Eindrapport-onderzoek-Toezicht-en-Handhaving-Epe-definitief

Eindrapport

Toezicht en Handhaving Een onderzoek van de rekenkamercommissie Epe naar het toezicht- en handhavingsbeleid van de gemeente

Rekenkamercommissie Epe

www.partnersenpropper.nl www.opgavengestuurdwerken.nl

Colofon Deze rapportage is opgesteld in opdracht van de rekenkamercommissie Epe. De rapportage geeft zicht op het toezicht- en handhavingsbeleid van de gemeente en de lessen die daaruit getrokken kunnen worden. De rapportage is opgesteld door twee onderzoekers van het bestuurlijk onderzoeks- en adviesbureau Partners+Pröpper : Ing. Peter Struik MBA en Hilda Sietsema.

Noordwijk, 9 februari 2023

Pagina 1

Inhoudsopgave Deel 1: De Kern ....................................................................... 2 1

Inleiding...................................................................................................3

1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6

De aanleiding en doel van dit onderzoek ..................................................................3 De onderzoeksvragen .............................................................................................. 4 Het evaluatiemodel en normenkader .......................................................................5 De afbakening van het onderzoek ........................................................................... 6 De aanpak van het onderzoek ................................................................................. 6 Leeswijzer ................................................................................................................ 7

2

De conclusies .......................................................................................... 8

3

De aanbevelingen .................................................................................. 12

Deel 2: De bevindingen .......................................................... 13 1

Het beleid, de strategie en het uitvoeringsprogramma ........................... 14

1.1 1.2 1.3 1.4

Het toezicht- en handhavingsbeleid ....................................................................... 17 Doelen en prioritering............................................................................................. 23 Het uitvoeringsprogramma .................................................................................... 23 Samenwerkingspartners........................................................................................ 24

2

De uitvoering en werkwijze ................................................................... 26

2.1 Prioriteiten en de uitvoering .................................................................................. 29 2.2 De werkwijze ..........................................................................................................30 2.2.1 Casus Sprengenweg ................................................................................................ 32 2.2.2 Casus Vakantiepark Remboe Village ....................................................................... 33 2.2.3 Casus Park ’t Hertenkamp ....................................................................................... 33 2.2.4 Casus Wildforstlaan 2 ..............................................................................................34 2.2.5 Casus Pand De Eper Veste ....................................................................................... 35 2.3 Communicatie met inwoners en bedrijven .............................................................36

3

Evaluatie, verantwoording en rol van de raad ......................................... 37

3.1 3.2

De resultaten van toezicht en handhaving ..............................................................39 De rol van de raad .................................................................................................. 40

4

Bestuurlijke reactie op het eindrapport.................................................. 42

5

Nawoord van de rekenkamercommissie ................................................ 44

Deel 3: Factsheet .................................................................. 45 Bijlagen ............................................................................... 47 Bijlage 1 De Omgevingswet vraagt een nieuwe werkwijze voor toezicht en handhaving..................................................................................... 48 Bijlage 2 Respondenten- en Bronnenlijst ....................................................... 49

Pagina 2

1 De Kern

Pagina 3

1

Inleiding

1.1

De aanleiding en doel van dit onderzoek

Het doel van het onderzoek De rekenkamercommissie van de gemeente Epe heeft onderzoek gedaan naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van het toezicht- en handhavingsbeleid in het ruimtelijke en fysieke domein in Epe, en de toekomstbestendigheid van dat beleid in relatie tot de aankomende nieuwe wet- en regelgeving. Met dit onderzoek wil de rekenkamercommissie de raad inzicht geven in: 1 De beleidskaders en -doelen voor toezicht en handhaving in het fysieke domein; 2 De mate waarin de doelen voor toezicht en handhaving doeltreffend en doelmatig worden bereikt; 3 De mate waarin het toezicht- en handhavingsbeleid is voorbereid op de veranderingen in relatie tot nieuwe relevante wet- en regelgeving. De aanleiding De aanleiding voor het onderzoek is: > Er zijn regelmatig politieke en maatschappelijke discussies over toezicht en handhaving, in het bijzonder met betrekking tot het stellen van prioriteiten. Dat is ook landelijk aan de orde, zie het onderstaande kader. > Tegelijkertijd is een trend binnen overheden waarneembaar om toezicht en handhaving zoveel als mogelijk te reduceren. Het stellen van prioriteiten door risicogestuurde toezicht en handhaving wordt steeds belangrijker en de overheid doet, mede in het kader van de nieuwe Omgevingswet, steeds meer een beroep op initiatieven en eigen verantwoordelijkheid van de lokale samenleving.

> Toezicht en handhaving is een belangrijke taak van de gemeente en een substantieel deel van de uitvoeringscapaciteit wordt besteed aan toezicht en handhaving. Toezicht en handhaving staan regelmatig hoog op de politieke agenda. Voorbeelden zijn de vuurwerkramp in Enschede (mei 2000), de cafébrand in Volendam (nieuwjaarsnacht 2001), de ongeregeldheden bij het dance event in Hoek van Holland (2009), de milieuhandhaving bij North Refinery (2010/2011), de brand bij Chemie Pack in Moerdijk (2011), de vallende balkons in Leeuwarden (2011), het zwembadongeluk in Tilburg (2011), de asbestaffaire in Utrecht (2012), de ingestorte dugout in Achtkarspelen (2014) en ongelukken bij bedrijven in het industriegebied de Botlek (2017). Zodra dergelijke grote incidenten zich voordoen neemt de roep om verscherpte handhaving en strenger toezicht toe. Tegelijkertijd is er een trend zichtbaar om toezicht en handhaving juist zoveel als mogelijk te reduceren. Rond de maatregelen in het kader van de bestrijding van het coronavirus Covid-19 spelen ook permanente handhavingsvraagstukken. Het gaat dan om de uitvoerbaarheid, de impact op inwoners en ondernemers en het afnemend draagvlak in delen van de samenleving ten aanzien van de maatregelen.

Pagina 4

1.2

De onderzoeksvragen

De centrale vraag Zijn toezicht en handhaving op geldende regels, eisen en voorwaarden in het fysieke domein van de gemeente Epe doelmatig, doeltreffend en toekomstbestendig? De deelvragen De centrale vraag is vertaald naar deelvragen voor het onderzoek. Deze zijn gecategoriseerd in de verschillende onderdelen van het toegepaste evaluatiemodel, dat is gepresenteerd in de hierna volgende paragraaf ‘Evaluatiemodel en normenkader’. A BELEID, STRATEGIE EN UITVOERINGSPROGRAMMA 1 Wat zijn de gemeentelijke beleidskaders voor toezicht en handhaving voor het ruimtelijke en fysieke domein? > Hoe wordt dat beleid ontwikkeld en wie is daarbij betrokken? In het bijzonder: worden inwoners en bedrijven ook betrokken, wat is hun inbreng en wat is daarmee gedaan? > In hoeverre wordt met het beleid al ingespeeld op nieuwe relevante wet- en regelgeving, zoals de nieuwe Omgevingswet?

2

Wat wil de gemeente Epe bereiken, wat zijn de ambities en doelen?

3

Hoe is het beleid uitgewerkt in een handhavingsstrategie en een uitvoeringsprogramma?

B UITVOERING EN WERKWIJZE 4 In hoeverre heeft de gemeente Epe prioriteiten gesteld in het handhavingsbeleid en bij de uitvoering daarvan?

5

Is de uitvoering voorbereid op de veranderingen in landelijke wet- en regelgeving, bijvoorbeeld met betrekking tot de nieuwe Omgevingswet?

6

Hoe is de communicatie over toezicht- en handhaving met inwoners en bedrijven?

C EVALUATIE, VERANTWOORDING EN ROL VAN DE RAAD 7 In hoeverre worden de beleids- en uitvoeringsdoelen voor toezicht en handhaving al dan niet behaald?

8

Hoe worden de resultaten van het toezicht- en handhavingsbeleid bijgehouden en hoe worden beleid en uitvoering geëvalueerd?

