Integraal Huisvestingsplan Onderwijs Enschede 2020
Tekst van het document
Integraal Huisvestingsplan Onderwijs Enschede 2021-2055
Opdrachtgever Gemeente Enschede Datum 21 april 2020 Project 2e Fase IHP Enschede Referentie 1650902-0134.1.0 Auteur(s) de heer ir. G.P. Jacobs - HEVO B.V. de heer ir. W. Houët - HEVO B.V. de heer M.J.F. van Gelsdorp - HEVO B.V. ● ● ●● ●● ●● ● ●● ●● ●● ●● ● ●● ●● ●● ●
● ● ●● ●● ●● ● ●● ●● ●● ●● ● ●● ●● ●● ●
● ● ●● ●● ●● ● ●● ●● ●● ●● ● ●● ●● ●● ●●
● ● ●● ●● ●● ● ●● ●● ●● ●● ● ●● ●● ●● ●
● ● ●● ●● ●● ● ●● ●● ●● ●● ● ●● ●● ●● ●
Statenlaan 8
Postbus 70501
T +31 (0)73 6 409 409
www.hevo.nl
ISO 9001-gecertificeerd
● ● ●● ●● ●● ● ●● ●● ●● ●● ● ●● ●● ●● ●
● ● ●● ●● ●● ● ●● ●● ●● ●● ● ●● ●● ●● ●
● ● ●● ●● ●● ● ●● ●● ●● ●● ● ●● ●● ●● ●●
● ● ●● ●● ●● ● ●● ●● ●● ●● ● ●● ●● ●● ●
● ● ●● ●● ●● ● ●● ●● ●● ●● ● ●● ●● ●● ●
5223 LA 's-Hertogenbosch
5201 CB 's-Hertogenbosch
info@hevo.nl
www.rpmbyhevo.nl
Inhoudsopgave
5.4. 5.5.
Gebieds- en wijkindeling Weergave kaarten
22 23
1. 1.1. 1.2. 1.3. 1.4. 1.5.
Inleiding Doelstelling beleidsrijk IHP Werkwijze IHP Verankering Aanpak Leeswijzer
3 3 4 4 5 5
6. 6.1. 6.2. 6.3. 6.4. 6.5.
Scenario’s Binnensingelgebied Noord Oost Zuid West
24 24 27 34 41 44
2. 2.1. 2.2.
PO en VO en in de gemeente Enschede Onderwijsaanbod Leerlingenprognoses
6 6 7
3. 3.1. 3.2. 3.3. 3.4. 3.5. 3.6. 3.7.
Wettelijke beleidskaders Zorgplicht Verordening Eigendom Doordecentralisatie Weeffouten in het stelsel Wetsvoorstel weeffouten in het stelsel Coalitieakkoord Enschede 2018-2022
10 10 10 10 10 11 11 12
7. 7.1. 7.2. 7.3. 7.4.
Financiële uitgangspunten en vertaling Stichtingskosten en bijdrage schoolbesturen Bouwvolumes Planning opgaven schoolgebouwen Financiering t.b.v. IKC-vorming
49 49 51 52 53
8.
Aandachtspunten bij uitvoering IHP
54
9. BIJLAGEN Bijlage 1: Totaaloverzicht beoordeling schoolgebouwen Bijlage 2: Bouwvolumes en stichtingskosten Bijlage 3: Investeringsplanning opgaven IHP
55 56 57 58
4. 4.1. 4.2. 4.3. 4.4. 4.5. 4.6. 4.7.
Inhoudelijke beleidskaders Inhoudelijke ambitie onderwijs Bouwsteen 1: maatwerk vanuit inhoudelijke ambitie Bouwsteen 2: aanbod en spreiding Bouwsteen 3: criteria voor prioritering Bouwsteen 4: kwaliteit en duurzaamheid Bouwsteen 5: renovatie en vervangende nieuwbouw Bouwsteen 6: gezamenlijke regie IHP
13 13 13 16 17 18 19 20
5. 5.1. 5.2. 5.3.
Methoden Beoordeling en prioritering schoolgebouwen Capaciteitsanalyse Scenariovorming en strategische gebouwenplanning
21 21 21 22
Referentie: 1650902-0134.1.0.
Pagina 2 van 59
1. Inleiding ‘De gemeente neemt het voortouw door het gemeentelijke vastgoed zo snel mogelijk, maar uiterlijk in 2040, energieneutraal te maken, met respect voor onze monumentale panden.’ Dit citaat is afkomstig uit het Coalitieakkoord 2018-2022. Het betreft een concreet geformuleerde ambitie voor het gemeentelijk vastgoed, en is daarmee ook van toepassing voor de onderwijshuisvesting in Enschede. Circa 68% van de ruim 80 schoolgebouwen dateert van voor 1980 is daarmee 40 jaar of ouder. Het gaat om schoolgebouwen voor primair (PO), voortgezet (VO) en (voorgezet) speciaal onderwijs ((V)SO) die in een periode van 30 jaar voor een groot deel vernieuwd en verduurzaamd dienen te worden. Middels dit beleidsrijke Integraal Huisvestingsplan (IHP) wordt hier invulling aan gegeven. Door middels het IHP te investeren in onderwijshuisvesting draagt de gemeente samen met de schoolbesturen bij aan een leefomgeving die sociaal, leefbaar, duurzaam, gezond en klimaatbestendig is. Onderwijshuisvesting is een fundamentele schakel voor een leefomgeving die toekomstbestendig is voor de volgende generatie. Het duurzaamheidsbegrip gaat in dit IHP verder dan alleen energiebesparing: er wordt ingezet op gezonde, toekomstbestendige, exploitatievriendelijke, multifunctionele én energieneutrale schoolgebouwen.
De gemeente en schoolbesturen staan in het verwezenlijken van dit duurzaamheidsbegrip niet op zichzelf, maar in verbinding met de maatschappij: onderwijs is bij uitstek wijk- of gebiedsgericht. Maatschappelijke trends en ontwikkelingen stellen hogere eisen aan onderwijshuisvesting. Denk bijvoorbeeld aan de opkomst van gepersonaliseerd leren, de ontwikkeling van integrale kindcentra, 10-14 onderwijs en Passend Onderwijs. In het IHP wordt zoveel als mogelijk aangesloten op de inhoudelijke ambities van het onderwijs. Het IHP heeft een strategisch karakter, waarbij vanuit visie en beleid strategische keuzes zijn gemaakt. Er is beleid ontwikkeld dat verder reikt dan de huidige wet- en regelgeving.
Referentie: 1650902-0134.1.0.
Door nu een strategisch IHP te ontwikkelen spelen de gemeente en schoolbesturen bovendien in op, onder andere, de volgende nationale ontwikkelingen: • De mogelijke wettelijke status van IHP’s en renovatie (naar aanleiding van het voorstel van de VNG, VO-raad en PO-raad). • De eis dat alle nieuwe gebouwen in Nederland vanaf juli 2020 bijna energieneutrale gebouwen (BENG) dienen te zijn en de verdere ambities die voortvloeien uit het Klimaatakkoord. • De druk die is ontstaan op de bekostiging van onderwijshuisvesting. • De mogelijke wettelijke verankering van Integrale Kindcentra (IKC’s) en de introductie van een basistoegangsrecht.
1.1. Doelstelling beleidsrijk IHP Het IHP bepaalt op basis van visie, gerichte analyse van het gebouwenbestand, scenario-ontwikkeling en financiële vertaling de uitgangspunten op basis waarvan de gemeente Enschede, samen met de schoolbesturen, investeert in de onderwijshuisvesting. Het IHP is uitgewerkt binnen de financiële kaders zoals door de gemeenteraad vastgesteld in de Zomernota van 2019. In tegenstelling tot de werkwijze (uitsluitend) op basis van de verordening, wordt in het beleidsrijke IHP uitgegaan van een proactief onderwijshuisvestingsbeleid. In formele zin laat de gemeente hiermee zien op welke wijze zij haar zorgplicht, op grond van de taak die zij heeft in het voorzien van huisvesting voor het funderend onderwijs, wenst in te vullen. Het IHP: • Stelt de gemeente en schoolbesturen in staat om op korte en lange termijn strategische keuzes te maken en proactief beleid te voeren. • Biedt een meerjarenperspectief waarop het eigen (investerings-)beleid kan worden afgestemd. • Vormt het beleidskader voor het onderwijshuisvestingsbeleid voor de periode 2021-2055. Het IHP wordt elke 5 jaar herijkt, zodat het beleidskader blijft aansluiten bij de vragen en behoeften van dat moment. • Zorgt voor een breed en voor alle kinderen toegankelijk onderwijsaanbod dat inspeelt op de ontwikkelingen in en aansluit op de vraag van de maatschappij.
