Plan van Aanpak definitieve versie.pdf
Tekst van het document
GEMEENTE ETTEN-LEUR
Inhoudsopgave 1. Samenvatting.......................................................................................................................................................... 3 2. Inleiding.................................................................................................................................................................. 5 3. Context transitieaanpak.......................................................................................................................................... 7 3.1 Wettelijk kader transitiefase.............................................................................................................................. 7 3.2 Koersdocument implementatie Omgevingswet.................................................................................................. 8 Hoofdambitie: andere manier van denken en werken.............................................................................................. 9 Het uiteindelijke doel is om de initiatiefnemer (inwoners, bedrijven en instellingen) meer integraal, sneller en beter te bedienen................................................................................................................................................
9 3.3 Ontwikkelprincipe............................................................................................................................................. 9 4. Transitie-aanpak................................................................................................................................................... 10 4.1 Gemeentelijke visie op het omgevingsplan....................................................................................................... 10 4.1.1 Wettelijk kader omgevingsplan............................................................................................................................11 4.1.2 Uitgangspunten............................................................................................................................................
12 4.1.3 Sturing met omgevingsplan..................................................................................................................................15 4.1.4 Reikwijdte omgevingsplan....................................................................................................................................16 4.1.5 Instructieregels.....................................................................................................................................................17 4.1.6 Instructieregels provincie......................................................................................................................................17 4.1.7 Ontwerpkeuzes.....................................................................................................................................................18 4.1.7.1 Activiteiten en/of functies..............................................................................................................................18 4.1.7.2 Afbakening activiteiten..................................................................................................................................20 4.1.7.3 Preventieve toetsing, vergunning-, melding- en informatieplichten.............................................................23 4.1.8
Maatwerk..............................................................................................................................................................24 4.1.9 Zorgplicht..............................................................................................................................................................25 4.1.10 Omgevingswaarden............................................................................................................................................27 4.1.11 Monitoring..........................................................................................................................................................28 4.1.12 Kostenverhaal.....................................................................................................................................................29 4.1.13 Procesregels........................................................................................................................................................29 4.2 Gegevens op orde: instrumentarium................................................................................................................
29 4.2.1 Ruimtelijke plannen.............................................................................................................................................30 4.2.1.1 Wat hebben we al gedaan?............................................................................................................................30 4.2.2 Verordeningen.....................................................................................................................................................30 4.2.2.1 Wat hebben we al gedaan?...............................................................................................................................30 4.2.2.2 Keuzes.............................................................................................................................................................31 4.3 Bruidsschat...................................................................................................................................................... 31
1
4.3.1 Wat is de bruidsschat............................................................................................................................................31 4.3.2 Keuzes...................................................................................................................................................................33 4.4 Integratie verordeningen in het omgevingsplan............................................................................................... 33 4.5 Annotatiestrategie........................................................................................................................................... 34 4.6 Toepasbare regels............................................................................................................................................ 35 4.6.1 Wat zijn toepasbare regels?..................................................................................................................................35 4.6.2 Overgangsperiode.................................................................................................................................................36 4.7 Harmoniseren van begrippen...........................................................................................................................
36 4.8 Periode tot en na inwerkingtreding Omgevingswet.......................................................................................... 38 4.8.1 Periode tot inwerkingtreding Omgevingswet.......................................................................................................39 4.8.2 Periode na inwerkingtreding Omgevingswet.......................................................................................................39
2
1. Samenvatting In dit plan van aanpak wordt een eerste koers en richting uitgezet voor het opstellen van een omgevingsplan. Dit plan van aanpak bevat een nota van uitgangspunten en geeft antwoord op de vragen “Wat gaan we regelen” en “Hoe gaan we het regelen?” In het plan van aanpak worden 28 basiskeuzes gemaakt voor het omgevingsplan. Bij het maken van deze keuzes is onder andere rekening gehouden met de onderwerpen en thema’s uit de ontwerp-omgevingsvisie. We kiezen voor een combinatie ontwerpgerichte en stapsgewijs lerende aanpak met de nadruk op ontwerpgerichte aanpak maar zonder bestaande regels overboord te gooien. Het hoofduitgangspunt is een gebiedsgerichte omzetting. Deze keuze geeft sturing aan opbouw van het omgevingsplan. De input omgevingsvisie wordt gelijktijdig met gebiedsgerichte omzetting verwerkt. Ambities uit de omgevingsvisie worden direct vertaald in het omgevingsplan. Hierdoor zijn initiatieven die passen in de visie direct in lijn met de omgevingsvisie. Verder gaan we uit van een positieve grondhouding, ja, mits in plaats van nee, tenzij. De wijze van reguleren van gebieden wordt afgestemd op de dynamiek van het gebied en de eigendomssituatie. Er wordt gekozen voor een combinatie van activiteits-en functiegericht omgevingsplan. Een opbouw met regels voor activiteiten heeft hierbij de voorkeur.
Indien een functie-aanduiding een meerwaarde heeft vanwege een bijzondere eigenschap of betekenis wordt hiervan gebruik gemaakt. We zullen een bibliotheek met activiteiten opstellen, waarbij een flexibele, wendbare aanpak wordt gehanteerd. De lijst met activiteiten wordt telkens aangevuld. Het uitgangspunt is om zo veel als mogelijk te werken met standaardregels voor de hele gemeente. Waar deze regels niet volstaan, kan gekozen worden voor gebiedsgerichte regels of locatiegericht maatwerk. Via een flexibele, wendbare aanpak kunnen inzichten die in de komende jaren zullen ontstaan continu worden meegenomen. Er wordt daarom nog niet gekozen voor vaste regelvormen. Per thema of activiteit zal worden bepaald of een open of gesloten norm het beste past. Het gebruik van omgevingswaarden laten we afhangen van ambities en de uitvoeringsprogramma’s. Tot slot. De verordeningen die naar het omgevingsplan gaan, komen niet eerst in een verordening fysieke leefomgeving. Er wordt niet eerst een verordening fysieke leefomgeving vastgesteld. De integratie van de verordeningen wordt pas bij het vaststellen van het volwaardig omgevingsplan geregeld. Bril waarmee keuzes zijn gemaakt In de periode 2022-2029 zal het omgevingsplan stap voor stap opgebouwd moeten worden, vanuit de vertreksituatie van ‘het omgevingsplan van rechtswege’ ofwel tijdelijk omgevingsplan.
2022 staat enerzijds in het teken van het zo goed mogelijk voorbereiden van Etten-Leur op het tijdelijk omgevingsplan. Anderzijds zetten we dit en komende jaren de noodzakelijke stappen waardoor we vanaf 1 juli 2022 kunnen meewerken aan initiatieven van burgers en ondernemers en uitvoering kunnen geven aan de omgevingsvisie. Daarbij hanteren we de leidende principes, zoals deze in het ‘Koersdocument implementatie Omgevingswet” zijn vastgesteld: vereenvoudiging van regelgeving met waarborg voor kwaliteit; 3
we stellen regels op een transparante, overzichtelijke en integrale gebiedsgerichte wijze; de gemeente stelt globale omlijnde kaders met flexibele regels; per gebied maken we een keuze over de mate van globaliteit en flexibiliteit (conserverend, anticiperend of faciliterend). waar nodig en het kan laten we regels stapsgewijs los; het omgevingsplan voor de deelgebieden vraagt om inbreng van onze partners; de aanpassing van de regels is mede afhankelijk van regels van andere overheden (AMvB’s, provinciale verordening en waterschapsverordening).
