Nationaal+Programma+Circulaire+Economie+2023-2030

Nationaal Programma Circulaire Economie 2023-2030

Inhoudsopgave Leeswijzer � � � � � � � � � � ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� �� 3 Voorwoord � � � � � � � � ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4 Samenvatting  � � �� ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 5

1 Nederland circulair in 2050! 2 Algemene maatregelen voor een circulaire economie

 ��������������������������������������������������������������������������������� 8 � �������������������������� 41

2.1 Van visie naar maatregelen  2.1.1 2.1.2 2.1.3 2.1.4

Vermindering van grondstoffengebruik Substitutie van grondstoffen Levensduurverlenging Hoogwaardige verwerking

42 43 45 47

2.2 Uitwerking ambitieus klimaatdoel circulaire economie 2.2.1 Emissiereductie in de keten 2.2.2 Maatregelen die bijdragen aan nationale klimaatdoelen 2.2.3 Versterken van de samenhang tussen circulaire-economiebeleid en klimaatbeleid

2.3 Regionale inzet

3 Maatregelen voor prioritaire productketens 3.1 Consumptiegoederen  3.1.1 3.1.2 3.1.3 3.1.4

Elektrische en elektronische apparaten Meubels Textiel Verpakkingen en wegwerpproducten

3.2 Kunststoffen 3.2.1 Plastic verpakkingen  3.2.2 Land- en tuinbouwplastic 3.2.3 Plastic in de bouw

2 | Nationaal Programma Circulaire Economie 2023-2030

42

52 52 54 55

56 �������������������������������������������� 65

68 69 72 74 78

82 86 88 88

3.3 Bouw

89

3.3.1 3.3.2 3.3.3 3.3.4

92 94 95 96

Woningen Kantoren Viaducten en bruggen Wegverhardingen

3.4 Maakindustrie  3.4.1 3.4.2 3.4.3 3.4.4

99

Capital equipment Circulaire windparken Circulaire zon-PV-systemen Circulaire klimaatinstallaties

3.5 Biomassa en voedsel

103 106 109 113

116

4 Ondersteunende maatregelen

� � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 125

4.1 Kennis en innovatie 4.2 Het Versnellingshuis Nederland Circulair! 4.3 Marktprikkels 4.4 Financieringsinstrumenten 4.5 Circulair inkopen 4.6 Gedrag 4.7 Onderwijs 4.8 Arbeidsmarkt 4.9 Vertaling naar de praktijk 

5 Governance en monitoring

126 130 133 134 135 137 139 141 143

 � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 155

5.1 Governance  5.1.1

Leercyclus

5.2 Monitoring

156 158

159

6 Financiële middelen

 � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 162

Leeswijzer Nederland legde in 2016 als een van de eerste landen ter wereld zijn ambitie voor een circulaire economie vast in beleid, met het Rijksbrede programma ‘Nederland Circulair in 2050’. Dit programma was agenderend; het beschreef de stip op de horizon en creëerde bewustwording in de samenleving. Dat daardoor het draagvlak voor een circulaire economie toenam, bleek onder meer uit de ondertekening van het Grondstoffenakkoord (onderschreven door ruim vierhonderd partijen). Daarin is de ambitie voor 2050 opgenomen. Vervolgens zijn vijf transitieagenda's uitgewerkt: Consumptiegoederen, Kunststoffen, Bouw, Maakindustrie en Biomassa en voedsel. Het Uitvoeringsprogramma Circulaire Economie 2019-2023 vertaalde deze transitieagenda’s naar concrete acties en projecten tot 2023. Met dit Nationaal Programma Circulaire Economie 2023-2030 bouwen we voort op de goede basis die al gelegd is. Hoofdstuk 1 bevat een visie op de circulaire economie tot 2050 en de betekenis daarvan richting 2030. Het toont de urgentie van de transitie naar een circulaire economie en vertelt wat hiervoor nodig is. Hoofdstuk 2 gaat in op algemene maatregelen die het Rijk inzet om een circulair Nederland dichterbij te brengen. De gekozen maatregelen grijpen in op de verschillende fasen van de productketens. De maatregelen zijn geclusterd langs de vier manieren om te sturen op grondstoffenstromen.

Het hoofdstuk bevat ook maatregelen die invulling geven aan het ambitieuze klimaatdoel, en een regionale invulling. Hoofdstuk 3 beschrijft maatregelen die betrekking hebben op specifieke productgroepen, zoals meubels, plastic verpakkingen en woningen. Per productgroep wordt aangegeven welke doelen nagestreefd worden en op welke manier. Hoofdstuk 4 gaat in op ondersteunende maatregelen voor een aantal thema’s, zoals kennis en innovatie, het Versnellingshuis Nederland Circulair!, marktprikkels, financieringsinstrumenten, circulair inkopen, gedrag, onderwijs en arbeidsmarkt. Hoofdstuk 5 gaat in op de samenwerking tussen de partijen die betrokken zijn bij het Nationaal Programma Circulaire Economie 2023-2030. Ook wordt toegelicht welke beleidscyclus hierbij wordt gevolgd. Ten slotte wordt ingegaan op de monitoring.

3 | Nationaal Programma Circulaire Economie 2023-2030

Hoofdstuk 6 beschrijft welke middelen beschikbaar zijn voor de plannen in dit programma. Tussen de hoofdstukken zijn interviews opgenomen met mensen die door hun werk en persoonlijke motivatie een gezicht geven aan de transitie naar een circulaire economie. Figuur 1: Nationaal Programma Circulaire Economie 2023-2030

Voorwoord Nieuw perspectief Het afgelopen jaar heb ik veel mensen gesproken die de circulaire economie in praktijk brengen. Of het nu gaat om een festival voor tienduizenden mensen zonder afval en op schone energie, een ondernemer die van oude fietsen weer nieuwe maakt, een bouw­ bedrijf dat gebruikt materiaal verwerkt: er zijn op een breed terrein mooie initiatieven en ik kom veel enthousiasme en bevlogenheid tegen. Dat inspireert enorm om er een flinke tand bij te zetten om onze ambitie waar te maken.

Zo zijn er meer maatregelen. Waar het om gaat is dat het kabinet met dit nationale programma perspectief geeft op waar we naartoe werken en op welke manier we dit willen bereiken. Er is grootschalige actie nodig van alle betrokkenen om deze versnelling in te zetten: bedrijfsleven, overheden en burgers. Als ik zie wat er al tot stand is gebracht heb ik vol vertrouwen in deze volgende stap. Ik kijk er dan ook naar uit om met alle partijen aan de slag te gaan en Nederland gezonder en beter leefbaar te maken.

Die ambitie is helder: Nederland wil in 2050 volledig circulair zijn, met een economie met zo min mogelijk afval en zonder nodeloze verspilling van grondstoffen. De urgentie is alleen maar dringender geworden. De circulaire economie is geen nice to have maar een need to have. Het wereldwijde gebruik van grondstoffen veroorzaakt 90 procent van het mondiale biodiversiteitsverlies, 90 procent van de waterschaarste en 50 procent van de broeikasgas­emissies. Een circulaire economie is onmisbaar als we de klimaatdoelen willen halen. Ook maakt het ons minder afhankelijk van andere landen voor de levering van grondstoffen. De situatie in Oekraïne heeft laten zien hoe belangrijk dit is. Er is een omslag nodig willen we ook toekomstige generaties in een leefbare wereld laten leven. Sinds 2016 hebben we daarvoor een stevige basis gelegd. Er is een stip aan de horizon gezet, een uitvoeringsprogramma opgezet en de belangrijkste economische sectoren zijn aan de slag gegaan. Er is veel bewustwording gecreëerd en enthousiasme losgemaakt. Maar er is meer nodig om onze doelen te halen. Met dit nieuwe Nationaal Programma Circulaire Economie 2023-2030 zet het kabinet een volgende stap om te versnellen en op te schalen. Door intensiever beleid, concrete doelen voor specifieke productgroepen zoals meubels en textiel, en richtinggevende maatregelen.