Pagina 3 van 59
1.2. Werkwijze IHP
In de opstartfase van projecten staan gemeente en betrokken schoolbesturen bijvoorbeeld stil bij: visie, te betrekken partners, eventuele koppeling met andere opgaven, definitieve afweging tussen nieuwbouw/renovatie, de daadwerkelijke inzet van tijdelijke huisvesting, ruimtelijke aspecten (locatiekeuze, bestemmingsplan, etc.), definitieve leerlingenaantallen en bouwkostenniveaus etc. De projecten vinden plaats binnen de vastgestelde begrotingskaders van de gemeente.
De werkwijze van een IHP heeft effect op drie beleidsniveaus:
Voortschrijdend inzicht in deze fase kan op projectniveau leiden tot aanpassing van de investering zoals opgenomen in het IHP. Streven is om dit zoveel mogelijk op te vangen binnen het investeringskader van het IHP. Indien de afwijkingen (bijvoorbeeld door extreme prijsstijgingen of onvoorziene veranderingen in leerlingenaantallen) dermate groot zijn dat projecten niet meer haalbaar zijn binnen het investeringskader van het IHP, kan het college binnen de kaders van de begrotingskaders besluiten nemen ten aanzien van het investeringsprogramma. 3.
Nadat op tactisch niveau de projecten voldoende gedefinieerd zijn, wordt gestart met het operationeel niveau: de realisatie van projecten.
1.3. Verankering 1.
2.
Strategisch: het IHP duidt het beleid voor de onderwijshuisvesting, en bepaalt op basis van een generieke beoordelingssystematiek voor de komende 35 jaar de vervangingsopgave van de onderwijshuisvesting per wijk en gebied. Het investeringskader is vastgelegd in de programmabegroting 2020. De afbakening van het investeringskader wordt geduid in het financiële hoofdstuk 7. De projecten zijn geraamd op basis van kengetallen. Het IHP wordt om de 5 jaar geactualiseerd. Tactisch: voor de uitvoering van de projecten in de eerste 5 jaar wordt na vaststelling van het IHP jaarlijks een gedetailleerd uitvoeringsprogramma (of jaarprogramma) opgesteld.
De verankering van het IHP heeft een directe relatie met de werkwijze zoals omschreven in de vorige paragraaf. 1.
Strategisch: het IHP fungeert als beleidskader voor de uitgaven aan onderwijshuisvesting. Daarmee fungeert het IHP tevens als toetsingskader voor de aanvraagprocedure voor nieuwbouw en overige voor blijvend of voor tijdelijk gebruik bestemde voorzieningen (artikel 2.a lid 1 t/m lid 8). Uitzondering zijn de nieuwbouw voor een nieuw te stichten school en kosten voor eerste inrichting onderwijsleerpakket en meubilair (artikel 2.a lid 1, lid 6 en lid 7). Het IHP wordt vastgesteld door het college van B&W, de investeringskaders zijn met de programmabegroting 2020 reeds vastgesteld door de gemeenteraad.
Startpunt van het jaarlijks uitvoeringsprogramma is het gezamenlijk bepalen van de kaders en uitgangspunten voor de in het IHP opgenomen projecten.
Referentie: 1650902-0134.1.0.
Pagina 4 van 59
2.
Tactisch: het jaarlijks uitvoeringsprogramma van het IHP wordt opgenomen in het huisvestingsprogramma conform verordening. Het uitvoeringsprogramma wordt jaarlijks vastgesteld in het POVO-overleg. Het is uitdrukkelijk niet de bedoeling om het IHP jaarlijks ter discussie te stellen. Het IHP wordt immers eenmaal per 5 jaar herijkt en vastgesteld. Indien er afwijkingen zijn, wordt dit besproken in het POVO-overleg en opgenomen in het uitvoeringsprogramma. Op basis van het uitvoeringsprogramma geeft het College van B&W de beschikkingen af. Het uitvoeringsprogramma wordt ter informatie aangeboden aan de gemeenteraad.
3.
1.5. Leeswijzer •
• • • • • •
Hoofdstuk 2 beschrijft het onderwijsaanbod en de leerlingenprognoses in Enschede, uitgesplitst in basisonderwijs, speciaal basisonderwijs, speciaal onderwijs, voortgezet onderwijs en voortgezet speciaalonderwijs. Hoofdstuk 3 gaat in op de wettelijke beleidskaders. Hoofdstuk 4 geeft de gezamenlijk geformuleerde beleidskaders en ambities weer. Hoofdstuk 5 introduceert de gehanteerde methoden voor de analyse en scenarioontwikkeling. Hoofdstuk 6 geeft de resultaten van de scenario’s per deelgebied. Hoofdstuk 7 voorziet de scenario’s uit hoofdstuk 6 van financiële uitgangspunten en een financiële vertaling. Hoofdstuk 8 geeft een beschrijving van enkele aandachtspunten bij de uitvoering van het IHP.
Operationeel: wanneer schoolbesturen bouwheer zijn in de realisatiefase, is er vanuit de gemeente de mogelijkheid om te kunnen toetsen of de plannen van het schoolbestuur voldoen aan de kaders zoals overeengekomen in het IHP en in het uitvoeringsprogramma. Deze wijze van samenwerking op operationeel niveau dient nog verder te worden uitgewerkt.
1.4. Aanpak Het IHP is samen met de schoolbesturen ontwikkeld. De schoolbesturen hebben intensief en constructief geparticipeerd in het IHP-traject. In het traject zijn er twee fases geweest. Daarbij zijn gezamenlijk de volgende stappen doorlopen: 1. Fase 1: In de eerste helft van 2019 is met alle schoolbesturen fase 1 van het IHP afgerond: het komen tot gezamenlijke visie- en beleidsuitgangspunten en het definiëren van het investeringskader ten behoeve van de vernieuwingsopgave. In de Zomernota van 2019 is het investeringskader door de gemeenteraad vastgesteld. 2. Fase 2: In het najaar van 2019 en begin 2020 is met alle schoolbesturen fase 2 van het IHP afgerond: het integraal beoordelen van het gebouwbestand en het ontwikkelen van scenario’s op basis van deze integrale beoordeling en de visie- en beleidsuitgangspunten. De scenario’s zijn financieel vertaald en gespiegeld aan het investeringskader uit fase 1. De uitkomst van beide fases zijn samengevat in dit IHP.
Referentie: 1650902-0134.1.0.
Pagina 5 van 59
2. PO en VO en in de gemeente Enschede Dit hoofdstuk beschrijft het onderwijsaanbod in cijfers van het basisonderwijs, speciaal basisonderwijs, speciaal onderwijs, voortgezet speciaal onderwijs en voortgezet onderwijs in de gemeente. De in de tabellen van paragraaf 2.1 opgenomen leerlingenaantallen zijn op basis van teldatum 1 oktober 2019. Daarnaast worden in paragraaf 2.2 de leerlingenprognoses per onderwijssoort behandeld.
Er zijn 3 SBO-scholen in de gemeente Enschede: De Dr. Ariënsschool (KOE), De Spinaker (Consent) en De Tender (Consent). Schoolbestuur Denominatie
Scholen locaties
leerlingen aant. 2020
leerlingen % 2020
Consent
Openbaar
2
2
266
59%
KOE
Rooms-Katholiek
1
1
182
41%
3
3
448
100%
Totaal
2.1. Onderwijsaanbod 2.1.1 Basisonderwijs
2.1.3 Speciaal onderwijs
Het scholenlandschap van de gemeente Enschede voor het basisonderwijs (BO) is divers. Er zijn verschillen in denominatie, onderwijsconcept en omvang. Er zijn 7 schoolbesturen voor het PO in Enschede gevestigd. Gezamenlijk hebben de schoolbesturen 64 schoollocaties. Ze verzorgen het PO voor 12.233 leerlingen.
Het speciaal onderwijs (SO) biedt onderwijs aan leerlingen die specialistische en/of intensieve begeleiding nodig hebben. Het OCR is een samengestelde school voor zowel SO als voortgezet speciaal onderwijs (VSO). Er zijn in het totaal vier scholen voor SO in de gemeente Enschede: • Het Sloepje / Reliëf (Attendiz) • Prof. Huizingsschool (Kentalis) • De Huifkar (Attendiz) • OCR (Attendiz)
Schoolbestuur Denominatie Consent
locaties
leerlingen aant. 2020
leerlingen % 2020
Openbaar
31
5.587
46%
KOE
Rooms-Katholiek
19
4.002
33%
VCO
Protestants-Christelijk
9
1.855
15%
VGPO
Gereformeerd
2
291
2%
ESV
Algemeen bijzonder
1
216
2%
SIMON
Islamitisch
1
187
2%
Athena
Antroposofisch
1
95
1%
64
12.233
100%
Totaal
Schoolbestuur Denominatie
Scholen Locaties
Leerlingen aant. 2020
Leerlingen % 2020
Attendiz
Algemeen bijzonder
3
3
374
66%
Kentalis
Rooms-Katholiek
1
1
189
34%
4
4
563
100%
Totaal
2.1.2 Speciaal basisonderwijs Voor kinderen die zich op de reguliere basisschool niet optimaal ontwikkelen is er het speciaal basisonderwijs (SBO). SBO-scholen hebben dezelfde kerndoelen als reguliere basisscholen, maar de leerlingen krijgen meer tijd om die te halen. Het SBO is een combinatie van regulier basisonderwijs aangevuld met specifieke leer-, gedragsen opvoedingsexpertise. De groepen in het SBO zijn kleiner en er zijn meer deskundigen.