4
2. Inleiding De Omgevingswet is een van de grootste wettelijke veranderingen in Nederland. De historische gegroeide veelheid aan wetten, regels en afspraken voor de fysieke leefomgeving wordt geïntegreerd in één nieuw stelsel. De wet kent vier verbeterdoelen:
Het doel van de Omgevingswet is echter niet alleen gericht op het verminderen van regels en het verkorten van procedures bij overheden. De wetgever wil vooral burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties meer ruimte geven voor eigen initiatieven. Dit sluit aan bij de behoefte uit de samenleving. Minder regels, meer inzicht, meer ruimte voor lokale afweging en meer vrijheid, stellen hen in staat om hieraan invulling te geven. We denken meer ‘van buiten naar binnen’. De verantwoordelijkheden veranderen. De huidige regierol van gemeenten verandert meer in een rol van facilitator en verbinder. ‘Zorgen voor’ wordt ‘zorgen dat’ en het moet duidelijk zijn ‘wie waarvan is’ en ‘wie verantwoordelijk is voor wat’. We bereiken dit alleen door een andere manier van denken, werken, organiseren en sturen. Dit geldt niet alleen voor overheden en (keten)partners maar ook voor burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties. De Omgevingswet kent vier veranderopgaven: • meer integraal • meer gebiedsgericht • meer regionale samenwerking/externe partners • meer samenwerking met de maatschappij (participatie) Daarmee sluit de Omgevingswet aan bij de veranderprocessen die veel gemeenten al hebben ingezet (bijvoorbeeld het resultaat- en klantgericht werken) als gevolg van een veranderende samenleving. Omgevingsplan De Omgevingswet kent 6 kerninstrumenten.
Een van de nieuwe kerninstrumenten is het omgevingsplan. Dit omgevingsplan vervangt op termijn onder andere de huidige bestemmingsplannen en bepaalde gemeentelijke verordeningen, zoals bijvoorbeeld (delen van) de Algemene Plaatselijke Verordening (APV), Afvalstoffenverordening en de Parkeerverordening. 5
Zoals bij alle veranderingen is de nieuwe situatie uitdagend, maar het pad naar die nieuwe situatie nog veel meer. In de periode 2022-2029 zal het omgevingsplan stap voor stap opgebouwd moeten worden vanuit het tijdelijk omgevingsplan, dat gemeenten via het overgangsrecht krijgen (zie paragraaf 3.1). Daarom is het verstandig om een plan van aanpak te maken voor deze transitiefase van bestemmingsplan en gemeentelijke verordening naar omgevingsplan. Voor u ligt dit plan van aanpak. Hierin worden keuzes voorgesteld waarmee we aan de slag kunnen met de laatste voorbereidingen op de inwerkingtreding van de Omgevingswet en de transitie van het tijdelijk omgevingsplan naar het volwaardig omgevingsplan. De lijst met voorgestelde keuzes zal niet volledig zijn. In de komende jaren zullen ongetwijfeld keuzes naar voren komen die we op dit moment niet voorzien. Op het moment dat deze keuzes zich voordoen, zullen deze keuzes afgestemd worden met de stuurgroep Omgevingswet, de raadswerkgroep Omgevingswet en indien noodzakelijk of wenselijk aan het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) en de gemeenteraad (hierna: de raad) worden voorgelegd. In dit plan van aanpak zijn de financiële effecten van de betreffende keuzes nog niet of zeer beperkt opgenomen. Reden hiervoor is dat de financiële effecten van deze keuzes veelal nog niet of zeer lastig in te schatten zijn.
Indien bepaalde keuzes significante financiële effecten hebben, dan zal dit worden voorgelegd aan het college en/of de raad. Leeswijzer Allereerst wordt in hoofdstuk 3 een toelichting gegeven op het wettelijk kader voor de transitiefase. Daarnaast wordt de keuze voor het ontwikkelprincipe van het omgevingsplan toegelicht. In hoofdstuk 4 staat de EttenLeurse aanpak voor de transitie centraal. In dit hoofdstuk worden voor de verschillende onderdelen keuzes beschreven en toegelicht.
6
3. Context transitieaanpak 3.1 Wettelijk kader transitiefase Naar verwachting treedt de Omgevingswet op 1 juli 2022 in werking. Bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet ontstaat van rechtswege een tijdelijk deel van het omgevingsplan. In het tijdelijk deel van het omgevingsplan worden alle ruimtelijke regels en regels uit bepaalde gemeentelijke verordeningen samengevoegd. Het gaat om de volgende ruimtelijke regels: Bestemmingsplan Wet ruimtelijke ordening; Bestemmingsplan Crisis en herstelwet; Wijzigingsplan; Uitwerkingsplan; Beheersverordening; Inpassingsplan; Exploitatieplan; Voorbereidingsbesluit; Erfgoedverordening voor het gedeelte archeologische monumentenzorg; Geurverordening; Verordening afvoer hemel- en grondwater. Ook het Rijk voegt regels toe aan het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Dit heet de bruidsschat. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet vervalt een aantal regels op rijksniveau. Deze regels worden gedecentraliseerd naar gemeenteniveau. De gemeente neemt ze op in het omgevingsplan. Om te voorkomen dat er bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet regels vervallen voordat de gemeente ze heeft opgenomen in het omgevingsplan, vult het Rijk een hoofdstuk in het tijdelijk deel van het omgevingsplan, de bruidsschat.
Naast het tijdelijk deel van het omgevingsplan blijven gemeentelijke verordeningen bestaan, zoals delen van de APV, Parkeerverordening en de Afvalstoffenverordening. Deze gaan niet direct op in het tijdelijk deel van het omgevingsplan en blijven na 1 juli 2022 zelfstandig voortbestaan totdat deze worden opgenomen in het nieuwe deel. Dit laat zich schematisch als volgt verbeelden:
7
Vervolgens dienen het tijdelijk omgevingsplan (tijdelijk deel in het schema) en bepaalde gemeentelijke verordeningen omgezet te worden naar het nieuwe deel (volwaardig omgevingsplan), dat voldoet aan alle wettelijke vereisten. Dit betekent: het opnemen van de inhoud vanuit de oude bestemmingsplannen, beheersverordeningen, etc. in het omgevingsplan; het opnemen van (delen van) verordeningen in het omgevingsplan; het vervangen van de bruidsschatregels (die tijdelijk zijn) door definitieve regels die in vorm en inhoud passen in de gemeentelijke ambities. In alle gevallen geldt dat het meestal niet gaat om het onveranderd overnemen van regels, maar juist om het herformuleren (of zelfs weglaten) van regels, in lijn met de kaders uit de omgevingsvisie en de Omgevingswet en in lijn met de gemeentelijke visie op het instrument ‘omgevingsplan’. Daarvoor heeft de gemeente maximaal tot eind 2029 de tijd. Een koninklijk besluit zal de einddatum van 2029 nog vastleggen. Ook de integratie van regels over de fysieke leefomgeving uit de gemeentelijke verordeningen moet dan klaar zijn. Vanaf de einddatum vervallen deze regels in de verordeningen. Tot dat moment is het toegestaan om deze verordeningen te wijzigen, zonder de wijziging in het nieuwe deel van het omgevingsplan te zetten. Het overgangsrecht wordt nu zo ingestoken dat het tijdelijk deel in feite wordt bevroren.
Het is na 1 juli 2022 niet meer mogelijk om de regels in het tijdelijk deel aan te passen, ook niet op ondergeschikte punten. Daarvoor zal voor de gehele locatie het nieuwe deel moeten worden vastgesteld waarin de 'oude' regels in zijn geheel worden vervangen.
