Eindrapport Twynstra Gudde

Gemeentelijk maatschappelijk vastgoed Enschede RAPPORT

In opdracht van de Rekenkamer Enschede

Roel Lauwerier en Jop de Graaff

26 juni 2024

Inhoudsopgave 1. Inleiding 1.1. Aanleiding en doelstelling 1.2. Normenkader 1.3. Aanpak 1.4. Leeswijzer

2. Kaderstelling 2.1. Opeenvolgende kaders vastgoedbeleid 2.2. Doelen stadsdeelmanagement en beleidsafdelingen 2.3. Analyse 2.4. Toetsing aan het normenkader

3. Uitvoering 3.1. Organisatie van maatschappelijk vastgoed 3.2. Afwegingskader 3.3. Afspraken tussen raad en college over informatievoorziening 3.4. Analyse 3.5. Toetsing aan het normenkader

4. Feitelijk inzicht 4.1. Inzicht 4.2. Analyse 4.3. Toetsing aan het normenkader

5. Realisatie 5.1. Realisatie 5.2. Informatievoorziening aan de raad 5.3. Analyse 5.4. Toetsing aan het normenkader

6. Gluren bij de buren

4 4 5 6 7

8 8 13 16 18

19 19 23 24 25 27

28 28 37 39

41 41 44 46 48

50

6.1. Gemeente Zwolle 6.2. Gemeente Den Haag 6.3. Gemeente Den Bosch

50 52 53

7. Conclusies en aanbevelingen

55

7.1. Conclusies 7.2. Aanbevelingen

55 57

2 / 67

Bijlage 1 – Overzicht beleid vanuit welzijn, afval en sport

59

Bijlage 2 - Vastgoedportefeuille

62

Bijlage 3 - Kapitaallasten 2022

76

Bijlage 4 – Overzicht afgestoten panden 2013-2024

79

Bijlage 5 – Gluren bij de buren

84

Gemeente Zwolle Gemeente Den Haag Gemeente Den Bosch

85 115 183

Bijlage 6 – Geïnterviewde personen

197

3 / 67

1. Inleiding 1.1. Aanleiding en doelstelling In het jaarplan 2023 van de Rekenkamer Enschede is een onderzoek naar ‘Maatschappelijke doelen van vastgoed’ opgenomen. De Rekenkamer wil middels dit onderzoek inzicht verkrijgen in de ontwikkeling die de maatschappelijke vastgoedportefeuille heeft doorgemaakt, en in de mate waarop het maatschappelijk vastgoed heeft bijgedragen aan diverse beleidsdoelen in de gemeente. In 2013 heeft de Rekenkamer een onderzoek gedaan naar vastgoedbeleid, in 2016 is de doorwerking van de indertijd gedane aanbevelingen door de Rekenkamer onderzocht. Het onderzoek uit 2013 richtte zich op de harde, stenen kant van vastgoed. Dit onderzoek richt zich op de maatschappelijke kant van vastgoed. In dit onderzoek wordt gekeken naar welke maatschappelijke rendement er in de periode 2015-2023 is behaald met het vastgoed. Daarvoor wordt er gekeken naar de bijdrage die het vastgoed levert aan gemeentelijke beleidsdoelen (ie bijlage 1). In de gemeente Enschede hebben de beleidsdomeinen richting het Vastgoedbedrijf de rol van opdrachtgever. Zij bepalen welke behoefte aan vastgoed er is voor het realiseren van het gemeentebeleid. De beleidsafdeling is daarbij de ‘vrager’ van het maatschappelijk vastgoed. Het vastgoedbedrijf stelt zich neutraal op tegenover beleidsdoelstellingen.

Dit onderzoek kijkt primair naar maatschappelijk vastgoed in het bezit van de gemeente (gemeentelijk vastgoed). Daarnaast wordt ook gekeken naar maatschappelijk vastgoed dat niet in bezit is van de gemeente, zoals in het geval van het op te richten Makelpunt (zie paragraaf 2.2.1) en de casus van de Kinderboerderij Noord. In dit onderzoek wordt uitgegaan van de volgende definitie van maatschappelijk vastgoed: Maatschappelijk vastgoed is een verzamelnaam voor een gebouw of terrein met een publieke functie op het gebied van onderwijs, sport, cultuur, welzijn, maatschappelijke opvang, en/of (medische) zorg. Voorbeelden van maatschappelijk vastgoed zijn onder meer: (brede) scholen, buurthuizen, opvangcentra, sportaccommodaties, kerken, culturele centra, bibliotheken en andere voorzieningen met een maatschappelijke functie. 1 Vanwege deze brede definitie van maatschappelijk vastgoed is ervoor gekozen om in dit onderzoek onderwijshuisvesting, monumenten, parken en alle andere vormen van gronden in eigendom niet mee te nemen. En om hoofdzakelijk te kijken naar de beleidsterreinen cultuur, welzijn/bredere sociale basis, afval en sport.

1.2. Onderzoeksvragen In het onderzoek staat de volgende hoofdvraag centraal. In welke mate en op welke wijze wordt vanaf 2015 op de verschillende beleidsterreinen maatschappelijk rendement gerealiseerd met het (gemeentelijke beleid voor) maatschappelijk vastgoed? De hoofdvraag wordt beantwoord aan de hand van de volgende deelvragen. Kaderstelling 1. Welke doelen wil de gemeente Enschede bereiken met de inzet van het maatschappelijk vastgoed?

1

https://bouwstenen.nl/maatschappelijkvastgoed

4 / 67

Uitvoering 2. Hoe wordt op basis van deze doelstelling de afweging gemaakt ten aanzien van de eigendomspositie van het vastgoed (in eigendom, huur, financiële bijdrage/subsidie)? 3. Hoe is de organisatie van het maatschappelijk vastgoed vormgegeven? 4. Welke afspraken zijn gemaakt tussen raad en college over de uitvoering van het beleid? Feitelijke inzichten 5. Met welk vastgoed heeft de gemeente een financiële en/of juridische relatie en hoe ziet deze relatie er uit? - Gemeentelijk vastgoed. - Vastgoed, niet in bezit van de gemeente. 6. Welke functies hebben de vastgoedobjecten? 7. Wie zijn de gebruikers? 8. Welke technische, financiële en juridische gegevens zijn bekend over de objecten? 9. Hoe zijn het beheer en het onderhoud geregeld? 10. Wat is de bezettingsgraad? 11. Welke kosten en inkomsten zijn gerelateerd aan de objecten? 12. Wordt de gebruikerstevredenheid gemeten en zo ja, wat is die? Realisatie 13. In hoeverre worden de vastgestelde doelen bereikt? 14. Hoe verhoudt deze doelrealisatie zich tot de gemaakte kosten? 15. Hoe wordt de raad hierover geïnformeerd?