Referentie: 1650902-0134.1.0.
Pagina 6 van 59
2.1.4 Voortgezet speciaal onderwijs
2.2. Leerlingenprognoses
Het voorgezet speciaal onderwijs (VSO) in Enschede bestaat uit de volgende scholen: • Panta Rhei College (Attendiz) • Maatman College (Kentalis) • Het Meerik (Attendiz) • Het Corylus College (Attendiz) • OCR (Attendiz)
Voor de leerlingenprognoses is uitgegaan van de prognoses zoals gehanteerd door de gemeente Enschede. De leerlingenprognoses zoals bekend zijn niet leidend voor de investeringen die aan bod komen in dit IHP. Bij het bepalen van de investeringen is uitgegaan van de ruimtebehoefte die hoort bij het werkelijk aantal leerlingen op 1 oktober 2019.
Schoolbestuur Denominatie
Scholen Locaties
Leerlingen aant. 2020
Leerlingen % 2020
Attendiz
Algemeen bijzonder
4
4
409
80%
Kentalis
Rooms-Katholiek
1
1
102
20%
5
5
511
100%
Totaal
2.1.5 Voortgezet onderwijs
Onderstaande grafiek (Grafiek 1) visualiseert de leerlingenprognose van het PO in de gemeente Enschede. De prognose maakt inzichtelijk dat het aantal leerlingen in het PO zal afnemen tot 2029. Na deze periode is er een lichte toename. Op de lange termijn zal de leerlingenpopulatie licht toenemen en stabiliseren.
Leerlingenprognose Primair Onderwijs 14000
De gemeente Enschede kent een grote verscheidenheid aan aanbod in het voortgezet onderwijs (VO). Het Stedelijk Lyceum, het Bonhoeffer College en het Greijdanus zijn in het totaal verantwoordelijk voor 7.809 leerlingen. Naast de reguliere locaties heeft het Bonhoeffer College een expertisecentrum in eigendom. Op het expertisecentrum zijn geen leerlingen ingeschreven.
12000 10000 8000 6000
Scholen Locaties
Leerlingen aant. 2020
Leerlingen % 2020
2000
7809
100%
Referentie: 1650902-0134.1.0.
2040
14
2039
13
2038
2%
2037
192
2036
1
2035
1
2034
Gereformeerd
2033
Greijdanus
2032
44%
2031
3451
2030
8
2029
7
2028
Openbaar
2027
HSL
0
2026
53%
2025
4166
2024
6
2023
5
2022
Samenwerking Protestants-christelijk en Rooms katholiek
2021
Bonhoeffer
Totaal
4000
2020
Schoolbestuur Denominatie
Grafiek 1:Leerlingenprognose PO
Pagina 7 van 59
In de grafiek voor het VO (Grafiek 2) is op de lange termijn krimp zichtbaar. De leerlingenaantallen zullen vanaf 2023 gaan afnemen. Op de lange termijn zal het aantal leerlingen stabiliseren.
In de grafiek voor het SBO (Grafiek 3) is een vergelijkbare trend te zien als in het PO. De verwachting is dat het aantal leerlingen tot 2029 afneemt en vervolgens weer toeneemt.
Leerlingenprognose Voortgezet Onderwijs
Leerlingenprognose Speciaal Basisonderwijs
9000 8000
2040
2039
2038
2037
2036
2035
2034
2033
2032
2031
2030
2029
2028
2040
2039
2038
2037
2036
2035
2034
2033
2032
2031
2030
2029
2028
2027
2026
2025
2024
2023
2022
2021
2020
0
2027
1000
2026
2000
2025
3000
2024
4000
2023
5000
2022
6000
2021
7000
2020
500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0
Grafiek 3: Leerlingenprognose SBO
Grafiek 2: Leerlingenprognose VO
Referentie: 1650902-0134.1.0.
Pagina 8 van 59
In de leerlingenprognose van het SO (Grafiek 4) is er de komende jaren sprake van een daling. Deze daling zal in lijn met de leerlingenprognoses van het PO op de lange termijn licht toenemen en stabiliseren.
De leerlingenprognose van het VSO (Grafiek 5) toont in de toekomst een daling, vergelijkbaar met het VO. Op lange termijn wordt verwacht dat na een toename het aantal leerlingen zal stabiliseren.
Leerlingenprognose Speciaal Onderwijs
Leerlingenprognose Voortgezet Speciaal Onderwijs
600 600
500
500
400
400 300 300 200
Grafiek 4: Leerlingenprognose SO
2040
2039
2038
2037
2036
2035
2034
2033
2032
2031
2030
2029
2028
2027
2026
2025
2024
2023
2022
2020
2040
2039
2038
2037
2036
2035
2034
2033
2032
2031
2030
2029
2028
2027
2026
2025
2024
2023
0
2022
0
2021
100
2020
100
2021
200
Grafiek 5: Leerlingenprognose VSO
De ontwikkeling van leerlingenaantallen op de langere termijn is uiterst onzeker, en erg afhankelijk van de daadwerkelijke demografische ontwikkeling. De leerlingaantallen schommelen in de loop van de tijd; echter zien we dat er in de prognoses eerst een (beperkte) daling van het aantal leerlingen plaatsvindt, die in een latere periode herstel laat zien, onder meer op basis van een verwachte groei van het inwoneraantal in Enschede. In het bepalen van de benodigde capaciteit voor de opgaven in het IHP is er daarom voor gekozen de daadwerkelijke leerlingaantallen per 1 oktober 2019 te hanteren. Bij de uitvoering van het IHP dient de daadwerkelijke ontwikkeling van leerlingenaantallen te worden gemonitord en meegenomen in de bepaling van de uiteindelijke projectomvang.
Referentie: 1650902-0134.1.0.
Pagina 9 van 59
3. Wettelijke beleidskaders Alvorens wordt ingegaan op de gezamenlijk geformuleerde beleidskaders wordt in dit hoofdstuk stilgestaan bij de wettelijke beleidskaders voor het IHP; de wettelijke taak van de gemeente en schoolbesturen op het gebied van onderwijshuisvesting en relevante ontwikkelingen.
3.1. Zorgplicht Gemeenten hebben op het gebied van onderwijshuisvesting de zogeheten zorgplicht. De onderwijswetgeving stelt dat een gemeente dient te voorzien in voldoende en adequate huisvesting voor het primair onderwijs (PO), (voortgezet) speciaal onderwijs ((V)SO) en voortgezet onderwijs (VO). De voorzieningen in de huisvesting waarvoor de gemeente verantwoordelijk is zijn vastgelegd in de wetgeving. Daarbij gaat het onder andere om (vervangende) nieuwbouw, uitbreiding en herstel van constructiefouten. Het onderhoud (binnen- en buitenkant) en de exploitatie van schoolgebouwen is de verantwoordelijkheid van de schoolbesturen. Renovatie is (vooralsnog) niet wettelijk geregeld.
3.2. Verordening De uitvoering van de zorgplicht wordt geregeld via een juridisch instrument, de verordening. Op grond van de Gemeentewet (artikel 149), de Wet op het Primair Onderwijs (artikel 102), de Wet op de Expertisecentra (artikel 100) en de Wet op het Voortgezet Onderwijs (artikel 76) is de gemeenteraad verplicht bij verordening een regeling vast te stellen. De verordening bevat de basis van het onderwijshuisvestingsbeleid en regelt uitgangspunten voor onder andere de voorzieningen die schoolbesturen jaarlijks kunnen aanvragen bij een gemeente, criteria voor het toetsen van deze aanvragen en procedurele afspraken. De Verordening Voorzieningen Huisvesting Onderwijs gemeente Enschede is voor het laatst vastgesteld op 15 december 2015 en in werking getreden op 1 januari 2016. Inhoudelijk sluit de verordening aan op de modelverordening van de VNG. In maart 2018 heeft de VNG geadviseerd om de normbedragen voor nieuwbouw e.d. te verhogen met 40%. De aangekondigde verhogingen gelden vanaf 2019. De reden hiervoor is dat de jaarlijkse indexering van de normbedragen over de afgelopen jaren de werkelijke prijsontwikkelingen in de markt niet goed blijkt te hebben gevolgd.
Referentie: 1650902-0134.1.0.