Denk aan het verwerken van milieuschade in de prijzen van producten en het invoeren van een verplicht percentage hergebruikt materiaal. Ook willen we dat we dat producten langer meegaan, bijvoorbeeld door ze anders te ontwerpen en reparatie makkelijker te maken.

4 | Nationaal Programma Circulaire Economie 2023-2030

Vivianne Heijnen Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat

Samenvatting Nederland circulair in 2050! Anno 2023 staan we voor grote duurzaamheidsopgaven: de aarde warmt op, de biodiversiteit neemt drastisch af en de leefomgeving van mensen overal ter wereld staat onder druk. Dit is grotendeels het gevolg van de hoeveelheid grondstoffen die we gebruiken voor producten, energie en voeding – de milieudruk die daarmee gepaard gaat overschrijdt stelselmatig de grenzen van wat de aarde aankan. Ook moeten we ervoor zorgen dat ons land bij geopolitieke verschuivingen minder afhankelijk is van andere landen voor de levering van grondstoffen. We zijn het aan toekomstige generaties verplicht om te zorgen dat onze planeet leefbaar blijft. Daarvoor is de omslag naar een circulaire economie nodig.1 Hierbij gaat het erom om via het grondstoffengebruik bij te dragen aan de klimaatopgave, de biodiversiteitsopgave, het creëren van een schoon milieu en een veilige en schone leefomgeving en het bijdragen aan de leveringszekerheid van grondstoffen. In een circulaire economie zijn vrijwel alleen herbruikbare primaire, secundaire en duurzame biogrondstoffen in omloop. Producten worden binnen gesloten kringlopen geproduceerd, gedistribueerd en geconsumeerd. Zodoende wordt de waarde van grondstoffen, materialen en producten zo lang mogelijk behouden, waardoor er bijna geen afval meer is.2

Ambities en doelen 2050 en 2030 Nederland wil in 2050 volledig circulair zijn. De milieueffecten van grondstoffen­ gebruik in een circulaire economie, dus van alle Nederlandse productie en consumptie, vallen dan binnen de 'planetaire' grenzen. Het Rijk werkt aan een concretisering van de planetaire grenzen en de daaruit volgende ‘veilige operationele ruimte’ voor het

1

Het rapport van het Intergovernmental Panel on Climate Change laat zien dat er wereldwijd genoeg betaalbare opties zijn om dit mogelijk te maken. Die opties komen neer op volledig omschakelen naar hernieuwbare energie en naar een circulaire economie.

2

In een volledige circulaire economie zal er altijd een beperkte reststroom zijn die niet nuttig kan worden aangewend en als afval behandeld zal moeten worden.

5 | Nationaal Programma Circulaire Economie 2023-2030

grondstoffengebruik door Nederland en zet zich ook op Europees niveau in om dit verder te operationaliseren. Zo kunnen we concreet maken welke effecten we na streven en wat de bijdrage van circulaire economie daarin is. Daarnaast zijn er op productgroepniveau circulariteitsdoelen uitgewerkt die betrekking hebben op het grondstoffengebruik.

Maatregelen voor een circulair Nederland Het circulaire-economiebeleid is tot op heden vooral gericht op vrijwilligheid en vrijblijvendheid. Om onze ambitie te verwezenlijken zijn meer richtinggevende en dwingende maatregelen3 nodig. We zetten daarom in op een mix van beprijzende, normerende en stimulerende maatregelen. In het Nationaal Programma Circulaire Economie 2023-2030 (NPCE) wordt ingegaan op de verdere uitwerking van het ambitieuze klimaatdoel voor de circulaire economie. Door het sturen en faciliteren van (internationale) duurzame, circulaire ketens draagt beleid voor de circulaire economie immers bij aan de klimaatopgave. De overheid moet de economische, fysieke en sociale omgeving zodanig inrichten dat het voor bedrijven en burgers logisch, makkelijk en eerlijk wordt om te kiezen voor duurzame, circulaire producten. Waar het beleid zich eerder vooral richtte op de achterkant van de keten nemen we nu meer maatregelen aan de inputkant (zoals circulair ontwerp) en in de gebruikersfase. Op basis van de resultaten van de tweejaarlijkse Integrale Circulaire Economie Rapportage (ICER) van het PBL vullen we het maatregelenpakket aan en breiden we het mogelijk uit naar andere sectoren en productgroepen.

3

In de Integrale Circulaire Economie Rapportage 2021 van het Planbureau voor de Leefomgeving wordt dit als ‘drang en dwang’ bestempeld.

Internationale en integrale aanpak Vanwege de globalisering van waardeketens vinden negatieve effecten van productie vaak buiten Nederland plaats. Voor een eerlijke transitie (just transition) moeten internationale afspraken rond milieustandaarden, duurzame banen (arbeidsvoorwaarden) en arbeidsomstandigheden in productieprocessen worden omgezet in regelgeving. We pakken de transitie naar een circulaire economie bovendien in samenhang aan met de klimaat-, milieu- en biodiversiteitsopgave. Zo versterken ze elkaar en dragen ze gezamenlijk bij aan een toekomstbestendig Nederland.

Algemene maatregelen Er zijn vier ‘knoppen’ waar met circulaire-economiebeleid aan gedraaid kan worden om ons grondstoffengebruik meer circulair te maken. De maatregelen in het NPCE zijn daarop gericht. 1 Vermindering van grondstoffengebruik: minder (primaire) grondstoffen gebruiken door af te zien van het produceren of kopen van producten, deze te delen of ze efficiënter te maken (‘narrow the loop‘). In het NPCE is bijvoorbeeld de ambitie geformuleerd dat de Nederlandse overheden veel meer circulair gaan inkopen. Van bureaus en stoelen tot wegen en waterwerken. 2 Substitutie van grondstoffen: primaire grondstoffen vervangen door secundaire grondstoffen en duurzame biogrondstoffen die zo hoogwaardig mogelijk toegepast worden, of door andere, meer algemeen beschikbare grondstoffen met een lagere milieudruk. Denk hierbij aan de verplichting tot een bepaald percentage recyclaat (hergebruikte materialen). 3 Levensduurverlenging: producten en onderdelen langer en intensiever gebruiken door hergebruik en reparatie. Dit vertraagt de vraag naar nieuwe grondstoffen (‘slow the loop’). Een maatregel die gericht is op levensduurverlenging is bijvoorbeeld een reparateursregister vanaf 2023 voor elektrische en elektronische apparaten, zodat men gemakkelijk een geschikte reparateur kan vinden;

6 | Nationaal Programma Circulaire Economie 2023-2030

4 Hoogwaardige verwerking: de kringloop sluiten door recycling van materialen en grondstoffen, zodat er minder afval wordt verbrand of gestort én er meer hoogwaardig aanbod van secundaire grondstoffen ontstaat (’close the loop’). In 2050 moet het verbranden van recyclebaar materiaal volledig verleden tijd zijn. Dat vraagt om ingrepen aan de voorkant van de keten. Daarom gaan we onder andere gemeentes én inwoners van Nederland helpen om afval nog beter te scheiden.

Specifieke maatregelen voor prioritaire productketens Voor de vijf productketens met de meeste negatieve (milieu-)impact zijn in 2018 transitieagenda’s opgesteld. Nu zijn concrete doelen geformuleerd en specifiek beleid ontwikkeld voor de meest impactvolle productgroepen binnen deze ketens, te weten: • Consumptiegoederen: elektrische en elektronische apparaten; verpakkingen en wegwerpproducten; textiel; meubels. • Kunststoffen: plastic verpakkingen; plastic in de bouw; landbouwplastic. • Bouw: woningen; kantoren en bedrijfshallen; betonnen viaducten en bruggen; wegverharding. • Maakindustrie: Capital Equipment; windparken; zon-PV-systemen; klimaatinstallaties. De activiteiten binnen de keten biomassa & voedsel vallen binnen de transitie naar kringlooplandbouw.