1.2. Normenkader De onderzoeksvragen worden beantwoord met behulp van het volgende normenkader 2. Aspect

Normen

Kaderstelling

1. De doelen van het vastgoedbeleid zijn concreet en duidelijk vastgesteld. 2. Duidelijk en concreet is vastgesteld welke maatschappelijke impact (beleidsmatige doelen) moet worden gerealiseerd met de inzet van het maatschappelijk vastgoed.

Uitvoering

3. Er is een consistent afwegingskader aan de hand waarvan het betrekken van maatschappelijke vastgoed wordt bepaald (in eigendom, huur, financiële bijdrage/subsidie). 4. De taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden ten aanzien van het maatschappelijk vastgoed zijn duidelijk belegd in de organisatie. 5. Daarbij hebben raad en college concrete afspraken gemaakt over de wijze waarop de raad wordt geïnformeerd over de uitvoering van het beleid.

Feitelijk inzicht

6. Een duidelijk en integraal overzicht is beschikbaar ten aanzien van: - Het maatschappelijk vastgoed. - De eigendomssituatie van het vastgoed. - De bezettingsgraad van het vastgoed - De functies van het vastgoed. - De gebruikers van het vastgoed. - De technische staat van het vastgoed en een daaraan gekoppeld meerjarenonderhoudsplan (inclusief dekking).

2

In eerste instantie waren normen 7 en 10 opgenomen onder het aspect kaderstelling. Wegens dubbeling met normen onder het aspect realisatie, zijn deze

normen verplaatst naar het aspect realisatie.

5 / 67

- Afspraken over het beheer en het onderhoud van het vastgoed. - Actuele en volledige huurcontracten, inclusief huurprijzen, met gebruikers van het vastgoed. - Huurinkomsten. - Kapitaallasten en eigenaarslasten. - Gebruikerstevredenheid. Realisatie

7. De gemeente onderneemt voldoende acties om de doelstellingen te bereiken. 8. De doelen zijn bereikt of liggen op koers op bereikt te worden. 9. Inzichtelijk is gemaakt dat de daarvoor gemaakte kosten in redelijke verhouding staan tot de mate van doelrealisatie. 10. De doelrealisatie is doelmatig en doeltreffend. 11. De raad wordt conform afspraken geïnformeerd over de uitvoering van het beleid.

1.3. Aanpak De aanpak van dit onderzoek bestaat uit vier inhoudelijke stappen. Stap 1. Informatie-uitvraag en documentenonderzoek. In deze stap is bij de ambtelijke organisatie een overzicht opgevraagd van het maatschappelijk vastgoed in gemeentelijk bezit. Het volledig ingevulde overzicht is opgenomen in bijlage 2. Naast de informatie zijn er ook documenten opgevraagd bij de ambtelijke organisatie, onder andere beleidsstukken, raadsstukken en financiële overzichten. Ook zijn er documenten van andere gemeenten bestudeerd, in het kader van ‘gluren bij de buren’. Dit betekent dat voor enkele andere gemeenten inzichten zijn opgehaald in hoe zij (een vorm van) accommodatiebeleid hebben vormgegeven. Stap 2. Interviews In stap 2 zijn zeven interviews afgenomen met bestuurlijk en ambtelijk betrokkenen bij het vastgoed. Naast beleidsmedewerkers die actief zijn op het vlak van cultuur, welzijn/bredere sociale basis en afval is gesproken met de afdelingshoofd van het vastgoedbedrijf, de concerncontroller, de stadsdeelmanagers van de stadsdelen Zuid & West en de wethouder die het vastgoedbedrijf in zijn portefeuille heeft. Het doel van de interviews is om het beeld dat is ontstaan uit de documenten en de informatie-uitvraag te verifiëren, te duiden en te verdiepen. Een overzicht van geïnterviewde personen is opgenomen in bijlage 6. Stap 3.

Casuïstiek In stap 3 zijn op basis van de bestudeerde documenten en gevoerde interviews drie casussen geselecteerd. Deze zijn onderzocht om te illustreren hoe maatschappelijk vastgoed in de gemeente wordt ingezet voor het realiseren van maatschappelijk rendement. De bestudeerde casussen zijn wijkcentrum de Boei, wijkcentrum de Magneet en de Kinderboerderij Enschede Noord. Van wijkcentrum de Magneet is gesproken met de coördinator van het wijkcentrum en twee leden van de wijkraad, die gebruik maken van de Magneet. Van wijkcentrum de Boei is eveneens gesproken met de coördinator van het wijkcentrum. Van Kinderboerderij Noord is gesproken met twee bestuursleden. Deze casuïstiek komt in tekstvakken terug in de rapportage. Stap 4. Rapportage In stap 4 zijn de beelden vanuit de informatie-uitvraag, documenten, interviews en bestudeerde cases samengebracht tot een rapport. In dit rapport worden de onderzoeksvragen beantwoord aan de hand van het normenkader. Het conceptrapport is na bespreking met de rekenkamer voorgelegd aan de ambtelijke organisatie voor feitelijk wederhoor.

6 / 67

1.4. Leeswijzer Hoofdstuk 1. Inleiding: In de inleiding worden de aanleiding en de doelstelling van het onderzoek geschetst alsook de onderzoeksvragen, het normenkader en de aanpak. Hoofdstuk 2. Kaderstelling: In hoofdstuk 2 wordt ingegaan op de kaderstelling over het vastgoed. Er wordt gekeken naar de beleidsdoelen, de maatschappelijke doelen en de acties en maatregelen. Hoofdstuk 3. Uitvoering: In hoofdstuk 3 wordt vervolgens gekeken naar de uitvoering van het vastgoedbeleid. Daarbij wordt ingegaan op hoe de uitvoering georganiseerd is, het afwegingskader ten aanzien van de vastgoedportefeuille en welke afspraken er zijn gemaakt zijn tussen raad en college. Hoofdstuk 4. Feitelijk inzicht: In hoofdstuk 4 wordt ingegaan op het feitelijk inzicht van de gemeente in het maatschappelijk vastgoed. Het hoofdstuk focust op de financiële en juridische relatie, de functie van het vastgoed, de technische, financiële en juridische gegevens, het beheer en onderhoud, en de kosten. Hoofdstuk 5. Realisatie: In hoofdstuk 5 wordt gekeken naar de realisatie van de beleidsdoelen. Daarbij wordt ingegaan op de doeltreffendheid en doelmatigheid en de maatschappelijke effecten. Hoofdstuk 6. Gluren bij de buren: In hoofdstuk wordt er, voordat er in hoofdstuk 7 gerichte aanbevelingen worden gedaan ‘gegluurd bij de buren’.