3.3. Eigendom Schoolbesturen hebben het juridisch eigendom, dit houdt in dat een schoolbestuur als eigenaar van een schoolgebouw en ondergrond juridisch aansprakelijk is. Wanneer een schoolbestuur geen gebruik meer maakt van het gebouw valt het gebouw in juridisch eigendom terug aan de gemeente. De reden hiervoor is dat de gemeente gebouw en ondergrond heeft bekostigd. De gemeente heeft dus het economisch claimrecht. Schoolbesturen kunnen vanwege hun positie een gedeelte van het gebouw in medegebruik (voor andere culturele, maatschappelijke of recreatieve doeleinden) geven aan instellingen die uit de openbare kas worden bekostigd met een ideëel doel of verhuren (commerciële partij), indien de gemeente daar toestemming voor geeft.
3.4. Doordecentralisatie Er wordt in de wetgeving een mogelijkheid geboden om af te wijken van het bovenstaande. Gemeenten kunnen met één of meerdere schoolbesturen overeenkomen dat het schoolbestuur zelf geheel verantwoordelijk is voor de onderwijshuisvesting, dus ook nieuwbouw en uitbreiding (artikel 76 Wet op het Primair Onderwijs en artikel 111 Wet op het Voortgezet Onderwijs). Met andere woorden, de taken en verantwoordelijkheden worden van de gemeente overgedragen aan het schoolbestuur. Daarvoor ontvangt een schoolbestuur dan jaarlijks een bedrag van de gemeente. Dit wordt doordecentralisatie genoemd. De gemeente behoudt hierbij wel de zorgplicht. De gemeente behoudt de verantwoordelijkheid voor de realisatie van voldoende (zowel kwantitatief als kwalitatief) onderwijshuisvesting. Gemeenten en schoolbesturen maken dan afspraken over de manier waarop zij de gemaakte afspraken monitoren en hoe ze verantwoording afleggen. In 2014-2015 heeft Gemeente Enschede de optie van doordecentralisatie in samenspraak met de schoolbesturen verkend. Naar aanleiding van deze verkenning is er toen voor gekozen om deze optie niet verder te onderzoeken. Het huidige IHP kan voor schoolbesturen en gemeente echter aanleiding zijn om de gesprekken over en verkenning van de mogelijkheden van doordecentralisatie weer op te starten.
Pagina 10 van 59
3.5. Weeffouten in het stelsel
3.6. Wetsvoorstel weeffouten in het stelsel Op 15 december 2016 hebben de PO-raad, de VO-raad en de VNG een gezamenlijk voorstel gestuurd aan toenmalig staatssecretaris Sander Dekker om de tekortkomingen in het huidige stelsel voor onderwijshuisvesting op te lossen. Het uitgangspunt van dit voorstel is dat gemeenten en schoolbesturen een gezamenlijke verantwoordelijkheid hebben voor de (kwaliteit van de) huisvesting van scholen. Op 9 mei 2018 is het verder uitgewerkte voorstel gepubliceerd door de PO-raad, de VOraad en de VNG. Inmiddels is het voorstel ook formeel door de VNG goedgekeurd en formeel aan de huidige minister aangeboden. Het voorstel pleit voor aanpassing van het stelsel om een aantal van de geconstateerde tekortkomingen op te heffen. Daarbij worden de nadelen van de scheiding van de financiële middelen zoveel mogelijk opgeheven. Gemeenten en schoolbesturen komen in een meer gelijkwaardige positie ten opzichte van elkaar. Belangrijke elementen uit het voorstel zijn:
De huidige rolverdeling (waarbij gemeenten verantwoordelijk zijn voor nieuwbouw en schoolbesturen verantwoordelijk zijn voor onderhoud, aanpassing en exploitatie) vertoont gebreken. Het stelsel biedt beide partijen theoretisch de mogelijkheid om de eigen uitgaven onverantwoord te beperken: • Gemeenten kunnen eigen uitgaven beperken door relatief goedkope gebouwen neer te zetten, met als gevolg hoge onderhouds- en exploitatiekosten. • Schoolbesturen kunnen de eigen uitgaven beperken door weinig te investeren in onderhoud en eerder nieuwbouw aan te vragen bij de gemeente. Daarbij komt dat een aantal zaken, zoals bekostiging als gevolg van aangescherpte eisen in het Bouwbesluit en maatschappelijk wenselijke voorzieningen, waaronder op het gebied van duurzaamheid, en de voorziening renovatie niet wettelijk geregeld zijn.
Referentie: 1650902-0134.1.0.
•
De in de wet beschreven jaarcyclus voor aanvragen onderwijshuisvesting wordt vervangen door een langere periode, waarin gemeenten na overleg met betrokken schoolbesturen het huisvestingsbeleid en het investeringsprogramma voor een periode van 4 of 5 jaar vastleggen in een meerjarenprogramma (IHP), met een doorkijk tot ten minste het 16e jaar.
Pagina 11 van 59
•
•
De mogelijkheid om renovatie als volwaardig alternatief voor vervangende nieuwbouw in te kunnen zetten. Renovatie (lees: vernieuwbouw) moet worden opgenomen als voorziening in de wet. Renovatie dient daarbij te leiden tot een startsituatie (of startconditie) die in functioneel en kwalitatief opzicht gelijkwaardig is aan nieuwbouw en gericht is op levensduurverlenging van ten minste 25 jaar. Het investeringsverbod voor het PO en SO wordt in het wetsvoorstel zodanig aangepast dat het overeenkomt met de betreffende bepalingen uit de Wet op het Voortgezet Onderwijs (de positie van het VO). PO- en SO-besturen krijgen daarmee een vergelijkbare mogelijkheid om in huisvesting te investeren als VO-besturen.
De concretisering van het Huisvestingsvoorstel van de sectorraden en de VNG gaat uit van het handhaven van de huidige financieringsstromen. Aanvullend kan de versoepeling van het investeringsverbod leiden tot een gezamenlijke financiering die de kwaliteit van onderwijshuisvesting kan vergroten dan wel het moment van investeren kan vervroegen. Met de ontwikkeling van dit IHP lopen de gemeente Enschede en de schoolbesturen, binnen de kaders van de vigerende wetgeving, vooruit op dit wetsvoorstel. Dit betekent wel dat er rekening wordt gehouden met het nog geldende investeringsverbod voor het PO en SO.
3.7. Coalitieakkoord Enschede 2018-2022 ‘We willen dat Enschede in 2050 klimaatneutraal is.’ ‘De gemeente neemt het voortouw door het gemeentelijke vastgoed zo snel mogelijk, maar uiterlijk in 2040, energieneutraal te maken, met respect voor onze monumentale panden.’ ‘Met onze schoolbesturen blijven wij voortdurend in gesprek, omdat scholen een steeds belangrijkere rol in wijken en buurten spelen. Ook de verwachte afname van leerlingenaantallen in de regio zal daarbij een onderwerp moeten zijn.’
‘Wij vinden het belangrijk om samen met de scholen en andere kennisinstellingen de visie op de veranderende toekomst van het onderwijs vorm te geven. Dat doen we in samenhang met onze samenleving. Daarbij wordt ook de onderwijshuisvesting betrokken.’ Het IHP geeft invulling aan de bovenstaande ambitie uit het Coalitieakkoord. Dit gebeurt in een open bestuursstijl. Er is sprake van intensieve afstemming met schoolbesturen.
Referentie: 1650902-0134.1.0.
Pagina 12 van 59
4. Inhoudelijke beleidskaders Dit hoofdstuk bespreekt de beleidskaders van de gemeente en de schoolbesturen op het gebied van onderwijs en onderwijshuisvesting. Deze zijn in de 1e fase van het IHP vastgesteld.
4.2. Bouwsteen 1: maatwerk vanuit inhoudelijke ambitie Vertrekpunt zijn de inhoudelijke uitgangspunten en ambitie met betrekking tot het aanbod, samenwerking en de spreiding van het onderwijs.
4.1. Inhoudelijke ambitie onderwijs De gemeente Enschede en de betrokken schoolbesturen willen met elkaar vanuit de inhoudelijke ambities van het onderwijs door middel van het IHP toewerken naar een toekomstbestendig scholenlandschap in Enschede. Scholen staan in deze visie niet op zichzelf, maar in verbinding met de maatschappij; onderwijs is bij uitstek wijk- of gebiedsgericht. Scholen gaan daarbij steeds meer de samenwerking en verbinding aan met partners. De schoolbesturen en hun samenwerkingspartners hebben tot doel om kinderen in Enschede en omstreken de best mogelijke kansen te bieden in hun ontwikkeling en voorbereiding op de toekomst. Zij richten zich daarbij op een breed en voor alle kinderen toegankelijk onderwijsaanbod dat inspeelt op ontwikkelingen in en aansluit op de vraag van de maatschappij. Het onderwijsaanbod is daarbij voortdurend in beweging en ontwikkeling. Veranderingen in onderwijsvisies en –concepten en samenwerkingen maken ook dat steeds meer flexibiliteit gevraagd wordt van de scholen en hun schoolgebouwen om hier op in te kunnen spelen. Voor een toekomstbestendig scholenlandschap in Enschede is het dan ook van cruciaal belang dat de schoolgebouwen flexibel zijn in het gebruik, om goed op de veranderingen in te kunnen spelen.