Ondersteunende maatregelen Naast algemene en specifieke maatregelen, creëert de rijksoverheid met ondersteunende maatregelen de randvoorwaarden voor de transitie naar een circulaire economie. Zo willen we de juiste kennis en vaardigheden voor duurzaamheid in brede zin en circulaire economie vergroten en vraaggestuurd een passende plek geven in het onderwijs. Daarnaast krijgt circulariteit ook aandacht in leermodules voor bijvoorbeeld inkopers en marketeers in bedrijven. Verder ondersteunen we de transitie met financiering, gedragsverandering, het Versnellingshuis Nederland Circulair! en circulaire-economie-netwerken in de regio.

Samenwerking Het Rijk is beleidsverantwoordelijk voor de transitie naar een circulaire economie en legt hierover verantwoording af aan de Tweede Kamer. De staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) is coördinerend bewindspersoon voor de transitie naar een circulaire economie. De bewindspersonen van de meest betrokken vakdepartementen zijn verantwoordelijk voor circulariteit binnen hun eigen beleidsterrein. Bij de transitie naar een circulair Nederland is iedereen nodig: bedrijven, overheden, burgers, kennis- en onderwijsinstellingen. Het zijn immers bedrijven en hun werknemers die producten produceren en verkopen en consumenten die deze aanschaffen. Nog weer andere partijen geven een stem aan de natuur en het milieu, of aan jongeren. Ook medeoverheden hebben een grote rol, door hun lokale regie.

Financiële middelen Voor de transitie naar een circulaire economie zijn publieke en private middelen nodig. De rijksoverheid heeft voor dit doel een aantal financieringsbronnen ter beschikking. Deze zijn op een rij gezet in het Nationaal Programma Circulaire Economie 2023-2030. Maatregelen die wetgevend van aard zijn, zowel nationaal als Europees, zullen impact hebben op handhaving, uitvoering en toezicht, ook financieel. Met het Nationaal Programma Circulaire Economie wordt weer een stap gezet op weg naar een circulaire economie. Maar, er is nog meer nodig om de ambities te halen. Het kabinet wil de komende jaren daarom meer stappen zetten en op zoek gaan naar mogelijkheden om de doelen binnen bereik te brengen. Veel partijen hebben in aanloop naar dit programma aangegeven een bijdrage te willen leveren. Samen brengen we de transitie verder.

7 | Nationaal Programma Circulaire Economie 2023-2030

Hoofdstuk 1 Nederland circulair in 2050! 8 | Nationaal Programma Circulaire Economie 2023-2030

Wenkend perspectief: Nederland circulair in 2050 Beeld je in dat het 2050 is. We leven in Nederland binnen de planetaire grenzen van de aarde in plaats van ze blijvend te overschrijden. Onze eerdere ernstig verstoorde relatie met de natuur die leidde tot klimaatverandering is namelijk positief veranderd4. Dit is te zien aan de biodiversiteit die zich heeft hersteld en ook de lucht-, bodem- en waterkwaliteit zijn weer op peil. We leven in de wetenschap dat we met ons consumptiepatroon, onze bedrijvigheid en economie geen schade aanrichten aan de aarde en aan andere landen. Want nadat alle seinen dezelfde kant op werden gezet, ging het snel: in de jaren twintig van deze eeuw werden de ‘spelregels’ veranderd in het voordeel van circulaire ondernemers – denk aan de repareerbaarheidseis voor (bijna) alle producten en het wettelijk verplicht beprijzen van milieuschade. Door eisen te stellen aan het ontwerp en door bedrijven te confronteren met de milieukosten van hun product tijdens gebruik of aan het eind van de levensduur ontstond de juiste prikkel om betere producten te maken5. Grondstoffenketens zijn adaptief van aard geworden: ze passen zich continu aan de veranderde vraag naar product- en materiaalinnovaties aan6. Vervolgens namen circulaire businessmodellen gebaseerd op leasen, delen en hergebruiken een vlucht.

De transitie vroeg ook van grote gevestigde bedrijven om een herinrichting van hun bedrijfsvoering en industriële processen. Hiervoor waren digitalisering en technologische innovaties de aanjagende krachten. Zo ontstond de digitale circulaire fabriek waar informatie over grondstoffen en producten binnen en buiten de keten transparant wordt gedeeld. De circulaire economie is dan ook de voedingsbodem geworden voor technologische innovaties, wat heeft geleid tot eindeloze mogelijkheden voor duurzaam hergebruik van materialen en elementen in allerlei sectoren. Dankzij innovaties veranderden veel verbruiksartikelen in gebruiksartikelen en verdwenen aanbieders van producten met een korte gebruiks- en levensduur langzaam maar zeker van het toneel. Dit maakte dat ook bij de consument definitief de knop omging, van overmatig consumeren naar het delen van spullen en het langdurig behoud van producten.

Consumenten bouwen vaak een band op met producten, vanwege het langdurig gebruik ervan7. Tegenwoordig is het een nationale sport om spullen zo lang mogelijk te gebruiken. Want hoe ouder producten worden, hoe meer waarde ze krijgen in de ogen van consumenten, zonder af te doen aan functionaliteit en technologische updates. Ze zijn namelijk het tastbare bewijs van hoe milieubewust de eigenaar is. Als gevolg hiervan voltrok zich een revolutie op de arbeidsmarkt. Bedrijven met een circulair businessmodel kregen snel meer marktaandeel en wisten de best gekwalificeerde werknemers aan te trekken, terwijl spelers in de lineaire wereld steeds moeilijker talent wisten te behouden. De mentaliteitsverschuiving naar het lang behouden van spullen zorgde voor fors meer werkgelegenheid op het gebied van reparatie, het upgraden en verbeteren van modulaire apparaten en bijvoorbeeld het optimaal inzamelen en sorteren van goederen. We hebben in Nederland een internationale koploperspositie verworven, wat andere landen heeft geïnspireerd en aangemoedigd om ook circulair te gaan werken, produceren, bouwen en consumeren. Ook de fysieke ruimte is onherkenbaar veranderd ten opzichte van begin deze eeuw. In de steden gonst het van de bedrijvigheid.

Op werkplaatsen en in ateliers zijn ambachtslieden, makers en techneuten druk in de weer om kleding, tassen, laptops, speelgoed en meubels te onderhouden en te repareren. De panden waarin zij zitten zijn vaak modulair gebouwd: ze kunnen gemakkelijk aangepast worden aan veranderende behoeften en bij de sloop kunnen de materialen bijna volledig worden hergebruikt in nieuwe gebouwen. Nederland is kortom voorgoed veranderd qua manier van werken, produceren, bouwen, consumeren. Nederland is circulair. Dit is gelukt door het samenspel tussen overheid en bedrijven bij het ontwerpen van circulaire wet- en regelgeving en door gedragsverandering van consumenten. Alle producten zijn vanaf het begin ontworpen voor een zo lang mogelijke levensduur, en om repareerbaar en herbruikbaar te zijn8. Alles is erop gericht om een gezonde, veilige en prettige leefomgeving na te laten voor toekomstige generaties.

4

Essay van Kees Klomp, Welkom in de Betekeniseconomie!

5

Essay van Robert van Beek, Verre planeten in een circulaire economie

7

Essay van Ruth Mugge, Toekomstbeeld van een Circulaire Economie in 2050

6

Essay van Manon Bloemer, Bouwstenen voor een circulaire toekomst

8

Essay van Benjamin Sprecher, Circulair Nederland: waarom wachten tot 2050?

9 | Nationaal Programma Circulaire Economie 2023-2030

We willen de aarde leefbaar houden Vandaag de dag staan we voor grote duurzaamheidsopgaven. De grenzen van wat de aarde kan dragen, worden stelselmatig overschreden. De manier waarop we omgaan met de grondstoffen die we gebruiken voor producten, energie en voeding heeft grote negatieve gevolgen voor het klimaat, de biodiversiteit en de leefomgeving en gezondheid van mensen overal op de wereld. We zijn het aan huidige en toekomstige generaties verplicht om dit een halt toe te roepen en te zorgen dat de aarde leefbaar blijft. Daarom streven we er (inter) nationaal naar de opwarming van onze planeet te beperken tot maximaal 1,5 graden Celsius, de biodiversiteit te versterken en een schoon milieu en een veilige, schone en gezonde leefomgeving te creëren. Dat vergt een grote inspanning op allerlei terreinen. Een fundamentele omslag is nodig in de manier waarop we met grondstoffen omgaan. De hoeveelheid grondstoffen die we gebruiken is sinds 1970 wereldwijd meer dan verdrievoudigd9. Naar verwachting verdubbelt dit nog eens tussen nu en 2060, door een toename in bevolkings- en welvaartsgroei. Dit is problematisch, want de winning en verwerking van grondstoffen voor het gebruik in voeding, energie en producten veroorzaakt 90 procent van het mondiale biodiversiteitsverlies, 90 procent van de waterschaarste en 50 procent van de broeikasgasemissies10.

