Rapportage Raadsonderzoek langlopende dossiers augustus 2021 e210034189

Raadsonderzoek Langlopende dossiers Interne en externe communicatie en samenwerking Gemeente Ermelo

Rapportage Augustus 2021

Necker uan Naem

Inhoudsopgave 1. Introductie 1.1. Aanleiding en doel van het onderzoek 1.2. Onderzoeksvragen en -afbakening 1.3. Toetsingskader 1.4. Onderzoekswerkzaamheden 1.5. Leeswijzer

3 3 3 4 4 5

2. Samenvatting

7

3. Toetsingskader 3.1. Normen uit de Behoorlijkheidswijzer van de Nationale Ombudsman 3.2. Gemeentelijke kaders communicatie en samenwerking

12 12 13

4. Dossier Bar Twinns 4.1. Casusomschrijving 4.2. Analyse 4.3. Toetsing aan de normen en deelconclusies

19 19 28 29

5. Dossier Tomassen Duck-To 5.1. Casusomschrijving 5.2. Analyse 5.3. Toetsing aan de normen en deelconclusies

37 37 44 45

6. Dossier Ten Hove 6.1. Casusomschrijving 6.2. Analyse 6.3. Toetsing aan de normen

52 52 57 58

7. Overkoepelende conclusies

65

8. Handelingsperspectief 8.1. De veranderende relatie tussen overheid en inwoners 8.2. Beschouwing op het intern en extern perspectief 8.3. Aanbevelingen: handvatten voor toekomstig handelen

70 70 70 74

Bijlage 1 - Bronnen

76

Bijlage 2 - Normenkader

77

Bijlage 3 - Betrokkenheidsanalyse

81

2

1. Introductie 1.1. Aanleiding en doel van het onderzoek Op 13 oktober 2020 publiceerde de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB) de resultaten van een verkenning van de politiek-bestuurlijke conflicten en onvrede in de gemeente Ermelo.1 De NSOB omschrijft de politiek-bestuurlijke context waarin de gemeente al enige tijd verkeert en de oorzaken die daaraan ten grondslag liggen of lijken te liggen. Eén van die oorzaken is de gespannen relatie tussen het gemeentebestuur en enkele (groepen) inwoners. De spanning komt volgens de NSOB mogelijk mede voort uit een aantal langlopende dossiers en is daarmee onderdeel van het politiek-bestuurlijke probleem. Hoewel het oorzakelijk verband niet feitelijk vastgesteld kon worden, wordt het verband tussen de dossiers en de problemen in Ermelo dusdanig gelegd, dat het een verdiepend onderzoek legitimeert. Dit is dan ook één van de aanbevelingen van de NSOB geweest die zij aan de fractievoorzitters heeft gedaan. De verwachting is dat de resultaten van een onderzoek naar het (zorgvuldig) handelen van de gemeente zullen bijdragen aan de noodzakelijke verzoening zoals die in de brief van het NSOB wordt genoemd.

De Commissie Langlopende dossiers (hierna: Commissie) heeft een onafhankelijk onderzoek laten uitvoeren naar drie langlopende dossiers, en dan specifiek naar de interne en externe communicatie (waaronder de informatievoorziening) en samenwerking met betrokkenen. Hiervoor is een shortlist opgesteld van vijf dossiers waarin het gemeentebestuur en enkele (groepen) inwoners tegenover elkaar zijn komen te staan. De Ermelose samenleving is geconsulteerd om tot een gedragen selectie van drie dossiers te komen. De dossiers Tomassen Duck-To, Pallet- en Timmerfabriek Ten Hove en Bar Twinns zijn uiteindelijk geselecteerd. Necker van Naem heeft de opdracht gekregen om het onderzoek uit te voeren. Het onderzoeksteam bestond uit: drs. A.L. Bakker (projectleider), dr. R.G. van Os en L.M. Klaassen MSc..

1.2. Onderzoeksvragen en -afbakening Onderzoeksvragen Het zorgvuldig handelen vormt de kapstok waarbinnen interne en externe communicatie en samenwerking worden bezien. De hoofdvraag luidt dan ook: In hoeverre heeft de gemeente bestuurlijk en ambtelijk zorgvuldig gehandeld in drie langlopende dossiers en welke lessen zijn hieruit te trekken voor het toekomstig handelen? De deelvragen luiden als volgt: 1. Wat wordt verstaan onder zorgvuldig (overheids)handelen? 2. Wat is de aard en omvang van de langlopende dossiers? 3. In hoeverre heeft de gemeente in de drie dossiers zorgvuldig gehandeld ten aanzien van de interne en externe communicatie en samenwerking?

1 Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (2020). Verkenning politiek-bestuurlijke conflicten en onvrede gemeente Ermelo.

3

4. Welke rol heeft de gemeente Ermelo in de dossiers gehad en welke rol (of rollen) is (zijn) voor de toekomst passend in de interactie met inwoners? 5. In welke mate heeft de gemeente in haar externe communicatie rekening gehouden met de voorkeuren van inwoners, en welke communicatiestrategie is voor de toekomst passend bij de (typen) inwoners van de gemeente Ermelo? 6. Welke lessen zijn er te formuleren ten behoeve van het toekomstig handelen van de gemeente Ermelo? Afbakening Het onderzoek wordt langs de volgende drie lijnen afgebakend. I Z 7

Het onderzoek richt zich op drie geselecteerde langlopende dossiers, waarin sprake is van maatschappelijke onrust en discussie; Het onderzoek richt zich op het (zorgvuldig) handelen van bestuur en organisatie, niet op juridische en rechtmatigheidsaspecten, noch op het inhoudelijke vraagstuk in het dossier; De bij de dossiers betrokken (groepen) inwoners worden betrokken in het onderzoek.

1.3. Toetsingskader De definitie van 'zorgvuldig handelen': het normenkader 'Zorgvuldig handelen' wordt in dit onderzoek gerelateerd aan de 'behoorlijkheidsnormen'2 van de Nationale Ombudsman. Daarin staat: "de essentie van behoorlijk overheidsoptreden kan worden samengevat in vier kernwaarden: open & duidelijk, respectvol, betrokken & oplossingsgericht en eerlijk & betrouwbaar." Deze vier kernwaarden zijn verder geoperationaliseerd in het normenkader (zie bijlage 2). De interne en externe communicatie en samenwerking met betrokkenen in de drie dossiers zullen aan deze normen worden getoetst. Dit levert een oordeel op over de mate waarin door het bestuur en de ambtelijke organisatie zorgvuldig is gehandeld. Het toetsingskader voor dit onderzoek wordt gevormd door het normenkader, samen met de gemeentelijke kaders voor communicatie en samenwerking.

1.4. Onderzoekswerkzaamheden Na de verstrekking van de opdracht door de Commissie is het onderzoeksteam in april 2021 van start gegaan met de onderzoekswerkzaamheden. Deze hebben voortgeduurd tot en met augustus 2021. I

I

Er is een startgesprek gevoerd met de Commissie en een afvaardiging van de ambtelijke organisatie, er hebben drie oriënterende gesprekken plaatsgevonden met de ambtelijk dossierhouders van elk dossier en de projectleider heeft een toelichting gegeven op het onderzoek tijdens de weekstart van de ambtelijke organisatie. Hierna heeft de gemeente verschillende documenten ten behoeve van het onderzoek met de onderzoekers gedeeld. Vervolgens heeft het onderzoeksteam een documenten- en dossierstudie uitgevoerd ten aanzien van de gemeentelijke kaders voor communicatie en participatie en heeft een eerste analyse van de drie dossiers op basis van de ontvangen documenten plaatsgevonden. Dit betrof zowel documenten die zijn aangeleverd door de gemeente als door de bij de dossiers*

2 https://www.nationaleombudsman.nl/svstem/files/infomateriaal/No%20Behoorliikheidswiizer%20iuni%202019.pdf

4

I

I

I

betrokken inwoners en ondernemers. Daarnaast is voor elk dossier een analyse uitgevoerd van mediaberichtgeving in de periode 2011-2021. Het onderzoeksteam heeft (groeps)interviews gevoerd met de ambtelijk betrokkenen, de betrokken ondernemers en betrokken inwonersgroepen (in het geval van de dossiers Tomassen Duck-To en Pallet- en Timmerfabriek Ten Hove).3 De eigenaar van Tomassen DuckTo heeft om moverende redenen aangegeven niet aan het onderzoek mee te werken. Dit betekent dat voor dit dossier uit de documenten is geput om het perspectief van de ondernemer zo goed mogelijk mee te nemen in het onderzoek. Een (geanonimiseerde) lijst met geïnterviewde personen is opgenomen in bijlage 1. Er heeft vervolgens een groepsgesprek met een afvaardiging van de raad plaatsgevonden. Aan dit gesprek hebben vijf raadsleden deelgenomen, per fractie één deelnemer. De afvaardiging van het CDA was verhinderd en is schriftelijk geconsulteerd. Tot slot heeft er een interview met twee wethouders, de huidige burgemeester en de gemeentesecretaris plaatsgevonden. Dit interview was enerzijds ingericht om het bestuurlijk perspectief te verdiepen en anderzijds voor bestuurlijk wederhoor op de bevindingen ten aanzien van de drie dossiers.