Naast de inhoudelijke ambities op onderwijs speelt de ambitie op het gebied van duurzaamheid en het Klimaatakkoord een belangrijk rol in de totstandkoming van het IHP. De gemeente Enschede wil in 2040 energieneutraal zijn. Daarnaast gaat duurzaamheid ook over een fris en gezond leer- en werkklimaat en exploitatievriendelijke schoolgebouwen.
Referentie: 1650902-0134.1.0.
4.2.1 Wijkgerichte aanpak PO Elke wijk heeft zijn specifieke kenmerken, doelgroepen en behoeften. De schoollocaties in de wijk staan in verbinding met de maatschappij en andersom. Het IHP houdt hier rekening mee en zorgt daarbij voor maatwerk in de scenariovorming. PO-scholen zijn bij voorkeur dicht bij het woonadres van de leerling gelegen (thuisnabij). Dit voorkomt onnodige verkeersbewegingen en versterkt de binding van de leerling en de ouders met de wijk en andersom, de binding van de wijkbewoners met de school. Dit laat onverlet dat er redenen zijn om niet voor de wijkschool te kiezen, bijvoorbeeld omdat kinderen op speciaal onderwijs zijn aangewezen, of omdat ouders om levensbeschouwelijke gronden of onderwijsconcept kiezen voor een bepaalde school die niet in de wijk staat. Gemeente en schoolbesturen respecteren deze vrijheid van schoolkeuze.
Pagina 13 van 59
4.2.2 Samenwerking Voor het IHP kan samenwerking betekenen dat scholen gebouwen delen, met elkaar of met samenwerkende partners (bijvoorbeeld kinderopvang en overige maatschappelijke partners). Samenwerking kan zowel inhoudelijk als gebouwelijk worden vormgegeven, waarbij gebouwelijke samenwerking altijd volgt op de inhoudelijke samenwerking. Inhoudelijke samenwerking biedt voordelen op het gebied van uitwisseling van kennis en expertise, terwijl gebouwelijke samenwerking de inhoudelijke samenwerking kan faciliteren en exploitatievoordelen en synergie kan opleveren (delen van ruimten). Verschillende vormen van samenwerking zijn besproken en worden hier toegelicht. Scholen onderling Schoolbesturen staan open voor samenwerking tussen scholen onderling. Daarbij zijn enkele randvoorwaarden en uitgangspunten geformuleerd: • Inhoudelijke samenwerking staat voorop, samenwerking op het gebied van gebouwen en faciliteiten volgt de inhoudelijke samenwerking. • Samenwonen/clusteren van meerdere PO-scholen in een gebouw biedt flexibiliteit in tijden van groei en krimp. Voor de schoolbesturen is het denkbaar dat twee of drie scholen onder één dak geclusterd worden. • Er wordt bij clustering rekening gehouden met identiteit, doelgroepen en onderwijsconcept. • De samenwerking richt zich in basis op het delen van faciliteiten en het efficiënt inzetten van ruimten.
• Heldere afspraken over beheer, eigendom en verhuur zijn noodzakelijk. Zeker wanneer er ook andere organisaties in het gebouw worden gehuisvest. • Er dient rekening te worden gehouden met de omvang van een schoollocatie; de schaalgrootte moet geen problemen veroorzaken ten aanzien van veiligheid en bereikbaarheid in de wijk. • De schoolbesturen in het VO prefereren kleinschalige schoollocaties. Tegelijk speelt het gewenste brede aanbod ook een rol, dat is moeilijker te organiseren bij kleinschaligheid. Gemiddeld genomen is de ideale omvang van een VOlocatie 500 - 1.500 leerlingen. Voor specifieke onderwijssoorten, zoals ISK en PRO onderwijs gaat dit echter niet op.
Referentie: 1650902-0134.1.0.
IKC-ontwikkeling en basisvoorziening 0-18 jaar Een IKC is een voorziening voor kinderen van 0 tot en met 13 jaar, waar zij gedurende de dag komen om te leren, spelen, ontwikkelen en ontmoeten. De omgeving biedt een totaalpakket op het gebied van educatie, opvang en ontwikkeling, dat is afgestemd op de wensen en behoeften van ouders en kinderen in de wijk. Alle activiteiten in het IKC worden in samenhang aangeboden en er wordt gewerkt vanuit één educatieve en pedagogische visie. De ontwikkelingsbehoefte van het kind staat centraal. De schoolbesturen en Gemeente Enschede stimuleren de vorming van integrale kindcentra (IKC's). In 2013 hebben de gemeente en schoolbesturen in het kader van de harmonisatie kinderopvang en peuterspeelzaalwerk een beleidskader “Samen op weg naar kindcentra 0-13” vastgesteld. Hierin zijn uitgangspunten opgenomen ten aanzien van de ontwikkeling van kindcentra in Enschede. De gemeente en de schoolbesturen verkennen samen hoe hier vervolg aan kan worden gegeven. Schoolbesturen zien in relatie tot IKC-vorming tevens kansen in de samenwerking binnen het funderend onderwijs (PO, (V)SO, VO (zie ook kopje “School 10-14”). Het IHP houdt rekening met de uitkomsten van dit traject, waarbij het creëren van een basisvoorziening van 0-18 jaar als vertrekpunt geldt.
Schoolbesturen en kinderopvang zetten daarmee in op het behouden en uitbreiden van samenwerking tussen het PO, (V)SO, VO, peuteropvang, kinderdagopvang, buitenschoolse opvang en in IKC’s: • De samenwerking tussen PO en kinderopvangpartners kan verschillende vormen aannemen. Er zijn verschillende vormen van integratie tussen onderwijs en kinderopvang. Het IHP formuleert uitgangspunten voor de huisvesting van het onderwijs, maar biedt ruimte om per project maatwerk te leveren, passend bij de lokale situatie. • Maatschappelijk wordt de voorschool/peuteropvang steeds meer gekoppeld aan de basisschool. Er dient bij basisscholen nadrukkelijk rekening te worden gehouden met ruimte voor de voorschoolse voorziening. • De vorming van een IKC impliceert niet dat alle deelnemende partijen per sé in hetzelfde gebouw gehuisvest dienen te worden. Samenwerking in een IKC kan ook plaats vinden als de partijen van verschillende gebouwen gebruik maken.
Pagina 14 van 59
•
•
•
Onderwijscapaciteit kan alleen worden ingezet voor IKC-doeleinden als de capaciteit (tijdelijk) niet nodig is voor het onderwijs. Dit gebeurt via verhuur en medegebruik. Structurele leegstand in bestaande onderwijshuisvesting kan duurzaam worden ingezet voor IKC-vorming, door deze te onttrekken aan de onderwijsbestemming. In (ver)nieuwbouwsituaties kan ervoor worden gekozen om de onderwijscapaciteit uit te breiden met capaciteit voor IKC-doeleinden. Voorwaarde hierbij is dat: o De gemeente alle gemaakte kosten voor de aanvullende IKChuisvesting kan verrekenen met het schoolbestuur of de betrokken IKC partner. o Er een aanvaardbaar exploitatierisico is voor zowel gemeente als schoolbestuur.
Passend Onderwijs en Onderwijs Jeugdhulp Arrangementen (OJA) Het IHP Enschede maakt ruimte voor inclusief onderwijs. Hierbij gelden de volgende uitgangspunten: • Het streven is dat zoveel mogelijk kinderen in de basisschoolleeftijd thuisnabij naar school kunnen. Het is echter moeilijk om in iedere wijk het volledige aanbod te kunnen bieden, onder andere vanwege schoolgroottes. Het IHP beschouwt in de scenario-vorming het onderwijsaanbod daarom gebiedsgericht. • De mate van inclusie van een school is afhankelijk van de onderwijsvisie van de betreffende school en de afspraken hierover met het samenwerkingsverband. De verwachting is dat het speciaal (basis)onderwijs (SBO, SO en VSO) voorlopig nog een eigen plek heeft in Enschede. Wel proberen de schoolbesturen kinderen steeds meer binnen het reguliere PO en VO te houden. • Samenwerking tussen onderwijs en jeugdhulp in Onderwijs Jeugdhulp Arrangementen (OJA) moet zorgdragen voor een passende en betaalbare ondersteuning voor ieder kind, in nabijheid van kind en ouder. In Enschede is de pilot OJA bijna afgerond, maar is de intentie om deze samenwerking tussen onderwijs en jeugdhulp voort te zetten.
Referentie: 1650902-0134.1.0.