9

Op welke wijze heeft de raad met betrekking tot het toezicht- en handhavingsbeleid in de periode 2017-2020 invulling gegeven aan zijn kaderstellende en controlerende rol?

D 10

LESSEN EN AANBEVELINGEN Welke lessen kunnen worden getrokken en via welke aanbevelingen kan de gemeente Epe de toezicht en handhaving verbeteren?

Pagina 5

1.3

Het evaluatiemodel en normenkader

Als roer op het onderzoek is het onderstaande evaluatiemodel gebruikt. Het model sluit aan op de onderzoeksvragen en is ontleend aan de kwaliteitscriteria zoals genoemd in het Besluit Omgevingsrecht en de Ministeriële regeling omgevingsrecht. Het model wordt door veel gemeenten toegepast voor de inrichting van toezicht en handhaving. Het model wordt ook wel de ‘Big 8’ genoemd en wordt ook gebruikt door de gemeente Epe.1 Het evaluatiemodel bevat tevens de hoofdnormen die gebruikt worden in het onderzoek. Het evaluatiemodel bestaat uit vier hoofdblokken A t/m D. Deze hoofdblokken worden behandeld in dit rapport.

Figuur Deel I 1.1: Evaluatiemodel en hoofdnormen

1

Gemeente Epe, Handhavingsbeleid Epe, beleidskader 2022-2025, 7 december 2021

Pagina 6

1.4

De afbakening van het onderzoek

DEFINITIE VAN TOEZICHT EN HANDHAVING Allereerst bakenen we de termen toezicht en handhaving af, op basis van verschillende bronnen.2

Toezicht is elke actie die erop gericht is de naleving van het krachtens wet- en regelgeving geldende recht te bevorderen en te bewerkstelligen, zo nodig door het opleggen van sancties. Toezicht omvat drie activiteiten: informatie verzamelen, beoordelen en interveniëren. Met dat laatste gaat het om het handelen van het onder toezicht gestelde in overeenstemming te brengen met de norm zoals vastgelegd in wet- en regelgeving, of een einde te maken aan een onwenselijke situatie. De inzet van de interventie wordt ‘sanctionering’ of ‘handhaving’ genoemd. REIKWIJDTE

Op het gebied van toezicht en handhaving worden vaak drie domeinen onderscheiden: : 1 De fysieke leefomgeving: ruimtelijke ordening, bouwen, duurzaamheid, milieu en het gebruik van de openbare ruimte; 2 Openbare orde en Veiligheid: verkeer, drank- en horecawet, APV en bijzondere wetten; 3 Het sociaal domein: kinderopvang en peuterspeelzalen, leerplichtwet, sociale zekerheid, Wmo, Participatiewet, Ioaw, Ioza en de Jeugdwet. Het onderzoek richt zich specifiek op toezicht en handhaving in de fysieke leefomgeving. Het gaat dan om onder meer de volgende wet- en regelgeving: • De Wet algemene bepalingen omgevingswet (Wabo); • De Wet milieubeheer (WM); • De Algemene Plaatselijke Verordening (APV, voor ruimtelijke onderdelen). Dat betekent dat de toezicht- en handhavingstaken in het sociale domein en op het gebied van openbare orde en veiligheid niet binnen de reikwijdte van dit onderzoek vallen. Deze domeinen worden dan ook verder buiten beschouwing gelaten. Als laatste richt het onderzoek zich op toezicht en handhaving binnen het bestuursrecht. De strafrechtelijke handhaving is geen onderdeel van het onderzoek.

1.5

De aanpak van het onderzoek

Het onderzoek is in drie stappen uitgevoerd: inventarisatie, verdieping en rapportage. Als eerste stap is een inventarisatie uitgevoerd met als doel overzicht te creëren over het beleid en de uitvoering van gemeente Epe met betrekking tot toezicht en handhaving. Er zijn relevante gemeentelijke stukken bestudeerd en er zijn oriënterende gesprekken gevoerd met de portefeuillehouder en sleutelpersonen uit de ambtelijke organisatie. Hieruit bleek dat het college recent in januari 2022 een nieuw handhavingsbeleidskader voor de periode 2022-2025 had vastgesteld, en voor de ontwikkeling van dat nieuwe beleidskader een evaluatie heeft uitgevoerd van het beleidskader over de periode 2017-2020. Als tweede stap is de verdiepende fase van het onderzoek uitgevoerd. Deze is gericht op de verbeterpunten uit de eerdere evaluatie van het beleid en de vertaling daarvan naar drie belangrijke

2

Toezicht in het Nederlandse (bestuurs)recht, H.B. Winter, Kaderstellende visies op toezicht, Kamerstukken en diverse rapporten van de Algemene Rekenkamer

Pagina 7

uitgangspunten van het huidige beleidskader. Dit om te voorkomen dat het onderzoek ‘mosterd na de maaltijd’ is en geen nieuwe inzichten oplevert voor de verdere doorontwikkeling van toezicht en handhaving binnen de gemeente. Voor de verdiepende fase zijn dan ook zes casussen bestudeerd die illustratief zijn voor de werkwijze van de gemeente rondom de drie belangrijke uitgangspunten van het huidige beleidskader, te weten: > Spontane naleving en preventief handelen (twee casussen); > Probleemoplossend handhaven (twee casussen); > Risicogericht toezicht (twee casussen). In het rapport worden de casussen besproken om, naast het beleid, ook de daadwerkelijke werkwijze van de gemeente in de praktijk te illustreren. In de laatste stap is het voorliggende rapport tot stand gekomen conform het protocol van de rekenkamercommissie Epe. Dit betekent dat een conceptrapport van bevindingen is voorgelegd aan de ambtelijke organisatie voor een verificatie van feiten (ambtelijke verificatie). Vervolgens is een eindrapport met conclusies en aanbevelingen gemaakt en voorgelegd aan het college voor een bestuurlijke zienswijze. De bestuurlijke zienswijze is integraal in het voorliggende rapport opgenomen.

1.6

Leeswijzer

Het voorliggende rapport bestaat uit drie delen: > Deel I ‘De Kern’ kan eigenstandig gelezen worden. De lezer kan de onderzoekvragen, conclusies en aanbevelingen tot zich nemen. In dit deel wordt met conclusies lessen getrokken, de centrale vraag van het onderzoek beantwoord en worden aanbevelingen gedaan. > Voor de lezer die de onderbouwing van de conclusies wil lezen kan deel II ‘De Bevindingen’ van het rapport raadplegen. In dit deel worden de deelvragen van het onderzoek beantwoord. Elk hoofdstuk bevat een aantal deelvragen, die direct worden beantwoord met kernbevindingen en in de in de daarna volgende paragrafen verder worden verdiept. > Deel III bevat een factsheet voor snel overzicht over het handhavingsbeleid en de prioriteiten. Deel I De Kern

Deel II Bevindingen

Hoofdstuk 1

Achtergrond, doel, onderzoeksvragen en aanpak.

Hoofdstukken 2 en 3

Conclusies en aanbevelingen voor de raad en het college: blok D van het evaluatiemodel. Beleid en Strategie: bevindingen blok A van het evaluatiemodel.

Hoofdstuk 1

Hoofdstuk 2

Uitvoering, werkwijze en monitoring: blok B van het evaluatiemodel.

Hoofdstuk 3

Evaluatie en verantwoording: bevindingen blok C van het evaluatiemodel. Overzicht van toezicht en handhaving op hoofdlijnen, ten aanzien van de fysieke leefomgeving. 1 De Omgevingswet vraagt een nieuwe werkwijze rondom toezicht en handhaving; 2 Respondenten- en bronnenlijst.

Deel III Factsheet Bijlagen

Pagina 8

2

De conclusies

In dit hoofdstuk beantwoorden we de centrale vraag van het onderzoek en geven we ons oordeel over de doeltreffendheid, doelmatigheid en toekomstbestendigheid van het handhavingsbeleid en van de uitvoering. Centrale vraag Zijn toezicht en handhaving op geldende regels, eisen en voorwaarden in het fysieke domein van de gemeente Epe doeltreffend, doelmatig en toekomstbestendig?