3.2 Koersdocument implementatie Omgevingswet Op 19 december 2017 heeft de raad het ‘Koersdocument implementatie Omgevingswet’ vastgesteld. In dit koersdocument bepalen we de koers voor de verdere invoering van de Omgevingswet. In dit koersdocument is onder andere aangegeven dat Etten-Leur haar politiek bestuurlijke ambitie heeft bepaald in de ‘Toekomstvisie: Etten-Leur doet het gewoon’ (raadsbesluit d.d. 23 mei 2012). De ‘Toekomstvisie’ kwam tot stand in overleg met partners. De ambitie gaat uit van een andere verdeling van taken en verantwoordelijkheden tussen gemeente en haar partners: inwoners, bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere overheden. Uitgangspunten zijn volledige zelfredzaamheid, eigen verantwoordelijkheid en gelijkwaardigheid. Partners vormen netwerken en werken samen. Etten-Leur vertrouwt op de eigen kracht 8
van inwoners en netwerken. Zij biedt hen maximale ruimte om hun eigen behoefte en wensen zelf te realiseren. Het initiatief ligt bij hen. De gemeente faciliteert en stelt randvoorwaarden. De gemeente garandeert een basiskwaliteit. Zij stimuleert samenwerking tussen partners en brengt hen samen. Etten-Leur kiest voor een duurzame ontwikkeling. Dat komt neer op balans tussen het bevorderen van de veerkracht en kwaliteit van de natuur (planeet), het lichamelijke en geestelijke welzijn van inwoners (personen) en een gezonde economische ontwikkeling (profijt). De verbetering van het een mag niet ten koste gaan van het andere. Er is voor gekozen om de Omgevingswet in te voeren in de lijn van de ‘Toekomstvisie’. We omarmen verbeterdoelen uit de Omgevingswet. Samen en met hulp van de samenleving zoeken we naar de meest optimale invulling van de fysieke leefomgeving. We benutten de ruimte die de wet gemeenten biedt. Ruimte voor optimaal maatwerk, creativiteit, minimale regels, minder rechtszekerheid, andere manier van werken en organiseren.
Gelet op het vorenstaande is de volgende hoofdambitie vastgesteld: Hoofdambitie: andere manier van denken en werken Etten-Leur benut de invoering van de omgevingswet om: haar rol af te stemmen aan de wens om ruimte te creëren voor eigen verantwoordelijkheid en initiatief; de regelgeving te vereenvoudigen en te differentiëren; partners te betrekken bij processen en besluitvorming. Het uiteindelijke doel is om de initiatiefnemer (inwoners, bedrijven en instellingen) meer integraal, sneller en beter te bedienen. Voornoemde ambities vormen een kader bij de keuzes die we maken bij het opstellen van het volwaardig omgevingsplan. Dit betekent: vereenvoudiging van regelgeving met waarborg voor kwaliteit; we stellen regels op een transparante, overzichtelijke en integrale gebiedsgerichte wijze; de gemeente stelt globale omlijnde kaders met flexibele regels; per gebied maken we een keuze over de mate van globaliteit en flexibiliteit (conserverend, anticiperend of faciliterend). waar nodig en het kan laten we regels stapsgewijs los; het omgevingsplan voor de deelgebieden vraagt om inbreng van onze partners; de aanpassing van de regels is mede afhankelijk van regels van andere overheden (AMvB’s, provinciale verordening en waterschapsverordening).
3.3 Ontwikkelprincipe Keuze 1: Ontwerpgerichte aanpak of stapsgewijs lerende aanpak In de transitie van de huidige ruimtelijke plannen en gemeentelijke verordeningen naar het omgevingsplan kunnen grofweg twee ontwikkelprincipes onderscheiden worden: een stapsgewijs lerende aanpak of een ontwerpgerichte aanpak. Het gaat hierbij om een procesvraagstuk: op welke wijze komen we van het tijdelijk omgevingsplan naar het volwaardig omgevingsplan.
9
Bij de ontwerpgerichte aanpak is het eindbeeld of ontwerp van het omgevingsplan het uitgangspunt en werken we daar vervolgens naar toe. We beginnen in dit principe met het ontwikkelen van een visie op het omgevingsplan, stellen vervolgens het raamwerk van het omgevingsplan op en vullen dat vervolgens met regels. De huidige ruimtelijke plannen en gemeentelijke verordeningen vormen daarbij meer een ‘checklist’ om te bepalen of we alle aspecten uit de huidige plannen en verordeningen hebben geborgd. De stapsgewijs lerende aanpak gaat uit van de huidige regels die geleidelijk doorontwikkelen richting het omgevingsplan. Bij aanvang bestaat nog geen (concreet) beeld van het uiteindelijke omgevingsplan. Dit beeld gaat geleidelijk ontstaan. Daarbij zijn de bestaande regels uit de ruimtelijke plannen en regels uit gemeentelijke verordeningen het uitgangspunt. Keuze: Combinatie van ontwerpgerichte aanpak en stapsgewijs lerende aanpak Het karakter van het omgevingsplan is wezenlijk anders dan dat van een bestemmingsplan of beheersverordening. Het bestemmingsplan is met name locatiegericht opgebouwd. Per locatie (bijvoorbeeld een perceel of een straat) is aangegeven welke regels daar van toepassing zijn.
Het omgevingsplan daarentegen heeft een meer verordenend karakter, waarbij het uitgangspunt is dat regels op een zo groot mogelijk schaalniveau (bijvoorbeeld de hele gemeente) worden opgenomen. Deze vorm sluit dan ook meer aan bij de huidige gemeentelijke verordeningen. Om tot een goede transitie van bestemmingsplan en beheersverordening naar het omgevingsplan te komen, ligt de ontwerpgerichte aanpak het meest voor de hand. Het is immers onlogisch en onhandig om stapsgewijs met regelgeving te werken die een verouderd rechtskarakter hebben, zoals de huidige bestemmingsplannen. Gelet op bovenstaande is de ontwerpgerichte aanpak het meest passend. Door het ontwerp van het omgevingsplan als uitgangspunt te nemen en vervolgens te bekijken hoe ambities en randvoorwaarden zo goed mogelijk in regels geborgd kunnen worden, sluiten we aan bij de visie van de wetgever op het omgevingsplan en verwachten we het best invulling te kunnen geven aan gebruiksgemak en klantvriendelijkheid. Het is echter niet gewenst om de huidige basis van plannen en verordeningen volledig overboord te gooien. Deze hebben in het verleden prima gewerkt en vormen daarom (ook) een goed uitgangspunt voor het nieuwe omgevingsplan. Bij het vertalen van visie en ambities zal daarom ook nadrukkelijk naar de huidige regelgeving worden gekeken.
Zo is al een inventarisatie van de nu geldende gemeentelijke verordeningen gemaakt. In een pilot omgevingsplan zal voor een beperkt deelgebied worden bekeken welke huidige regelgeving direct gebruikt kan worden in het nieuwe plan. Een combinatie van de stapsgewijze aanpak met de ontwerpgerichte aanpak ligt dan ook voor de hand.
4. Transitie-aanpak 4.1 Gemeentelijke visie op het omgevingsplan Gemeenten hebben op grond van de Omgevingswet een omvangrijke regelgevende bevoegdheid. Het is van belang om hier als gemeente een visie op te ontwikkelen. Het gaat hier om de architectuur / het ontwerp van het omgevingsplan. 10
De Omgevingswet geeft een relatief onbegrensde regelgevende bevoegdheid aan gemeenten. Uiteraard moet aan de instructieregels van het Besluit kwaliteit leefomgeving worden voldaan. Gemeenten hebben echter veel keuzen bij het ontwerpen van het omgevingsplan. De ontwerpkeuzen die de gemeente daarbij maakt hebben een weerslag op de ambtelijke organisatie. Als veel vergunningplichten worden geïntroduceerd hoort daar bijvoorbeeld ook het ambtelijk apparaat bij voor het beoordelen van vergunningaanvragen. In deze paragraaf wordt ingegaan op alle ontwerpkeuzes die voor het omgevingsplan gemaakt moeten worden. Deze ontwerpkeuzes vormen de handvatten om het omgevingsplan op te kunnen stellen. Per ontwerpkeuze wordt een keuze gemaakt. De gekozen ontwerpkeuzes zijn nog geen vastomlijnde keuzes die zondermeer de komende jaren worden toegepast. Al doende leert men. Praktijkervaringen kunnen leiden tot wijzigingen in de gemaakte ontwerpkeuzes. Dit geldt overigens ook voor jurisprudentie die in de loop van de tijd over de Omgevingswet ontstaat.