•
Als scholen ervoor kiezen om aanvullend aanbod te bieden aan kinderen in het kader van Passend Onderwijs of OJA dan kan het zijn dat daar ook aanvullende of aangepaste fysieke ruimte voor nodig is in de huisvesting, afgestemd op de specifieke doelgroep(en). Voorwaarde hierbij is dat: o De gemeente alle gemaakte kosten voor de aanvullende of aangepaste huisvesting kan verrekenen met de betrokken jeugdhulp partner. o Er een aanvaardbaar exploitatierisico is voor zowel gemeente als schoolbestuur.
•
Het IHP houdt rekening met de toegankelijkheid en voorzieningen in de schoolgebouwen, zodat zoveel mogelijk gebouwen geschikt zijn of zijn te maken voor Passend Onderwijs.
School 10 - 14 Schoolbesturen zien de mogelijkheden in samenwerking tussen PO en VO onderling. Daarbij zijn enkele randvoorwaarden en uitgangspunten geformuleerd: • Samenwerking tussen PO en VO kan bijdragen aan een betere overgang tussen basisonderwijs en voortgezet onderwijs. • Deze versterking kan bijvoorbeeld gerealiseerd worden door het realiseren van een doorgaande leerlijn voor leerlingen van bijvoorbeeld 10-14 jaar. Dit wordt ook wel een tienerschool genoemd. In de Lokale Educatieve Agenda is vastgesteld dat Enschede streeft naar tienerscholen op PO- en VO-locaties. • Er wordt rekening gehouden met identiteit, onderwijsconcept en doelgroepen. • Schoolbesturen zien kansen in het onderlinge gebruik van ruimten, zoals speciale technieklokalen op VO-scholen. Door de schoolbesturen is uitgesproken dat verkenning in samenwerking tussen PO en VO gewenst is. Het is bij de vorming van het IHP nog niet duidelijk in welke projecten deze samenwerking tot uiting komt. Bij de uitvoering van het IHP is daarom nadere verdieping in de samenwerking tussen PO en VO vereist.
Pagina 15 van 59
4.3. Bouwsteen 2: aanbod en spreiding Deze bouwsteen geeft aan welk aanbod de gemeente en schoolbesturen nastreven. Het gewenste aanbod van onderwijs is bepalend voor de huisvestingsoplossingen.
4.3.1 Capaciteit in relatie tot krimp en leegstand en gemeentelijke plannen Het IHP Enschede houdt rekening met de krimpende leerlingenaantallen, door in de scenariovorming te streven naar het wegwerken van leegstand en naar slimme clustering die aansluit op de inhoudelijke ambities en gemeentelijke plannen. Het is in de uitvoering van het IHP daarom essentieel dat schoolbesturen en gemeente het gesprek blijven voeren om te zorgen voor integratie van de inhoudelijke ambities met de gemeentelijke plannen. De volgende uitgangspunten zijn daarbij geformuleerd: • De krimp noodzaakt om gezamenlijk op wijkniveau de benodigde capaciteit te bepalen, waarbinnen scenario’s worden geformuleerd. • Krimp is een gegeven, maar niet bepalend voor de scenario’s. Scenario’s worden bepaald op basis van de inhoudelijke ambities. • Eenzijdige focus op krimpende leerlingenaantallen moet worden voorkomen. De scenario’s moeten voldoende flexibiliteit bieden om fluctuaties in de leerlingenaantallen te kunnen opvangen binnen de verschillende schoollocaties. • Een tweede leven voor een gebouw kan ook een oplossing zijn voor een krimpscenario en voor de dynamiek binnen onderwijs. De herinzetbaarheid van schoolgebouwen is daarom een belangrijk speerpunt van het IHP.
4.3.2 Onderwijssoorten Omdat de uitgangspunten, randvoorwaarden en aspecten per onderwijsveld (PO, VO en (V)SO) verschillen, is in fase 2 van het IHP voor elk van deze onderwijsvelden een apart traject doorlopen om te komen tot scenariovorming. Echter, tussen de verschillende onderwijsvelden gelden ook ambities op het gebied van samenwerking. Waar deze samenwerking van toepassing is, zijn de verschillende onderwijsvelden in de scenariovorming daarom ook weer bij elkaar gebracht.
Referentie: 1650902-0134.1.0.
Primair onderwijs • De analyse en scenario-ontwikkeling in het IHP richt zich voor het PO op het kern- en wijkniveau. Specifieke denominaties, onderwijsvormen en samenwerking met speciaal en voortgezet onderwijs kunnen vragen om een analyse of scenario op regionaal niveau. • Het streven is vitale en toekomstbestendige scholen. • Het aantal leerlingen van een reguliere basisschool is bij voorkeur niet lager dan de lokale opheffingsnorm. Daarbij heeft de lokale opheffingsnorm een signaalfunctie. Voor de gemeente Enschede is deze opheffingsnorm 142. Echter, keuzes rondom identiteit of diversiteit kunnen bepalen dat in specifieke gevallen van deze norm wordt afgeweken. Ook geografische spreiding kan een rol spelen. Zo kan het zijn dat in kleine kernen bewust wordt afgeweken van de opheffingsnorm, om het gewenste onderwijsaanbod te behouden. • Volgens de regelgeving is de voor een leerling aanvaardbare afstand tot een basisschool 2 km in de stad en 4 km in de kleine kernen. De schoolbesturen en gemeente streven echter naar thuisnabij onderwijs, wat kortere afstanden impliceert. • Er is tevens aandacht voor de afstand tot en bereikbaarheid van gymzalen. Indien een school niet beschikt over een gymzaal in het gebouw, dient de gymzaal bij voorkeur tot maximaal 1 km, gemeten langs de kortste voor de leerling begaanbare weg bereikbaar te zijn.
Voortgezet onderwijs en (voortgezet) speciaal onderwijs • De analyse en scenario-ontwikkeling in het IHP richt zich voor het VO en (V)SO op het regionale niveau. Leerlingen zijn afkomstig uit de gemeente Enschede en de directe omgeving. • Het streven is vitale en toekomstbestendige scholen. Voor het VO is er een verschil in wenselijke omvang per onderwijsniveau. Hoewel de gewenste schaalgrootten niet altijd realiseerbaar zijn, kunnen er in het IHP mogelijk kansen worden benut om dit te realiseren. • Het aantal leerlingen per onderwijsniveau is bij voorkeur niet lager dan de nationale opheffingsnorm. De nationale opheffingsnormen per onderwijsniveau hebben een signaalfunctie. • Er is tevens aandacht voor de afstand tot en bereikbaarheid van gymzalen. Indien een school niet beschikt over een gymzaal in het gebouw, dient de
Pagina 16 van 59
gymzaal bij voorkeur binnen 1 km hemelsbreedte, maar maximaal binnen 2 km gemeten langs de kortste voor de leerling begaanbare weg bereikbaar te zijn.
4.4. Bouwsteen 3: criteria voor prioritering Om de vernieuwingsopgave in het IHP goed te prioriteren is een gezamenlijk beeld ontwikkeld van de status quo van de schoolgebouwen. Schoolbesturen en de gemeente zijn van mening dat de verordening-systematiek een té nauwe definitie geeft van de kwaliteit van schoolgebouwen. Er was daarom behoefte aan een breder geformuleerd en beleidsrijk kwaliteitskader. In de beoordeling ten behoeve van prioritering van de vernieuwingsopgave van de schoolgebouwen gaat daarom ook aandacht naar het gebruik (onderwijs) en de exploitatie en duurzaamheid van de gebouwen. Het is immers niet de vraag of een pand een goed gebouw is, maar of een pand een goed en toekomstbestendig schoolgebouw is. Naast de formele capaciteitsbeoordeling en bouwkundige staat worden ook onderwijskundige functionaliteit, exploitatie, binnenmilieu, veiligheid en locatie beoordeeld.
4.4.1 Bouwkundige staat De uitgangspositie wordt bepaald door de leeftijd van het schoolgebouw. In de praktijk blijkt gemiddeld genomen dat de oudste gebouwen de meeste problemen geven. Toch is dit niet altijd het geval. Onderhoud en investeringen moeten daarom in samenhang worden afgewogen. Het is wenselijk om desinvesteringen in de bestaande schoolgebouwen te voorkomen. De bouwkundige staat wordt daarom niet alleen beoordeeld op basis van de NEN 2767-systematiek, maar betrekt ook de meerjarenonderhoudsplanning (MJOP) van de schoolbesturen in de beoordeling. De vervangingstermijnen in de onderhoudscyclus en de technisch-economische levensduur (afschrijvingstermijn) van het gebouw zijn aan elkaar gekoppeld in de beoordeling. Eventueel uitgevoerde levensduurverlengende renovaties zijn ook meegewogen. Daarnaast speelt een eventuele monumentenstatus een rol in de beoordeling.