Alle geïnterviewden hebben ten behoeve van de wederhoorprocedure een verslag van hun interview ontvangen, waarop zij - al dan niet met aanpassingen - akkoord hebben gegeven. Het onderzoeksteam heeft, als voorbereiding op het schrijven van de rapportage het NSOBessay over de veranderende relatie tussen overheid en samenleving bestudeerd en toegepast op Ermelo. Ook is een betrokkenheidsanalyse gemaakt van de gemeente Ermelo om handvatten te bieden voor toekomstige communicatie en samenwerking tussen de gemeente en haar inwoners. De conceptrapportage is tweemaal besproken met de Commissie Langlopende dossiers.

1.5. Leeswijzer Dit rapport is opgebouwd uit acht hoofdstukken. Na deze introductie volgt in hoofdstuk 2 de samenvatting, waarna in hoofdstuk 3 wordt ingegaan op het normenkader en de relevante gemeentelijke kaders voor communicatie en samenwerking. In de hoofdstukken 4, 5 en 6 worden de bevindingen uit de drie dossiers weergegeven en getoetst aan het normenkader. De overkoepelende conclusies staan in hoofdstuk 7. In het laatste hoofdstuk (hoofdstuk 8) wordt het handelingsperspectief van de gemeente geduid, en worden handvatten voor de toekomst aangereikt door middel van aanbevelingen. Tot slot is er een aantal bijlagen opgenomen, waaronder een bronnenlijst en de betrokkenheidsanalyse (de laatste in een aparte bijlage). In de rapportage zijn de betrokkenen aangeduid met hun functie (ambtenaar, ondernemer, inwoner etc.). In elk dossier is een belangrijke rol weggelegd voor de burgemeester. De doorlooptijd van de dossiers valt grotendeels onder de bestuurstermijn van de vorige burgemeester van Ermelo. In de rapportage wordt hij aangeduid als 'de toenmalige burgemeester' en wordt de huidige burgemeester van Ermelo aangeduid als 'de huidige burgemeester'.

3 In dit onderzoek wordt het perspectief van inwoners vertegenwoordigd door de inbreng van de belangengroepen waarin zij zich hebben verenigd. Deze belangengroepen vertolken de belangen van hun leden en vormen ten dele een afspiegeling van alle inwoners in de gebieden waar de betrokken ondernemers zijn gevestigd.

5

Leeswijzer beantwoording onderzoeksvragen Het zorgvuldig handelen vormt de kapstok waarbinnen de interne en externe communicatie en samenwerking worden bezien. De hoofdvraag luidde: In hoeverre heeft de gemeente bestuurlijk en ambtelijk zorgvuldig gehandeld in drie langlopende dossiers en welke lessen zijn hieruit te trekken voor het toekomstig handelen? Hieronder is weergegeven waar in het rapport het antwoord op de deelvragen wordt gegeven. 1.

Wat wordt verstaan onder zorgvuldig (overheids)handelen? In de hoofdstukken 1 en 3 worden een definitie en toetsingskader gepresenteerd die het begrip 'zorgvuldig handelen' afbakenen en concretiseren.

2.

Wat is de aard en omvang van de langlopende dossiers? In de hoofdstukken 4-6 worden de drie langlopende dossiers besproken. Hierin wordt een samenvatting gegeven van het vraagstuk in de dossiers, de looptijd en de huidige stand van zaken.

3.

In hoeverre heeft de gemeente in de drie dossiers zorgvuldig gehandeld ten aanzien van de interne en externe communicatie en samenwerking? In de hoofdstukken 4-6 worden de drie langlopende dossiers besproken. Hierin worden een aantal belangrijke contactmomenten aan de hand van een analyse van de communicatie in het dossier en de interne en externe ervaringen hiermee, getoetst.

4.

Welke rol heeft de gemeente Ermelo in de dossiers gehad en welke rol (of rollen) is (zijn) voor de toekomst passend in de interactie met inwoners? In hoofdstuk 3 wordt een analyse gemaakt van de doelen en ambities die de gemeente Ermelo heeft ten aanzien van haar rol (of rollen) in het interne samenspel tussen raad, college en organisatie en in relatie tot inwoners. In de analyse van de dossiers in de hoofdstukken 4-6 vindt vervolgens een analyse plaats van de wijze waarop de gemeente specifiek in de dossiers heeft gehandeld met betrekking tot het interne en externe samenspel. In de hoofdstukken 7 en 8 wordt duiding gegeven aan dit handelen in het licht van het toetsingkader en de lokale (beleids)kaders van de gemeente Ermelo. Ook wordt er in deze hoofdstukken naar de toekomst gekeken: waar kan de gemeente nu mee verder?

5.

In welke mate heeft de gemeente in haar externe communicatie rekening gehouden met de voorkeuren van inwoners, en welke communicatiestrategie is voor de toekomst passend bij de (typen) inwoners van de gemeente Ermelo? In de hoofdstukken 4-6 wordt hier specifiek voor de dossiers antwoord op gegeven. Daarbij is gekeken naar de ontwikkeling in de communicatie tussen gemeente en inwoners. Ook wordt er in algemene zin gekeken naar de strategie die de gemeente Ermelo hanteert ten aanzien van de communicatie en interactie met 'buiten'. Dit vindt u terug in hoofdstuk 3. In de hoofdstukken 7 en 8 wordt er vooruit gekeken naar welke strategie passend is voor de toekomst en wat de gemeente hier concreet voor kan doen.

6.

Welke lessen zijn er te formuleren ten behoeve van het toekomstig handelen van de gemeente Ermelo? De lessen die uit de dossiers zijn te trekken, zijn terug te vinden in de analyse van de specifieke dossiers en in de hoofdstukken 7 en 8. Het formuleren van lessen gebeurt op basis van de dossiers, de kaders en de ervaringen van betrokkenen met de brede communicatie en interactie van de gemeente intern en extern. De lessen zijn zo geformuleerd dat zij door de gemeente voor de brede communicatie en interactie kunnen worden benut en niet alleen specifiek voor de dossiers die in het onderzoek centraal hebben gestaan.

6

2. Samenvatting Inleiding Op 13 oktober 2020 publiceerde de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB) de resultaten van een verkenning van de politiek-bestuurlijke conflicten en onvrede in de gemeente Ermelo.4 De NSOB omschrijft de politiek-bestuurlijke context waarin de gemeente al enige tijd verkeert en de oorzaken die daaraan ten grondslag liggen of lijken te liggen. Eén van die oorzaken is de gespannen relatie tussen het gemeentebestuur en enkele (groepen) inwoners. De spanning komt volgens de NSOB mogelijk mede voort uit een aantal langlopende dossiers en is daarmee onderdeel van het politiek-bestuurlijke probleem. Hoewel het oorzakelijk verband niet feitelijk vastgesteld kon worden, wordt het verband tussen de dossiers en de problemen in Ermelo dusdanig gelegd, dat het een verdiepend onderzoek legitimeert. Dit is dan ook één van de aanbevelingen van de NSOB geweest die zij aan de fractievoorzitters heeft gedaan. De Commissie Langlopende dossiers (hierna: Commissie) heeft een onafhankelijk onderzoek laten uitvoeren naar drie langlopende dossiers, en dan specifiek naar de interne en externe communicatie (waaronder de informatievoorziening) en samenwerking met betrokkenen. De dossiers Tomassen Duck-To, Pallet- en Timmerfabriek Ten Hove en Bar Twinns zijn na een inwonersconsultatie geselecteerd.