4.1.1 Wettelijk kader omgevingsplan Op grond van artikel 2.4 Omgevingswet (hierna: Ow) stelt de gemeenteraad het omgevingsplan vast. De gemeenteraad kan de bevoegdheid tot het vaststellen van delen van het omgevingsplan delegeren aan het college van burgemeester en wethouders (artikel 2.8 Ow). Deze systematiek is te vergelijken met de wijzigingsbevoegdheid die in bestemmingsplannen kan worden opgenomen. Het omgevingsplan wordt voorbereid aan de hand van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (artikel 16.30 Ow jo. afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb)). Deze procedure wordt nu ook al toegepast voor bijvoorbeeld het opstellen van een nieuw bestemmingsplan. Het vastgestelde omgevingsplan treedt in werking vier weken nadat het als vastgesteld plan ter inzage is gelegd op grond van artikel 3:44 lid 1 sub a Awb (artikel 16.78 lid 1 Ow). Het omgevingsplan bevat algemene regels voor activiteiten in de fysieke leefomgeving en is daarmee een besluit van algemene strekking. Het zijn algemeen verbindende voorschriften. In die zin lijkt het rechtskarakter van het omgevingsplan sterk op die van de gemeentelijke verordening. Echter, anders dan de verordening, staat wel beroep open tegen het omgevingsplan 1. Alle regels van het omgevingsplan zijn vatbaar voor beroep.
Het omgevingsplan bevat activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving (artikel 4.1 Ow). Naast deze activiteiten, bevat het omgevingsplan ook regels die nodig zijn met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (artikel 4.2 Ow). Met de regels van het omgevingsplan moet dus een goede kwaliteit van de fysieke leefomgeving worden geborgd.
1
Memorie van toelichting bij de Omgevingswet, kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 91-92.
11
De actualiseringsplicht zoals we die kennen van bestemmingsplannen vervalt. 2 Het omgevingsplan hoeft dus niet bijvoorbeeld elke 10 jaar te worden herzien, maar moet binnen vijf jaar na het onherroepelijk worden van een omgevingsvergunning worden geactualiseerd als bijvoorbeeld wordt afgeweken van het omgevingsplan. 4.1.2 Uitgangspunten Keuze 2: Themagewijs of gebiedsgericht omzetten Het is zo goed als onmogelijk om in één keer één integraal gebiedsdekkend omgevingsplan op te stellen voor de hele gemeente. Daarom is het aan te bevelen het omgevingsplan stap voor stap op te bouwen. Dit proces kan langs een aantal lijnen worden vormgegeven: themagewijs: het volwaardig omgevingsplan wordt (aan)gevuld met gebiedsdekkende regels die betrekking hebben op een specifiek onderwerp of thema, bijvoorbeeld ‘parkeren’ of ‘evenementen’. Het volwaardig omgevingsplan Etten-Leur zou in dit voorbeeld dus in eerste instantie bestaan uit de parkeerregels die vervolgens worden aangevuld met de regels voor evenementen. Zo wordt het omgevingsplan thema voor thema verder opgebouwd. Voor de onderwerpen die nog niet in het volwaardig omgevingsplan zijn opgenomen, blijven de regels in het tijdelijk omgevingsplan staan. Met een themagewijze omzetting wordt voor de gehele gemeente dus één thema of beleidsveld in één keer in het omgevingsplan geborgd.
Daarmee ontstaat een uniforme regeling voor het betreffende beleidsveld voor het grondgebied van de gehele gemeente. Het nadeel is dat in beperkte mate integraal wordt gewerkt: er wordt geen afweging gemaakt tussen verschillende thema’s. Dit is niet de bedoeling van het omgevingsplan. Bovendien komt een themagewijze omzetting de gebruiksvriendelijkheid niet ten goede: een inwoner moet zowel in het tijdelijke als volwaardige omgevingsplan kijken om te zien wat er op zijn of haar perceel is toegestaan. Door themagewijs te werken staan de regels van het thema dat al is omgezet in het volwaardig omgevingsplan en de thema’s die nog niet aan bod zijn gekomen nog in het tijdelijke omgevingsplan. Met de gebiedsgerichte omzetting spelen deze nadelen niet. Voor de klant is een integrale afweging daarom makkelijker. gebiedsgericht: voor een bepaald afgebakend gebied wordt een volledig omgevingsplan opgesteld, bijvoorbeeld voor het centrumgebied of de woongebieden. Het omgevingsplan Etten-Leur zou in dit voorbeeld dus in eerste instantie bestaan uit alle regels voor de fysieke leefomgeving voor het centrumgebied en wordt vervolgens aangevuld met de regels voor woongebieden. Een gebiedsgerichte omzetting is gunstig voor inwoners van het desbetreffende gebied en initiatiefnemers die in dit gebied een initiatief willen voorstellen.
Zij hoeven dan in slechts één document (het omgevingsplan) te kijken welke regels gelden. Die gebiedsgerichte omzetting is echter wel lastiger om op te stellen, omdat alle regels (activiteiten en functietoedeling) voor één gebied gereed moet zijn. Dit vraagt een volledige regelset voor één gebied. In feite maakt de gemeente dan kleinere, volledige gebiedsgerichte plannen die uiteindelijk één geheel zullen vormen in het definitieve omgevingsplan. Deze wijze van omzetting is daarmee arbeidsintensiever, maar klantvriendelijker. combinatie van beide: een deel van de regels wordt themagericht aangevuld. Andere regels worden gebied voor gebied geformuleerd en opgenomen in het omgevingsplan. Keuze: Combinatie van themagewijs en gebiedsgericht omzetten De keuze is om het tijdelijk omgevingsplan in beginsel gebiedsgericht om te zetten naar het volwaardig omgevingsplan. Deze aanpak sluit goed aan op het leidende principe om gebiedsgericht te werken en te 2
De Eerste Kamer heeft de afschaffing van de actualiseringsplicht als hamerstuk aangenomen, zie: Kamerstukken I 2017/2018, 34 666, nr. 27, item 5.
12
differentiëren tussen gebieden. Bovendien stellen we hiermee de gebruiker meer centraal en werken we integraler dan bij een themagewijze omzetting. Op onderdelen kan een themagewijze aanpak echter gewenst zijn, bijvoorbeeld voor sommige milieu- en duurzaamheidsthema’s. Het gaat dan om thema's of beleidsvelden die zich ervoor lenen om in één keer in het omgevingsplan geborgd te worden. Dit zou bijvoorbeeld kunnen met bepaalde regels uit de bruidsschat of voor een gemeentelijke verordening. Voorwaarde is wel dat voor de burger inzichtelijk blijft welke regels gelden.