Conclusie 1: de doeltreffendheid van het beleid en de uitvoering Er is binnen de gemeente Epe in het algemeen, en binnen de raad in het bijzonder, geen scherp zicht op de doeltreffendheid van het beleid ten aanzien van toezicht en handhaving. De oorzaak hiervan is drieledig: > Het handhavingsbeleid van de gemeente Epe is onvoldoende vertaald naar een uitvoeringsprogramma met concrete uitvoeringsdoelen; > Rapportages geven zeer beperkt zicht op de mate waarin uitvoeringsdoelen worden gerealiseerd; > Voor een beperkt aantal prioriteiten is daar met rapportages wel zicht op. Dit is het geval voor prioriteiten op het terrein van ruimtelijke ordening, bouwen en deels milieu. Het ontbreekt dan echter aan een heldere duiding en de relatie tot het beleid of andere factoren die van invloed kunnen zijn op de mate waarin uitvoeringsdoelen worden gerealiseerd. Een belangrijk richtpunt voor toezicht en handhaving binnen de gemeente Epe is dat het moet bijdragen aan de volgende drie samenhangende maatschappelijke opgaven: een leefbare, veilige en schone leefomgeving. Wij gebruiken hier de term ‘richtpunt’ omdat in het handhavingsbeleid van Epe verder niet is uitgewerkt wat de gemeente precies verstaat onder leefbaar, veilig en schoon. Daarmee zijn deze opgaven meer te beschouwen als een ‘richtpunt’ dan als concrete en evalueerbare doelen.

Om zicht te krijgen op de beoogde bijdrage van toezicht en handhaving moet dus verder worden ingezoomd op: de thema’s of onderwerpen waarop toezicht en handhaving zich richt, de uitvoeringsdoelen die daarbij worden gesteld en de realisatie van deze doelen. De thema’s of onderwerpen waarop toezicht en handhaving zich op richt vloeien voort uit risicoanalyses, regionale afspraken en bestuurlijke ambities van het college. Langs deze drie sporen komen binnen de gemeente Epe zogenaamde ‘prioritaire onderwerpen’ tot stand, die in deel II paragraaf 2.1 in een tabel zijn samengevat. In totaal gaat het om veertien prioritaire onderwerpen. Het zicht op de doeltreffendheid van toezicht en handhaving op deze onderwerpen is binnen de gemeente Epe echter niet volledig en niet scherp, want: > De rapportages van de gemeente Epe geven voor een beperkt aantal prioriteiten zicht op uitvoeringsdoelen en realisatie. Denk bijvoorbeeld aan het aantal controles en geconstateerde overtredingen; > Daar waar wel zicht is op deze zaken, worden geen verklaringen gegeven waarom streefwaarden rondom het aantal uit te voeren controles wel of niet worden gerealiseerd. Het ontbreekt ook aan trendanalyses waarmee toe- en afname van het aantal overtredingen over een bepaalde periode worden geduid.

Het verband tussen toe- en afname en het door de gemeente Epe gevoerde beleid is daardoor niet inzichtelijk, evenals het verband met andere factoren die daarop van invloed zijn.

Pagina 9

Met andere woorden: er is middels de rapportages binnen de gemeente Epe zeer beperkt zicht op de doeltreffend van het beleid. Een belangrijke oorzaak is dat het huidige uitvoeringsprogramma van onvoldoende kwaliteit is. De gemeente Epe heeft in haar handhavingsbeleid opgenomen dat een uitvoeringsprogramma nodig is. Met dit uitvoeringsprogramma zou een heldere verbinding moeten worden gelegd tussen het handhavingsbeleid en de uitvoering. Het huidige uitvoeringsprogramma doet dat echter niet. Het is min of meer een samenvatting van het handhavingsbeleid, in plaats van een vertaling van dat beleid naar uitvoeringsdoelen voor toezicht en handhaving. Voor twee prioritaire onderwerpen is wel verbinding gelegd tussen het handhavingsbeleid en de uitvoering, namelijk voor recreatiewoningen en vakantieparken. Hiervoor zijn projectplannen opgesteld: ‘Recreatiewoningen in het bos’3 en ‘Toezicht en Handhaving Vitale Vakantieparken’.4 De projectplannen geven specifiek inzicht in uitvoeringsdoelen en activiteiten ten aanzien van toezicht en handhaving, en daarmee worden concrete verbindingen gelegd tussen beleid en uitvoering. In het voorliggende onderzoek zijn echter geen specifieke rapportages aangetroffen die aangeven in hoeverre de gestelde uitvoeringsdoelen zijn gerealiseerd.

Om zicht te krijgen op de doeltreffendheid van het door de gemeente Epe gevoerde beleid, moet dus nog verder worden ingezoomd op de daadwerkelijke werkwijze van Toezicht en Handhaving in de praktijk. Dat hebben wij in dit onderzoek gedaan door een aantal casussen kwalitatief te bestuderen. De casussen geven weliswaar geen integraal beeld over alle handhavingszaken, maar zijn wel signalerend voor verdere doorontwikkeling van het beleid. Hierbij is gekeken of belangrijke beleidsuitgangspunten in de praktijk ook het beoogde effect opleveren, te weten: 1 Spontane naleving en preventief handelen: het voorkomen dat toezicht en handhaving intensief moet worden ingezet; 2 Probleemoplossend handhaven: het aanpakken van het onderliggende probleem waarvan een overtreding een gevolg is. Rondom ‘Spontane naleving en preventief handelen’ zijn voorbeelden gevonden waarbij wij constateren dat dit beleidsuitgangspunt ook doel treft. Wij hebben deze gevonden met betrekking tot illegale permanente bewoning van vakantieparken. Hierbij is ingezet op contact- en relatieopbouw met beheerders en/of VvE’s van vakantieparken, wat ook is gelukt. Deze beheerders en/of VvE’s hebben zelf instrumenten in handen om te handhaven en zij gebruiken deze ook.

Denk aan parkreglementen, huurovereenkomsten en een welkomstgesprek voor nieuwe eigenaren van huisjes, chalets en caravans waarin illegale permanente bewoning een agendapunt is. Daar waar zij zelf geen instrumenten in handen hebben wordt een beroep gedaan op de gemeente. Een punt van aandacht die beheerders en/of VvE’s van vakantieparken meegeven is om hen eerder vooraf te betrekken bij grootschalige controles en ook brandveiligheid, in verband met de droge bossen in de zomerperiode, mee te nemen. Gesprekken hierover met de gemeente zijn al gevoerd en/of nog gaande. Beheerders geven tevens aan meer op de hoogte te willen zijn van de stand van zaken van lopende handhavingszaken, zodat ook zij daar een goed beeld van hebben. Rondom ‘Probleemoplossend handhaven’ zijn er ook voorbeelden gevonden waarbij dit beleidsuitgangspunt doel treft. Er zijn nog wel punten die verder doorontwikkeld en verbeterd kunnen worden. Die worden meegegeven door betrokkenen die wij hebben gesproken in het kader van dit onderzoek. De belangrijkste punten zijn: > Oplossingen voor problemen komen pas vaak laat in het proces tot stand. Dat is een gemiste kans. Door oplossingen in een zo vroeg mogelijk stadium te bieden kunnen kosten en een langdurig proces worden vermeden; > Er wordt nog onvoldoende integraal naar een problematische situatie gekeken.

3

Bron: Projectplan Handhaving recreatiewoningen in het bos.

4

Bron: Projectplan Toezicht en Handhaving Vitale Vakantieparken.