Samenvatting conclusies Conclusies over de communicatie en samenwerking in de dossiers De bevindingen uit de drie dossiers zijn getoetst aan een normenkader dat is afgeleid van de Behoorlijkheidswijzer van de Nationale Ombudsman. De deelconclusies zijn geformuleerd naar de vier kernwaarden uit de Behoorlijkheidswijzer.

Open en duidelijk

Bar Twinns De gemeente is open geweest in haar handelen en besluiten en heeft zich servicegericht opgesteld richting de ondernemer. Voor de ondernemer is de verstrekte informatie van de gemeente niet altijd duidelijk geweest. Daarnaast is er tot op heden bij de gemeente en ondernemer een verschil in beleving van hoe gesprekken zijn verlopen en of de ondernemer voldoende gezien en gehoord is. Intern verliep het contact tussen de toenmalig burgemeester en

Tomassen Duck-To De gemeente heeft transparant gecommuniceerd richting stichting DOEH over besluiten. Motivering voor besluiten was voor de stichting echter onvoldoende duidelijk. Daarnaast is er veel onduidelijkheid in het procesverloop door zowel op handhaving als legalisatie in te zetten en door de

Ten Hove

Overkoepelend

Er is voldoende transparant gecommuniceerd door de gemeente. De navolgbaarheid van besluitvorming was echter onvoldoende. Extern betrokkenen hebben wel regelmatig hun standpunt naar voren kunnen brengen.

In alle drie dossiers heeft de gemeente transparantie betoogd in de communicatie. In alle dossiers wordt de communicatie en besluitvorming echter ook als onduidelijk ervaren door externen. Alle externen zijn in de gelegenheid gesteld hun standpunten naar voren te brengen en zij voelen zich - in verschillende mate gehoord.

4 Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (2020). Verkenning politiek-bestuurlijke conflicten en onvrede gemeente Ermelo.

7

betrokken ambtenaren open en duidelijk. Voor raadsleden geldt dat er onvoldoende aan hun informatiebehoefte tegemoet is gekomen.

Respectvol

Betrokken en oplossingsgericht

De gemeente heeft de ondernemer proactief geïnformeerd en betrokken. De ondernemer voelt zich echter met onvoldoende respect behandeld en zelfs benadeeld door de gemeente ten opzichte van andere horecaondernemers. Tussen de raad en de toenmalig burgemeester ontstond spanning op het dossier door verschil van inzicht over welke informatie er gedeeld kon worden.

Er is weinig rekening gehouden met de specifieke omstandigheden van de ondernemer. Ondanks dat de rechtbank en Raad van State de gemeente diverse malen in het ongelijk hebben gesteld, zijn er geen excuses aangeboden aan de ondernemer. De gemeente heeft deescalerend opgetreden door in 2020 de impasse tussen verzekeraar en curator te verbreken en tot een schikking te komen.

besluitvorming rondom een ontwerp-VVGB in 2019.

Er is weinig sprake van proactieve communicatie van de gemeente, wat leidt tot Wobverzoeken van de stichting. Over het algemeen is er sprake van fatsoenlijke bejegening, maar de stichting vindt de informele contacten met de toenmalig burgemeester en ook met raadsleden onprettig en soms respectloos. Tegelijkertijd heeft de stichting op verschillende manieren gelegenheid gekregen om in gesprek te gaan met de gemeente en haar punt te maken

De gemeente heeft weinig proactief gecommuniceerd, maar de bejegening was respectvol. Volgens de stichting is er weinig oog voor leefbaarheid en veiligheid in het dossier. De ondernemer geeft aan materiële en immateriële schade te hebben geleden door het handelen van de gemeente.

In de dossiers Tomassen Duck-To en Ten Hove is de gemeente onvoldoende proactief geweest in het betrekken van externe belanghebbenden. In het dossier Bar Twinns is dat juist wel gebeurd. De extern betrokkenen hebben zich in alle dossiers op momenten niet serieus genomen gevoeld of zelfs benadeeld.

De gemeente heeft steeds een tussenweg gezocht tussen legaliseren en handhaven. De stichting is van mening dat de gemeente meer coulance toont naar de ondernemer. Naar mate het dossier vordert, vermindert en verzakelijkt de communicatie. De gemeente treedt de-escalerend op met een mediationtraject.

In de beeldvorming handelt de gemeente in het voordeel van de ondernemer, hoewel de ondernemer het hier zelf niet mee eens is. Ondanks dat de rechtbank en Raad van State de gemeente diverse malen in het ongelijk hebben gesteld, zijn er geen excuses aangeboden door de gemeente. De houding van de gemeente zorgt voor escalatie in het dossier.

De gemeente heeft in de dossiers Tomassen Duck-To en Ten Hove wisselend opgesteld tussen legaliseren en handhaven. Dit heeft niet bijgedragen aan een oplossing of zelfs geleid tot escalatie in het dossier. In alle dossiers is sprake van meervoudige correctie op het handelen van de gemeente door een onafhankelijk orgaan.

8

Eerlijk en betrouwbaar

Beschouwend

De ondernemer voelt zich benadeeld en vindt de gemeente vooringenomen. De betrokken ambtenaren en bestuurders zijn het hier niet mee eens, maar hebben dit beeld niet weg kunnen nemen bij de ondernemer. Door het afwijzen van adviezen van de bezwaarschriftencommissie door de toenmalig burgemeester en de rechtelijke uitspraken is er bij de ondernemer wantrouwen ontstaan. Uit de uitspraken van de rechtbank en de Raad van State blijkt dat de besluitvorming van de gemeente omtrent de skihut en de ontheffing sluitingstijden door de gemeente wel onderbouwd zijn op basis van wet- en regelgeving, maar dat deze onderbouwing niet juist is en de gemeente de aanvragen niet in redelijkheid had mogen afwijzen.

Er bestaat een verschil van inzicht tussen de gemeente en de stichting over de mate van partijdigheid van de gemeente. In het dossier zijn valse verwachtingen gewekt richting de ondernemer met negatieve consequentis, ook voor omwonenden.

Het gemeentelijk handelen leidt tot wantrouwen bij ondernemer en stichting, beiden voelen zich benadeeld. Ook in dit dossier zijn valse verwachtingen gewekt.

In alle drie de dossiers zijn extern betrokkenen van mening dat de gemeente partijdig handelt of handelingsverlegen is, omdat er geen duidelijke keuze wordt gemaakt tussen legaliseren of handhaven. De gemeente zelf geeft aan niet partijdig te handelen. Wel zijn alle partijen het eens over de valse verwachtingen die in de dossiers zijn gewekt richting extern betrokkenen.

In alle dossiers is een impasse ontstaan door lange periodes afwachten en niet handelen. Dit leidt tot verlies in vertrouwen door ondernemers en inwoners, versterkt door het verloop en de uitkomsten van de verschillende juridsche procedures. Aanvankelijk loopt het contact goed, maar naarmate het dossier vordert en juridisch wordt, is het contact zakelijk en minder. Er bestaat een beeld van ongelijkwaardige gespreksverhoudingen, hoewel alle partijen hun standpunten naar voren hebben kunnen brengen en er ook positieve ervaringen in het contact zijn.

9

Conclusies over de ontwikkeling van beleidskaders voor communicatie en samenwerking In het onderzoek is gekeken welke basis en richtlijnen de gemeente Ermelo hanteert om haar interne communicatie en samenwerking vorm te geven. ^ De huidige ontwikkeling van het beleid biedt een actuele basis voor samenwerking binnen de gemeente en met de samenleving, maar heeft onvoldoende status ^ het internaliseren van de ontwikkelagenda en de visie op Ermelo als netwerkgemeente komt langzaam op gang. ^ Het communicatiebeleidsplan heeft geen formele status. ^ De gemeenteraad neemt initiatief om eerste stappen tot een netwerkgemeente te zetten. Samenvatting handelingsperspectief en aanbevelingen In een participatiesamenleving is samenwerken met 'buiten' de nieuwe norm. Dit vraagt niet alleen van inwoners, bedrijven en andere organisaties iets anders (want de realiteit is ook dat niet iedere inwoner wil participeren), maar ook van de overheid zelf: raad, college, ambtelijke organisatie - ieder zal vanuit de eigen rol op een andere manier moeten gaan werken. Belangrijke principes als de inwoner centraal'' en 'van buiten naar binnen' denken en werken vinden ze ook terug in het beleidskader van de gemeente Ermelo. Dat is een mooie eerste stap.