De gevolgen zijn steeds merkbaarder: hittegolven, droogte en overstromingen nemen wereldwijd toe. Ook ervaren we in Nederland de negatieve gezondheidseffecten van een slechte luchtkwaliteit die de huidige manier van economie bedrijven met zich meebrengt11. Quote van Benjamin Sprecher:

“Circulariteit is een antwoord op de uitdaging dat ons economisch systeem nu simpelweg te veel grondstoffen verbruikt. Analoog aan hoe de energietransitie ons antwoord is op het probleem dat we nu te veel CO2 uitstoten.” – Benjamin Sprecher

9

https://www.pbl.nl/publicaties/integrale-circulaire-economie-rapportage-2021

10

https://www.resourcepanel.org/reports/global-resources-outlook

11

https://www.pbl.nl/publicaties/monetaire-milieuschade-in-nederland

10 | Nationaal Programma Circulaire Economie 2023-2030

Het rapport van het Intergovernmental Panel on Climate Change waarschuwt dat nog dit decennium een drastische reductie van de mondiale uitstoot van broeikasgasemissies noodzakelijk is om de maximaal 1,5 graden opwarming in zicht te houden. Het IPCC-rapport laat zien dat er wereldwijd genoeg betaalbare opties zijn om dit mogelijk te maken, die neerkomen op volledig omschakelen naar hernieuwbare energie en naar een circulaire economie.

Earth Overshoot Day De dag in het jaar waarop de mensheid de hoeveelheid grondstoffen heeft gebruikt die de aarde in een heel jaar kan regenereren wordt Earth Overshoot Day genoemd. Wereldwijd viel dat moment in 2022 op 28 juli; in Nederland op 12 april. Dat betekent dat als iedereen in de wereld zou leven zoals wij, we 3,6 keer de aarde nodig hebben om uit te komen met ons grondstoffengebruik. Of anders gezegd: dat we tussen 1 januari en 12 april net zoveel grondstoffen hebben gebruikt als de aarde in een heel jaar kan voortbrengen. We teren dus in op de reserves van de aarde. Earth Overshoot Day benadrukt dat we de energie-, grondstoffen- en voedseltransitie moeten versnellen om binnen de planetaire grenzen van de aarde te komen, als we onze aarde voor toekomstige generaties leefbaar willen houden en willen waarborgen dat ook zij in hun basisbehoeften kunnen voorzien.

Nederland is kwetsbaar voor leveringsrisico’s

Nationale grondstoffenstrategie

Door toenemende bevolkingsgroei en welvaart (toenemende consumptie) stijgt de vraag naar grondstoffen. Dit komt onder meer tot uitdrukking in een grote bouwopgave waardoor niet alleen voor woningbouw, maar ook voor (het onderhoud van) de infrastructuur en het klimaatadaptief maken van ons land vele grondstoffen nodig zijn. Daarnaast zorgen de energietransitie en de verdere digitalisering voor meer vraag naar specifieke, vaak kritieke grondstoffen waarvan we afhankelijk zijn van andere landen. De energietransitie leidt tot een verschuiving van behoefte aan fossiele grondstoffen zoals kolen, olie en gas, naar kritieke grondstoffen zoals lithium, kobalt en zeldzame aardmetalen. Deze grondstoffen zijn nodig voor onder andere zonnepanelen, batterijen, windturbines en elektrolysers om waterstof te produceren, en voor technologieën in de zorg en in defensiematerieel. Met name nu de nieuwe energie-infrastructuur in opbouw is, zijn hier grote hoeveelheden van nodig12. Ook de digitale transitie leidt tot een verandering in grondstofbehoefte, zij het in kleinere volumes dan de energietransitie. Voor bijvoorbeeld chips, beeldschermen en kwantumtechnologie zijn grondstoffen als silicium nodig. Kortom, onze economie van de toekomst vraagt om meer en andere grondstoffen dan onze economie tot nu toe.

Van bepaalde grondstoffen, waaronder kritieke grondstoffen, kunnen circulaire strategieën op de korte termijn de toenemende vraag niet bijhouden en zullen er meer in omloop moeten komen.

Internationaal vormen strategische afhankelijkheden ook een risico voor de Nederlandse open strategische autonomie. Dat betekent in feite dat Nederland evenals de EU haar open economische karakter wil behouden en hierop samenwerkt om meer onafhankelijkheid te bereiken. Specifieke aandacht gaat uit naar het veiligstellen van onze publieke belangen waarin Nederland en Europa strategisch willen optreden, zoals het realiseren van de energietransitie. Daarom heeft het kabinet een nationale grondstoffenstrategie ontwikkeld. Het hoofddoel van de nationale grondstoffenstrategie is om de leveringszekerheid van kritieke grondstoffen13 op middellange termijn te vergroten. De wereldwijde controle over kritieke grondstoffen krijgt naast een economische steeds meer een geopolitieke dimensie. Europa is een belangrijke speler, maar ook kwetsbaar. De energie- en andere transities bieden Nederland en de EU de kans en verantwoordelijkheid om kwetsbaarheden in grondstoffenketens aan te pakken en de negatieve impact van winning en verwerking van kritieke grondstoffen op mens en milieu te verkleinen, bij voorkeur op Europees niveau. Een circulaire economie creëren is een van de belangrijke handelingsperspectieven om bij te dragen aan dit hoofddoel.

Deze toenemende vraag naar grondstoffen staat op gespannen voet met de opgave om de milieudruk van het grondstoffengebruik terug te brengen binnen de draagkracht van de aarde. Ook kan schaarste van grondstoffen toenemen door de grote vraag, met oplopende prijzen tot gevolg, als het aanbod niet meestijgt. Europese landen, inclusief Nederland, zijn sterk afhankelijk van derde landen voor de import van veel grondstoffen. Dat brengt risico’s met zich mee voor de leveringszekerheid en maakt ons kwetsbaar voor prijsstijgingen en voor geopolitieke beïnvloeding. Om ervoor te zorgen dat ook toekomstige generaties kunnen beschikken over voldoende (kritieke) grondstoffen om publieke belangen zoals de energievoorziening, gezondheidszorg en nationale veiligheid te kunnen borgen is het belangrijk om nu proactief te handelen.

Fundamenteel ander systeem nodig: een circulaire economie In de huidige lineaire economie winnen we grondstoffen, verwerken die tot een product en gooien dit na gebruik weg, waarna het wordt verbrand of gestort met alle negatieve milieueffecten van dien. In een duurzame, circulaire economie is er niet langer sprake van verspilling en waardeverlies van grondstoffen door de waardeketen heen. Quote van Kees Klomp:

“De echte economie moet onlosmakelijk gekoppeld worden aan de ecologische werkelijkheid.” – Kees Klomp

13 12

Een circulaire energietransitie, Metabolic, Copper e.a., juni 2021

11 | Nationaal Programma Circulaire Economie 2023-2030

Op de Europese markt; als gevolg van import, terugwinning of door grondstoffenwinning op EU grondgebied

Grondstoffen worden op een verantwoorde manier gebruikt en hergebruikt waardoor de milieueffecten hiervan binnen de planetaire grenzen (zie kader Planetaire grenzen) worden teruggebracht. In een circulaire economie kijken we op een bredere manier naar welvaart, welzijn en de verdeling daarvan. De eerste vraag is dan of bepaalde producten wel nodig zijn, of dat een behoefte op een andere manier kan worden ingevuld. Dit vraagt om scherpe en soms moeilijke keuzes, waarmee grote belangen gemoeid zijn. Veel mensen streven vooral naar gemak en in de huidige tijdsgeest wordt bezit vaak geassocieerd met aanzien en welvaart. Handelen in de geest van een circulaire economie kost nu soms juist extra moeite – denk aan het (laten) repareren van spullen – en levert ogenschijnlijk minder comfort14 op (zo zouden gerepareerde spullen van mindere kwaliteit zijn). Er is bovendien sprake van een convenience gap of ‘gemakskloof’: ons economisch systeem is zo ingericht dat nieuwe spullen makkelijker zijn aan te schaffen dan tweedehands. Bovendien is nieuwe aanschaf sneller, gemakkelijker en vaak goedkoper dan een defect verhelpen, doordat reparaties relatief duur zijn.