Dit betekent dat voor enkele andere gemeenten inzicht wordt geboden in hoe zij (een vorm van) accommodatiebeleid hebben vormgegeven. Hoofdstuk 7. Conclusies en aanbevelingen: In hoofdstuk 7 worden conclusies getrokken en op basis daarvan aanbevelingen geformuleerd. Bijlagen: Bijlage 1 bevat een overzicht van hoe vanuit de verschillende beleidsdomeinen sinds 2015 is ingezet op het realiseren van maatschappelijk rendement middels het gemeentelijk vastgoed. Bijlage 2 bevat het door de organisatie aangeleverde overzicht van de vastgoedportefeuille. Bijlage 3 bevat het overzicht van de kapitaallasten van het jaar 2022. Bijlage 4 bevat het overzicht van de afgestoten panden in de periode 2013-2024. In bijlage 5 staan de documenten opgenomen die in het hoofdstuk Gluren bij de buren worden aangehaald. Bijlage 6 bevat een overzicht van de geïnterviewde ambtelijke en bestuurlijke functionarissen en degenen die geïnterviewd zijn in het kader van de drie bestudeerde casussen.

7 / 67

2. Kaderstelling Hoofdstuk 2 is gericht op de kaders die sinds 2015 gesteld zijn voor gemeentelijk vastgoed. In §1 wordt een feitelijke weergave gegeven van de kaders. Daarbij wordt ingegaan op de beleidsdoelen van de gemeente ten aanzien van maatschappelijk vastgoed in het bezit van de gemeente. In §2 wordt een analyse uitgevoerd op de gestelde kaders. In §3 worden de normen getoetst.

2.1. Opeenvolgende kaders vastgoedbeleid De gemeente Enschede heeft sinds 2005 verschillende kaders voor vastgoedbeleid gehad. Daarin worden kaders gesteld over het gemeentelijk vastgoed (het vastgoed dat de gemeente in bezit heeft).

`

Figuur 1: Opeenvolgende kaders vastgoedbeleid3

In deze kaders komt maatschappelijk vastgoed op verschillende manieren naar voren. Om de ontwikkeling van het vastgoedbeleid vanaf 2015 te schetsen en hoe maatschappelijk vastgoed daarin terugkomt, worden in deze paragraaf de verschillende beleidskaders van 2015 tot op heden kort toegelicht. 2015 – Beleidskader ‘Strategie op Vastgoed’ In antwoord op het rekenkameronderzoek ‘Conclusies en aanbevelingen betreffende het vastgoedbeleid van de gemeente Enschede’ uit 20134, is in 2015 het eerste beleidskader ‘Strategie op Vastgoed’ door de gemeenteraad vastgesteld. Op het moment dat dit beleidskader werd vastgesteld, was al het gemeentelijk vastgoed geconcentreerd binnen het Vastgoed & Facilitair Bedrijf (VFBE), conform een raadsbesluit daartoe.5 Dit om het VFBE beter regie te kunnen laten voeren en college en raad meer sturing en inzicht te kunnen geven in de vastgoedportefeuille. Deze concentratie betekende bijvoorbeeld ook dat ook de exploitatie6 van de wijkcentra werd overgedragen vanuit de betreffende beleidsprogramma’s naar het VFBE. Deze concentratie zorgde er ook voor dat het vastgoedbedrijf vastgoed in bezit kreeg waar geen beleidsmatige reden (meer) voor was.7 Naast het beleidskader is ook een document ‘Spelregels voor uitvoering vastgoedbeleid’ opgesteld. Daarin wordt voor het VFBE de volgende hoofddoelstelling genoemd:

3

Beleidskader Vastgoed 2021 – Duurzaam bijdragen aan de doelen van de stad. Dit beleidskader is pas in juni 2022 vastgesteld door de gemeenteraad in

verband met dringende andere raadsagendapunten. 4

https://enschede.bestuurlijkeinformatie.nl/Reports/Item/93e7b143-5d65-4fa2-b6d5-dc60afda2fca

5

Raadbesluit regie op vastgoed’, 3 februari 2014

6

Bij exploitatie gaat het om alle kosten en opbrengsten die voortkomen uit gebruik van de accommodatie (Bron: www.bouwstenen.nl/exploitatie).

7

Beleidskader Vastgoed 2015

8 / 67

“Het efficiënt en effectief uitvoeren van onze kerntaak met als resultaat een optimale beleidsondersteuning op basis van een gezonde financiële bedrijfsvoering". Deze doelstelling gaat niet direct in op de rol die het vastgoed kan spelen bij het realiseren van maatschappelijk rendement. In een van de uitgangspunten van het beleidskader komt wel terug dat vastgoed in bezit van de gemeente wordt afgestoten tenzij het om een maatschappelijke functie gaat waar de markt niet in voorziet. Verder wordt in het beleidskader wel het volgende gezegd over het behalen van maatschappelijk rendement middels vastgoed: “Vastgoed heeft op zichzelf geen maatschappelijk rendement in zich. Het zijn de gehuisveste maatschappelijke functies en hun activiteiten in het vastgoed, die een effect kunnen hebben en kunnen bijdragen het behalen van gemeentelijke en/of politieke doelstellingen. Leegstaand vastgoed levert immers geen maatschappelijk rendement op. Hierop kan een uitzondering gemaakt worden voor vastgoed met een monumentale waarde.” 2017 - Actualisatie beleidskader Vastgoed 2017 Het beleidskader van 2015 bleek onvoldoende aan te sluiten op de dynamiek van de samenleving. Er was behoefte aan meer flexibiliteit in het besluitvormingsproces voor maatschappelijk vastgoed.

In 2017 is daarom het beleidskader uit 2015 herzien en zijn het beleidskader ‘Strategie op vastgoed 2017’ en het document ‘Spelregels voor het uitvoeren van het beleidskader ‘Strategie op vastgoed 2017’ vastgesteld. Met deze actualisatie is ingezet op het maken van een integrale afweging per pand. Om zo rekening te kunnen houden met de verschillende beleidsvelden en doelen van de stadsdeelagenda’s. En met de eigen dynamiek van de verschillende stadsdelen.8 Daarmee wordt er met dit beleidskader meer de verbinding gelegd naar de beleidsmatige doelen die door de gemeente worden nagestreefd. In dit beleidskader gelden verder dezelfde uitgangspunten als het beleidskader uit 2015. Wederom wordt in dit beleidskader ingezet op het afstoten van vastgoed in bezit van de gemeente tenzij het vastgoed een maatschappelijke functie huisvest.9 Casuïstiek – Kinderboerderij Noord Dit kader maakt inzichtelijk hoe de Kinderboerderij Noord, conform het toen geldende beleidsuitgangspunt, is afgestoten. In dit geval is sprake van een situatie van vastgoed dat werd afgestoten ondanks dat het nog wel een maatschappelijke functie vervulde. De Kinderboerderij Noord aan de Vanekerbeekweg is een voorbeeld van vastgoed dat is afgestoten. De kinderboerderij vervult tot op heden een maatschappelijke functie in de gemeente Enschede.