Onze constatering is wel dat de gemeente, en de afzonderlijke gremia - in de afstemming en uitrol van de genoemde principes nog werk te verrichten heeft, zowel intern als extern. Intern: Reeds in 2014 hebben PLB en NSOB vier rollen of perspectieven van het overheidshandelen uitgewerkt als sturingsmodel hoe de samenwerking met 'buiten' vorm te geven. Vanuit het onderzoek naar langlopende dossiers kan geconstateerd worden dat de gemeente Ermelo - in ieder geval in de drie bestudeerde dossiers - vooral het perspectief van de rechtmatige overheid heeft aangehouden, en dus vanuit een verticale verhouding met 'buiten' gewerkt heeft. Voor de gemeente Ermelo is het waardevol (en bijna een 'must') om deze verticale samenwerking aan te vullen met nieuwe vormen van horizontale samenwerking, en dus meer te opereren vanuit het perspectief van de netwerkende overheid. Dit zou ertoe kunnen leiden dat doelbepaling (in de aanpak van een maatschappelijk vraagstuk) niet vanuit de overheid top-down wordt ingezet maar ontstaat in overleg met maatschappelijke partners. Vertegenwoordigers van de samenleving krijgen zo een stem en praten als partners mee. Het opstellen van een participatieverordening is hierin een eerste stap. Extern: Om als gemeente de inwoner centraal te kunnen stellen in je werkwijze is inzicht in wie je inwoners zijn noodzakelijk.

Citisens - een label van Necker van Naem - onderscheidt op basis van big data acht unieke groepen inwoners. Voor iedere groep is een betrokkenheidsprofiel opgesteld. In de buurten waar de ondernemingen Tomassen Duck-to en Ten Hove gevestigd zijn, wonen veel Gevestigde Beïnvloeders en Zelfbewuste Aanpakkers. Van deze groepen is bekend dat zij hun - meer dan gemiddelde - betrokkenheid inzetten door politiek én maatschappelijk in actie te komen. Deze actieve houding zien we terug in de drie langlopende dossiers in Ermelo. In Ermelo wonen echter ook Geïnformeerde Gezinsdrukte en Honkvaste Buurtbewoners. Groepen inwoners die de 'weg' naar het gemeentehuis wat minder makkelijk weten te vinden, maar wiens inbreng de situatie in deze twee dossiers wel vlot kan trekken. Om de participatie ook voor deze groepen relevant te maken zou de participatie een brede insteek moeten hebben - en dus niet alleen gericht op handhaving. Maar vooral over het maatschappelijke vraagstuk dat achter de ontstane situatie ligt: dat van de beperkte ruimte in Ermelo - die steeds intensiever gebruikt wordt, waardoor spanningen tussen gebruikers oplopen.

10

Aanbevelingen 1. Breng als gemeente een gesprek op gang met een brede afvaardiging van de Ermelose bevolking over de inrichting, gebruik en beheer van de fysieke leefomgeving. Ook in Ermelo is de ruimte schaars en moeten er keuzes gemaakt worden. 2. Zet hierbij instrumenten in die passen bij het perspectief van de netwerkende overheid. 3. Zet hierbij in op inclusieve participatie. Werk met een doelgroepgerichte aanpak waardoor je als gemeente in gesprek raakt met een diverse groep inwoners in plaats van steeds hetzelfde clubje inwoners. 4. Denk één handelingsperspectief uit dat alle conclusies, lessen en aanbevelingen van de commissies Langlopende dossiers en Zelfreflectie in samenhang beziet. De raad kan hierin het initiatief nemen maar het is een opgave voor zowel raad, als college en organisatie. 5. Ontwikkel op de korte termijn een gezamenlijk begrippenkader, stel een participatieverordening op en maak afspraken over taken en rollen van de drie gremia. Hierin zijn recent wel stappen gezet, maar dit proces is nog niet afgerond en krijgt onvoldoende sturing.

11

3. Toetsingskader 3.1. Normen uit de Behoorlijkheidswijzer van de Nationale Ombudsman De toetsing van het gemeentelijk handelen met betrekking tot de drie dossiers in dit onderzoek is gebaseerd op de vier kernwaarden uit de Behoorlijkheidswijzer van de Nationale Ombudsman. In de behoorlijkheidswijzer geeft de Nationale Ombudsman normen mee aan overheden om op een goede manier met burgers en hun belangen om te gaan. De behoorlijkheidswijzer benadrukt dat de overheid burgers serieus moet nemen en met respect dient te behandelen. Burgers zijn immers voor veel zaken afhankelijk van medewerking van of besluitvorming door de overheid. In de normen uit de behoorlijkheidswijzer wordt uitgegaan van een zo gelijkwaardig mogelijke verhouding tussen overheid en burger, waarin de overheid burgers zo goed mogelijk meeneemt en er sprake is van wederzijds vertrouwen en respect. Hieronder geven wij een toelichting op elke kernwaarde. De bevindingen uit de dossiers worden aan de kernwaarden getoetst. Een uitgebreide uitwerking van deze kernwaarden in normen vindt u terug in bijlage 2. Open en duidelijk Onder de kernwaarde 'open en duidelijk' onderscheidt de Nationale Ombudsman vier verschillende aspecten waar in de dossieranalyse naar is gekeken: transparantie, goede informatievoorziening, luisteren naar de burger en goede motivering.

In de analyse is aandacht geweest voor elementen als navolgbare besluitvorming, een service-gerichte opstelling wanneer om informatie wordt gevraagd door inwoners, gevoel geven dat er geluisterd wordt en dat inwoners gehoord worden en goede onderbouwing bij overheidshandelen. Respectvol Onder de kernwaarde 'respectvol' onderscheidt de Ombudsman vier verschillende aspecten waar in de dossieranalyse naar is gekeken: bevorderen van actieve deelname door de burger, fatsoenlijke bejegening, fair play en evenredigheid. In de analyse is aandacht geweest voor elementen als een proactieve opstelling van de gemeente, respectvolle communicatie met inwoners, een open houding waarbij inwoners gelegenheid krijgen om hun standpunten in te brengen en het proberen te voorkomen dat bepaalde inwoners onevenredig nadeel hebben van gemeentelijke maatregelen. Betrokken en oplossingsgericht Onder de kernwaarde 'betrokken en oplossingsgericht' onderscheidt de Ombudsman vijf verschillende aspecten waar in de dossieranalyse naar is gekeken: maatwerk, samenwerking, coulante opstelling, voortvarendheid en de-escalatie.

In de analyse is aandacht geweest voor elementen als oog houden voor de specifieke omstandigheden van inwoners, de bereidheid om fouten toe te geven of excuses aan te bieden, het voorkomen van escalatie wanneer mogelijk en het streven om in handelen en besluitvorming korte termijnen na te streven.

12

Eerlijk en betrouwbaar Onder de kernwaarde 'eerlijk en betrouwbaar' onderscheidt de Ombudsman zeven verschillende aspecten waar in de dossieranalyse naar is gekeken: integriteit, betrouwbaarheid, onpartijdigheid, redelijkheid, goede voorbereiding, goede organisatie en professionaliteit. In de analyse is aandacht geweest voor elementen als geen misbruik maken van positie en bevoegdheden door de gemeente, het nakomen van afspraken en toezeggingen, het zorgvuldig afwegen van belangen en het vermijden van de schijn van partijdigheid.

3.2. Gemeentelijke kaders communicatie en samenwerking Naast de behoorlijkheidswijzer zijn ook de lokale Ermelose kaders ten aanzien van communicatie en samenwerking relevant voor de toetsing. Deze gaan in op de doelen en ambities van de gemeente Ermelo op dit vlak. In deze paragraaf geven we een toelichting op deze lokale kaders. We bespreken de inhoud van ieder document afzonderlijk, en geven een korte update over de huidige stand van zaken. Deze update is opgesteld op basis van de informatie die door de ambtelijke organisatie is verstrekt aan de onderzoekers. In hoofdstuk 7 wordt later ingegaan op in hoeverre er een relatie is tussen het handelen in de dossiers en de doelen en ambities zoals omschreven in de lokale kaders over communicatie en samenwerking. In datzelfde hoofdstuk wordt erop ingegaan in hoeverre de lokale kaders reeds een basis bieden voor de (inbedding van de) lessen die uit de drie dossiers naar voren komen en waar de kaders zelf nog verdere uitwerking nodig hebben. Ontwikkelagenda netwerkgemeente Beleidskader De gemeente Ermelo heeft de ambitie om zich te ontwikkelen tot een netwerkgemeente. In de ontwikkelagenda uit 2017 leggen college, raad en ambteljike organisatie hun gezamenlijke visie hierop neer.