Terwijl een langere levensduur van producten veel meerwaarde oplevert (ook op ecologisch en sociaal vlak) en comfort met zich meebrengt: burgers hoeven producten niet te vervangen wanneer ze daar nog niet aan toe zijn; ze kunnen hun vertrouwde apparaat laten repareren en daarmee behouden. Quote van Ruth Mugge:

“Momenteel zijn consumenten vrij negatief over de mogelijkheid tot repareren. Zij geven aan dat ze de expertise missen en dat producten vaak niet goed te repareren zijn. Consumenten hebben daarnaast veel producten dagelijks nodig, waardoor het onmogelijk is om enkele dagen te wachten op een reparatie.” – Ruth Mugge

14

PBL-academielezing Marko Hekkert: De Circulaire Paradox, 9 juni 2022

12 | Nationaal Programma Circulaire Economie 2023-2030

In een circulaire economie worden producten die nodig zijn binnen gesloten kringlopen geproduceerd, gedistribueerd en geconsumeerd: de waarde van grondstoffen, materialen en producten wordt zo lang mogelijk behouden en zorgvuldig (her)gebruikt, waardoor het einde van de levensduur van producten en materialen zo lang mogelijk wordt uitgesteld. Wanneer dit einde toch wordt bereikt, worden materialen zo hoogwaardig mogelijk gerecycled en resterende afvalstromen zorgvuldig verwerkt met inachtneming van risico’s voor mens en milieu. Een circulaire economie is dus radicaal anders dan ons huidige lineaire economisch systeem – er zijn transformaties nodig in alle sectoren. Er is een sterke regie van de overheid en gecoördineerde samenwerking op internationaal niveau nodig om deze omslag te maken en ons sociaaleconomisch systeem in te richten op basis van andere spelregels.

Een circulaire economie draagt bij aan verschillende maatschappelijke opgaven Veel natuur- en milieuproblemen komen voort uit een verspillende omgang met grondstoffen op het gebied van voeding, energie en producten. Met een circulaire economie wordt het grondstoffengebruik en de negatieve effecten hiervan (zowel in Nederland als in productielanden) sterk verminderd. Een circulaire economie levert daarmee een belangrijke bijdrage aan vier grote maatschappelijke opgaven: 1 Het tegengaan van klimaatverandering, door broeikasgasemissies te voorkomen tijdens het maken en gebruiken van producten en na het einde van de levensduur. 2 Een schoner milieu en een schonere leefomgeving (een betere lucht-, water- en bodemkwaliteit), door minder primaire-grondstoffengebruik en schadelijke effecten hiervan bij de winning en verwerking, door zo mogelijk (zeer) zorgwekkende stoffen (ZZS) uit te faseren en door zwerfafval te voorkomen. 3 Het herstel van biodiversiteit, door minder landgebruik voor primaire-grondstofwinning en -teelt, minder uitstoot van vervuilende stoffen naar de lucht (waaronder CO2), het water en de bodem tijdens het productieproces, gebruik en afvalfase en minder verdroging. 4 Een grotere leveringszekerheid van grondstoffen (onder meer voor nieuwe energietechnologieën), door waardebehoud centraal te stellen en grondstoffen dus hoogwaardig opnieuw te gebruiken.

Dit geldt in toenemende mate ook voor schoon zoetwater.

Figuur 2: Positionering circulaire economie ten opzichte van maatschappelijke opgaven en andere beleidsthema’s

Bron: PBL; bewerking IenW

13 | Nationaal Programma Circulaire Economie 2023-2030

Belangrijk voor de transitie naar een circulaire economie zijn ook de sociaaleconomische aspecten. Het gaat dan om goede, veilige arbeidsomstandigheden, goede arbeidsvoorwaarden (waaronder investeren in en opleiden van het personeel), sociaal-inclusieve werkplekken en een eerlijke verdeling van de lusten en lasten – onder burgers en bedrijven, maar ook nationaal versus internationaal en tussen generaties. Met een circulaire economie zorgen we dat er geen negatieve afwenteling is op het milieu, op andere landen en op toekomstige generaties. Ondanks dat de circulaire economie moet bijdragen aan positieve effecten hier en in andere landen, kunnen er ook negatieve effecten optreden, bijvoorbeeld banenverlies bij grondstofwinning. Ook voor de negatieve effecten van deze transitie moet oog zijn. Dit sluit aan bij de uitgangspunten van brede welvaart: ons natuurlijk en sociaal kapitaal hier en nu, elders en later15. Het belang van veranderingen in consumptie- en productieprocessen voor het verminderen van negatieve effecten wordt internationaal ook erkend. Zo is de twaalfde duurzame ontwikkelingsdoelstelling (Sustainable Development Goal, SDG) ‘Verantwoorde consumptie en productie’. Een circulaire economie draagt ook bij aan het behalen van andere SDG’s, zoals SDG8, ‘Fatsoenlijke banen en economische groei’ en SDG13, ‘Klimaatverandering aanpakken’.

15

https://www.cbs.nl/nl-nl/publicatie/2022/20/monitor-brede-welvaart

14 | Nationaal Programma Circulaire Economie 2023-2030

Figuur 3: Brede welvaart: hier en nu, elders en later

15 | Nationaal Programma Circulaire Economie 2023-2030

In de basis zijn er vier knoppen waaraan gedraaid kan worden om het grondstoffengebruik meer circulair te maken. Deze komen voort uit het advies van het Planbureau voor de Leefomgeving16. Het is in feite een vereenvoudigde weergave van de R-ladder17: 1 Vermindering van grondstoffengebruik: minder (primaire) grondstoffen gebruiken door af te zien van producten, deze te delen of ze efficiënter te maken (narrow the loop); 2 Substitutie van grondstoffen: primaire grondstoffen vervangen door secundaire grondstoffen of duurzame biogrondstoffen18 die zo hoogwaardig mogelijk toegepast worden, of door andere meer algemeen beschikbare grondstoffen met minder milieudruk; 3 Levensduurverlenging: producten en onderdelen langer en intensiever gebruiken door hergebruik en reparatie. Dit vertraagt de vraag naar nieuwe grondstoffen (slow the loop); 4 Hoogwaardige verwerking: de kringloop sluiten door recycling van materialen en grondstoffen, zodat er minder afval wordt verbrand of gestort én er meer hoogwaardig aanbod van secundaire grondstoffen ontstaat (close the loop).

In een circulaire economie zijn vrijwel alleen herbruikbare primaire en secundaire grondstoffen en duurzame biogrondstoffen in omloop. En meer algemeen beschikbare grondstoffen met een lagere milieudruk, zoals kalium, calcium en natrium19. Nagenoeg alles wat mensen afdanken wordt opnieuw gebruikt – er is dus bijna geen afval20 meer dat moet worden verbrand of gestort. De economie is hiermee niet meer afhankelijk van de winning of import van primaire grondstoffen, maar van het waardebehoud van grondstoffen en ecosysteemdiensten21. Doordat in een circulaire economie alle grondstoffen opnieuw gebruikt of hoogwaardig gerecycled worden, is er veel minder energie en water nodig voor het winnen van nieuwe grondstoffen. Materialen en producten maken op basis van recycling vergt meestal minder energie dan produceren met primaire grondstoffen.