Pagina 10

Conclusie 2: de doelmatigheid van het beleid en de uitvoering Het handhavingsbeleid van de gemeente is erop gericht om de doelmatigheid van de uitvoering te verbeteren, door een betere aansluiting te maken tussen beleidskeuzes en beschikbare ambtelijke capaciteit. Dat is gelukt door: > Het stellen van prioriteiten met een risicoanalyse; > Meer in te zetten op spontane naleving en preventief handelen. Anderzijds vraagt ‘Probleemoplossend handhaven’ soms juist meer ambtelijke capaciteit en andere ambtelijke vaardigheden. Doelmatig handelen gaat over een optimale verhouding tussen het te bereiken doel en de daarvoor beschikbare menskracht en middelen. Voor de ontwikkeling van handhavingsbeleid voor een komende periode van vier jaar, evalueert het college het beleid van de voorgaande periode om daar lering uit te trekken. Een van de leerpunten uit voorgaande evaluaties was dat tot 2017 handhaving regelmatig teveel ad-hoc werden opgepakt. Met het beleid voor de periode 2017-2020 wilde het college deze wijze van werken veranderen door prioriteiten te stellen op basis van een risicoanalyse, en de uitvoering te plannen met een uitvoeringsprogramma. Dit is doorgetrokken in het huidige beleid voor de periode 2022-2025, met als doel om een betere aansluiting te maken tussen de beleidsdoelen en de beschikbare capaciteit.

Risicoanalyses worden daadwerkelijk uitgevoerd en deze leiden ook tot prioriteitstelling, zoals al beschreven in de voorgaande conclusie. Ook ziet de gemeente Epe het beleidsuitgangspunt ‘Spontane naleving en preventief handelen’ als een belangrijk uitgangspunt, om doelmatig om te gaan met de beschikbare capaciteit. Met dit punt kan namelijk worden voorkomen dat toezicht en handhaving intensief moet worden ingezet. Ten aanzien casussen rondom illegale permanente bewoning van vakantieparken zien we daar inmiddels resultaten van. Anders is het bij het beleidsuitgangspunt ‘Probleemoplossend handhaven’. Hier blijkt dat er in de praktijk juist meer, maar ook andere, ambtelijke inzet wordt gevraagd. Hier is voor de gemeente nog ruimte voor verdere ontwikkeling: > Het vraagt om goede en volledige registratie van het handhavingsdossier en -stukken in het zaaksysteem, en overdracht van het volledige dossier in het geval ambtelijke collega’s het van elkaar overnemen. Dit is binnen de gemeente Epe nog niet voldoende op orde. > Het vraagt om samenhangend zicht op alle relevante factoren die zich in een bepaalde situatie voordoen. Het komt nu nog voor dat de gemeente een probleem niet in een keer integraal aanpakt. > De inzet van mediation valt of staat bij medewerking van betrokkenen.

Als er geen medewerking is, dreigen zaken zich te ontwikkelen tot slepende kwesties of hardnekkige casuïstiek. Dat laatste vraagt nog teveel inzet van de ambtelijke organisatie.

Pagina 11

Conclusie 3: de toekomstbestendigheid van beleid en de uitvoering In het handhavingsbeleid zijn de nieuwe Omgevingswet en de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) opgenomen. > Ten aanzien van de implementatie van de Wkb zijn werkprocessen beschreven en medewerkers getraind. De nieuwe werkwijze moet nog wel in de praktijk worden getest. > De huidige beleidsuitgangspunten van de gemeente Epe liggen al in lijn met de geest van de nieuwe Omgevingswet, en de gemeente werkt al met deze uitgangspunten in de praktijk. Met name rondom het uitgangspunt ‘Probleemoplossend handhaven’ zijn nog verbeterslagen te maken. Twee nieuwe landelijke wetten zijn relevant: de nieuwe Omgevingswet en de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen. Deze zijn ook opgenomen in het handhavingsbeleid voor de periode 2022-2025. In het kader van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen moeten initiatiefnemers die gaan bouwen, een private partij inschakelen die controleert of het gebouw in aanbouw aan de regels voldoet. De gemeente voert dan geen taken meer uit omtrent de controle van gebouwen. Dit heeft impact op de werkwijze van toezicht en handhaving. De gemeente staat immers meer op afstand en dat vraagt om een ander werkproces en andere kwaliteiten van de gemeente. De gemeente heeft de werkprocessen beschreven, medewerkers hebben een training gehad en worden op de hoogte gehouden van de implementatie.

Om ervaring in de praktijk op te doen stimuleert de gemeente pilotprojecten die samen met bedrijven moeten worden opgepakt. De gemeente heeft echter nog geen geschikte aanmeldingen ontvangen voor pilotprojecten. De animo bij bedrijven is vooralsnog niet heel groot. De samenwerking met bedrijven is belangrijk; dit wordt in ook regionaal verband en vanuit de brancheorganisatie gestimuleerd en besproken. Het handhavingsbeleidsplan van de gemeente Epe geeft dat door de nieuwe Omgevingswet minder vergunningverlening nodig zal zijn en meer algemene regels zullen worden voorgeschreven. De Omgevingswet gaat uit van het zoeken naar balans tussen het beschermen én het benutten van de fysieke leefomgeving. Dat vraagt een andere manier van denken van toezichthouders en handhavers. De twee uitgangspunten ‘Spontane naleving en preventief handelen’ en ‘Probleemoplossend handhaven’ liggen ons inziens al goed in lijn met deze nieuwe manier van denken; de gemeente heeft hier inmiddels al ervaring mee opgedaan. Rondom het ‘Probleemoplossend handhaven’ zijn er nog wel punten om verder te verbeteren. Die zijn reeds beschreven in het laatste deel van conclusie 1.

Pagina 12

3

De aanbevelingen

We doen hieronder aanbevelingen aan de raad. Dat doen we omdat de raad binnen de gemeente Epe onvoldoende zicht heeft op de mate waarin beleidsdoelen rondom toezicht en handhaving worden gerealiseerd. De raad heeft hierdoor vooral aandacht voor specifieke casussen die zich voordoen en die de aandacht trekken in de media en de lokale samenleving. De raad schenkt hier aandacht aan, in plaats van te sturen op beleidslijnen. Aanbevelingen aan de raad AANBEVELING 1: VERTALING VAN BELEID NAAR UITVOERINGDOELEN EN -PRESTATIES Geef het college opdracht om een uitvoeringsprogramma en -rapportage op te stellen. Hierin moet een heldere verbinding worden gemaakt tussen de doelen per prioriteit die volgen uit het handhavingsbeleid, én de activiteiten van toezicht en handhaving. Vraag per prioriteit om tenminste het volgende inzichtelijk te maken: > De uitvoeringsdoelen: het aantal beoogde controles en een norm voor het aantal geconstateerde overtredingen; > De uitvoeringsprestaties: het aantal gerealiseerde controles, het aantal geconstateerde overtredingen en het aantal en type ingezette handhavingsinstrumenten; > In welke mate ‘probleemoplossend handhaven’ doeltreffend is geweest, in relatie tot het aantal geconstateerde overtredingen. > Hoe het college de doeltreffendheid van het ‘probleemoplossend handhaven’ verder wil f optimaliseren.

AANBEVELING 2: INFORMATIEVOORZIENING AAN DE RAAD Geef het college opdracht om regelmatig, bijvoorbeeld halfjaarlijks, te rapporteren aan de raad in hoeverre het uitvoeringsprogramma is gerealiseerd. De rapportage dient per prioriteit inzicht te geven in: > De mate waarin uitvoeringsprestaties afwijken van uitvoeringsdoelen; > Een verklaring waarom er sprake is van een afwijking, in het geval van een substantiële afwijking; > Bij voorkeur een trendanalyse over een aantal jaren om het effect van ingezet beleid zichtbaar te maken, en of andere factoren die van invloed zijn in beeld te krijgen. AANBEVELING 3: PARTICIPATIE VAN ACTOREN UIT DE SAMENLEVING De thema’s of onderwerpen waarop toezicht en handhaving zich op richt vloeien voort uit risicoanalyses, regionale afspraken en bestuurlijke ambities van het college. Langs deze drie sporen komen binnen de gemeente Epe zogenaamde ‘prioritaire onderwerpen’ tot stand. Dit zijn onderwerpen waarom de gemeente zijn beschikbare ambtelijke capaciteit op wil richten. Tegelijkertijd is een belangrijk uitgangspunt van het handhavingsbeleid ‘Spontane naleving en preventief handelen’. Dat vraagt ook om lokaal ‘eigenaarschap’ vanuit de samenleving zelf, en het stimuleren hiervan door de gemeente. De gemeente investeert hiervoor in relatieopbouw met relevante actoren en communicatie over belangrijke wet- en regelgeving.