Deze bestaat uit negen punten, waaronder het aangaan van meer partnerschappen met inwoners, ondernemers en maatschappelijke instellingen, èn het bieden van meer ruimte voor eigen initiatief en verantwoordelijkheid van inwoners.5 Zie onderstaand kader voor alle 9 punten.

5 Gemeente Ermelo (5 april 2018) - Ontwikkelagenda netwerkgemeente, p. 5.

13

Vastgestelde visie op netwerkgemeente ^ ^

Wij doen ons werk in het midden van de samenleving, voor en mét de Ermelose samenleving; Wij zijn ons bewust van de veranderende rol van de gemeentelijke overheid als gevolg van de veranderingen in onze samenleving; Wij willen een partnerschap met onze inwoners, ondernemers en maatschappelijke instellingen; Wij creëren ruimte voor meer eigen initiatief en verantwoordelijkheid; We willen met een frisse blik naar de dingen kijken: oplossingsgericht en innovatief; Voorafgaand aan initiatieven wordt afgewogen of dit samen met onze inwoners, ondernemers en maatschappelijke partners kan worden ontwikkeld (en zijn hierbij steeds helder over rollen, verwachtingen en verantwoordelijkheden van alle partijen); Wij zijn daarbij voorwaardenscheppend, faciliterend en stimulerend richting initiatiefnemers; Wij ontwikkelen als raad, college en ambtelijke organisatie het vermogen om onze invloed en verantwoordelijkheid welbewust te doseren en bepalen afhankelijk van de opgaven waarvoor wij ons geplaatst zien, welke rol en verantwoordelijkheid we willen nemen en stemmen onze werkwijze daarop af; Wij doen ons werk ook steeds vaker met andere gemeenten en organisaties en zoeken hierbij de best passende manier, soms via duurzame samenwerkingsverbanden, soms via flexibele netwerkverbanden.

^ ^ ^ ^

^ ^

^

In de ontwikkelagenda wordt verwezen naar een onderzoek dat een promovenda van de VU Amsterdam in 2017 heeft uitgevoerd in de gemeente Ermelo. Conclusie van dit onderzoek: "in de gemeente Ermelo is het besef ontstaan dat we ons als gemeente anders moeten opstellen ten opzichte van de samenleving. [...] Raadsleden, collegeleden en ambtenaren zijn nog zoekende over het invullen van hun rol. Er is behoefte aan richting ten aanzien van de vormgeving van burgerparticipatie".6 Tijdens dit traject, waaraan alle gremia hebben deelgenomen, is naast de bovengenoemde gezamenlijke visie ook een ontwikkelagenda vastgesteld. Eerste doel van deze ontwikkelagenda: alle gremia moeten zich ervan bewust worden dat raad, college en ambtelijke organisatie het sámen moeten doen. Daarvoor moeten drie stappen gezet worden: 1. Verbinding tussen de gremia; 2. Ontwikkeling gemeenschappelijk begrippenkader; 3. Verbinding leggen met de samenleving. Tot slot wordt in de ontwikkelagenda voorgesteld om (1) het afwegingskader burgerparticipatie bij beleid van ProDemos (uit 2017) èn (2) de participatieladder en bestuursstijl van Partners & Pröpper burgerparticipatie (uit 2009) te gebruiken als 'hulpdocument' voor het maken van keuzes wat betreft burgerparticipatie.

Het derde instrument (3) de gesprekstrap, zou het gesprek tussen college, raad en ambtelijke organisatie over burgerparticipatie op gang moeten brengen.7 Met als overkoepelend doel een netwerkgemeente te worden waarbinnen de partijen in verbinding met elkaar (raad, college en organisatie) èn met de samenleving (extern) staan. Om uitvoering te geven aan de ontwikkelagenda zijn in het document voor raad, college en ambtelijke organisatie enkele onderwerpen/ontwikkelingen gedefinieerd. We noemen ze hier zonder verder in detail te treden: »

Raad: pilotprojecten definiëren & evalueren in de (nog op te stellen) strategische raadsagenda, wijzigen van de raadscommissieopzet, klankbordgroep in het leven roepen.

6 Gemeente Ermelo (5 april 2018) - Ontwikkelagenda netwerkgemeente, p. 6. 7 Gemeente Ermelo (5 april 2018) - Ontwikkelagenda netwerkgemeente, p. 7.

14

College: meer loslaten en sturen op proces. Ruimte geven. Ambtelijke organisatie: ontwikkeling richting netwerkorganisatie, lerende organisatie.8

Stand van zaken De ontwikkelagenda netwerkgemeente is op 15 mei 2018 vastgesteld in het college en de raad heeft op 28 juni 2018 kennis genomen van het document. Het deel dat specifiek gericht is op de raad, is ook door de raad vastgesteld. Binnen de drie gremia organisatie, college en raad moeten de ambities uit de ontwikkelagenda vorm krijgen. Een deel hiervan heeft expliciet uitwerking gekregen, zoals de inrichting van een werkgroep/klankbordgroep netwerkgemeente binnen de raad en het inrichten van een nieuwe vergaderstructuur. Daarnaast vinden er impliciet ontwikkelingen plaats binnen de organisatieontwikkeling en het college, die niet expliciet gekoppeld zijn aan de ontwikkelagenda, maar wel in lijn zijn met de ambities die daarin worden geschetst. Daarnaast heeft een aantal zaken stilgelegen, zoals het definiëren van pilotprojecten door de raad, omdat er onvoldoende sturing gegeven kon worden aan de uitvoering van de ontwikkelagenda. De trekker hiervan is de driehoek, maar met het vertrek van de toenmalig burgemeester in oktober 2020 en de toenmalig griffier begin 2021 is er geen invulling gegeven aan deze rol. Coalitieakkoord De ambitie om een netwerkgemeente te worden die samenwerkt met de samenleving staat ook genoemd in het Coalitieakkoord 2018-2022. "We willen uitnodigend en open in gesprek gaan met inwoners, ondernemers en organisaties.

Onder andere door maandelijks maatschappelijke tafels te organiseren. [...] We voeren het 'Starten vóór de Starť-principe in, dat wil zeggen dat we eerst met inwoners, ondernemers en organisaties gaan praten voordat we de eerste kaders of pennenstreken voor een plan of beleid op papier zetten."9 Uit het Coalitieakkoord komt ook het starten met een Maatschappelijke Raadsagenda naar voren: "Een maatschappelijk raadsprogramma is een raadsbreed akkoord op inhoud, waaraan alle fracties hebben meegewerkt en dat door alle fracties is vastgesteld. [...] Doel is om een akkoord tussen politiek bestuur en samenleving op te stellen, over de ambities voor Ermelo. Hiermee heeft de raad sturing op de eigen agenda. [...] Rond -door de raad bepaalde- onderwerpen met grote maatschappelijke impact zullen interactieve gespreksronden plaatsvinden tussen raad en samenleving. Alle andere onderwerpen voor het maatschappelijk raadsprogramma worden door de raad consultatief besproken met inwoners, ondernemers en organisaties."10 Communicatiebeleidsplan Beleidskader Het communicatiebeleidsplan sluit aan bij de ontwikkelagenda en het Coalitieakkoord 2018-2022.

Hierin is het belang van een herijking van de uitgangspunten van de gemeentelijke communicatie benadrukt, gebaseerd op het gegeven van de huidige netwerkmaatschappij.11 Hoe de gemeente van plan is om vanuit de ambitie om een netwerkgemeente te worden te gaan communiceren met en naar inwoners, bedrijven en organisaties ligt verankerd in de volgende vijf hoofdlijnen:

8 Gemeente Ermelo (5 april 2018) - Ontwikkelagenda netwerkgemeente, pp. 8-10. 9 Gemeente Ermelo (2018) - Coalitieakkoord 2018-2022, p. 6. 10 Gemeente Ermelo (2018) - Coalitieakkoord 2018-2022, p. 7. 11 Gemeente Ermelo (januari 2020) - Communicatiebeleidsplan, p. 2.