4.4.2 Onderwijskundige functionaliteit De Onderwijskundige functionaliteit speelt een net zo grote rol als de bouwkundige staat. Immers, een schoolgebouw moet het onderwijs zo goed mogelijk faciliteren. Onderwijskundige visies en identiteiten verschillen, waarmee ook verschillen kunnen bestaan ten aanzien van de functionaliteit van een schoolgebouw voor een bepaalde school of schooltype. Ook zijn onderwijskundige visies gedurende de leeftijd van een schoolgebouw aan verandering onderhevig. Het is daarom van belang om ook de flexibiliteit van het schoolgebouw om zich aan te kunnen passen aan de veranderingen mee te wegen in de beoordeling van de onderwijskundige functionaliteit.
4.4.3 Binnenmilieu en duurzaamheid Het binnenklimaat in bestaande schoolgebouwen is een punt van aandacht. Sommige oude schoolgebouwen presteren op dit vlak beter dan andere schoolgebouwen. Door dit aspect mee te laten wegen in de beoordeling en prioritering van de schoolgebouwen is het mogelijk de meest problematische scholen op dit aspect een hogere prioriteit te geven. Tevens is van belang om te bepalen in hoeverre een schoolgebouw te verbeteren is op het gebied van binnenmilieu en duurzaamheid. Bij duurzaamheid speelt dan in ieder
Referentie: 1650902-0134.1.0.
Pagina 17 van 59
geval een rol welke kansen er liggen om een schoolgebouw energiezuinig te maken in termen van (bijna) energieneutraliteit ((B)ENG).
4.5. Bouwsteen 4: kwaliteit en duurzaamheid Deze bouwsteen geeft aan welke duurzaamheids- en kwaliteitsambitie de gemeente en schoolbesturen nastreven op het gebied van onderwijshuisvesting.
4.4.4 Veiligheid Een schoolgebouw moet in de basis veilig zijn. Toch zijn er verschillen tussen bestaande schoolgebouwen op dit vlak. Deze worden als signaalfunctie meegenomen in de beoordeling van de schoolgebouwen.
1.
De gemeente en schoolbesturen zien het realiseren van kwalitatief goede en duurzame huisvesting als een maatschappelijke verantwoordelijkheid. Een kwalitatief goed en duurzaam gebouw heeft een positief effect op het onderwijs én op het leefklimaat voor de toekomstige generaties. Scholen leiden leerlingen op tot bewuste wereldburgers.
2.
Het IHP sluit aan bij de duurzaamheidseisen op het gebied van energie die gesteld worden vanaf 1 januari 2021. Vanwege de klimaatdoelstelling in het Coalitieakkoord om in 2040 klimaatneutraal te zijn, is de doelstelling van de vernieuwingsopgave van het IHP om energieneutrale gebouwen (ENG) te realiseren, die tevens gasloos zijn. Bij renovatie (lees: vernieuwbouw) wordt onderzocht of deze eisen gerealiseerd kunnen worden. Indien dit niet het geval is, kan om die reden worden gekozen voor vervangende nieuwbouw om de doelstellingen toch te behalen.
3.
Gemeente en schoolbesturen streven naar een kwaliteitsambitie van Frisse Scholen klasse B. Daarbij is de kwaliteit van het binnenmilieu (naast luchtkwaliteit, ook temperatuur, licht en geluid) van groot belang.
4.
Duurzaamheidsprincipes worden toegepast bij nieuwbouw/renovatie van schoolgebouwen. Daarbij bieden de principes van Trias Energetica houvast: a. Voorkomen van onnodig energieverbruik (bijvoorbeeld isolatie). b. Gebruik van duurzame energiebronnen (bijvoorbeeld zonnepanelen). c. Indien nodig, efficiënt gebruik van fossiele brandstoffen (bijvoorbeeld gas).
5.
De maatregelen zijn, ten behoeve van het educatieve aspect van duurzaamheid, bij voorkeur zichtbaar in het interieur en exterieur van de schoolgebouwen. De scholen en schoolgebouwen hebben een voorbeeldfunctie naar leerlingen en in de wijk. Duurzame schoolgebouwen
4.4.5 Exploitatie Schoolbesturen zijn verantwoordelijk voor de exploitatie (onderhoud, energie, schoonmaak) van de schoolgebouwen. Om de IHP-opgave als een gezamenlijke opgave te kunnen beschouwen is het van belang om de investeringen van de gemeente en schoolbesturen optimaal af te stemmen. Bestaande schoolgebouwen kennen vaak een tekort op het gebied van exploitatie. De exploitatie van sommige schoolgebouwen overschrijdt de velo-vergoeding met meer dan 50%. Door dit inzichtelijk te maken en mee te laten wegen in de prioritering krijgen de meest energie-slurpende gebouwen een hogere prioriteit.
4.4.6 Locatie: planologische ontwikkelingen, ligging en bereikbaarheid De maatschappelijke rol van een school in de wijk of omgeving is van belang. De plek die een school heeft in een wijk bepaalt mede het succes van de school. De uitstraling van het gebouw wordt daarom meegenomen in de beoordeling. Ook kunnen planologische ontwikkelingen een rol spelen bij de toekomstmogelijkheden van een locatie. Locatieaspecten, zoals bereikbaarheid, verkeer, parkeren, speelterrein en verbinding met de wijk, maar ook de planologische ontwikkelingen spelen daarom een rol in de scenariovorming.
Referentie: 1650902-0134.1.0.
Pagina 18 van 59
zorgen ervoor dat kinderen en hun ouders kennis maken met duurzaamheid. Voorbeelden van (zichtbare) duurzaamheidsmaatregelen zijn: a. Het tonen van de opbrengst van duurzame opwekking van energie (bijvoorbeeld opbrengst zonnepanelen). b. Groene gevels en daken. c. Groene schoolpleinen. d. Duurzame mobiliteitsfaciliteiten (elektrische laadpalen, deelauto’s etc.). 6.
Het is van belang dat de duurzaamheid op projectniveau goed wordt afgestemd op de mogelijkheden in de wijk en omgeving. Daarbij is te denken aan geothermie, restgebruik van warmte of het toevoegen van extra zonnepanelen voor het leveren van energie aan omliggende woningen.
7.
Het IHP geeft de schoolbesturen inzicht in de vervangingstermijn van hun gebouwen. Schoolbesturen zijn door het IHP in staat om onderhoud en duurzaamheidsmaatregelen af te stemmen op het moment van nieuwbouw of renovatie en te koppelen aan terugverdientijden.
8.
Het faciliteren van verandering in onderwijsconcepten is in de huidige praktijk vaak lastig vanwege het statische karakter van de schoolgebouwen. Om te zorgen dat de schoolgebouwen in de toekomst toch een ander onderwijsconcept kunnen faciliteren zetten de gemeente en de schoolbesturen in op flexibiliteit van het gebouw. Hierbij gaat het om interne flexibiliteit, maar ook om transformatiemogelijkheden van het vastgoed.
9.
Tijdelijke huisvesting wordt zoveel mogelijk voorkomen, er is in de scenariovorming van het IHP gestreefd naar duurzame permanente huisvesting. Een prognoseperiode van 15 jaar geldt hiertoe als criterium. Duurzame permanente huisvesting kan, naast met traditionele bouwmethoden, ook worden gerealiseerd met vormen systeembouw zoals industrieel, flexibel en demontabel bouwen (IFD-bouw). De scholen/schoolbesturen hebben de vrijheid om met de gelden voor de tijdelijke huisvesting duurzame permanente huisvesting te realiseren.
Referentie: 1650902-0134.1.0.
4.6. Bouwsteen 5: renovatie en vervangende nieuwbouw Deze bouwsteen geeft aan hoe gemeente en schoolbesturen omgaan met renovatie en vervangende nieuwbouw. 1.
Gemeenten zijn verantwoordelijk voor nieuwbouw, schoolbesturen zijn in alle situaties verantwoordelijk voor het goed onderhouden en exploiteren van gebouwen.
2.
Renovatie (lees: vernieuwbouw) is wettelijk nog niet geregeld. Renovatie kan een duurzamere oplossing zijn dan nieuwbouw. Ten aanzien van renovatie wordt aangesloten op het voorstel van de PO-raad, VO-raad en VNG: a. Renovatie wordt behandeld als voorziening. In de huidige situatie zijn gemeenten alleen verantwoordelijk voor nieuwbouw wanneer een gebouw aan het einde van zijn levensduur is (artikel 2 verordening). Door renovatie te beschouwen als voorziening ontstaat de mogelijkheid om bij een gebouw dat aan het einde van zijn levensduur is ook renovatie toe te passen. b. Renovatie is daarbij een integrale levensduurverlengende ingreep in het gebouw, waarmee de levensduur van het gebouw met ten minste 25 jaar, maar bij voorkeur 40 jaar, wordt verlengd. c. Uitgangspunt bij renovatie is dat de aanpassingen die leiden tot een levensduurverlenging van ten minste 25 jaar voor rekening komen van de gemeente, waarbij op basis van Total Cost of Ownership een investeringsbijdrage van het schoolbestuur aan de dekking van de renovatie wordt toegevoegd.