Vraag het college om de samenleving meer te betrekken aan de voorkant van het beleidsproces. Dit door de samenleving ook te betrekken bij het stellen van prioriteiten: > Wat zijn voor inwoners en bedrijven belangrijke prioriteiten?; > Welke bijdrage verwachten zij van de gemeente?; > Wat kunnen zij zelf bijdragen aan een leefbare, veilige en schone leefomgeving?; > Hoe kan de gemeente hen daarbij helpen?

Pagina 13

2 De bevindingen

Pagina 14

1

Het beleid, de strategie en het uitvoeringsprogramma

In dit hoofdstuk staat blok A uit het evaluatiemodel centraal. Hieronder beantwoorden we direct de deelvragen die aansluiten op dat blok, aan de hand van de kernbevindingen. Daarnaast passen we de in dit onderzoek gehanteerde normen toe en sluiten de daarmee kernbevindingen af. De onderliggende paragrafen van dit hoofdstuk bevatten een meer gedetailleerde onderbouwing van de kernbevindingen. DEELVRAGEN 1 Wat zijn de gemeentelijke beleidskaders voor toezicht en handhaving voor het fysieke domein? > Hoe wordt dat beleid ontwikkeld en wie is daarbij betrokken? In het bijzonder: worden inwoners en bedrijven betrokken, wat is hun inbreng en wat is daarmee gedaan? > In hoeverre wordt met het beleid al ingespeeld op nieuwe relevante wet- en regelgeving zoals de nieuwe Omgevingswet? 2 Wat wil de gemeente bereiken, wat zijn de ambities en doelen op het gebied van het ruimtelijke en fysieke domein? 3 Hoe is het beleid uitgewerkt in een handhavingsstrategie en een uitvoeringsprogramma? TOEGEPASTE NORMEN

• • • •

Er zijn vastgestelde evalueerbare doelen: de doelen zijn zo geformuleerd, dat tussentijds en achteraf is te controleren in hoeverre deze zijn gerealiseerd. Er is geprioriteerd op basis van een probleem- en risicoanalyse. Er is een vastgestelde toezicht-, sanctie- en gedoogstrategie. Er is sprake van integrale handhaving.

Beantwoording van de deelvragen: De kernbevindingen 1

Het handhavingsbeleid voor de periode 2022-2025 is door het college in januari 2022 vastgesteld en ter kennisgeving gestuurd naar de raad. Het beleidsplan heeft betrekking op de fysieke leefomgeving, te weten: bouwen, ruimtelijke ordening en openbare orde en veiligheid. Het heeft daarmee geen integraal karakter. Het is namelijk niet van toepassing op kinderopvang en peuterspeelzalen, de leerplichtwet en de drank en horecawet. Ook milieutaken die zijn opgedragen aan de Omgevingsdienst Veluwe-IJssel maken geen deel uit van het beleidsplan; hiervoor is een regionaal handhavingsbeleid opgesteld. Het handhavingsbeleid is ontwikkeld op basis van risicoanalyses, regionale afspraken en lokale bestuurlijke ambities. Inwoners en bedrijven zijn daarbij niet betrokken. Daarnaast heeft het college de voorgaande beleidsperiode geëvalueerd en aandachts- en verbeterpunten meegenomen in het huidige handhavingsbeleid. Er zijn daarbij de volgende aandachts- en verbeterpunten genoemd: > Het is lastig de beleidsdoelen en prioriteiten te realiseren, doordat de ambtelijke capaciteit onvoldoende is in verhouding tot de omvang van het handhavingsbeleid. Dit komt deels ook doordat specifieke concrete casuïstiek veel aandacht vergt.

Er is een duidelijker beslissingskader nodig voor bestuurlijke en operationele keuzes voor de inzet van beperkte capaciteit voor toezicht en handhaving; > Actualisatie is nodig vanwege nieuwe wetgeving. Nieuwe wetgeving betreft de nieuwe Omgevingswet en de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen.

Pagina 15

REALISEREN VAN DE DOELEN MET DE BESCHIKBARE CAPACITEIT Om een betere aansluiting tussen de beleidsdoelen en de beschikbare ambtelijke capaciteit te bewerkstellingen bevat het beleid drie uitgangspunten. Daarmee zijn bestuurlijke en operationele keuzes te maken om de beperkte ambtelijke capaciteit doeltreffender en doelmatiger in te kunnen zetten: a Spontane naleving en preventief handelen: het voorkomen dat toezicht en handhaving intensief moet worden ingezet; b Risicogericht toezicht: de inzet richten op prioritaire situaties. Situaties die er werkelijk toe doen doordat de kans van optreden en de impact op de samenleving groot is; c Probleemoplossend handhaven: het aanpakken van het onderliggende probleem, waarvan een overtreding een gevolg is. INSPELEN OP DE NIEUWE WET- EN REGELGEVING Twee nieuwe landelijke wetten zijn relevant: de nieuwe Omgevingswet en de Wet Kwaliteitsborging voor bouwen. Deze zijn opgenomen in het handhavingsbeleid voor de periode 20222025. Ten aanzien van de nieuwe Omgevingswet voorziet de gemeente minder vergunningverlening en meer algemene regels. Ook gaat de gemeente nog meer uit van de eigen verantwoordelijkheid van inwoners en bedrijven. In het handhavingsbeleid worden, zij het zeer algemeen, de gevolgen voor de toezichthouders beschreven.

Zo verwacht de gemeente dat de toezichthouders het accent verschuiven van ‘het louter controleren van regels’ naar het meer oog hebben voor de realisatie van beleidsdoelen en initiatieven, en krachten uit de samenleving die daaraan een bijdrage kunnen leveren. Er is niet concreet beschreven over welke beleidsdoelen dat gaat en welke bijdrage aan de realisatie van deze doelen specifiek van toezicht en handhaving wordt verwacht. In het kader van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen moeten initiatiefnemers die gaan bouwen, een private partij inschakelen die controleert of het gebouw in aanbouw aan de regels voldoet. De gemeente voert geen taken meer uit omtrent de controle van gebouwen.

2

Gemeente Epe stelt dat toezicht en handhaving moet bijdragen aan een leefbare, veilige en schone leefomgeving. Dat was de ambitie in de voorgaande beleidsperiode en is nog steeds de ambitie in de huidige beleidsperiode 2022-2025. Zowel in het beleidsplan als in het uitvoeringsprogramma is de ambitie verder niet vertaald naar evalueerbare doelen. Dit doet zich voor op alle drie de niveaus waarop de gemeente kan sturen: > Op maatschappelijke doelen: Wanneer vinden we de leefomgeving veilig, schoon en leefbaar? Hoeveel overtredingen vinden we dan maximaal aanvaardbaar? > Op uitvoeringsdoelen: hoeveel controles willen we uitvoeren? > Op middelen: welke inzet van capaciteit vraagt dit? Bij twee prioriteiten, te weten bij ‘vitale vakantieparken’ en bij ‘handhaving recreatiewoningen in het bos’, bieden de projectplannen wel zicht op concrete en evalueerbare doelen op alle hierboven genoemde drie niveaus.

3

Het handhavingsbeleid is verder uitgewerkt in een handhavingsstrategie. Hierbij volgt de gemeente Epe de landelijke handhavingsstrategie ten aanzien van een preventie- en nalevingsstrategie, een toezichtstrategie, een handhavings- en sanctiestrategie en een gedoogstrategie. Aanvullend daarop heeft de gemeente ook een strategie uitgewerkt voor ‘hardnekkige casuïstiek’. Dit omdat zich jaarlijks een aantal van deze zaken voordoet en deze een onevenredig beslag kan leggen op de beschikbare ambtelijke capaciteit. Om een betere aansluiting tussen beleidsdoelen en beschikbare ambtelijke capaciteit te bewerkstellingen, zou een uitvoeringsprogramma voor deze aansluiting moeten zorgen. Dat

Pagina 16

doet het echter niet. Het uitvoeringsprogramma herhaalt de beleidsdoelen uit het handhavingsbeleid (een leefbare, veilige en schone leefomgeving) maar geeft verder geen vertaling naar concrete uitvoeringsdoelen, activiteiten en in te zetten ambtelijke capaciteit. Dat is wel gedaan voor twee prioritaire onderwerpen, namelijk voor recreatiewoningen en vakantieparken. Hiervoor zijn projectplannen opgesteld: ‘Recreatiewoningen in het bos’5 en ‘Toezicht en Handhaving Vitale Vakantieparken’.6 De projectplannen geven specifiek inzicht in de uitvoeringsdoelen, de activiteiten en de ambtelijke inzet. Met deze twee projectplannen maakt de gemeente wel een concrete verbinding tussen beleid en uitvoering. De normen Er zijn vastgestelde evalueerbare doelen: de doelen zijn zo geformuleerd dat tussentijds en achteraf is te controleren in hoeverre deze zijn gerealiseerd.