De Kinderboerderij Noord heeft de ambitie om een kernspeler te zijn voor het welzijn in de wijk met activiteiten op de boerderij en om als verbinder op te treden met woonwijk ’t Vaneker.9 In de stadsdeelagenda Noord van 2016-2018 wordt de kinderboerderij genoemd als een plaats waar een bijdrage wordt geleverd aan de ambities van het stadsdeel op het gebied van duurzaamheid, zoals “grotere betrokkenheid van inwoners bij de openbare ruimte”, middels de Jeugdtuin op het terrein van de kinderboerderij waar jeugdtuinders en vrijwilligers samen tuinieren. In 2020 is de gemeente langsgegaan bij het bestuur van de Stichting Kinderboerderij Noord om in gesprek te gaan over de verkoop van de kinderboerderij. Vanuit het vastgoedbedrijf is aangegeven dat de stichting zelf al langere tijd voornemens was om het eigendom over te nemen van de gemeente, omdat de neuzen van het vastgoedbedrijf en de stichting niet altijd dezelfde kant op stonden en de geldende afspraken soms in de weg zaten. In dit geval was er dus sprake van een situatie van vastgoed dat werd afgestoten ondanks dat het nog wel een maatschappelijke functie vervulde.

8

Beleidskader – Strategie op vastgoed 2017

9

Kinderboerderij Noord – Beleidsplan 2018-2023

9 / 67

De kinderboerderij is in 2020 door de gemeente verkocht aan de stichting voor een symbolisch bedrag van €1. Wel ontvangt de kinderboerderij nog subsidie van de gemeente. Het volgende effect werd door de gemeente beoogd met de verkoop: “Het verkleinen van de gemeentelijke vastgoed portefeuille en het verkleinen van vastgoed risico's. Alsmede het drukken van de uitgaven van de Kinderboerderij.”10 Bij de verkoop zijn afspraken gemaakt met betrekking tot het beheer en onderhoud van de kinderboerderij. De gemeente heeft bij de verkoop een bedrag van €20.000 meegegeven voor asbestsanering. Daarnaast krijgt de stichting van de kinderboerderij, mocht het de kinderboerderij ooit willen verkopen, van de gemeente de waardevermeerdering uitbetaald die gerealiseerd is na de koop. Zo heeft de stichting sinds de koop verschillende gebouwen op het terrein verduurzaamd en opgeknapt. De gemeente heeft het eerste recht van koop, op het moment dat de stichting de kinderboerderij zou willen verkopen. De bestuursleden gaven in het interview aan tevreden te zijn over de koop van de kinderboerderij en hoe dat heeft uitgepakt. Ook het vastgoedbedrijf geeft aan tevreden te zijn over de verkoop. Zij zien dat de stichting het onderhoud goed oppakt en dat er, conform afspraak, wordt geïnvesteerd in de verduurzaming van de kinderboerderij.

2021 – Beleidskader Vastgoed 2021 ‘Duurzaam bijdragen aan de doelen van de stad’ 10 In de zomer van 2020 is de gemeente samen met stakeholders11 een proces gestart om de vastgoedstrategie en de bijbehorende kostprijsdekkende huursystematiek te evalueren. Uit deze evaluatie kwamen vier punten naar voren die om een aanpassing van het beleidskader uit 2017 vroegen:12 1. Versterken kernportefeuille: Zoals hierboven beschreven had de gemeente met de voorgaande beleidskaders een focus op het afstoten van vastgoedobjecten waarvoor er geen beleidsmatige reden was om deze in bezit te houden. In het raadsvoorstel waarmee het nieuwe beleidskader aan de raad is voorgelegd, 13 is aangegeven dat dit eerdere doel van afstoten grotendeels gerealiseerd is. Uit de evaluatie kwam naar voren dat er door de focus op het afstoten minder aandacht was voor de kernportefeuille en de invulling daarvan. Het hernieuwde beleidskader moet eraan bijdragen dat deze aandacht er weer komt en dat de gebouwen zo een grotere bijdrage kunnen leveren aan maatschappelijke doelen. 2. Beter en transparanter samenwerken: Uit de evaluatie kwam naar voren dat stakeholders onvoldoende met elkaar samenwerkten. Er vond te weinig overleg plaats. Het hernieuwde beleidskader moet inzichtelijk maken op welke manier de samenwerking versterkt kan worden. 3.

Financiën transparant en duidelijk: Uit de evaluatie kwam ook dat de financiële systematiek werd gezien als complex, moeilijk uitlegbaar en daardoor weinig transparant. Met het nieuwe beleidskader wordt ingezet op nieuwe administratieve systemen. Dit om het overzicht en de uitlegbaarheid te vergroten en meer begrip te realiseren. In het kader op de volgende pagina wordt de financiële systematiek toegelicht. En wordt beschreven wat er uit de evaluatie van de financiële systematiek is gekomen.

10

Agendaformulier B&W-vergadering - 20 oktober 2020

11

De volgende stakeholders zijn betrokken bij de evaluatie: beleidsafdelingen Sport, Onderwijshuisvesting, Cultuur, Duurzaamheid en Sociaal Domein,

Twentse Schouwburg, Ruimtelijke Ontwikkeling en Beheer (gebieds- en projectontwikkeling, ontwikkelmanagers en opdrachtgevers), Stadsdeelmanagement en Sportaal. 12

Beleidskader Vastgoed 2021 – Duurzaam bijdragen aan de doelen van de stad

13

Raadsvoorstel Beleidskader Vastgoed, 26 november 2021

10 / 67

Financiële systematiek Het vastgoedbedrijf fungeert als een gesloten product binnen de gemeente. Dit betekent dat het Vastgoedbedrijf onafhankelijk en zelfredzaam is door middel van de inkomsten die zij generen ter dekking van alle lasten (neutraal). Alle kosten moeten worden gedekt uit de huuropbrengsten. Er wordt dan ook kostprijsdekkend verhuurd. Zowel positieve als negatieve exploitatieresultaten worden conform het gesloten systeem verrekend met de vastgoedreserve. Voor de kostprijsdekkende huurprijssystematiek maakt het vastgoedbedrijf gebruik van de ‘badkuip-methodiek’ (zie figuur 2). Dat wil zeggen dat de huur in het begin van de huurperiode lager ligt dan de kosten die gemaakt worden. In de loop van de huurperiode worden de tekorten uit de beginperiode weer goedgemaakt. Het voordeel van deze methodiek is dat de aanvangshuur relatief laag is. Nadeel van de methode is dat het leidt tot een complex financieel stelsel met een vastgoedreserve om de tekorten die in de beginjaren ontstaan op te kunnen vangen. De badkuipsystematiek maakt dat bepaalde objecten nog een negatieve exploitatie kunnen hebben. Als er nieuwe objecten aan de portefeuille toegevoegd moeten worden dan moet hiervoor voldoende financiële dekking zijn vanuit de betrokken beleidsafdelingen. Dit is in sommige situaties juridisch gezien niet mogelijk.