Afbakening Circulariteit is een breed begrip en heeft betrekking op alle grondstoffen (biotisch en abiotisch, inclusief water). In dit NPCE hebben we ervoor gekozen ons te richten op een aantal specifieke grondstoffen en productgroepen. Dit sluit het belang van en de aandacht voor andere circulaire onderwerpen zeker niet uit. Naar verwachting voegen we bij het volgende herijkingsmoment ook andere productgroepen toe.

Een belangrijke strategie om circulariteit te bereiken die bijdraagt aan al deze vier ‘knoppen’ is circulair ontwerp. Zo kan circulair ontwerp bijdragen aan de vermindering en vervanging van primaire grondstoffen die in producten gebruikt worden, aan de levensduur van producten door ze zo samen te stellen dat ze gerepareerd kunnen worden én het kan ervoor zorgen dat producten hoogwaardiger verwerkt kunnen worden.

16 17

18

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2021/07/14/ policy-brief-pbl-mogelijke-doelen-circulaire-economie De R-ladder geeft de mate van circulariteit aan. Als vuistregel kan worden aangehouden dat hoe hoger een strategie (zoals refuse en rethink) op de R-ladder staat, hoe meer grondstoffengebruik hiermee voorkomen kan worden. Dit moet echter per productgroep worden bekeken. Om bijvoorbeeld de levensduur van een lift te verlengen, kan het nodig zijn om initieel meer grondstoffen te gebruiken waardoor de lift langer meegaat. Het totale grondstoffengebruik en de daarmee gepaard gaande milieudruk wordt daardoor lager. Uitgangspunt bij de toepassing van biogrondstoffen is het Duurzaamheidskader biogrondstoffen.

16 | Nationaal Programma Circulaire Economie 2023-2030

19

https://repository.tno.nl/islandora/object/uuid%3A23ef1dc7-c7ba-4f17-9c9e-f7f543dbfb1a

20

In een volledige circulaire economie zal er vermoedelijk altijd een beperkte reststroom zijn die niet nuttig kan worden aangewend en als afval behandeld zal moeten worden.

21

De natuur levert allerlei diensten aan de mens. Soms heel zichtbaar, zoals de productie van voedsel en hout (productiediensten). Vaak ook minder zichtbaar, zoals de zuivering van oppervlaktewater door een rietmoeras en de bestrijding van plagen in de landbouw met natuurlijke vijanden (reguleringsdiensten). En tot slot in de vorm van culturele diensten doordat de natuur in belangrijke mate bijdraagt aan ons welbevinden door haar schoonheid en de identiteit die ze culturen verschaft. Deze diensten worden ecoysteemdiensten genoemd.

Figuur 4: Knoppen en strategieën voor circulariteit

Alle strategieën van de R-ladder zijn afgebeeld met een bol die in kleuren de mate van grondstofvermindering weergeeft (zie voetnoot 17). Vervanging is geen onderdeel van de R-ladder en heeft daarom geen bol.

17 | Nationaal Programma Circulaire Economie 2023-2030

Ambities en doelen voor 2050 en 2030 Nieuwe set aan doelen nodig In het Rijksbrede programma Nederland Circulair in 2050 uit 2016 benoemt het kabinet de ambitie om toe te werken naar een circulaire economie in 2050, en halverwege te zijn in 2030. Dit laatste is vertaald in de richtinggevende doelstelling van 50 procent minder gebruik van primaire abiotische grondstoffen. Hoewel deze doelen mobiliserend hebben gewerkt, zijn concretere doelen nodig om duidelijk richting te geven aan waar we naar toe werken, zowel ten aanzien van 2050 als het doel voor 2030. PBL heeft namelijk in haar twee policy briefs22 laten zien dat een circulaire economie meer is dan alleen het reduceren van het gebruik van primaire grondstoffen. Uiteindelijk gaat het erom om via het grondstoffengebruik bij te dragen aan de klimaatopgave, de biodiversiteitsopgave, het creëren van een schoon milieu en een veilige en schone leefomgeving en het bijdragen aan de leveringszekerheid van grondstoffen. Het grondstoffengebruik kan veranderd worden door in te zetten op de hierboven genoemde knoppen. Daarom is voor een circulaire economie een set aan doelen nodig waarmee zowel de beoogde effecten, als de circulariteitsopgave zelf zichtbaar worden.

Dit leidt tot een raamwerk met circulariteitsdoelen (in onderstaande afbeelding verbeeld als de vier knoppen), die betrekking hebben op het grondstoffengebruik, en doelen op de effecten van het grondstoffengebruik, zoals weergegeven in figuur 5.

22

Dit betreft de twee policy briefs die PBL heeft uitgebracht over doelen voor een circulaire economie: Doelstelling circulaire economie 2030. Operationalisering, concretisering en reflectie uit 2019 en mogelijke doelen voor een circulaire economie 2022. Deze zijn te raadplegen op https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2020/03/27/pbl-policy-brief-en-monitoringsrapportage en https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2021/07/14/ concretisering-doelen-circulaire-economie.

18 | Nationaal Programma Circulaire Economie 2023-2030

De samenhang met andere rijksprogramma’s is derhalve evident. In het Nationaal MilieuProgramma (NMP) (zie kader Nationaal MilieuProgramma) zal de samenhang met de genoemde opgaven nader inzichtelijk worden gemaakt. Ook benadrukt PBL dat het stellen van doelen op productgroepniveau nodig is om zo de gehele keten en levensduur van een product te kunnen beschouwen. De impact van het draaien aan de eerdergenoemde vier knoppen op de maatschappelijke opgaven zijn verschillend per productgroep. Het is daarom belangrijk om per productgroep te bepalen op welke manier er aan de knoppen gedraaid kan worden om een optimaal effect te bereiken en daarvoor doelen te formuleren. Daarom zijn we begonnen met het uitwerken van doelen op productgroepniveau. Met bovenstaand raamwerk voor doelen voor een circulaire economie zijn nu, mede op basis van de adviesroutekaarten23 van de transitieteams, doelen voor 2030 uitgewerkt (zie hoofdstuk 3). Deze zijn gericht op de productgroepen met de grootste impact op de genoemde effecten. Hiermee kunnen we focus aanbrengen in onze inzet. Tegelijkertijd beslaan deze productgroepen niet de gehele economie en is het van belang om ook de bredere opgave in het achterhoofd te houden en richting 2050 te sturen op het terugdringen van de effecten van het gehele grondstoffengebruik, binnen de planetaire grenzen.

Daarvoor is een nadere concretisering nodig van de nationale opgave richting 2050 en wat dit betekent voor 2030. We willen daarom aanvullend op de productgroepdoelen toewerken naar een set concretere overkoepelende doelen op nationaal niveau, zowel in termen van circulariteit als de na te streven effecten (zoals minder vervuiling). Omdat de focus verschuift naar de voorkant van de keten, willen we dat ook de doelen hierop aansluiten. Deze doelen zullen de bestaande doelen op nationaal niveau gaan vervangen, ook de oudere richtinggevende doelen die gericht waren op de achterkant van de keten. De set overkoepelende doelen vereist echter nog ontwikkelwerk vanwege gebrek aan en gefragmenteerde kennis.

23

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2022/07/15/ stand-van-zaken-concretisering-doelen-voor-circulaire-economie

Figuur 5: Raamwerk voor doelen voor een circulaire economie

19 | Nationaal Programma Circulaire Economie 2023-2030

Planetaire grenzen We willen de milieu-impact van onze grondstoffenvoetafdruk terugbrengen binnen de planetaire grenzen. Het begrip ‘planetaire grenzen’ is ontwikkeld door het Stockholm Resilience Centre. Dit concept geeft negen grenzen aan waarbinnen wij moeten navigeren om op een duurzame manier gebruik te maken van de hulpbronnen van de aarde. Als we een of meerdere van deze grenzen overschrijden, kan dit tot schadelijke of zelfs onomkeerbare veranderingen leiden. Het concept onderstreept dat we fundamenteel anders moeten omgaan met onze grondstoffen: meerdere planetaire grenzen zijn al overschreden of zitten in de gevarenzone. Voor klimaatverandering, biodiversiteit, landgebruik en biochemische stofstromen (fosfor en stikstof) zijn de planetaire grenzen reeds overschreden. Daarnaast is er sprake van een geheel nieuwe stroom aan chemische stoffen en plastics die in het milieu terechtkomen, waarvan de effecten niet bekend zijn (zogenoemde ‘nieuwe entiteiten’). Uit een recente studie24 blijkt dat ook deze grens wordt overschreden, doordat de jaarlijkse productie en de wereldwijde milieuvervuiling die daarvan het gevolg is, toenemen in een tempo dat beleid onmogelijk kan bijbenen. We moeten dus niet alleen de effecten van ons grondstoffengebruik terugbrengen binnen de planetaire grenzen, maar ook de al veroorzaakte milieuschade herstellen.