De kernbevindingen Er zijn in het beleidsplan, en in het uitvoeringsprogramma, geen evalueerbare doelen geformuleerd. Uitzondering hierop zijn twee prioritaire onderwerpen: recreatiewoningen en vakantieparken. Hiervoor zijn projectplannen opgesteld waarin evalueerbare doelen zijn geformuleerd. Er is geprioriteerd op basis van een Het handhavingsbeleid heeft risicogericht probleem- en een risicoanalyse. toezicht als uitgangspunt en bevat ook prioritaire onderwerpen op basis van een risicoanalyse. Er is een vastgestelde toezicht-, sanctie- en De gemeente Epe volgt de landelijke gedoogstrategie. handhavingsstrategie ten aanzien van een preventie- en nalevingsstrategie, een toezichtstrategie, een handhavings- en sanctiestrategie en een gedoogstrategie. Er is sprake van integrale handhaving. Het handhavingsbeleidsplan heeft geen integraal karakter. Het heeft betrekking op de fysieke leefomgeving: bouwen, ruimtelijke ordening en openbare orde en veiligheid. Het is niet van toepassing op kinderopvang en peuterspeelzalen, de leerplichtwet en de drank en horecawet. Ook milieutaken die zijn opgedragen aan de Omgevingsdienst VeluweIJssel maken geen deel uit van het beleidsplan. Hiervoor is een regionaal handhavingsbeleid opgesteld. Tabel Deel II, 1.1 De normen en de kernbevindingen

5

Bron: Projectplan Handhaving recreatiewoningen in het bos

6

Bron: Projectplan Toezicht en Handhaving Vitale Vakantieparken

Pagina 17

1.1

Het toezicht- en handhavingsbeleid

De gemeente is op basis van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), het Besluit Omgevingsrecht (BOR) en de Ministeriële regeling omgevingsrecht verplicht om beleid vast te stellen voor het fysieke domein. Met de invoering van de Wet Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving in 2016 zijn ook kwaliteitscriteria geïntroduceerd waarin eisen worden gesteld aan toezicht en handhaving. Op basis van de kwaliteitscriteria dient de gemeente te beschikken over beleid op het terrein van vergunningverlening, toezicht en handhaving. Ook moet de gemeente een uitvoeringsprogramma maken en moet de raad een verordening vaststellen ten aanzien van de kwaliteit van de uitvoering van taken op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving. Daarnaast worden ook eisen gesteld ten aanzien van rapportage, evaluatie en monitoring van het beleid. De gemeente handelt in lijn met het bovenstaande. Er was een beleidskader voor de periode 20172020, die eenmaal is verlengd met een jaar. Na de evaluatie van dat beleidskader heeft het college het huidige beleid voor de periode 2022-2025 op 11 januari 2022 vastgesteld en ter kennisgeving gestuurd aan de raad.7 De raad heeft eerder een verordening met betrekking tot de kwaliteit van toezicht en handhaving vastgesteld. We lichten het handhavingsbeleid en de verordening hieronder verder toe.

De uitvoeringsprogramma’s lichten we verder toe in een van de volgende paragrafen. De Verordening kwaliteit VTH omgevingsrecht De gemeenteraad heeft op 15 september 2016 de Verordening kwaliteit vergunningverlening, toezicht en handhaving omgevingsrecht vastgesteld. Daarmee wordt voldaan aan de eisen die in de artikelen 5.4 en 5.5 van de Wabo worden gesteld aan toezicht en handhaving. De verordening schrijft voor dat: > de raad toeziet op de hoofdlijnen van het beleid voor de kwaliteit van de uitvoering en handhaving van betrokken wetten. Dit in het licht van de voor de gemeente vastgestelde beleidskaders voor de fysieke leefomgeving; > over de naleving van de kwaliteitscriteria het college jaarlijks een mededeling dient te doen aan de raad. Het handhavingsbeleid Epe 2017-2020 en de evaluatie Voor de ontwikkeling van het huidige handhavingsbeleid is het voorgaande beleid, betreffende de periode 2017-2020, door het college geëvalueerd. Alvorens in te gaan op het huidige handhavingsbeleid, vatten we het voorgaande beleid kort samen en behandelen we de resultaten van de evaluatie. Het voorgaande handhavingsbeleid gold voor de periode 2017-2020 en is eenmaal verlengd tot en met 2021.

Er worden in dat beleid twee doelen voor handhaving gesteld: > Een schone, hele en veilige (openbare) ruimte; > Het zoveel als mogelijk beschikbaar maken en houden van recreatieobjecten voor toeristen. Tot de vaststelling van het beleid 2017-2020 werden handhavingszaken regelmatig ad-hoc opgepakt.8 Met het beleid voor de periode 2017-2020 wilde het college deze wijze van werken veranderen door prioriteiten te stellen op basis van een risicoanalyse en de uitvoering te plannen met een uitvoeringsprogramma. Dit met als doel om een betere aansluiting te maken tussen de

7

Bronnen: collegevoorstel verlenging Handhavingsbeleid 2017-2020, collegevoorstel vaststelling Handhavingsbeleidskader 2022-2025 en Informatienota Raad Handhavingsbeleidskader 2022-2025

8

Bron: Handhavingsbeleid 2017-2020

Pagina 18

beleidsdoelen en de beschikbare capaciteit. Het handhavingsbeleid 2017-2020 bevat dan ook een risicoanalyse waarbij per handhavingsonderwerp is beoordeeld wat het effect is van het niet naleven van wet- en regelgeving en wat de kans is dat dit effect zich zal voordoen (Risico = Kans x Effect). De risicoanalyse is gebaseerd op historische gegevens van de gemeente en kennis en ervaring van betrokken bestuurders en ambtenaren.9 Hierbij merken wij op dat de uitkomst van de risicoanalyse één van de ingrediënten is voor prioriteitstelling. Uit gesprekken in het kader van dit onderzoek blijkt namelijk dat ook beleidsdoelen vanuit het collegeprogramma, uit regionale afspraken en de identiteit en specifieke kenmerken van Epe meegenomen worden in het stellen van prioriteiten.10 Verder ziet de gemeente Toezicht en Handhaving als een vorm van dienstverlening en volgt de uitgangspunten die zijn gesteld in het beleid ten aanzien van dienstverlening. In het handhavingsbeleid is dit uitgewerkt in twee principes: > Toezicht en Handhaving is transparant en de gemeente is daarop aanspreekbaar. Dat betekent dat de gemeente inzichtelijk maakt hoe overtredingen worden voorkomen, opgespoord en gehandhaafd. Hiermee wil de gemeente recht doen aan het zogenaamde ‘rechtzekerheidsprincipe’: er is geen willekeur in de handhaving; > Toezicht en Handhaving is mensgericht.