Keuze 3: Input omgevingsvisie direct verwerken of wachten tot het volwaardig omgevingsplan gereed is Naar verwachting wordt in het voorjaar 2022 de omgevingsvisie vastgesteld. Vervolgens dienen de ambities uit deze visie vertaald te worden naar concrete regels. Dat kan op twee momenten: 1. Gelijk met het gebiedsgericht omzetten van het tijdelijk omgevingsplan in het volwaardig omgevingsplan 2. Na vaststellen van het volwaardig omgevingsplan, waarin alle bestaande regels zijn omgevormd vanuit het tijdelijk omgevingsplan. Bij optie 1 worden de ambities uit de omgevingsvisie vertaald in de regels van het omgevingsplan, die vervolgens gebiedsgericht gekoppeld worden aan werkingsgebieden. Daarmee wordt het volwaardig omgevingsplan direct geladen met de input uit de omgevingsvisie. Dit heeft als voordeel dat initiatieven die in lijn zijn met de omgevingsvisie direct na omzetting (van het tijdelijk in het volwaardig omgevingsplan) in het omgevingsplan zullen passen. Omdat de visie naar verwachting voorjaar 2022 wordt vastgesteld, is een vertaling van de omgevingsvisie naar het omgevingsplan goed mogelijk Bij optie 2 wordt het volwaardig omgevingsplan ‘beleidsneutraal’ opgebouwd. De huidige ruimtelijke plannen en gemeentelijke verordeningen worden omgevormd naar het volwaardig omgevingsplan.
Nadat dat is afgerond, wordt de input uit de omgevingsvisie toegevoegd via een wijziging van het volwaardig omgevingsplan. Deze optie biedt de mogelijkheid om sneller met een volwaardig omgevingsplan te komen, omdat het makkelijker is om een beleidsneutraal omgevingsplan op te stellen. Dat heeft als voordeel dat eerder een volwaardig omgevingsplan beschikbaar is, dat meer gebruiksgemak voor de inwoner en ondernemer biedt ten opzichte van het tijdelijk omgevingsplan. Het tijdelijk omgevingsplan heeft nog niet de functionaliteiten van het volwaardig omgevingsplan en bevat nog een onderscheid tussen bruidsschatregels en regels uit de oude ruimtelijke regimes. Het nadeel is echter dat nog geen invulling gegeven kan worden aan de ambities uit de omgevingsvisie en voor initiatieven die passen in het beleid moet worden afgeweken van 13
het omgevingsplan. Zo'n procedure vraagt extra tijd. Dit kan een belemmerende factor zijn voor het oppakken van nieuwe gewenste initiatieven. Keuze: de input uit de omgevingsvisie gelijktijdig met het gebiedsgericht omzetten van het tijdelijk omgevingsplan in het volwaardig omgevingsplan verwerken Er wordt gekozen voor optie 1. Hiermee kan via het omgevingsplan direct medewerking worden verleend aan initiatieven die passen binnen de gemeentelijke ambities, vastgelegd in de omgevingsvisie. De keuze voor optie 2 zou betekenen dat nog jaren moet worden afgeweken van het omgevingsplan voor initiatieven die wel passen binnen de omgevingsvisie. De voordelen van een beleidsneutraal omgevingsplan (optie 2) wegen niet op tegen die van een volwaardig omgevingsplan (optie 1). Keuze 4: ‘Ja, mits’ of ‘nee, tenzij’ Een van de belangrijke uitgangspunten of ontwerpkeuzes is of het omgevingsplan wordt opgebouwd vanuit een ‘ja, mits’ of ‘nee, tenzij’ bepaling. Deze vraag kent meerdere dimensies: het is een grondhouding over hoe we als gemeente omgaan met initiatieven uit de samenleving; deze grondhouding kan vertaald worden in regels, waardoor initiatieven binnen de kaders van het omgevingsplan vergund worden De verschuiving naar ‘ja, mits’ is als uitgangspunt in de Omgevingswet vastgelegd.
Dit uitgangspunt vertaald zich onder meer in de keuze dat activiteiten die niet in het omgevingsplan gereguleerd zijn, zijn toegestaan. Dit staat haaks op de keuze voor ‘nee, tenzij’, die overeen komt met de huidige bestemmingsplannen en beheersverordeningen. Hierin is gebruik of bouwen pas toegestaan, als dit volgens de regels van het bestemmingsplan of de beheersverordening is toegestaan. Zaken die niet in een bestemmingsplan zijn gereguleerd zijn daarmee verboden. Keuze: ja, mits Zoals aangeven onder paragraaf 3.2 is in het ’Koersdocument implementatie Omgevingswet’ onze ambitie vastgesteld. Het kiezen voor de ja-mits gedachte bij het opstellen van het volwaardig omgevingsplan sluit het meest aan bij onze ambitie en binnen de houding die we binnen Etten-Leur al breder hanteren. We willen initiatiefnemers in principe tegemoet komen, mits het initiatief geen afbreuk doet aan de harde beleidsdoelen van de omgevingsvisie of meer algemeen de Omgevingswet. 'Nee’ is ook een antwoord als het initiatief in strijd is met een veilige en gezonde fysieke leefomgeving. Keuze 5: een flexibele en wendbare aanpak te hanteren voor het opstellen van het omgevingsplan: we gaan direct aan de slag Het omgevingsplan kan op verschillende manieren worden ontworpen: projectmatig aan de hand van een vooraf opgesteld projectplan/plan van aanpak of via een flexibele en wendbare aanpak.
Een flexibele, wendbare aanpak houdt het volgende in: in plaats van dat vooraf een uitgebreid projectplan wordt gemaakt, gaan we direct aan de slag. In korte tijdframes (sprints) van ongeveer 1 tot 4 weken bouwen we een deel van het omgevingsplan. Na die periode bekijken we opnieuw wat dan het belangrijkste is om te doen in het volgende tijdframe. Zo komen we tot het eindresultaat in een x aantal tijdframes. Het voordeel van deze werkwijze is onder andere dat resultaten sneller opgeleverd kunnen worden ‘door gewoon te gaan bouwen’, voortschrijdend inzicht continu benut kan worden en dat gemakkelijker ingespeeld kan worden op de (nieuwe) wensen van gebruikers. Deze aanpak komt overeen met de wijze waarop wij de Omgevingswet implementeren. 14
Bij een projectmatige aanpak wordt vooraf een plan van aanpak of projectplan opgesteld dat vervolgens wordt uitgevoerd. De voordelen van deze aanpak zijn onder andere dat het een beheerste uitvoering mogelijk maakt, dat het efficiënt en effectief werken mogelijk maakt en gericht is op het behalen van concrete doelen en resultaten. Nadeel is echter dat lastiger ingespeeld kan worden op onverwachte gebeurtenissen. Keuze: Flexibele, wendbare aanpak Bij het ontwerpen van de bibliotheek (standaardregels die klaar liggen om na inwerkingtreding van de Omgevingswet te koppelen aan werkingsgebieden, zie verder onder 4.8.2) voor het omgevingsplan zullen we gebruik maken van een flexibele, wendbare aanpak. We kiezen voor deze aanpak, omdat op voorhand nog niet volledig in te schatten is wat de effecten van bepaalde keuzes zijn. Wijzigingen op basis van voortschrijdend inzicht, dat verkregen wordt bij het ontwikkelen van het omgevingsplan, moeten op eenvoudige wijze mogelijk blijven. Het opstellen van een gedetailleerd plan van aanpak zou dit verhinderen. Tegelijkertijd met de opstelling van de omgevingsplannen zal vanaf de pilot een handboek worden bijgehouden waarin keuzes en standaardregels worden bijgehouden. Dit is een 'levend’ document die gedurende het opstellen van het omgevingsplan voor het hele grondgebied van de gemeente Etten-Leur constant bijgewerkt wordt.