3.
Bij investeringsopgaven in het kader van het IHP wordt de mogelijkheid van renovatie onderzocht. Daarbij wordt onderzocht of de gedefinieerde duurzaamheidseisen (ENG, gasloos en kwaliteitseisen (Frisse Scholen klasse B) gerealiseerd kunnen worden middels renovatie. Indien dit niet het geval is, of indien de kosten van renovatie hoger zijn dan de kosten van nieuwbouw, wordt gekozen voor vervangende nieuwbouw.
4.
Per situatie wordt een afweging gemaakt (bijvoorbeeld in een haalbaarheidsonderzoek) of nieuwbouw of renovatie de beste oplossing is
Pagina 19 van 59
voor de betreffende school. Daarbij worden de volgende aspecten meegenomen in de afweging: a. Er wordt rekening gehouden met een goede bezetting van gebouwen na renovatie. Er wordt niet gerenoveerd voor leegstand. b. Er wordt bij renovatie rekening gehouden met de onderwijskundige functionaliteit van de gebouwen. c. Er wordt bij renovatie rekening gehouden met de culturele en maatschappelijke waarde. d. Er wordt onderzocht of bij renovatie de gestelde duurzaamheidsambities (zie punt 3) kunnen worden bereikt. e. De kosten en mogelijkheden voor tijdelijke huisvesting worden meegenomen in de afweging voor nieuwbouw of renovatie.
4.7. Bouwsteen 6: gezamenlijke regie IHP
de 5 jaar geactualiseerd. Ieder jaar wordt in het OOGO de voortgang van het IHP besproken. 3.
Schoolbesturen en gemeente gaan bij de opgaven van het IHP uit van de principes van Total Cost of Ownership (TCO). Bij TCO dragen schoolbesturen bij aan een deel van de stichtingskosten van een nieuwbouw- of renovatieopgave. Deze investering komt de duurzaamheid van het gebouw op het gebied van onderhoud en exploitatie ten goede. Schoolbesturen maken daarvoor gebruik van de vergoeding voor materiële instandhouding die zij ontvangen van het Rijk. Met de schoolbesturen is verkend dat en op welke manier TCO een plek krijgt in het IHP. In het IHP wordt rekening gehouden met het op dit moment nog geldende investeringsverbod voor het PO.
4.
De prognoses waar overeenstemming over is vormen het uitgangspunt voor berekeningen van capaciteitsbehoefte van het PO en VO. Deze prognoses worden opgesteld door Pronexus en jaarlijks geactualiseerd. De ontwikkeling van de leerlingenaantallen van het (V)SO is erg beleidsafhankelijk, waarmee prognoses moeilijk zijn op te stellen. De uitgangspunten worden voor het (V)SO worden daarom in overleg tussen gemeente en schoolbestuur bepaald en geactualiseerd.
5.
Vanwege veranderende omstandigheden in het onderwijsveld, vooral op het gebied van leerlingenaantallen of andere omstandigheden, worden opgaven op het moment van uitvoering/beschikking opnieuw geanalyseerd en getoetst aan de dan geldende prognoses.
Deze bouwsteen geeft aan hoe gemeente en schoolbesturen met elkaar samenwerken op het gebied van onderwijshuisvesting. Gemeente en schoolbesturen hebben daartoe spelregels vastgesteld voor de toekomstige organisatie en financiering van de onderwijshuisvesting. 1.
2.
De gemeente en de schoolbesturen voeren samen de regie op schoolgebouwen. Gemeenten zijn onder andere verantwoordelijk voor nieuwbouw en uitbreidingen. De schoolbesturen zijn verantwoordelijk voor het onderhoud, aanpassing en de exploitatie van schoolgebouwen. De schoolbesturen zijn verantwoordelijk voor het onderwijsaanbod en de diversiteit daarvan. In het OOGO (Op Overeenstemming Gericht Overleg) vindt de afstemming van deze verantwoordelijkheden plaats door middel van gezamenlijk overleg. Deze samenwerking overstijgt de samenwerking op basis van de verordening onderwijshuisvesting. Voor het onderwijshuisvestingsbeleid wordt daarom in eerste instantie voor alle betrokken partijen het IHP leidend, voordat er wordt teruggevallen op de verordening. Deze wijze van samenwerking kan, in afwachting van de wettelijke regeling, juridisch vastgelegd worden. Het IHP is in lijn met het voorstel van de PO-raad, VO-raad en VNG om IHP’s in de wetgeving te verankeren. Het IHP geldt voor een periode van 35 jaar (gelijk de vernieuwingsopgave in Enschede), verdeeld in 6 blokken van 5 jaar, en wordt om
Referentie: 1650902-0134.1.0.
Pagina 20 van 59
5. Methoden Dit hoofdstuk behandelt de gehanteerde methoden voor de gebouwanalyse en scenario-ontwikkeling van het IHP.
5.1. Beoordeling en prioritering schoolgebouwen Zoals in de beleidskaders (hoofdstuk 4) is geformuleerd, gaat in de beoordeling ten behoeve van prioritering van de vernieuwingsopgave van de schoolgebouwen ook aandacht naar het gebruik (onderwijs) en de exploitatie en duurzaamheid van de gebouwen. Het is immers niet de vraag of een pand een goed gebouw is, maar of een pand een goed en toekomstbestendig schoolgebouw is. Om tot een overzicht van de waarde voor het onderwijs van alle gebouwen te komen, zijn de gebouwen aan een breder kader getoetst. HEVO heeft daarvoor de methodiek van de 'Waardenwijzer’ ontwikkeld. Naast de formele capaciteitsbeoordeling en bouwkundige staat zijn ook onderwijskundige functionaliteit, exploitatie, binnenmilieu, veiligheid en locatie/uitstraling beoordeeld.
De scores – met bijbehorende bandbreedte en kleurcodering – geeft daarbij een indicatie van de mogelijke toekomstperspectieven van het betreffende schoolgebouw. Doordat alle gebouwen op deze wijze zijn beoordeeld, ontstaat een eenduidig totaaloverzicht, de ‘fundering’ onder het IHP. Dit overzicht maakt prioritering voor eenieder inzichtelijk. Het totaaloverzicht is opgenomen in Bijlage 1. Totaaloverzicht beoordeling schoolgebouwen..
5.2. Capaciteitsanalyse Als onderdeel van de gebouwbeoordeling is ook de capaciteit van de schoolgebouwen geanalyseerd in relatie tot de omvang van de scholen die er gebruik van maken. De capaciteitsanalyse maakt een formeel ruimtetekort of -overschot per gebouw inzichtelijk. De ruimtebehoefte van een school wordt bepaald door de leerlingentelling en de prognose te vertalen naar ruimtebehoefte (op basis van de criteria in de verordening voorzieningen huisvesting onderwijs). Deze ruimtebehoefte wordt vergeleken met het aantal vierkante meters dat beschikbaar is: de brutovloeroppervlakte (bvo). Opmerking: dit is een genormeerde ruimtebehoefteberekening. In de praktijk zijn er efficiënte en minder efficiënte gebouwen. Wanneer een school bijvoorbeeld veel gangen heeft, of een grote aula, kan er een genormeerd ruimteoverschot zijn, terwijl dit niet zo wordt ervaren. Er is relatief immers minder effectieve onderwijsruimte. Ook wordt in de praktijk gebruik gemaakt van de mogelijkheid tot medegebruik of verhuur van ruimten. In het IHP is vanwege het beleidsrijke karakter ruimte voor nuance op de resultaten uit deze ruimtebehoefteberekeningen.
De totaalscore geeft op uniforme wijze richting aan de mate van urgentie tot een levensduurverlengende ingreep in relatie tot de gebouwkwaliteit: • Bij < 57 punten: binnen 0-5 jaar (rood). • Bij 57 - 63 punten: binnen 5-10 jaar (oranje). • Bij 63 - 69 punten: binnen 10-20 jaar (lichtgroen). • Bij 69 > punten: over meer dan 20 jaar (donkergroen).
Referentie: 1650902-0134.1.0.
Naast het inzichtelijk maken van eventuele ruimtetekorten is de capaciteitsanalyse van belang omdat een eventueel ruimteoverschot de schoolbesturen geld kost voor exploitatie en onderhoud. Schoolbesturen ontvangen een vergoeding voor materiële instandhouding op basis van het aantal leerlingen en niet op basis van het aantal m² in een school. Bovendien vormen ruimteoverschotten een risico voor de gemeente. Wanneer een gebouw geheel leeg komt te staan, zal de eigenaar (het schoolbestuur) dit terug willen geven aan de gemeente. Daarnaast dient de gemeente (op basis van de VVHO) te voorzien in oplossingen voor ruimtetekorten, waarmee kan worden verwezen naar leegstand.