluatie ABG-samenwerking

26

3.2

Deelevaluatie kosten, kwaliteit en kwetsbaarheid

3.3

Deelevaluatie dienstverlening

De dienstverleningsdoelen ‘beter in staat zijn de dienstverlening

De ABG-organisatie heeft als doel om betere kwaliteit te

dichter bij de burger te brengen’ en ‘betere kwaliteit kunnen

leveren, kwetsbaarheid van de ambtelijke organisatie te verlagen

bieden’ staan centraal voor de ABG-colleges en -raden. Van

en extra doelmatigheid (efficiency) te genereren. Hoewel doelen

deze doelen is echter niet precies bekend wat deze betekenen.

niet duidelijk zijn gedefinieerd en vertaald in prestatie indicato-

Ook is de beleving ten aanzien van prestaties negatiever dan de

ren, kan -het geheel overziend- gesteld worden dat de kwaliteit

feitelijke ontwikkeling laat zien.

gemiddeld genomen is verbeterd en kwetsbaarheid is verminderd. Binnen de organisatie vindt meer onderlinge kennisuit-

Eenduidige definities en meetbare indicatoren ontbreken

wisseling plaats en zijn nieuwe specialismen ontstaan. Wat

grotendeels, met uitzondering van servicenormen voor klant-

betreft het verminderen van kwetsbaarheid is achtervang van

contactkanalen. Ook is er geen nulmeting uitgevoerd bij de

functies beter geborgd. Kwaliteit van college- en raadsstukken

start van de ABG-organisatie en zijn bewoners en onderne-

is overwegend goed op orde. Ondanks de in de vorige paragraaf

mers na 2016 niet breed bevraagd op hun verwachtingen en

beschreven lastige start is het ontwikkelen van een nieuwe

ervaringen ten aanzien van (nabijheid van) de gemeentelijke

organisatie terwijl ‘de winkel open is’, een knappe prestatie te

dienstverlening. Voortgangsinformatie om doelgericht te

noemen.

kunnen sturen is als gevolg hiervan (logischerwijs) beperkt. Raadsleden geven aan nauwelijks over feitelijke gegevens van de

Ontwikkelpunten zijn er ook, waaronder een sterke behoefte

ABG-dienstverlening te beschikken. Ze baseren hun oordeel nu

bij belanghouders tot het versterken van het strategisch vermo-

vooral op wat ze vanuit de gemeenschap en op basis van eigen

gen van de organisatie, onder andere om lokale en regionale

ervaringen horen. Het algemene gevoel bij colleges en raden

complexe opgaven integraal te kunnen behandelen. Ook is

is dat dienstverlening sinds de ambtelijke fusie niet beter is

er de behoefte bij de bestuurders aan meer ‘nabijheid’, ‘poli-

geworden.

tiek-bestuurlijke voelsprieten’ en kennis van de lokale context van adviseurs. Andere ontwikkelpunten zijn het verminderen

Ten aanzien van servicenormen voor de klantcontactkanalen

van spanning tussen harmoniseren en bestuurlijke zelfstandig-

zijn er over het algemeen goede resultaten. Ook zijn er meer

heid en het verminderen van werkdruk van medewerkers en

mogelijkheden om te communiceren met inwoners en onder-

managers.

nemers, worden producten binnen wettelijk gestelde termijnen geleverd, zijn er weinig tot geen klachten over de dienstverlening, wordt de medewerker als welwillend ervaren en is er met name tevredenheid over het eerste klantcontact en de 1e lijn-producten. Er is winst te behalen in de bereikbaarheid binnen de ABGorganisatie van de ‘2e lijn’ (de vakafdelingen). Het is vaak niet duidelijk ‘wie van wat is’ en doorverwijzing binnen de organisatie verloopt geregeld moeizaam. Medewerkers van ABG-organisatie hebben het beeld dat de klant niet voldoende centraal staat en hebben verscheidene ideeën over hoe dit te verbeteren. Een ontwikkelpunt is ook het beter managen van de verwachtingen naar inwoners en

Definitief eindrapport

27

ondernemers en heldere terugkoppeling geven over klantpro-

3.4

Deelevaluatie besturingsmodel

cessen. Zowel wanneer zaken goed gaan, maar ook als iets

Afspraken en spelregels die aan het besturingsmodel ten

niet goed gaat. Met name ondernemers en maatschappelijke

grondslag liggen (inrichting, rollen, taken, besluitvorming et

organisaties verwachten een overheid die een goede partner is,

cetera) zijn vastgelegd in de ‘Gemeenschappelijke Regeling

meedenkt en zich inleeft in klantbehoeften. Er is bij colleges en

ABG-organisatie’, het ‘Directiestatuut ABG-organisatie’ en het

raden behoefte aan meer kennis bij ABG-medewerkers van de

‘Reglement van orde voor de vergaderingen en andere werk-

unieke lokale kenmerken van iedere gemeente.

zaamheden van het bestuur van de ABG-organisatie’. Er zijn drie dominante rollen in de besturing van de ABGorganisatie: eigenaar (belang: het realiseren van organisatiedoelen), opdrachtgever (belang: behoeften van het college laten uitvoeren) en opdrachtnemer (belang: tegelijkertijd behoeften van het college zo goed mogelijk uitvoeren én organisatiedoelen realiseren). De rollen, werkwijzen en onderlinge verhoudingen zijn nu niet voor alle betrokkenen helder. We noemen de drie belangrijkste: a. De eigenaarsrol wordt vervuld door het ABG-bestuur; dit betreft ongeveer de helft van alle collegeleden. De andere helft van de collegeleden staat daardoor meer op afstand (van de eigenaarsrol). Bij de invulling van de bestuursrol wordt met name vanuit het collegeperspectief gehandeld, dus vanuit het belang van de individuele gemeenten. De rol van het bestuur is echter het realiseren van de organisatiedoelen en het ervoor zorgen dat de randvoorwaarden die de directie hiervoor nodig heeft worden ingevuld. Het ontbreken van een gedeeld beeld over waar de ABG-samenwerking in de toekomst toe leidt, zorgt voor extra spanning tussen enerzijds het belang van behoud van de lokale eigenheid en zelfstandigheid en anderzijds het belang van verdergaande standaardisatie en (beleids)harmonisatie (om optimaal te kunnen profiteren van de ambtelijke fusie-organisatie). b.