Dat betekent dat de gemeente uitgaat van het principe van vertrouwen: inwoners en bedrijven krijgen daarbij hun eigen verantwoordelijkheid. In het geval dit vertrouwen wordt beschaamd zal de gemeente stevig handhaven. De gemeente Epe benadrukt dat het wijzen op de eigen verantwoordelijkheid van inwoners en bedrijven steeds belangrijker zal worden en wil daar ook een bijdrage aan leveren, zie het onderstaande kader. Inwoners en bedrijven worden door de rijksoverheid steeds meer gewezen op hun eigen verantwoordelijkheid. Bewustwording van de relevantie van regulering en de wettelijke maatstaven wordt daarmee belangrijker. De gemeente Epe draagt hier waar mogelijk aan bij, zodat iedereen zijn verantwoordelijkheid kan nemen. Bron: Handhavingsbeleid 2017-2020

Als laatste geeft het handhavingsbeleid aan dat er waar mogelijk integraal toezicht plaats zal vinden. Om dit te kunnen doen geeft de gemeente aan dat de werkprocessen binnen de ambtelijke organisatie zullen worden afgestemd, dat kennisoverdracht zal plaatsvinden en dat aandacht zal worden gegeven aan het zaaksysteem. In het zaaksysteem wil de gemeente toezicht- en handhavingszaken registreren, zodat de gemeente adequaat kan reageren op vragen over en verzoeken tot toezicht en handhaving en de afhandeling daarvan. Het handhavingsbeleid is geëvalueerd als opmaat voor een nieuw beleidskader voor de jaren 20222025. Hiervoor heeft een extern adviesbureau documenten bestudeerd die onderdeel zijn van het handhavingsbeleid 2017-2021, interviews gehouden met handhavingsambtenaren over het beleid en de uitvoering.11 De uitkomst was dat er geen aanleiding was voor een substantiële heroverweging van het beleid. Wel waren er een aantal aandachts- en verbeterpunten, zie het volgende kader.

9

Bron: Risicoanalyse handhavingstaken fysieke leefomgeving 2020-2024 gemeente Epe

10 Bron: Interviews 11 Bron: Handhavingsbeleid 2022-2025 gemeente Epe, hoofdstuk 2, doel en uitgangspunten

Pagina 19

EVALUATIE VAN HET HANDHAVINGSBELEID 2017-2020 De volgende drie aandachts- en verbeterpunten zijn naar voren gekomen: 1 De uitvoering staat onder druk. Het is lastig de beleidsdoelen en prioriteiten te realiseren doordat de capaciteit onvoldoende is in verhouding tot de omvang en maatschappelijke relevantie van het handhavingsbeleid. Deels ook omdat specifieke concrete casuïstiek veel aandacht vergt. 2 Er is een duidelijker beslissingskader nodig voor bestuurlijke en operationele keuzes voor de inzet van schaarse capaciteit voor toezicht en handhaving; 3 Actualisatie is nodig vanwege nieuwe wetgeving en enkele nieuwe prioriteiten. Nieuwe wetgeving betreft de nieuwe Omgevingswet en de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen. Bron: Handhavingsbeleid 2022-2025 gemeente Epe, hoofdstuk 2, doel en uitgangspunten

Het handhavingsbeleid in Epe 2022-2025 Het handhavingsbeleid voor de periode 2022-2025 is door het college op 11 januari 2022 vastgesteld en ter kennisgeving gestuurd naar de raad. Het heeft betrekking op de fysieke leefomgeving: bouwen, ruimtelijke ordening en de openbare orde en veiligheid. Het is niet van toepassing op kinderopvang en peuterspeelzalen, de leerplichtwet en op de drank en horecawet. Ook milieutaken, die zijn opgedragen aan de Omgevingsdienst Veluwe-IJssel, maken geen deel uit van het handhavingsbeleid. Hiervoor is een regionaal handhavingsbeleid vastgesteld. De raad is, reeds voor vaststelling door het college, geïnformeerd over het handhavingsbeleid met een digitale presentatie op 15 november 2021. De raad is toen in de gelegenheid gesteld om vragen te stellen. Wij constateren dat de aandachts- en verbeterpunten uit de evaluatie van het voorgaande beleid zijn meegenomen in het beleid voor de periode 2022-2025. We lichten dat hieronder verder toe. DE BELEIDSDOELEN VERSUS DE UITVOERINGSCAPACITEIT Een eerste belangrijk aandachtspunt was dat het lastig was om beleidsdoelen te realiseren, doordat de uitvoeringscapaciteit niet in verhouding stond met die doelen. Er is in het handhavingsbeleid dan ook expliciet aandacht voor de aansluiting tussen het beleid en de uitvoering.

Dit komt tot uitdrukking in het onderstaande model, dat is opgenomen in het handhavingsbeleid. Het is ontleend aan het model dat bekend staat als de ‘Big-8 cyclus’, dat binnen veel gemeenten wordt toegepast in het kader van toezicht en handhaving. Het is ook de basis is voor het evaluatiemodel dat we in het voorliggende onderzoek toepassen (zie hoofdstuk 1). Met dit model probeert de gemeente weer te geven dat er een afhankelijkheid bestaat tussen beleid (visie en strategie) en de uitvoering (werkwijzen en realisatie). De afhankelijkheid vertaalt zich in het koppelstuk ‘Uitvoeringsprogramma’ dat de verbinding is tussen beleid en uitvoering. De gemeente wil het jaarlijkse uitvoeringsprogramma aansluiten op het beleid, maar ook op wat mogelijk is binnen de beschikbare capaciteit en middelen van de ambtelijke organisatie. Hiermee wil de gemeente de verbinding tussen het beleid en de uitvoering concreet maken.

Pagina 20

Figuur Deel II 1.2: De beleids- en uitvoeringscyclus van toezicht en handhaving binnen de gemeente Epe

Later gaan we dieper in op het uitvoeringsprogramma en op de rechterkant van het model, dat zich richt op de uitvoering. Hieronder zoomen we verder in op de beleidszijde van het model. HET BESLISSINGSKADER Een tweede belangrijk aandachtspunt uit de evaluatie van het voorgaande beleid was dat een duidelijker beslissingskader nodig was voor bestuurlijke en operationele keuzes, met betrekking tot de inzet van beschikbare capaciteit voor toezicht en handhaving. In het handhavingsbeleid 20222025 is dat vertaald in vijf uitgangspunten.12 Het college maakt bij afwegingen en keuzes gebruik van deze vijf uitgangspunten:

1 2

3

4

12 13

De beginselplicht tot handhaving: deze plicht is algemeen geldig en houdt in dat het bevoegd gezag met een passende interventie, handhavend moet optreden bij een overtreding. De landelijke handhavingsstrategie: de landelijke handhavingsstrategie geeft richtlijnen aan ieder bevoegd gezag voor het uniform optreden bij overtredingen. Dat voorkomt willekeur en schept duidelijkheid voor inwoners en bedrijven. Met de landelijke handhavingsstrategie kan het college van Epe afwegen welk type handhavingsinstrument in te zetten om naleving af te dwingen.13 Dit op basis van de mogelijke gevolgen van een overtreding en het gedrag van de overtreder. De gemeente heeft de landelijke handhavingsstrategie in het beleid verder uitgewerkt in een preventie- en nalevingsstrategie, een toezichtstrategie, een handhavings- en sanctiestrategie en een gedoogstrategie. Spontane naleving en preventief handelen: de gemeente Epe streeft naar een situatie waarbij inwoners en bedrijven de regels naleven, zonder dat toezicht en handhaving nodig is. In het geval van spontane naleving houden inwoners en bedrijven zich dan automatisch aan de wettelijke kaders en regels, zonder dat zij actief en bewust bezig zijn met naleving van regels.

In het geval van preventie stimuleert de gemeente inwoners en bedrijven om zich te houden aan wet- en regelgeving door middel van voorlichting en gerichte afspraken met doelgroepen, zonder dat er sprake is van ‘klassiek toezicht en handhaving’. Risicogericht toezicht: de gemeente is vanwege beperkte personele capaciteit niet in staat om overal op elk onderwerp en op elk tijdstip toezicht te houden en te handhaven. De gemeente moet daarom keuzes maken voor welke beleidsthema’s en situaties de capaciteit zal worden ingezet. Dit doet de gemeente met een risicoanalyse.