15

1. Goede informatievoorziening blijft de basis 2. Van vertellen naar in gesprek 3. Be good and tell it 4. Optimaal online 5. Issuecommunicatie ^ crisiscommunicatie)12 Bij punt 2 wordt de ambitie uitgesproken om als gemeente minder te 'zenden' naar inwoners, en meer de dialoog met hen op te zoeken. Dit begint bij luisteren en continu monitoren ('binnenhalen') van wat er speelt in de sameleving, om vervolgens in gesprek met elkaar te gaan. Mensen die contact zoeken met de gemeente moeten zich prettig voelen bij dat contact. De paragraaf wordt afgesloten met de volgende passage: "De gemeente moet dienstbaar, klantvriendelijk en optimaal bereikbaar zijn en snel en duidelijk reageren. En altijd terugkoppelen wat er met de inbreng van inwoners en partners gebeurt. Ook als iets niet kan. Dat versterkt het vertrouwen in de overheid".13 Stand van zaken Het Communicatiebeleidsplan heeft geen formele status. Het is noch door het college, noch door de raad vastgesteld of ingezien. Het stuk is ook niet verspreid of bekend gemaakt bij de vakafdelingen. De afdeling communicatie van Meerinzicht heeft dit kader in 2020 in afstemming met de toenmalige portefeuillehouder (burgemeester) en de gemeentesecretaris opgesteld. Ondanks dat het geen formele status heeft, wordt het door de afdeling wel gebruikt als richtlijn in haar werkwijze en in de advisering richting de vakafdelingen van de gemeente.

Zo wordt er op verschillende manieren invulling gegeven aan de vijf hoofdlijnen vanuit de afdeling, zoals in het gebruik van online kanalen om het gesprek met inwoners te voeren. De afdeling communicatie ziet als aandachtspunt het inbedden van de opvolging van de resultaten communicatie en participatie door de raad en de vakafdelingen. Participatieplan Omgevingswet Beleidskader De ambities om meer de dialoog aan te gaan met inwoners en een netwerkgemeente te worden zijn verder geconcretiseerd in het participatieplan Omgevingswet. Er worden tien spelregels gegeven voor participatie die het mogelijk moeten maken 'in de geest' van de wet met betrekking tot de Omgevingsvisie te handelen (zie kader). 14

12 Gemeente Ermelo (januari 2020) - Communicatiebeleidsplan, p. 3. 13 Gemeente Ermelo (januari 2020) - Communicatiebeleidsplan, pp. 5-6. 14 Gemeente Ermelo (15 mei 2018) - Participatieplan Omgevingswet, p.2.

16

Spelregels ^ ^

We bepalen per proces de 'zwaarte' van de participatie en gebruiken hiervoor de ringen van invloed. Aansluiten bij de beleefwereld van de inwoner (i.p.v. in de systeemwereld van de overheid): We benaderen inwoners met vragen die voor hen relevant zijn en op het moment en de locatie die bij hen passen. Dit betekent ook dat we een goede balans hebben in open en toetsend ophalen. We richten de participatievorm zo in, zodat we met zo veel mogelijk toekomstbeelden van inwoners te maken krijgen (i.p.v. een verlanglijstje in het nu). We houden mensen die participeren op de hoogte van het vervolg. We zijn duidelijk over wat we doen met de input. De raad blijft de eindbeslisser. Om feeling te houden met het proces nodigen we het college en de raad uit voor participatiemomenten. Participatievorm kan per groep inwoners verschillen, maar de inhoud moet vergelijkbaar zijn. Tijdens en na het proces kunnen we checken: is de groep inwoners die participeert representatief voor de hele gemeente? We gebruiken visuele instrumenten om het proces te ondersteunen. Als we zorgen horen die we nu al kunnen oppakken, dan doen we dat.

^ ^ ^ ^ ^ ^ ^ ^

Er worden vier redenen gegeven waarom participatie (bijvoorbeeld bij het opstellen van de Omgevingsvisie) - van belang is: » » » »

Belangenafweging; Ideeën, expertise uitwisselen; Draagvlak creëren; Onderlinge dialoog tussen partijen om wederzijds begrip te creëren.

Over de betrokkenheid van de raad bij het programma Omgevingswet staat in het participatieplan Omgevingswet dat er een focusgroep is samengesteld. Deze wordt ook betrokken bij de manier waarop participatie in het kader van de Omgevingswet wordt vormgegeven.15 In het participatieplan wordt verwezen naar de voorgenomen wijziging van artikel 150 van de Gemeentewet.16 Dit artikel legt (na wijziging - deze is ten tijde van het onderzoek nog niet van kracht) de kaderstellende rol van de gemeenteraad ten aanzien van participatie vast. Gemeenteraden stellen na wijziging van de Gemeentewet op dit punt bij verordening procedurele regels over participatie vast.17 Stand van zaken Het participatieplan Omgevingswet is door het college vastgesteld en ter kennisname aan de raad verstuurd. De spelregels die in het plan staan, krijgen volgens de organisatie in de praktijk reeds vorm. Ook is er een focusgroep met raadsleden ingericht die op uitnodiging van de organisatie bij elkaar komt om te sparren over participatievraagstukken. Ook het betrekken van de raad wordt hierin besproken. Daarnaast is er integraal participatiebeleid opgesteld, waar dit participatieplan onder valt. Het integrale beleidskader wordt binnenkort ter besluitvorming aan het college aangeboden en daarna ter besluitvorming aan de raad. Na besluitvorming wordt de particpatieverordening opgesteld.

De planning is om volgend jaar aan de slag te gaan met de uitvoering van het nieuwe participatiebeleid.

15 Gemeente Ermelo (15 mei 2018) - Participatieplan Omgevingswet, p. 3. 16 Gemeentewet, geraadpleegd via: https://wetten.overheid.nl/BWBR0005416/2021-01-01. 17 Gemeente Ermelo (15 mei 2018) - Participatieplan Omgevingswet, p. 4.

17

NSOB-onderzoek In het najaar van 2020 wordt door de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB) een rapportage opgeleverd van de verkenning die zij hebben uitgevoerd naar de politiek-bestuurlijke conflicten en onvrede in Ermelo. In de geschetste problematiek spelen communicatie en samenwerking binnen het college en tussen raad en college een belangrijke rol. De conclusies zijn de opmaat geweest voor een aantal ingezette ontwikkelingen die tot verzoening en een nieuwe politiek moeten leiden, en daarmee tot de verbinding die ook in de hierboven geschetste kaders zo centraal staat. Niet alleen de interne verbinding, maar ook die met de samenleving. In de rapportage wordt geconstateerd dat er een gespannen relatie bestaat tussen het gemeentebestuur en enkele (groepen van) inwoners. Die gespannen relatie komt voort uit een aantal langlopende dossiers. Uit het onderzoek van de NSOB wordt nog niet duidelijk waar deze gespannen relatie precies op is gebaseerd. De NSOB-onderzoekers doen dan ook de aanbeveling om hier een onafhankelijk onderzoek naar in te stellen, met als doel te beoordelen of de gemeente in deze dossiers zorgvuldig heeft gehandeld.18 Dit is de basis voor het huidige onderzoek geweest, dat zich richt op drie langlopende dossiers: Bar Twinns, Tomassen-Duck To en Pallet- en Timmerfabriek Ten Hove.

In de navolgende hoofdstukken worden deze dossiers beschreven en het handelen van de gemeente (intern en in relatie tot de betrokken inwoners) geanalyseerd aan de hand van enkele belangrijke contactmomenten binnen de dossiers, de ervaringen van betrokkenen binnen en buiten de gemeente en documentatie. Stand van zaken Naar aanleiding van het NSOB-rapport zijn er in de raad twee tijdelijke commissies in het leven geroepen: de Commissie Langlopende dossiers en de Commissie Zelfreflectie. De Commissie Langlopende dossiers is aan de slag gegaan met het onderzoeken van drie dossiers en het onderhavige rapport is hiervan het eerste resultaat. De Commissie Zelfreflectie buigt zich over een sterk gerelateerd vraagstuk: verbetering van de samenwerking tussen raad, college en organisatie, met als doel te komen tot een verbeterd en effectiever gesprek tussen gemeente en samenleving.