4.1.3 Sturing met omgevingsplan Keuze 6: We kiezen voor een initiërende, afwachtende, uitnodigende of reactieve sturingswijze Het doel van het omgevingsplan is het borgen van een goede kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Wat die goede kwaliteit is, verschilt per gebied. Het toestaan van de vestiging van een zwaar milieuhinderlijk bedrijf in een woonwijk past niet, maar op een industrieterrein mogelijk wel. Bij het opstellen van het omgevingsplan dient daarom naar het type gebied gekeken te worden. Daarbij kan een as gehanteerd worden met dynamische gebieden aan de ene kant van de as en laag dynamische gebieden aan de andere kant van de as. Net als nu met het bestemmingsplan hoeft ook het omgevingsplan niet het enige sturingsinstrument te zijn. Zo kan een gemeente ook het grondbezit aanvullend inzetten als sturingsinstrument. Hierbij mag geen strijdigheid ontstaan met het omgevingsplan. Na verkoop van de gronden blijft het omgevingsplan het belangrijkste sturingsinstrument. Onderstaand kwadrant vat bovenstaande samen. In laag dynamische gebieden met weinig grondbezit, zoals in de bestaande woonwijken, ligt een reactieve houding voor de hand. Daarbij past toelatingsplanologie, net als met de huidige bestemmingsplannen.
Het opbouwen van het omgevingsplan conform het uitgangspunt van toelatingsplanologie leidt tot een minder flexibel en meer op rechtszekerheid gericht omgevingsplan. Voor nieuwe woningbouwlocaties waar de gemeente gronden in bezit heeft (bijvoorbeeld Haansberg Oost en Hoge Haansberg) past een initiërende rol en daarmee het principe van ontwikkelingsplanologie. Het omgevingsplan is flexibel zodat er ingespeeld kan worden op de behoefte vanuit de woningmarkt. Ook zijn er dynamische gebieden met weinig eigen grondbezit. Dit zijn bijvoorbeeld wijken met ouder woningbezit (onder andere Etten Oost). Nieuwbouw is gewenst. Deze wijken kenmerken zich ook vaak door weinig groen. Aanleg van meer groen is nodig met het oog op klimaatadaptie en volksgezondheid (meer bewegen). Hierin past een uitnodigende rol en dus uitnodigingsplanologie. De gemeente stelt randvoorwaarden voor een herstructurering van (een deel van) de wijk om de kwaliteit te verbeteren met 15
handhaving van de woonfunctie. Partijen worden uitgenodigd om binnen deze randvoorwaarden initiatieven te ontwikkelen.
Ontwikkelingsplanologie: Toelatingsplanologie: Uitnodigingsplanologie:
Initiërend Reactief en Afwachtend Uitnodigend
Keuze: de wijze van reguleren afstemmen op de dynamiek van het gebied en eigendomssituatie De wijze van reguleren wordt afgestemd op de dynamiek binnen gebieden en de eigendomssituatie. 4.1.4 Reikwijdte omgevingsplan Uit hoofdstuk 5.2 van de Nota van Toelichting bij het Invoeringsbesluit Omgevingswet vloeit voort dat huidige gemeentelijke verordeningen (of onderdelen daarvan) die relevant zijn voor de fysieke leefomgeving over kunnen of moeten gaan naar het Omgevingsplan. De verordeningen van de gemeente Etten-Leur zijn op artikelniveau geïnventariseerd. Daarbij is het onderscheid aangehouden tussen: regels die volledig over kunnen of moeten naar het omgevingsplan; regels die deels over kunnen of moeten gaan naar het omgevingsplan; regels die niet overgaan naar het omgevingsplan. De (delen van) regelingen die niet overgaan naar het omgevingsplan, zullen als losstaande verordening in werking blijven. De voornaamste reden waarom de meeste regelingen worden gesplitst of gedeeltelijk in het omgevingsplan worden geplaatst, is dat het onderwerp van de verordeningen verschillende motieven kunnen bevatten. Artikelen, of zelfs (sub)leden hiervan, worden in die gevallen gesplitst wanneer het motief de fysieke leefomgeving betreft.
16
De keuze wat met de overgebleven verordeningen wordt gedaan, zal op een later moment beantwoord worden. In paragraaf 4.4 wordt aangegeven op welke wijze we de regelingen die gedeeltelijk of volledig overgaan naar het omgevingsplan in het omgevingsplan zullen verwerken. 4.1.5 Instructieregels De provincie en het Rijk kunnen een instructieregel ‘opleggen’ (art. 2.22 en 2.24 Ow). Dit kunnen zij alleen doen indien er sprake is van respectievelijk een noodzakelijk provinciaal of nationaal belang. De wet geeft geen harde verplichting om te overleggen met de gemeente(n). De wetgever geeft wel duidelijk aan dat de provincie en het Rijk moeten ‘afstemmen met’ en ‘rekening houden met’ de taken en bevoegdheden van betrokken bestuursorganen’ (art. 2.2 lid 1 Ow). Het moeten afstemmen is een inspanningsverplichting voor de provincie en het Rijk. De verplichting geldt daarmee niet wanneer de afstemming bijvoorbeeld niet uitvoerbaar of niet financieel haalbaar is. Indien de provincie en/of het Rijk besluiten om een instructie(regel) op te leggen zonder afstemming met de gemeente, dienen zij dit wel uitvoerig te motiveren. Daarnaast is bij de totstandkoming van een instructie de reguliere voorbereidingsprocedure uit de Awb van toepassing. De instructie is dus een besluit waartegen belanghebbenden in bezwaar kunnen, waaronder het bestuursorgaan dat de instructie heeft gekregen.
Kortom: de gemeente heeft vooraf de mogelijkheid om wat van de instructie te vinden middels de afstemming uit artikel 2.2 lid 1 Ow, maar ook achteraf door in bezwaar te gaan. Het Rijk maakt onderscheid in: betrekken bij: lokale overheid moet aandacht hebben voor het doel of verwachtingen van de instructieregel; rekening houden met: lokale overheid kiest zelf wat zij doet met het onderwerp, maar de instructieregel bevat randvoorwaarden; in acht nemen: dit is de ‘zwaarste’ instructieregel. De lokale overheid moet aan de instructieregel voldoen. De gemeente moet dus in haar omgevingsplan de instructieregel betrekken, er rekening mee houden of de regel in acht nemen. Indien de gemeente een instructieregel niet overneemt, kan de Raad van State het omgevingsplan geheel of gedeeltelijk schorsen of vernietigen. De instructieregels vanuit het Rijk staan opgesomd in hoofdstuk 5 van het Besluit kwaliteit leefomgeving. Enkele instructieregels kennen ‘eerbiedigende werking’. Dit houdt in dat de instructieregels niet dwingen tot het in het omgevingsplan wijzigen van activiteiten die op het tijdstip van inwerkingtreding van de instructieregel al zijn toegelaten in het omgevingsplan of met een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit.
4.1.6 Instructieregels provincie Net zoals de Omgevingswet een groot aantal wetten vervangt, zo vervangt de Brabantse omgevingsverordening een aantal provinciale verordeningen. In deze verordening worden onder meer instructieregels opgenomen, die zien op de uitoefening van taken en bevoegdheden van Etten-Leur. Daarmee zal de Omgevingsverordening eisen en randvoorwaarden gaan stellen aan het volwaardig omgevingsplan van Etten-Leur. 17
De provincie heeft als eerste stap een Interim omgevingsverordening vastgesteld waarin de bestaande regels uit de verschillende verordeningen zijn samengevoegd. Voordat de Omgevingswet in werking treedt, wordt de definitieve omgevingsverordening vastgesteld. In de definitieve verordening worden, in tegenstelling tot de interim verordening, ook beleidswijzigingen verwerkt. De ontwerp Omgevingsverordening Noord-Brabant is op 23 maart 2021 vastgesteld en heeft van 9 april tot en met 20 mei ter inzage gelegen. Provinciale Staten stellen de Brabantse Omgevingsverordening naar verwachting in februari 2022 vast, waarna die op 1 juli 2022, gelijk met de Omgevingswet, in werking treedt. Bij het opstellen van het volwaardig omgevingsplan wordt rekening gehouden met de eisen die de provincie stelt aan het omgevingsplan van Etten-Leur. 4.1.7 Ontwerpkeuzes
4.1.7.1 Activiteiten en/of functies Keuze 7: Activiteiten en/of functies De Omgevingswet bepaalt dat regels gesteld kunnen worden over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. Deze regels in het omgevingsplan moeten zorgen voor een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Het toedelen van een functie aan een locatie heeft geen rechtsgevolg. Het rechtsgevolg – en daarmee de evenwichtige situatie – ontstaat uitsluitend door regels te stellen over activiteiten. Een omgevingsplan kan op de volgende manieren worden opgesteld: 1. door in het omgevingsplan regels te stellen voor activiteiten zonder functie-aanduidingen (activiteitgericht omgevingsplan); 2. door in het omgevingsplan gebiedsdekkend functies toe te kennen aan locaties en vervolgens regels te stellen voor activiteiten binnen deze functies (functiegericht omgevingsplan); 3. een combinatie van een activiteit- en functiegericht omgevingsplan. 1. Activiteitgericht omgevingsplan. Voorbeelden van activiteiten zijn bouwen, kappen (van een boom), roeren van de grond of gebruiksactiviteiten als wonen, exploiteren van een bedrijf en houden van kantoor. Per activiteit worden vervolgens normen gesteld of randvoorwaarden opgenomen. Belangrijk is om onderscheid te maken tussen activiteiten in de zin van het omgevingsplan en activiteiten of een handeling die een initiatiefnemer verricht.