Dit is bijvoorbeeld het geval bij schenkingen en van contracten die zijn aangegaan nog voor de oprichting van het vastgoedbedrijf in 2005. Zo heeft het Vastgoedbedrijf in het verleden panden vanuit schenkingsakten (met name parken) in bezit gekregen. Ook heeft het Vastgoedbedrijf panden overgedragen gekregen van andere afdelingen waaraan al een contract ten grondslag lag. Daardoor is er een aantal gevallen waar er geen sprake is van een kostprijsdekkende huur, maar een in het verre verleden bepaalde huurprijs die alleen geïndexeerd wordt. Hiervoor komt dan dekking uit de reserve van het Vastgoedbedrijf.

Figuur 2: Financiële systematiek Uit de evaluatie van de kostprijsdekkende huur is gebleken dat het huurniveau een goede afspiegeling vormt van de achterliggende kosten. Discussie over (te) hoge huurniveaus leken daarmee vooral veroorzaakt te worden door de (hoge) kosten die vastgoed nu eenmaal met zich meebrengt. Uit de evaluatie is naar voren gekomen dat de huurprijssystematiek en de tarieven in ieder geval niet tot (te) hoge huren leiden. Zeker omdat het badkuipmodel juist zorgt voor lage aanvangshuren. Het VFBE spreekt in het beleidskader de verwachting uit dat het invoeren van nieuwe administratieve systemen het overzicht en de uitlegbaarheid van de financiële systematiek enorm zal vergroten. En daarmee ook het begrip. 11 / 67

4. In 2040 energieneutraal: In het vorige beleidskader waren slechts algemene uitgangspunten over verduurzaming opgenomen. In het hernieuwde beleidskader dient duurzaamheid een meer prominente plek in te nemen. Op basis van deze evaluatie en een inventarisatie van de toekomstige opgaven is het beleidskader vastgoed 2021 vastgesteld. Dit beleidskader wordt in de volgende paragraaf nader toegelicht.

2.1.1. Beleidskader Vastgoed 2021 - ‘Duurzaam bijdragen aan de doelen van de stad’ Het momenteel geldende beleidskader vastgoed 2021 is eind 2021 door het college en in juni 2022 door de raad vastgesteld, waarbij de raad ook amendementen heeft aangenomen. 14 In het beleidskader schetst de gemeente voor het vastgoed de volgende ambitie: “het duurzaam bijdragen aan de doelen van de stad” Om deze ambitie te kunnen realiseren is het vastgoedbeleid gestoeld op vijf kernpunten: 15 1. Vastgoed in gemeentelijk eigendom levert een bijdrage aan doelen van de stad In het beleidskader wordt de ambitie uitgesproken dat het vastgoed dat gemeente Enschede in eigendom heeft (of zelf huurt) wordt ingezet voor de doelen van de stad. Daarbij dient elk pand een bijdrage te leveren aan vastgestelde beleidsdoelstellingen, bijvoorbeeld op het gebied van onderwijs, cultuur, sport, welzijn, opvang, wonen, ambtelijke huisvesting of het versterken van het innovatieve/creatieve ecosysteem. Het vastgoed op zichzelf levert geen bijdrage aan deze beleidsdoelstellingen. Dat doen de activiteiten in het vastgoed; maatschappelijk rendement. Met dit uitgangspunt wordt nadrukkelijk ingezet op het inzetten van het gemeentelijk vastgoed voor het realiseren van beleidsmatige doelen (maatschappelijk vastgoed). 2.

Regie op vastgoed is een samenspel tussen de beleidsafdelingen en het vastgoedbedrijf De spelregels voor samenwerking in het beleidskader dienen eraan bij te dragen dat de regie op vastgoed een samenspel wordt tussen de beleidsafdelingen en het vastgoedbedrijf. In dit samenspel bepalen de beleidsafdelingen welke behoefte er is aan welk vastgoed voor het realiseren van hun beleidsdoelstellingen. Figuur 2 laat zien hoe het Vastgoedbedrijf, de gebruiker van het vastgoed en de beleidsafdelingen zich in dit samenspel tot elkaar verhouden. Hoe uitvoering wordt gegeven aan dit beoogde samenspel, wordt toegelicht in paragraaf 3.1.1. 3. Vastgoed dat de gemeente bezit wordt zo optimaal mogelijk benut, bezet en beheerd Figuur 3: Verhoudingen tussen het Met het beleidskader wordt gestuurd op een optimale balans van het Vastgoedbedrijf, de beleidsdomeinen financieel en maatschappelijk rendement. Efficiënt en effectief beheer en gebruikers van vastgoed betekent dat er vanuit het vastgoedbedrijf wordt ingezet op een slanke regieorganisatie, waarbij zoveel mogelijk kennis en kunde uit de markt benut wordt. Het realiseren van financieel rendement is primair de verantwoordelijkheid van het vastgoedbedrijf. Het maatschappelijk rendement wordt bepaald door de beleidsafdelingen. De gemeente draagt de verantwoordelijkheid voor het realiseren van voldoende 14

Met het eerste amendement is spelregel 25.3 aangepast, zodat het gemeentelijk vastgoed in 2040 energieneutraal is. Met het tweede amendement is

spelregel 29 toegevoegd, ten einde het vastgoed meer natuurinclusief en circulair te maken. 15

Beleidskader vastgoed 2021 – Duurzaam bijdragen aan de doelen van de stad

12 / 67

accommodaties en dat voorzieningen waar mogelijk geclusterd worden om zo de beleidsdoelen te bereiken met de inzet van minimale middelen. 4. Al het vastgoed is energieneutraal in 2040 In het Coalitieakkoord 2018-2022 van de gemeente Enschede is opgenomen dat de gemeente op het gebied van duurzaamheid het voortouw neemt door het gemeentelijke vastgoed zo snel mogelijk, maar uiterlijk in 2040, energieneutraal te maken. Dit doet de gemeente met respect voor de monumentale panden. Daarbij wordt rekening gehouden met de staat van het pand en technische/bedrijfseconomische beperkingen. In dit kernpunt wordt de ambitie uitgesproken om pilots te initiëren, om zo nieuwe oplossingen te onderzoeken. Ook wordt er ingezet op bewezen oplossingen om de benodigde besparing te behalen. Daarbij wordt aansluiting gezocht bij de Energievisie en de Transitievisie Warmte. Deze ambitie staat verder uitgewerkt in spelregel 25.3 van het beleidskader. Het verduurzamingsprogramma van circa 3 miljoen euro per jaar wordt gedekt vanuit de beschikbare middelen binnen het product Vastgoed. In de begroting wordt aangegeven welke concrete investeringen zullen worden gedaan. 5. Het vastgoedbedrijf is transparant over financiën en afwegingen Als laatste kernpunt wordt genoemd dat het vastgoedbedrijf transparant dient te zijn over de financiën en afwegingen ten aanzien van de vastgoedportefeuille.