18 NSOB (13 oktober 2020) - Verkenning politiek-bestuurlijke concflicten en onvrede gemeente Ermelo, pp. 5-6, 9.

18

4. Dossier BarTwinns 4.1. Casusomschrijving Samenvatting van het vraagstuk Aan de Stationsstraat, in het centrum van Ermelo, was tot 2015 café Bar Twinns gesitueerd. Bar Twinns werd in december 2015 door de rechter failliet verklaard.19 De voormalig eigenaar van Bar Twinns (vanaf hier: de ondernemer) stelt dat het faillissement (ten dele) is veroorzaakt door omstreden beslissingen van de gemeente, waaronder het niet verlenen van een ontheffing voor ruimere sluitingstijden en het niet verlenen van vergunningen voor een tijdelijke uitbreiding van het café met een skihut en het organiseren van een evenement op Koningsdag. De ondernemer spant verschillende bezwaarprocedures en gerechtelijke procedures tegen de gemeente aan. In 2017 doet de rechtbank de uitspraak dat het aannemelijk is dat Bar Twinns schade heeft geleden (omzetverlies) door de bestreden besluiten.20 Ook in hoger beroep bij de Raad van State blijft dit besluit overeind.21 Na uitspraak van de Raad van State volgen onderhandelingen tussen de gemeente en de curator van de ondernemer over diens schadeclaim.

Uit gesprekken blijkt dat het lang duurt voordat er een overeenkomst wordt gesloten, mede doordat de curator geen financiële informatie kan verstrekken zoals jaarrekeningen - aan de verzekeraar, die wel nodig is voor het onderbouwen van een schadeclaim.22 In het najaar van 2020 wordt op initiatief van het huidige college contact gelegd met de curator en wordt er een schikking getroffen. De ondernemer stelt dat de gemeente te lang heeft gewacht met het vergoeden van de schade, en dat de schadevergoeding die uiteindelijk is verstrekt niet in verhouding staat tot de daadwerkelijke schade die hij als gevolg van zijn faillissement heeft geleden. Het college stelt dat er geen sprake is van een oorzakelijk verband tussen het faillissement en het handelen van de toenmalige burgemeester of het college. In het openbare faillissementsverslag wordt de oorzaak voor het faillissement toegekend aan teruglopende resultaten, waardoor het voor de onderneming niet mogelijk was om "het hoofd te bieden aan voornoemde juridische problematiek".23 Naast de juridische procedures met de gemeente Ermelo, liepen er civielrechtelijke procedures met twee brouwerijen.

In de uitspraak van de Rechtbank Gelderland in de procedure tegen de gemeente Ermelo staat het volgende: "De rechtbank acht daarmee tot op zekere hoogte aannemelijk gemaakt dat Bar Twinns schade heeft geleden door de omstreden besluiten (..)".24 De uitspraak van de rechter en de Raad van State betrof aannemelijk gemaakte schade in termen van omzetverlies. De hoogte van deze schade was niet te bepalen,

19 Rechtbank Gelderland (15 december 2015). Vonnis faillissement Bar Twinns. 20 Rechtbank Gelderland (14 juli 2017). Uitspraak beroep Bar Twinns. 21 Raad van State (24 oktober 2018). Uitspraak in het hoger beroep van de burgemeester van Ermelo tegen de uitspraak van rechtbank Gelderland van 14 juli 2017: https:Zfwww.raadvanstate.nlZjitspraken^11137V201706854-1-a3^highligľrt^ermelo. 22 Op basis van het openbare faillissementsverslag is op te maken dat er geen financiële stukken en/of jaarrekeningen van de onderneming van na 2012 beschikbaar zijn. 23 Openbaar faillissementsverslag rechtspersoon (ex art. 73A Fw.). 24 Rechtbank Gelderland (14 juli 2017). Uitspraak beroep Bar Twinns.

19

vanwege het ontbreken van financiële administratie. Met de schikking is volgens het college voldaan aan de rechtelijke uitspraak en is het dossier daarmee gesloten.25 In het faillissementsverslag is aangegeven dat de curator (verder) afziet van het aansprakelijk houden van de gemeente Ermelo. Blijkens correspondentie en gesprekken met betrokkenen heeft de ondernemer begin 2021 nog een gesprek gevoerd met de huidige burgemeester over het dossier, waarin duidelijk werd dat de ondernemer en de gemeente Ermelo tegenovergestelde standpunten houden.26 Relevante beleidskaders voor het dossier Bar Twinns In dit dossier wordt op bepaalde plekken verwezen naar gemeentelijke beleidskaders. Hieronder volgt een korte opsomming van kaders die in dit dossier relevant zijn: I

I

I

I

I

Horecaconvenant gemeente Ermelo: In dit convenant hebben de gemeente Ermelo, de politie Veluwe West, de Koninklijke Horeca Nederland en horecaondernemers uit de gemeente Ermelo afspraken gemaakt op onder meer het gebied van regelgeving, veiligheid en handhaving. In het convenant is ook opgenomen dat er periodiek een horecaoverleg plaatsvindt tussen ondernemers, gemeente en politie.27 Beleid voor aanvragen ontheffing sluitingstijden: Ondernemers in Ermelo kunnen als zij langer open willen zijn een ontheffing aanvragen. Dit geldt voor alle instellingen die een exploitatievergunning, een drank- en horecavergunning hebben, het horecaconvenant hebben ondertekend en zich houden aan de bijbehorende voorwaarden.28 Evenementenbeleid gemeente Ermelo: hoewel het beleid in 2018 is geactualiseerd, is in het dossier Bar Twinns het evenementenbeleid uit 2012 van toepassing. Hierin staat onder meer omschreven welke criteria van toepassing zijn bij het aanvragen van een vergunning. Wanneer niet op tijd een vergunning wordt aangevraagd, kan het evenement niet doorgaan.29 Een categorisering van evenementen is in 2015 van toepassing bij een aanvraag door de ondernemer van een vergunning voor Koningsdag.

Deze categorisering is in het evenementenbeleid uit 2018 geformaliseerd.30 De Algemeen Plaatselijke Verordening (APV): in de APV zijn allerlei regels op gemeentelijk niveau vastgelegd, bijvoorbeeld op het gebied van evenementen, bruikbaarheid van de weg, toezicht op horecabedrijven en overlast. In dit dossier was de APV uit 2011 geldend. Drank- en Horecawet (sinds 2021: Alcoholwet): deze wet regelt een verantwoorde manier van de verkoop van alcohol. In het kader van deze wet moeten horecaondernemingen een drank- en horecavergunning bezitten om alcohol te mogen verkopen.

25 Gemeente Ermelo (18 maart 2021) - Reactie op brief 9 februari 2021. 26 Correspondentie raadsman ondernemer Bar Twinns en gemeente, d.d. 9 februari 2021. 27 Gemeente Ermelo (18 mei 2015). Horecaconvenant Veilig Uitgaan Ermelo. 28 Gemeente Ermelo (geen datering) - Ontheffing sluitingstijden: https://www.ermelo.nl/ontheffing-sluitingstijden. 29 Gemeente Ermelo (2012) - Evenementenbeleid 2012: https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR250809. 30 Gemeente Ermelo (2018) - Evenementenbeleid 2018: https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR611635.

20

Lijst met belangrijke contactmomenten Het in dit onderzoek bestudeerde dossier behelst de periode 2012 tot heden. In deze periode zijn een aantal contactmomenten door de betrokken ondernemer en betrokkenen vanuit de gemeente31 aangewezen als belangrijk voor het verloop van het dossier. De contactmomenten zijn hieronder op onderwerp weergegeven. Bezwaarprocedure plaatsen Skihut I

I

I

I

De ondernemer plaatst in de jaren vooraf aan 2014 iedere winter op zijn eigen grond een skihut. Na een aanvraag op 14 november 2014 om dit in de winter van 2014-2015 opnieuw te doen,32 weigert het college de aanvraag,33 omdat deze niet binnen de richtlijnen beeldkwaliteit Stationsstraat Ermelo valt. Daarnaast voert het college op dat er regelmatig 'onenigheden' zouden plaatsvinden en dat er alcohol wordt geschonken aan jongeren onder de 18 jaar. Blijkens gesprekken wordt er op 9 december 2014 een gesprek gevoerd tussen de ondernemer en de toenmalige burgemeester over het plaatsen van de skihut. Tijdens dit gesprek stelt de toenmalige burgemeester zich volgens de ondernemer niet constructief of oplossingsgericht op, omdat er niet wordt gezocht naar een alternatieve oplossing. Dit contactmoment is volgens de ondernemer een voorbeeld van een moment waarop bij hem de indruk ontstaat dat de gemeente en in het bijzonder de toenmalige burgemeester zijn onderneming moedwillig tegenwerkt. Dit wordt versterkt door latere contactmomenten met de toenmalige burgemeester, waarbij deze zich in de ogen van de ondernemer denigrerend uitlaat richting hem.