Een handeling van een initiatiefnemer kan meerdere activiteiten omvatten. Een voorbeeld hiervan is een initiatiefnemer die een garage gaat bouwen. Behalve de activiteit bouwen, omvat deze handeling bijvoorbeeld ook de activiteit roeren van de grond en de activiteit aanleggen van een uitweg. Het is belangrijk dat de initiatiefnemer dit ook weet. De nieuwe digitale omgeving wordt hierop ingericht door gebruik te maken van toepasbare regels (vragenboom). Bij een activiteitgericht omgevingsplan wordt meer geredeneerd vanuit de gebruiker (inwoners; bedrijven). De gebruiker staat centraal. De gebruiker zoekt vanuit een bepaalde activiteit/adres en niet langer vanuit de functie, zoals dat in de huidige situatie onder de Wet ruimtelijke ordening het geval is. In het bestemmingsplan zijn aan elke functie (bestemming) regels gekoppeld. De gebruiker kijkt op de verbeelding welke bestemming zijn perceel heeft en checkt vervolgens de regels bij de bestemming. Een omgevingsplan kent geen planverbeelding met daarop aangegeven kleuren die een functie weergeven. Activiteiten zijn 18
gekoppeld aan werkingsgebieden. Een werkingsgebied kan betrekking hebben op verschillende schaalniveaus, zoals de hele gemeente, een wijk, een perceel of een enkele boom. Maar een activiteit hoeft niet gekoppeld te zijn aan een functie. Op deze manier kan het evenwichtig reguleren waardoor een goede kwaliteit van de leefomgeving is geborgd, goed middels het reguleren van activiteiten, zonder het gebruik van functies. De regels voor activiteiten zijn bepalend voor hetgeen is toegestaan op een bepaalde locatie. De wijziging van een regel voor een bepaalde activiteit werkt overal door waar de activiteit is toegestaan, ter plaatse van de eerder genoemde werkingsgebieden. Beheerstechnisch is dit een voordeel. De regel hoeft dan maar eenmaal aangepast te worden. 2. Functiegericht omgevingsplan Naast het borgen van een goede kwaliteit van de leefomgeving door het opnemen van activiteiten, kan in het omgevingsplan aanvullend ook een functie toegekend worden aan een locatie. Dit borduurt voort op de manier waarop nu het bestemmingsplan is ingericht. Een functie van een locatie is bijvoorbeeld wonen, detailhandel, kantoor, dienstverlening, bedrijven, verkeer of natuur. Eén locatie kan ook meerdere functies hebben. In het huidige bestemmingsplan hebben deze locaties dan de bestemming ‘Gemengd’ of ‘Centrum’. Een functie geeft aan waarvoor de locatie is bedoeld.
De functie 'wonen' geeft aan dat de activiteiten die plaatsvinden op die locatie te maken moeten hebben met 'wonen' en niet met bijvoorbeeld industriële activiteiten. Het toedelen van een functie aan een locatie is daarmee een hulpmiddel. Dit helpt de overheid bij het opstellen van regels voor die locatie om te voldoen aan dat beeld. Een functie-aanduiding alleen heeft geen rechtsgevolgen. Het leidt niet tot een verbod of een verplichting. Gegeven dat een functie-aanduiding geen direct rechtsgevolg heeft, leidt het enkel en alleen werken met functieaanduiding niet tot een evenwichtige situatie. Een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, ontstaat dan ook niet door in het omgevingsplan functie-aanduidingen aan locaties toe te delen. Het rechtsgevolg en daarmee het evenwicht, ontstaat uitsluitend door regels te stellen over activiteiten. Uiteindelijk is niet de functie-aanduiding maar zijn de regels voor de activiteit bepalend wat er wel en niet mag (bijvoorbeeld functie Monument: om een sloopverbod te borgen dienen regels gesteld te worden voor de activiteit slopen). Ook bij een functiegericht omgevingsplan is het dus nodig om regels te stellen over activiteiten. Deze regels zijn niet anders dan bij een activiteitgericht omgevingsplan. Door het omgevingsplan op te bouwen vanuit functies ontstaat een overlap aan activiteiten.
Binnen elke functie moeten activiteiten worden toegekend en geregeld. Bepaalde activiteiten komen bij meerdere functies voor. De wijziging van een regel of bepaling voor een bepaalde activiteit werkt overal door waar de activiteit is toegestaan. Een wijziging van een regel voor een activiteit betekent dus dat deze in al die functies gewijzigd moet worden. Beheerstechnisch is dat niet wenselijk en foutgevoelig. Een omgevingsplan kent echter geen planverbeelding meer met kleuren en functies. De gebruiker zoekt vanuit een bepaalde activiteit en adres. Voor deze doelgroep heeft een functie-aanduiding uitsluitend een meerwaarde indien daarmee een bijzondere betekenis of eigenschap wordt toegekend aan die locatie (bv. functie Monument). Het gebiedsdekkend toekennen van functies is niet in de geest van de Omgevingswet. 3. Combinatie van activiteits- en functiegericht omgevingsplan Uit hetgeen hierboven is verwoord, blijkt dat voor de gebruiker een activiteitgericht omgevingsplan volstaat. Vanuit beheerstechnisch oogpunt heeft dit ook de voorkeur. Echter indien een locatie een 19
bijzondere betekenis of eigenschap heeft, kan een functie-aanduiding voor de gebruiker een meerwaarde hebben. De bijzonderheid wordt dan benadrukt. In die situaties heeft het de voorkeur om te werken met een functie-aanduiding met daaraan gekoppeld regels voor activiteiten. Keuze: combinatie van activiteits- en functiegericht omgevingsplan Het omgevingsplan wordt bij voorkeur opgebouwd met regels voor activiteiten. De Omgevingswet heeft dit in oorsprong zo bedoeld. Ook sluit het werken met regels voor activiteiten het beste aan op de nieuwe digitale omgeving. Indien een functie-aanduiding een meerwaarde heeft vanwege een bijzondere eigenschap of bijzondere betekenis, wordt hiervan gebruik gemaakt. Aan de functie-aanduiding worden dan regels gekoppeld voor activiteiten. 4.1.7.2 Afbakening activiteiten Keuze 8: Flexibele, wendbare aanpak of vooraf vaststellen van een lijst met activiteiten Zoals hiervoor aangegeven, is het denken in activiteiten niet nieuw. In de Wabo en het milieuspoor wordt reeds gewerkt met activiteiten. Voor een goede regulering in het omgevingsplan is echter de afbakening van activiteiten van belang. Soms kan één handeling meerdere activiteiten behelzen. Bijvoorbeeld de handeling het bouwen van een huis kan de activiteiten ‘bouwen’, ‘graven’ en ‘wonen’ omvatten.