In het beleidskader wordt benoemd dat de gemeente zich realiseert dat het maatschappelijk vastgoed een grote waarde vertegenwoordigt, zowel financieel als maatschappelijk. Daarvoor ligt een verantwoordingsopgave bij het vastgoedbedrijf. Onder deze verantwoordingsopgave valt het inzichtelijk maken van kosten en opbrengsten, onderhoudsplanningen en de opbouw van de huurprijs. Om opvolging te geven aan bovenstaande kernpunten heeft de gemeente in het beleidskader 29 spelregels vastgesteld over het vastgoed.

2.2. Doelen stadsdeelmanagement en beleidsafdelingen Zoals beschreven in het eerste kernpunt uit het beleidskader vastgoed 2021, dient vastgoed in gemeentelijk eigendom een bijdrage te leveren aan de doelen van de stad. Dat wil zeggen dat al het vastgoed dat in gemeentelijk bezit is een bijdrage dient te leveren aan vastgestelde beleidsdoelstellingen, door middel van de activiteiten die in of middels het vastgoed plaatsvinden. Ook voor 2021 werd er vanuit stadsdeelmanagement en verschillende beleidsdomeinen al in wisselende mate ingezet op het realiseren van maatschappelijk rendement middels het gemeentelijk vastgoed. In deze paragraaf staat ter illustratie toegelicht hoe daar op is ingezet vanuit stadsdeelmanagement en cultuur. Het overzicht van de overige beleidsterreinen die in het kader van dit onderzoek zijn onderzocht (welzijn, afval en sport), staat opgenomen in bijlage 1.

2.2.1. Stadsdeelmanagement 2019 – Strategische Huisvestingsvisie In 2019 is de Strategische Huisvestingsvisie vastgesteld, waarin wordt ingezet op toekomstbestendige gemeentelijke huisvesting. Met de implementatie van deze visie worden de servicecentra in de verschillende stadsdelen afgestoten en geherhuisvest in panden waar ook ruimte is voor andere maatschappelijke partners. Daarmee wordt er ingezet op werken vanuit een shared space, waarbij er meerdere partijen in een gebouw werken. Dit met het doel om verbeterde dienstverlening voor inwoners te kunnen realiseren. Zo is er in de nieuwe locaties ook ruimte voor organisaties als de politie, wijkteams en jongerenwerk. Servicecentrum Zuid, Oost en West zijn inmiddels afgestoten. Het Servicecentrum Noord is de laatste die nog afgestoten moet worden.

13 / 67

De nieuwe locatie in Noord (Het Kompas) wordt conform het beleidskader vastgoed 2021 energieneutraal (zie paragraaf 3.1.2.) en de realisatie daarvan is beoogd voor 2025.16 1718 Casuïstiek - De Boei en de Magneet Dit kader illustreert hoe de herhuisvesting van de gemeentelijke servicecentra in Boei en de Magneet, twee wijkcentra, heeft plaatsgevonden. De Boei en de Magneet zijn twee wijkcentra waar in het kader van de Strategische Huisvestingsvisie de herhuisvesting van de gemeentelijke servicecentra heeft plaatsgevonden. In 2017 en 2018 speelde de sluiting van de twee wijkcentra. 17 18 Na een aantal maanden actievoeren hebben de wijkraden ervoor weten te zorgen dat de wijkcentra behouden bleven. De wijkraad van de Magneet heeft, nadat het wijkcentrum uiteindelijk niet werd gesloten, met de gemeente meegedacht over de nieuwe invulling van het wijkcentrum. De wijkraad heeft daarbij meegezocht naar nieuwe huurders. Twee jaar terug is de Magneet verbouwd. Daarna is ook de ambtelijke organisatie in het pand is getrokken. Het pand is gemeentelijk eigendom. In de Magneet zitten op het moment onder andere de volgende maatschappelijke partijen: Alifa, de wijkraad, Wijkwijzer, budgetbeheer, het energieloket, de politie, de wijkregisseur ,de wijkgroenbeheerder, het wijkteam, Ons Huis (woningbouwvereniging) en de Regionale Instelling voor Beschermd Wonen.

Daarnaast zijn er ook contacten met het Leger Des Heils, de kerk en Power. Soortgelijke maatschappelijke organisaties zitten ook in wijkcentrum de Boei. Naast de politie, het wijkteam en RIBW, zitten daar bijvoorbeeld woningstichting Domein, Incluzio, JP van den Bent en Stop Armoede 053. In beide wijkcentra zit ook een coördinator wijkcentrum. Deze functie maakt onderdeel uit van Stadsdeelmanagement, wat onderdeel is van de gemeentelijke organisatie. Deze coördinatoren vormen vanuit hun functie een schakel tussen stadsdeelmanagement en de wijkcentra. Er wordt door de coördinatoren gezorgd voor een verbinding tussen de doelen waar vanuit stadsdeelmanagement aan wordt gewerkt en de activiteiten die in de wijkcentra worden georganiseerd. De wijkraad van de Magneet heeft in het interview aangegeven dat de huidige situatie, waarin na de verbouwing de ambtelijke organisatie samen met andere maatschappelijke partners zijn ondergebracht in de Magneet, goede resultaten heeft opgeleverd. Meer inwoners weten de weg te vinden naar de wijkraad en maken gebruik van de beschikbare ruimten in de Magneet. Door de verschillende aanwezige partijen kunnen mensen met een vraag snel worden geholpen en waar nodig worden doorverwezen.

2.2.2. Cultuur 2015 - Cultuurplan Enschede In het Cultuurplan Enschede, daterend uit 2015, wordt aandacht besteed aan de rol van cultureel vastgoed ter ondersteuning van het culturele veld. In dit plan wordt bijvoorbeeld beschreven hoe cultureel vastgoed als het Nationaal Muziekkwartier, Concordia aan de Oude Markt en de Langestraat en een aantal atelierpanden een bijdrage dienen te leveren aan de cultuursector in de gemeente. Zo wordt bijvoorbeeld voor het Nationaal Muziekkwartier het volgende actiepunt genoemd: “Het Nationaal Muziekkwartier profileert zich met een breed en divers muziekprofiel waarin pop, klassiek, jazz, muziektheater en muziek & techniek. Vanwege de regionale centrumfunctie van Enschede

16

Presentatie Het Kompas – Stadsdeelcommissie Noord, juni 2023

17

https://www.tubantia.nl/enschede/enschedese-wijk-pathmos-verzet-zich-tegen-sluiting-buurthuis-de-boei~a136f911/

18

https://www.1twente.nl/artikel/2177045/woede-en-onbegrip-over-sluiting-wijkcentrum-de-magneet-in-enschede