Bron: Handhavingsbeleid 2022-2025 De verschillende handhavingsinstrumenten zijn: bestuurlijke waarschuwing, last onder dwangsom, last onder bestuursdwang, intrekking van de vergunning of ontheffing en bestuurlijke boete

Pagina 21

5

Probleemoplossend handhaven: hierbij is het uitgangspunt dat handhaving moet leiden tot een oplossing van een nalevingstekort. De oriëntatie is gericht op het oplossen van het werkelijke probleem dat ten grondslag ligt aan een handhavingsverzoek of overtreding. Hiertoe kunnen ook andere middelen en maatregelen worden ingezet, in de plaats van handhavend optreden, als dat leidt tot een betere oplossing.

Wij merken op dat de beginselplicht en toepassing van de landelijke handhavingsstrategie op zichzelf algemene elementen zijn in het beleid. Uitgangspunten die daadwerkelijk verschil gaan maken, als het gaat om een betere aansluiting tussen beleidsdoelen en beschikbare ambtelijke capaciteit, zijn de spontane naleving en preventief handelen, risicogericht toezicht en probleemoplossend handhaven.14 In gesprekken in het kader van dit onderzoek wordt aangegeven dat de (door)ontwikkeling van de uitvoeringsorganisatie zich daarop richt. Er wordt aangegeven dat de gedachte achter spontane naleving en preventief handelen is, dat daarmee de inzet van capaciteit voor toezicht en handhaving kan worden verminderd. Met risicogericht toezicht richt de inzet zich hoofdzakelijk op prioriteiten, dus situaties die er werkelijk toe doen, doordat de kans van optreden en de impact op de samenleving groot is. Met probleemoplossend handhaven worden de werkelijke problemen aangepakt, in plaats van datgene dat tot uiting komt door een overtreding. In hoofdstuk 2 richten we ons met betrekking tot de uitvoering dan ook op deze laatste drie uitgangspunten en lichten toe hoe dat in de praktijk gestalte krijgt binnen de gemeente Epe. ACTUALISATIE VANWEGE NIEUWE WETGEVING Laatste aandachtspunt uit de evaluatie van het voorgaande beleid was de actualisatie vanwege nieuwe wetgeving.

Het gaat hier om twee nieuwe landelijke wetten: de nieuwe Omgevingswet en de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen. Deze zijn opgenomen in het handhavingsbeleid voor de periode 2022-2025 en versterken verder het belang van spontane naleving en preventie. Dit omdat deze twee wetten inzetten op eigen verantwoordelijkheid en op initiatieven van partijen in de samenleving.

Ten aanzien van de nieuwe Omgevingswet voorziet de gemeente minder vergunningverlening en meer algemene regels. Ook gaat de gemeente nog meer uit van de eigen verantwoordelijkheid van inwoners en bedrijven. In het handhavingsbeleid worden, zij het zeer algemeen, de gevolgen voor toezichthouders beschreven. De gemeente verwacht dat toezichthouders steeds meer oog zullen moeten hebben voor de beleidsdoelen van de gemeente en de maatschappelijke krachten die kunnen bijdragen aan de realisatie van die doelen: ‘Dit zou op termijn in de plaats van het louter controleren van regels komen’ en ‘handhaving moet van alle markten thuis zijn’.15 Hoewel de realisatie van de beleidsdoelen hiermee als richtpunt voor het handelen van toezichthouders en handhavers wordt gezien, wordt in het handhavingsbeleid geen verbinding gemaakt met beleidsdoelen op verschillende terreinen. Het is niet concreet over welke beleidsdoelen dat gaat en welke bijdrage aan de realisatie van deze doelen door toezicht en handhaving wordt verwacht, anders dan de eerder gestelde doelen zoals het realiseren en behouden van een schone, hele en veilige (openbare) ruimte en de beschikbaarheid van recreatieve objecten voor toeristen. De Eerste Kamer der Staten-Generaal en de minister willen dat de Omgevingswet in 2023 in werking treedt.

Ons inziens mag dan verwacht worden dat het handhavingsbeleid meer dan in algemene termen ingaat op de effecten van de nieuwe wet voor toezicht en handhaving.16

14 15 16

Bron: Interviews Bron: Handhavingsbeleid 2022-2025 Bron: www.eerstekamer.nl/nieuws/20220712

Pagina 22

Tot op heden moeten initiatiefnemers voor een bouwactiviteit veelal een omgevingsvergunning aanvragen. De aanvraag, toekenning en daaropvolgende bouwactiviteiten leiden tot bouwplantoetsing en controle op naleving van wet- en regelgeving door de gemeente. Met de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen gaat dit veranderen. Initiatiefnemers die gaan bouwen moeten dan een private partij inschakelen die controleert of het gebouw in aanbouw aan de regels voldoet. De gemeente voert geen taken uit omtrent de controle van gebouwen. Daarbij wordt in het handhavingsbeleid opgemerkt dat de implementatie van de wet in fases zal plaatsvinden. Ook wordt genoemd dat de komende jaren de gemeente voor complexere bouwwerken nog wel de omgevingsvergunning moet beoordelen en de naleving daarvan moet controleren. Woningbouw valt wel in de eerste fase en zal dus na inwerkingtreding van de wet tot de taak van een private toetser behoren.

Pagina 23

1.2

Doelen en prioritering

Zoals eerder beschreven is de ambitie van de gemeente Epe dat toezicht en handhaving moet bijdragen aan een leefbare, veilige en schone leefomgeving. Dat was de ambitie in de voorgaande beleidsperiode en is nog steeds de ambitie in de huidige beleidsperiode 2022-2025. Prioriteiten komen voort uit de risicoanalyse van de gemeente Epe, regionale afspraken die het college maakt met de Veiligheidsregio (brandweerzorg en volksgezondheid) en met de Omgevingsdienst Veluwe IJssel (die ook regionale risicoanalyses maken) en afspraken die zijn gemaakt in het kader van het collegeprogramma. Het handhavingsbeleidsplan 2022-2025 bevat een overzicht van al deze prioriteiten. In paragraaf 2.1 van het volgende hoofdstuk gaan we hier nader op in. PARTICIPATIE VAN INWONERS EN BEDRIJVEN In andere onderzoeken van ons bureau over toezicht en handhaving voor gemeenten zien we ook dat daar prioriteiten tot stand komen op basis van risicoanalyses, regionale afspraken en lokaal bestuurlijke ambities. Daarnaast wordt door gemeenten ook gebruik gemaakt van input van inwoners en bedrijven, door meldingen en klachten te analyseren en door inzet van burgerpanels om te onderzoeken wat inwoners belangrijk vinden.17 Dit ontbreekt in het handhavingsbeleid van de gemeente Epe en wij hebben in de documentenstudie ook geen analyses van meldingen en klachten of uitkomsten van een burgerpanel aangetroffen.

HARDNEKKIGE CASUÏSTIEK In het handhavingsbeleid 2022-2025 besteedt de gemeente Epe ook aandacht aan zogenaamde ‘hardnekkige casuïstiek’. Jaarlijks doen zich een aantal van deze zaken voor binnen de gemeente. Er is dan sprake van voortdurende voortzetting van het niet naleven van wet- en regelgeving, ondanks optreden van de gemeente. Deze zaken kunnen aansluiten op de prioriteiten van de gemeente, maar er zijn ook zaken die daar niet op aansluiten en waarop de gemeente wel moet handelen vanwege herhaaldelijke handhavingsverzoeken van inwoners. Dit kan een onevenredige inspanning vragen van toezicht en handhaving. In dat geval is het beleid van de gemeente dat zo min als mogelijk capaciteit wordt ingezet; betrokkenen kunnen wel rekenen op ondersteuning bij het oplossen van het probleem. In het handhavingsbeleid wordt dan gesproken over extra uitleg van geldende regels of een aanbod tot mediation.

1.3

Het uitvoeringsprogramma

HANDHAVINGSUITVOERINGSPROGRAMMA Ieder jaar stelt het college het wettelijk voorgeschreven handhavingsuitvoeringsprogramma vast. In het onderzoek hebben wij voor de jaren van het voorgaande handhavingsbeleid en voor het huidige handhavingsbeleid uitvoeringsprogramma’s aangetroffen. Het meest recente is het handhavingsprogramma voor het jaar 2022, dat is gemaakt op basis van het huidige handhavingsbeleid voor de periode 2022-2025. Op dit uitvoeringsprogramma gaan we hieronder nader in.