De ondernemer dient op 13 januari 2015 een bezwaarschrift in tegen het besluit van het college, wat op 19 februari 2015 in een hoorzitting van de bezwaarschriftencommissie wordt behandeld.34 De ondernemer geeft aan dat de toenmalige burgemeester twee jaar eerder persoonlijk een toezegging heeft gedaan dat de skihut langer mocht blijven staan. Op basis van deze toezegging geeft hij zelf aan een nieuwe investering gedaan te hebben. Ook beargumenteert hij dat het weigeren van de vergunning grote nadelige financiële gevolgen heeft voor zijn bedrijf.35 De bezwaarschriftencommissie adviseert het college op 7 mei 2015 het bezwaar gegrond te verklaren.36 De toenmalige burgemeester besluit als zelfstandig bestuursorgaan op 11 juni 2015 echter dat het bezwaar ongegrond is. Hij bestrijdt dat er een toezegging is gedaan voor het plaatsen van de skihut voor de komende drie jaar en houdt vast aan de argumentatie omtrent overlast (geweld) en het schenken van alcohol aan minderjarigen.37 De ondernemer benoemt echter dat het slechts incidenteel is voorgekomen dat minderjarigen in zijn café alcohol hebben genuttigd. Ook benoemt hij dat het geweldsdelict waar ook in mondelinge communicatie naar is verwezen door de gemeente niet heeft plaatsgevonden en dat de overlast omtrent zijn café volgens de politie juist zou meevallen ten opzichte van andere horeca in de omgeving.

31 In interviews met ambtenaren en raadsleden. 32 Casper Meijbaum (14-11-2014) - Vergunningsaanvraag skihut/melding live muziek 33 College Ermelo (03-12-2014) - Weigeren vergunning skihut. 34 Gemeente Ermelo (07-05-2015) - Advies bezwaarschriftencommissie. 35 Casper Meijbaum (13-01-2015) - Bezwaarschrift weigeren skihut. 36 Gemeente Ermelo (07-05-2015) - Advies bezwaarschriftencommissie. 37 Gemeente Ermelo (11-06-2015) - Beslissing op bezwaar.

21

Bezwaarprocedure ontheffing sluitingstijd I

I

I

I

Op 18 mei 2015 doet de ondernemer een aanvraag voor ontheffing van de sluitingstijd van Bar Twinns op vrijdag- en zaterdagnacht.38 Deze aanvraag is op 9 juli 2015 ingekomen bij de gemeente. Op 13 juli wordt een ontvangstbevestiging gestuurd naar Bar Twinns.39 Op 23 juli 2015 schrijft geeft de toenmalige burgemeester per brief aan dat de ontheffing voor sluitingstijden wordt geweigerd. De reden hiervoor is dat uit gegevens van de Kamer van Koophandel blijkt dat de VOF Bar Twinns in september 2009 als Commanditaire Vennootschap (CV) is doorgegaan. Onder verwijzing naar de Drank- en Horecawet is de verleende drank- en horecavergunning vervallen toen de VOF werd opgeheven en Bar Twinns heeft dus feitelijk geen drank- en horecavergunning. Bar Twinns kan een bezwaarschrift indienen en als hij het besluit wil laten opschorten, het verzoek doen bij de voorzieningenrechter om een voorlopige voorziening te treffen.40 Uit gesprekken komt naar voren dat de ondernemer eerst een aankondiging van het intrekken van de ontheffing krijgt. Wanneer de ondernemer hierover contact opneemt met de gemeente, wordt in eerste instantie aangegeven dat de toenmalige burgemeester niet aanwezig is en wordt de ondernemer gevraagd op een later moment opnieuw contact op te nemen. De volgende dag ontvangt de ondernemer echter de definitieve intrekking van de ontheffing.

Per brief van 17 augustus 2015 dient de ondernemer een bezwaarschrift in tegen het genomen besluit.41 Uit gesprekken komt naar voren dat de ondernemer verbaasd is dat de toenmalige burgemeester zich beroept op een wijziging van rechtsvorm van zijn onderneming, mede omdat dit punt in de jaren daarvoor nooit eerder door de gemeente richting de ondernemer is benoemd. De ondernemer krijgt hierdoor het gevoel dat de gemeente simpelweg een reden zocht om geen vergunning meer te verlenen. Op 15 oktober 2015 wordt het bezwaarschrift behandeld door de onafhankelijke commissie voor bezwaarschriften. Op 17 november 2015 adviseert deze het college om het bezwaar gegrond te verklaren. Op 1 december 2015 schrijft de toenmalig burgemeester - wederom als zelfstandig bestuursorgaan - het advies van de commissie niet over te nemen, het bezwaarschrift ongegrond te verklaren en het besluit van 23 juli in stand te laten. Ook wordt aangegeven dat geen proceskostenvergoeding zal worden toegekend.42

Bezwaarprocedure aanvraag evenementenvergunning Koningsdag I

Op 4 december 2014 vindt een horecaoverleg plaats tussen horecaondernemers en de gemeente, waarbij de vergunningprocedure voor de daaropvolgende Koningsdag wordt toegelicht. Op 25 februari 2015 vindt er een extra horecaoverleg in Ermelo plaats waarin door de gemeentelijke ambtenaren aanvullende toelichting wordt verstrekt. Tijdens dit overleg wordt toegelicht met welke veiligheidscriteria er gewerkt wordt bij de beoordeling van vergunningaanvragen. De ondernemer is hier blijkens documentatie als enige horecaondernemer niet bij aanwezig. Volgens de ondernemer heeft hij zich vooraf en om moverende redenen afgemeld. Er wordt daarom nadien door een ambtenaar telefonisch contact met hem opgenomen om een toelichting te geven. Hierin wordt besproken dat de vergunningaanvraag in de vorm van een ingevuld aanvraagformulier en het veiligheidsplan

38 Bar Twinns aan gemeente Ermelo (9 juli 2015). Aanvraag ontheffing sluitingstijden horecabedrijven. 39 Gemeente Ermelo aan Bar Twinns (13 juli 2015). Ontvangstbevestiging. 40 Burgemeester Ermelo aan Bar Twinns (23 juli 2015). Weigering ontheffing sluitingstijden. 41 Raadsman Bar Twinns aan burgemeester Ermelo (17 augustus 2015). Bezwaarschrift. 42 Burgemeester Ermelo aan raadsman Bar Twinns (1 december 2015). Beslissing op bezwaar, weigering ontheffing sluitingstijden.

22

I

I

I

wordt verwacht op respectievelijk 27 februari en 2 maart 2015.43 In gesprekken geven gemeentelijke ambtenaren aan dat steeds is geprobeerd om op een eerlijke en open manier met de ondernemer te communiceren, onder meer door tijdig telefonisch contact te zoeken met hem voor het aanvragen van vergunningen en hem te voorzien van gevraagde informatie en ondersteuning, eventueel in samenwerking met de veiligheidsregio en de politie. Er is volgens ambtenaren ook getracht om op een toegankelijke manier uitleg te geven. Op 27 februari 2015 dient de ondernemer een brief in met daarin een aanvraag voor een evenementenvergunning voor Koningsdag. Op 3 maart 2015 ontvangt de ondernemer een verzoek tot aanvullende gegevens voor in ieder geval een veiligheidsplan. Hij krijgt een week om deze gegevens op te sturen.44 Op 26 maart ontvangt de ondernemer een besluit tot het buiten behandeling laten van zijn aanvraag voor een evenementenvergunning, omdat er geen evenementenformulier en veiligheidsplan is ontvangen.45 Op 30 maart 2015 levert de ondernemer aanvullende gegevens aan met een ingevuld veiligheidsplan.46 De ondernemer reageert tevens op het besluit dat zijn aanvraag niet in behandeling wordt genomen. Hij is het hier niet mee eens, omdat hij al zes jaar achtereen een soortgelijk evenement organiseert maar nog niet eerder zulke informatie heeft moeten aanleveren.