Dit NPCE geeft de stand van zaken weer van het richtinggevend kader voor doelen op nationaal niveau. We hebben echter nog onvoldoende zicht op de mogelijke effecten en de haalbaarheid van tussentijdse doelstellingen. Dit moeten we nog nader uitwerken, waardoor we de nationale doelen nog niet kunnen vastleggen. De concrete invulling wordt in 2023 onderzocht en in 2024 is hier besluitvorming over voorzien. Tot dat moment blijft de richtinggevende halveringsdoelstelling van primaire abiotische grondstoffen in 2030 van kracht.

24

Environment Science & Technology, Outside the Safe Operating Space of the Planetary Boundary for Novel Entities, 18 januari 2022

20 | Nationaal Programma Circulaire Economie 2023-2030

De planetaire grenzen en de daaruit volgende ‘veilige operationele ruimte’ voor Nederland voor het gebruiken van grondstoffen zijn nog niet exact vastgesteld. Nederland pleit op EU-niveau voor het verder concretiseren hiervan evenals wat dit betekent op nationaal niveau voor de EU-lidstaten, in navolging van de mededeling in het Circular Economy Action Plan en het 8e EU Milieu Actieprogramma (MAP) en de ambities uit de EU Green Deal. Parallel hieraan maken we een kwalitatieve inschatting van wat deze ‘veilige operationele ruimte’ kan betekenen voor het Nederlandse grondstoffengebruik: hoeveel grondstoffen (van welk type) kunnen we vanuit Nederland gebruiken, wat betekent dit in termen van milieudruk/impact en welke reductiedoelstelling past daarbij? We richten ons beleid dan ook zowel op producenten als consumenten en hebben oog voor de impact die de Nederlandse import van grondstoffen en producten in het buitenland veroorzaakt. Tegelijkertijd houden we rekening met de grondstoffenbehoefte die de opgaven waar Nederland voor staat, zoals de energietransitie en de bouwopgave, met zich meebrengen.

Nationale ambitie voor 2050 Nederland heeft de ambitie om in 2050 klimaatneutraal, fossielvrij en circulair te zijn25. Circulair zijn betekent dat in ieder geval het grondstoffengebruik voor de Nederlandse productie en consumptie zodanig wordt teruggebracht dat het binnen de planetaire grenzen en de daaruit volgende ‘veilige operationele ruimte’ voor Nederland valt (zie uitleg in bovenstaand kader). Op deze manier dragen we ook bij aan het actieplan ‘Verontreiniging naar 0’ in 2050 van de Europese Commissie. Deze ‘veilige operationele ruimte’ is vooralsnog niet vastgesteld en nog onder wetenschappelijke en politieke discussie, ook in de EU.

25

https://www.rijksoverheid.nl/regering/coalitieakkoord-omzien-naar-elkaar-vooruitkijken-naar-de-toekomst

Grondstoffenvoetafdruk

Wij zetten ons in om deze veilige operationele ruimte prominenter op de Europese agenda te krijgen en zelf een bijdrage te leveren bij het operationaliseren ervan. Het streven is op termijn een link te hebben tussen de effectdoelen en de veilige operationele ruimte. Het is van belang dat gekeken wordt naar het totale grondstoffengebruik dat onze productie en consumptie met zich meebrengt in de gehele internationale keten, en niet alleen het grondstoffengebruik dat op Nederlands grondgebied plaatsvindt. Hiermee geven we aan dat Nederland verantwoordelijk is voor zijn grondstoffenvoetafdruk (gebruik in de gehele productketen), zowel vanuit productie- als consumptieperspectief.

De grondstoffenvoetafdruk geeft het totale gebruik van primaire grondstoffen door de gehele keten voor de Nederlands economie weer in Megatonnen, vanuit zowel productie- als consumptieperspectief. Hiervoor worden internationaal de Raw Material Consumption (RMC)26 en de Raw Material Input (RMI)27 gehanteerd en gemonitord. De RMC geeft het totaal aan grondstoffen weer dat wereldwijd gewonnen wordt om aan de Nederlandse consumptie te voldoen. De RMI geeft het totaal aan grondstoffen voor de Nederlandse economie weer, inclusief de grondstoffen voor de Nederlandse export. Met een doelstelling op de grondstoffenvoetafdruk kan gestuurd worden op de gehele keten.

Deze ambitie is ook onderdeel van het streefbeeld van het NMP. Het streefbeeld is een gezonde, schone en veilige leefomgeving in 2050, die ook als zodanig door de inwoners van Nederland wordt ervaren. Het NMP beschrijft het pad dat hiervoor nodig is, met een bijbehorend uitvoeringsprogramma.

De grondstoffenvoetafdruk geeft geen indicatie van de milieudruk. In 2023 gaan we nader onderzoeken hoe deze koppeling tussen grondstoffenvoetafdruk (RMI en RMC) en milieu-impact wel is te maken. Met dat inzicht kunnen we op nationaal niveau beter bepalen welke reductie van de grondstoffenvoetafdruk we zouden moeten nastreven in 2030 en 2050, om uiteindelijk de effecten van het grondstoffengebruik terug te dringen binnen de planetaire grenzen. Daarbij houden we rekening met nog uit te voeren scenariostudies naar de grondstoffenbehoefte voor de energietransitie, de bouwopgave en de vergroening en digitalisering van de industrie en de (on)mogelijkheid om deze circulair aan te pakken. Een nadere verdeling van de daaruit volgende reductie van de grondstoffenvoetafdruk over de verschillende sectoren en/of productketens lijkt een logische vervolgstap.

Quote van Manon Bloemer:

“Nederland is ongemerkt een netto exporteur van milieueffecten door de huidige import van (fossiele) grondstoffen. In een circulair systeem houden we zeggenschap over materialen en zijn we zelf in staat om deze te verwerken als grondstof voor een nieuwe toepassing … volgens de eigen (hogere) milieu- en duurzaamheidsstandaarden.” – Manon Bloemer

21 | Nationaal Programma Circulaire Economie 2023-2030

26

https://www.cbs.nl/nl-nl/maatschappij/natuur-en-milieu/groene-groei/grondstoffen-efficientie/indicatoren/grondstofvoetafdruk#:~:text=De%20Nederlandse%20grondstofvoetafdruk%20(rmc%2C%20 raw,daling%20van%20ruim%2027%20procent

27

https://cemonitor.be/indicator/effecten/materialen/materialenvoetafdruk-van-de-vlaamse-economie-rmi/

Figuur 6: Grondstoffenvoetafdruk: productie- en consumptieperspectief

22 | Nationaal Programma Circulaire Economie 2023-2030

Nationale ambities en doelen voor 2030 In zijn recente verkenning28 beveelt de SER aan om voor 2030 doelen te formuleren die richting geven, zodat voor iedereen duidelijk is waar we naar toewerken. Wanneer in 2024 de nationale doelen voor 2030 worden vastgesteld, bekijken we ook in hoeverre de doelen per productgroep bijdragen aan deze nationale doelen. Hieronder staat de samenhangende set aan circulariteitsdoelen voor 2030 aan de hand van de vier knoppen op pagina 16. • Vermindering van grondstoffengebruik: we sturen aan op reductie van de grondstoffenvoetafdruk, zowel vanuit productie- als consumptieperspectief. Hiervoor gaan we in 2023 op basis van scenario’s onderzoeken welk tussentijds ambitieus reductiedoel voor de grondstoffenvoetafdruk is te stellen voor 2030 met een doorkijk naar 2050, en welke reductie van de brede milieu-impact daarmee gepaard gaat. In deze scenario’s wordt gezocht naar de manier waarop de vier knoppen optimaal bijdragen aan de beoogde effecten waarbij rekening wordt gehouden met de grondstoffenbehoefte voor de bouwopgave, de energietransitie en de vergroening en digitalisering van de industrie en de (on)mogelijkheid om deze circulair in te vullen. Hierbij kijken we naar een mogelijke uitsplitsing van het doel naar metalen, mineralen en fossiel.