14 / 67

worden ook de andere podiumkunsten op een voldoende niveau aangeboden; dit gebeurt in afstemming met de schouwburg in Hengelo.” 2023 – Cultuurnota Enschede 2023 Op 4 december 2023 is de ‘Cultuurnota Enschede 2023’ door de raad vastgesteld. In deze nota komen verschillende punten naar voren waarmee wordt ingezet op het realiseren van maatschappelijk rendement middels gemeentelijk vastgoed. Deze worden hieronder achtereenvolgens behandeld. Realisatie en doorontwikkeling van culturele vastgoedtrajecten In de cultuurnota wordt de ambitie uitgesproken dat de gemeente Enschede actief ondersteuning biedt aan de realisatie en doorontwikkeling van culturele vastgoedtrajecten die een bijdrage dienen te leveren aan vraagstukken rondom de toegankelijkheid, verankering en zichtbaarheid van de grote culturele instellingen in de stad. Daarbij worden onder andere de volgende vastgoedprojecten genoemd; • De Huisvestingsvraagstukken van Theater Sonnevanck en Concordia • De zichtbaarheidsambities van Rijksmuseum Twenthe langs de Museumlaan; • De omvorming van de Voormalige Brandweerkazerne tot een creatieve broedplaats. Creatieve broedplaatsen Verder komt in de Cultuurnota (en ook in de gemeentebegroting 2024-2027) naar voren dat de gemeente tot een ‘Uitvoeringsagenda Ruimte voor Creatieve Broedplaatsen Enschede’ wil komen.

Dit omdat uit onderzoek van Bureau Buiten (juni 2023) blijkt dat er in Enschede een tekort is aan ruimte voor de creatieve sector. In de cultuurnota worden Creatieve Broedplaatsen als volgt gedefinieerd: “een creatieve broedplaats is een (fysieke of virtuele) werk- en/of expositieplek of platform voor (jonge, beginnende) creatieve makers, creatieve ondernemers of maatschappelijke organisaties; waar een innovatieve, inspirerende omgeving wordt gefaciliteerd waar nieuwe ideeën ontstaan; die gericht is op samenwerking, kruisbestuiving en interdisciplinariteit; waar een community kan ontstaan die niet primair gericht is op commercieel succes”. De uitvoeringsagenda moet inzicht gaan bieden in de ambities op het gebied van deze broedplaatsen, hoe deze verder vorm te geven en welke kosten (incl. financiële dekking) daaraan verbonden zijn. De realisatie van de benodigde vierkante meters zal grotendeels plaats moeten krijgen in de uitvoering van (nieuwe) ruimtelijke plannen. Cultureel vastgoedbeheer als onderdeel van de gemeentelijke vastgoedafdeling Daarnaast wordt in de cultuurnota benoemd dat de gemeente Enschede de mogelijkheid onderzoekt om cultureel vastgoedbeheer onderdeel te maken van de gemeentelijke vastgoedafdeling, met als expliciet doel: de realisatie van betaalbaar vastgoed voor de creatieve sector.

Dit wil de gemeente doen door te investeren in intern cultureel vastgoedbeheer, om zo daadkrachtiger op te kunnen treden bij complexere vastgoedvraagstukken, tijdelijke vastgoedexploitatie (van minimaal 3 jaar), of het structureel gebruik van gemeentelijk vastgoed. Bij vragen met betrekking tot de exploitatie van gemeentelijk vastgoed, of de bemiddeling tussen culturele partijen, vastgoedcorporaties en particuliere verhuurders, kan de gemeente middels cultureel vastgoedbeheer gerichter sturen op de realisatie van haar eigen ambities. Bij de expertise die door deze afdeling kan worden aangewend om de cultuursector te ondersteunen hoort het opstellen van huurovereenkomsten, het innen van de huur, als intermediair dienen voor culturele instellingen binnen eenzelfde clustergebouw of broedplaats, alsook het adviseren over businesscases. Cultureel vastgoedbeheer zal deel uitmaken van de gemeentelijke vastgoedafdeling, maar onderhoudt nauwe betrekking met de afdeling Strategie Fysiek

15 / 67

en Beleid en Grond- en Projectontwikkeling. Dat laatste met name in de tijdelijke situaties in gebiedsontwikkelingsprojecten. De financiële dekking van het cultureel vastgoedbeheer zal worden opgenomen in de Uitvoeringsagenda. Makelpunt In de cultuurnota wordt gesproken over het oprichten van een ‘makelpunt’, waar vraag en aanbod voor maatschappelijk vastgoed samen kunnen worden gebracht. Het makelpunt dient een plaats te bieden waar een brug wordt geslagen tussen het gebrek aan ruimte dat in de gemeente wordt ervaren en vastgoed dat in de gemeente Enschede onbenut blijft. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om wijkgebouwen, sportgebouwen, cultureel erfgoed, religieuze gebouwen, ateliers en podiumruimtes die voor lange tijd onbenut zijn voor maatschappelijke doeleinden. Het makelpunt richt zich dus niet slechts op cultureel vastgoed. Het raadsvoorstel om het makelpunt op te richten is aangenomen op 29 januari 2024.19 In de cultuurnota wordt toegelicht dat het voor (culturele) professionals of voor instellingen met een dringend ruimtevraagstuk niet eenvoudig is om inzichtelijk te krijgen waar eventueel onbenut vastgoed zich bevindt en hoe hier aanspraak op kan worden gemaakt. Een maatschappelijk makelpunt dient deze zoekvraag mogelijk te maken.

De nota licht toe dat het makelpunt een centraal, online platform moet worden, in de vorm van een digitaal overzicht van al het beschikbare vastgoed dat in Enschede wordt aangeboden. Partijen die vastgoed bezitten, of willen gebruiken dienen op het platform ondersteund te worden door medewerkers die mensen met elkaar in contact brengen, op zoek gaan naar nieuw aanbod en over een uitgebreid netwerk bezitten.

2.3. Analyse Kaderstelling op het gemeentelijk vastgoed In de geldende beleidskaders in de periode tussen 2015 en 2021 stond als uitgangspunt opgenomen dat vastgoed geen kerntaak was van de gemeente. In deze beleidskaders werd gesteld dat eigendom van vastgoed niet per se nodig is om gemeentelijke beleidsdoelen te realiseren. Er is daarom in deze periode vooral ingezet op het verkopen van vastgoed. Daarvoor is tussen 2014-2022 een afstootlijst gecreëerd. Waar de vastgoedportefeuille in 2004 nog uit 224 panden bestond, zijn dat er in 2023 nog 121.20 De verkoopresultaten zijn verrekend met de vastgoedreserve en binnen het gesloten product van VFBE gebleven.21 In het nieuwe beleidskader vastgoed 2021 wordt, na de eerdere focus op afstoten, hernieuwd aandacht besteed aan de inzet van vastgoedobjecten voor het realiseren van de gemeentelijke doelstellingen. Dit uit zich in de hoofddoelstelling van het beleidskader: het duurzaam bijdragen aan de doelen van de stad. Daarvoor zijn in het beleidskader een aantal kernpunten vastgelegd en uitgewerkt in spelregels. Deze kernpunten zijn vooral gericht op de eigenaarskant van het vastgoed: optimaal benutting, bezetting en beheer van het vastgoed dat de gemeente bezit, een goed samenspel tussen de beleidsafdelingen en het vastgoedbedrijf en transparantie over financiën en afwegingen.