De afbakening van activiteiten is van belang om: uitsluitend de relevante regels te kunnen ontsluiten; herhaling te voorkomen (meerdere malen de basisregels voor ‘bouwen’); te voorkomen dat regels voor één activiteit op verschillende plaatsen in het omgevingsplan terecht komen. De vraag is vervolgens op welke wijze de afbakening van activiteiten en daarmee de te reguleren activiteiten bepaald worden. Dat kan op twee manieren. Met een flexibele, wendbare aanpak (zie paragraaf 4.1.2) wordt gedurende de ontwikkeling van het omgevingsplan de lijst met te reguleren activiteiten steeds verder ontwikkeld. Het omgevingsplan is een nieuw en nog onbekend wetsinstrument, waardoor op dit moment nog weinig zicht is op alle activiteiten die gereguleerd moeten worden. Via een flexibele, wendbare aanpak kunnen inzichten die in de komende jaren zullen ontstaan continu worden meegenomen. Aan de andere kant van dit spectrum is een meer traditionele aanpak voor het opbouwen van een regeling: vooraf wordt een lijst met activiteiten vastgesteld. Indien tijdens het opstellen van het omgevingsplan meerdere activiteiten worden ‘ontdekt’ zal dit niet al werkende toegevoegd of aangepast worden. Keuze: Flexibele, wendbare aanpak toepassen op bepalen activiteiten Zoals in paragraaf 4.1.2 aangegeven, wordt voor het opstellen van de bibliotheek een flexibele, wendbare aanpak gehanteerd.
Passend in deze werkwijze, zal tijdens het opstellen van de bibliotheek ook de lijst met activiteiten worden aangevuld. Zonder een raamwerk voor het omgevingsplan en zonder daadwerkelijke ervaring met het maken van het omgevingsplan is het immers lastig om op voorhand al een volledige lijst met te reguleren activiteiten te ontwikkelen. Bij het opstellen van de lijst met activiteiten, hanteren we als randvoorwaarde dat de activiteiten worden opgesteld vanuit het perspectief van de gebruiker. Keuze 9: Gemeentebrede of locatiespecifieke regels voor activiteiten
20
In paragraaf 3.1 is al aangegeven dat de visie van de wetgever op het omgevingsplan is dat het omgevingsplan een meer verordend karakter heeft, waarbij het uitgangspunt is dat regels op een zo groot mogelijk schaalniveau worden opgenomen. Passend binnen dit uitgangspunt is dat activiteiten zoveel mogelijk gemeentebreed worden gereguleerd. Indien nodig kunnen vervolgens gebiedsgerichte regels worden opgenomen. Indien ook daarmee niet volstaan kan worden, kunnen locatiegerichte regels opgenomen worden. Keuze: gemeentebrede regels als uitgangspunt Het uitgangspunt van de Omgevingswet, namelijk het reguleren van activiteiten op een zo groot mogelijk schaalniveau, wordt overgenomen. Daar kan met de volgende wijze invulling aan gegeven worden: 1. Er wordt een bibliotheek gevuld met standaardregels; 2. De regels in de bibliotheek worden gekoppeld aan werkingsgebieden. Indien nodig wordt daarbij een vertaalslag gemaakt naar gebiedsgerichte regels. 3. Voor situaties waarbij zowel de gemeentebrede als gebiedsgerichte regels niet volstaan, kan met locatiespecifieke regels maatwerk mogelijk worden gemaakt. Hierop wordt onder 4.1.8 nader ingegaan. Keuze 10: Open of gesloten normen In de huidige bestemmingsplannen wordt alleen maar gewerkt met 'gesloten normen'. Het is dan direct duidelijk wat met een regel in het plan wordt bedoeld.
Bijvoorbeeld als de hoogte van een gebouw niet meer mag bedragen dan 8 meter dan weet iedereen dat een initiatief met een hoogte van 7,9 meter wel past en een hoogte van 8,1 meter niet past binnen de regels. Met het omgevingsplan wordt het mogelijk om ook kwalitatieve beschrijvingen op te nemen in de regels. Dit worden ook wel 'open normen' genoemd. Maar hoe bepalen we of een aanvraag voldoet aan bijvoorbeeld ‘een goede ruimtelijke kwaliteit’? Niet iedereen zal hetzelfde beeld hebben bij een dergelijk begrip. Om toch bepaalde handvatten mee te geven hoe we als gemeente een bepaalde open norm bedoelen, worden deze regels uitgewerkt in beleidsregels. In de beleidsregel wordt aangegeven hoe de regel moet worden uitgelegd. In het voorbeeld van ‘een goede ruimtelijke kwaliteit’ zal in de beleidsregel bijvoorbeeld aangegeven worden welke bouwhoogte, welk bebouwingspercentage en/of welke dichtheid in een bepaald gebied passend geacht wordt. Beleidsregels worden vastgesteld door burgemeester en wethouders ter uitvoering van het Omgevingsplan. Het voordeel van het werken met open normen is dat: Open normen meer flexibiliteit bieden. Beleidsregels kunnen worden aangepast zonder dat het omgevingsplan hoeft te worden aangepast. Dat betekent een tijdsvoordeel. Open normen meer beoordelingsvrijheid bieden, op basis van de omstandigheden van het concrete geval.
Het nadeel van het werken met open normen is dat: Open normen zich moeilijk laten vertalen in toepasbare regels. Daarmee zal een initiatiefnemer op basis van een open norm niet met zekerheid kunnen beoordelen of zijn of haar plan voldoet aan de regels van het omgevingsplan. Een gemeentelijke toets is in (vrijwel) alle gevallen noodzakelijk. Open normen minder duidelijkheid bieden dan gesloten normen, omdat de gemeenten nog een afweging moet maken. Open normen bieden dus minder rechtszekerheid. Open normen betekent automatisch een vergunningplicht 21
Open normen niet in alle gevallen toepasbaar zijn. Met name bij (handhavings)bepalingen waaraan een boetebepaling wordt gekoppeld, moet terughoudend worden omgegaan met het gebruik van open normen.
Keuze: Het gebruik van open dan wel gesloten normen laten afhangen van het concrete geval Per te reguleren thema/activiteit wordt bepaald of een open dan wel gesloten norm daarvoor het meest geschikte instrument is. Het is niet mogelijk om hiervoor generiek een keuze te maken. Voor bijvoorbeeld een bestaande woonwijk waar slechts in beperkte mate ruimte wordt geboden voor nieuwe ontwikkelingen is het gebruik van veelal gesloten normen meer voor de hand liggend dan in een gebied waar veel ruimte wordt geboden voor initiatieven. Dit betekent tevens dat dan in woonwijken meer activiteiten vergunningsvrij kunnen plaatsvinden. Voor een thema als vergunningsvrij bouwen ligt het gebruik van gesloten normen meer voor de hand dan voor een thema als parkeren. Keuze 11: Doel- of middelvoorschriften Het stellen van regels om nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving te voorkomen, kan op twee manieren: door het opnemen van doelvoorschriften of door het opnemen van middelvoorschriften. Een doelvoorschrift is bijvoorbeeld een bepaling dat een maximaal aantal decibel geluid is toegestaan. Het is daarmee een voorschrift met een norm. Bij het uitvoeren van een activiteit kan een initiatiefnemer zelf bepalen welke techniek of maatregel wordt gebruikt om aan de norm te voldoen. Het voordeel van een doelvoorschrift is dat innovatie wordt bevorderd.