Verdere grondstoffenefficiëntie in productieprocessen tot op het niveau van best beschikbare technieken maakt daar onderdeel van uit. Aangezien er momenteel onvoldoende zicht is op de mogelijke effecten en de haalbaarheid van een tussentijdse doelstelling, is dit traject noodzakelijk. In 2024 zal hierover uitsluitsel komen. We kijken in hoeverre we aansluiting kunnen zoeken bij de voorgestelde reductiepercentages voor de grondstoffenvoetafdruk binnen de EU-taxonomie van 50 procent in 2030 en 75 procent in 2050. In deze scenariostudies worden medeoverheden en andere partners betrokken.

• Substitutie: verhoging van het percentage van toegepaste hernieuwbare grondstoffen, zowel secundaire grondstoffen als duurzaam geproduceerde biogrondstoffen29. Ook hiervoor wordt in 2023 onderzocht wat een ambitieus maar realistisch percentage is, met uitsluitsel hierover in 2024. • Levensduurverlenging: we gaan sturen op een lange levensduur voor producten en onderdelen, onder meer door hergebruik, refurbishment en reparatie. We stellen een kwalitatief doel voor waarbij we voor 2030 streven naar een maximale verlenging van de levensduur van producten (rekening houdend met product specifieke condities). • Hoogwaardige verwerking: in een circulaire economie recyclen we materialen tot op een gelijkwaardig niveau als het oorspronkelijke materiaal. Dit vraagt om een verbetering van schone, goed gesorteerde inzamelstromen en terugwinning van materialen. Voor een doelstelling voor 2030 hanteren we in ieder geval, in lijn met de EU-kaderrichtlijn afvalstoffen, een doel van 55 procent recycling van stedelijk afval in 2025 en 60 procent in 2030 (stedelijk afval betreft huishoudelijk afval plus het afval uit de kantoor-, winkel- en dienstensector). Daarnaast wordt onderzocht welk percentage terugwinning van materialen ambitieus en realistisch is. Hierover zal in 2024 uitsluitsel gegeven worden.

29 28

SER-verkenning ‘Evenwichtig sturen op de grondstoffentransitie en de energietransitie voor brede welvaart’, 16 september 2022

23 | Nationaal Programma Circulaire Economie 2023-2030

Bij substitutie wordt ook de inzet van meer algemeen beschikbare grondstoffen met een lagere milieu impact bedoeld. Aangezien sturing op het gebruik van algemeen beschikbare grondstoffen op materiaal- en productgroepniveau moet plaatsvinden wordt hiervoor niet een nationaal overkoepelend doel geformuleerd.

Op het niveau van effecten (zie figuur 5 Raamwerk voor doelen voor een circulaire economie) willen we een aantal doelen stellen. • Milieu-impact: in 2023 verkennen we welke doelen voor 2030 met een doorkijk naar 2050 zinvol zijn vanuit de gewenste koppeling tussen de reductie van de grondstoffenvoetafdruk en de reductie van de brede milieu-impact. Wellicht dat het gebruik maken van andere voetafdrukken30 daar behulpzaam in kan zijn. Voor de effecten van een circulaire economie op het tegengaan van klimaatverandering, een schoner milieu en het herstel van biodiversiteit zal in 2023 verder onderzocht worden welk kwantitatief doel ambitieus en realistisch is. We kijken hiervoor naar voetafdrukken voor onder meer broeikasgassen, landgebruik en milieuvervuiling. Besluitvorming is voorzien in 2024. • Leveringszekerheid: voor leveringszekerheid formuleren we een kwalitatief doel31: ‘streven naar voldoende leveringszekerheid’ met specifieke aandacht voor die grondstofstromen en halffabricaten en eindproducten die cruciaal zijn voor de Nederlandse economie en publieke belangen, zoals ook verwoord in de nationale grondstoffenstrategie32. Begin 2023 maken we een plan van aanpak om dit traject in 2023 en 2024 verder te kunnen concretiseren en uit te zetten in de tijd. De rol van medeoverheden en de andere partners is daarbij evident.

Tabel 1: Algemene maatregelen

Voortzetting en intensivering van beleid We maken begin 2023 een plan van aanpak om te komen tot concrete nationale doelen en bespreken dit actief met onze stakeholders. We werken zinvolle concrete doelen uit voor milieu-impact (klimaat, milieuvervuiling, biodiversiteit) voor 2030 met doorkijk naar 2050. Hierbij onderzoeken we hoe de koppeling tussen de milieu-impact en grondstoffenvoetafdruk gemaakt kan worden. Daarnaast nemen we mee in hoeverre de doelen die per productgroep zijn opgesteld bijdragen aan de beoogde nationale doelen voor 2030. We werken zinvolle concrete nationale circulariteitsdoelen uit voor 2030 met een doorkijk naar 2050 voor: • Vermindering van grondstoffengebruik: reductie van de grondstoffenvoetafdruk. • Substitutie: verhoging gebruik van secundaire en duurzame biogrondstoffen. We verkennen de instelling van een verplicht aandeel niet-fossiele koolstof voor polymeerproducenten vanaf 2027, oplopend naar 55% in 2030. • Levensduurverlenging. • Hoogwaardige verwerking. We zetten ons in om het uitwerken van de veilige operationele ruimte, dus binnen de planetaire grenzen, prominenter op de Europese agenda te krijgen en dragen bij aan de operationalisering hiervan. We onderzoeken in hoeverre de nieuw geformuleerde nationale doelen kunnen worden toebedeeld aan sectoren, ketens en of productgroepen. Opgenomen maatregelen zijn financieel gedekt.

In het geval van een verkenning of onderzoek, is de verkenning of het onderzoek zelf gedekt, maar de doorvertaling van de uitkomsten van de verkenning en de onderzoeken naar eventuele beleidsmaatregelen niet.

30

Met voetafdrukindicatoren kan inzicht gegeven worden in de hoeveelheid milieudruk of -impact die optreedt in productie of consumptieketens.

31

Voor het meten van leveringszekerheid zijn geen concrete en algemeen aanvaardbare indicatoren vastgesteld. Hierom kan nog geen kwantitatief doel worden gesteld voor leveringszekerheid.

32

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2022/12/09/nationale-grondstoffenstrategie

24 | Nationaal Programma Circulaire Economie 2023-2030

Nationaal MilieuProgramma Eind 2023 zal het Nationaal MilieuProgramma33 (NMP) worden uitgebracht. Het NMP vertaalt de visie uit het Nationaal Milieubeleidskader (NMK) op de duurzame ontwikkeling van Nederland in een integraal, verbindend en samenhangend milieubeleid. Een duurzame, circulaire economie is één van de opgaven in het NMP. De andere opgaven zijn Vitale Ecosystemen en Gezonde Leefomgeving. Het is duidelijk dat de drie opgaven elkaar beïnvloeden. Voor het gehele NMP wordt een samenhangend en integraal uitvoeringsprogramma opgesteld om het streefbeeld van een gezonde, schone en veilige leefomgeving in 2050 te bereiken. Het NMP sluit aan bij de (inter) nationale kaders en ontwikkelingen. Het NMP zet in op het voorkomen en beheersen van milieuschade en het verbeteren van de milieukwaliteit. Het versterkt bovendien het milieubeleid door relaties te leggen met maatschappelijke opgaven zoals beschreven in de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) om zo tot een integraal en lange termijn-actieprogramma voor het milieubeleid te komen.