Voor deze punten bevat het beleidskader helder uitgewerkte spelregels die het vastgoedbedrijf in samenspel met de beleidsdomeinen op papier in staat stellen om de uitvoering daarvan mogelijk te maken. Het beleidskader gaat echter minder in op de gebruikerskant van het vastgoed. De verantwoordelijkheid om de koppeling te maken tussen de vastgoedobjecten en de te realiseren gemeentelijke

19

Raadsbesluit “Het maken van een makelpunt bij het Vastgoed en Facilitair Bedrijf Enschede, 29 januari 2024

20

Zie bijlage 4 voor een overzicht van de panden die in de periode 2013-2024 zijn afgestoten.

21

Zie pagina 27 en 28 van het raadsvoorstel Strategie op Vastgoed van 15 december 2014 voor het effect hiervan op de reserve zoals destijds becijferd. De

opbrengst/verlies (irt boekwaarde) afgezet moet worden tegen het exploitatieresultaat tot dan toe.

16 / 67

doelstellingen, wordt in het beleidskader gelegd bij de beleidsdomeinen. Het beleidskader stelt dat het VFBE ‘beleidsneutraal’ is om zo een zuivere en weloverwegen besluit te kunnen nemen. In de raadssessie die in het kader van dit onderzoek met een vertegenwoordiging van de raad is gehouden, is door raadsleden aangegeven dat er geen duidelijke kaders zijn vastgesteld voor het te realiseren maatschappelijke rendement middels het gemeentelijk maatschappelijk vastgoed. Voor de ambitie om in 2040 de gemeentelijke vastgoedportefeuille zo energieneutraal mogelijk te laten, geldt dat deze concreet uitgewerkt in het beleidskader. In het jaarplan van het vastgoedbedrijf wordt expliciet gemaakt welke acties en maatregelen daarvoor zijn gerealiseerd en in de komende jaren gerealiseerd gaan worden om deze ambitie te behalen. Zo staat in het jaarplan welke panden er in het begrotingsjaar verduurzaamd worden. Uit het jaarplan van 2023 blijkt ook dat de gemeente op koers ligt om deze ambitie te behalen (zie ook paragraaf 5.1.2.).

Kaderstelling vanuit de verschillende beleidsdomeinen Uit beleidskaders van verschillende beleidsdomeinen en uit de interviews met medewerkers van de beleidsdomeinen, komt naar voren dat er binnen de gemeente sprake is van een ontwikkeling waarbij er steeds meer expliciet wordt nagedacht over hoe het vastgoed ingezet kan worden voor het realiseren van de maatschappelijke doelen. Daarbij is er geen sprake van een overkoepelend accommodatiebeleid, maar wordt er bottom up vanuit de verschillende beleidsdomeinen gewerkt aan een vorm van accommodatiebeleid. Sinds 2015 wordt er in verschillende beleidskaders ingezet op het gebruiken van gemeentelijk vastgoed voor het realiseren van maatschappelijk rendement. Daarnaast blijkt uit de gemeentebegroting van 2024-2027 dat er voor de komende jaren meerdere ontwikkelingen op de planning staan met betrekking tot het ontwikkelen van een vorm van accommodatiebeleid. Zo blijkt uit de gemeentebegroting dat er een sportaccommodatiebeleid wordt ontwikkeld. En wordt een makelpunt opgericht waarbij vraag en aanbod van vastgoedobjecten worden samengebracht. Ook vanuit het beleidsdomein cultuur zijn verschillende ontwikkelingen gaande waarin een vorm van accommodatiebeleid naar voren komt. Zo speelt momenteel de overweging om cultureel vastgoedbeheer onderdeel te laten zijn van de vastgoedafdeling.

En wordt ingezet op het realiseren van creatieve broedplaatsen. Deze ontwikkelingen illustreren dat het beleidsdomein cultuur en sport een expliciete rol zien voor vastgoed als een belangrijk instrument voor het bereiken van beleidsmatige doelstellingen. Ook op het vlak van welzijn is de overgang van het afstoten van vastgoed naar het bewust benutten van vastgoed voor de maatschappelijke doelstellingen te zien (zie bijlage 1). In het gesprek met beleidsmedewerkers is aangegeven dat er in het verleden veel buurthuizen zijn afgestoten conform de doelstelling van het vastgoedbeleid, waardoor er nu weinig buurthuizen in eigendom van de gemeente zijn. Wel wordt er door de gemeente nog meegedeeld in de exploitatie van diverse buurthuizen. Partners die zich huisvesten in deze buurthuizen worden door de gemeente gesubsidieerd. Er wordt op het vlak van welzijn naar vastgoed gekeken als een noodzakelijk instrument voor het versterken van de sociale basis in de wijken. Bepaalde punten in de wijk zijn nodig om vanuit daar het netwerk rondom welzijn uit te bouwen, en gevoeld wordt dat die punten er nu te weinig zijn. Vanuit het product EMV (Exploitatie Maatschappelijk Vastgoed) en stadsdeelmanagement wordt verdere invulling gegeven aan de nieuw ingeslagen weg met wijkvoorzieningen als De Magneet en De Boei. Ook de raad haakt aan op deze ontwikkeling.

Bijvoorbeeld met de motie ‘Maatschappelijke partijen verleiden voor maatschappelijk vastgoed’, die op 17 juli 2023 is aangenomen. In deze motie wordt geconstateerd dat het beleid was de (functie van) wijkcentra af te bouwen omdat de meerwaarde daarvan niet meer werd gezien, maar dat de afgelopen jaren een omgekeerde beweging in gang is gezet met de realisatie van voorzieningen als De Boei en De Magneet. De motie roept op om het zo veel mogelijk huisvesten van maatschappelijke partners in gemeentelijk vastgoed, onderdeel

17 / 67

te laten zijn van de op te stellen visie op de gemeentelijke wijkvoorzieningen. Ook in de raadssessie gaven raadsleden aan dat vastgoed kan worden ingezet als instrument om beleidsmatige doelen te behalen. Kortom, vanuit sport, cultuur en welzijn wordt gewerkt aan een vorm van accommodatiebeleid met een focus op het realiseren van maatschappelijk impact met vastgoed. Met deze drie beleidsdomeinen wordt het grootste deel van het gemeentelijk vastgoed gedekt. De meeste panden worden namelijk ingezet ten behoeve van sport (50 panden), welzijn (9 panden) en cultuur 12 panden) (zie ook hoofdstuk 4). In hoofdstuk 5 wordt ingegaan op in hoeverre de gemeente erin is geslaagd om met het gevoerde beleid sinds 2015 maatschappelijk rendement te realiseren middels het gemeentelijk vastgoed.

2.4. Toetsing aan het normenkader Groen Oranje Rood

Aan de vastgestelde norm is geheel voldaan. Aan de vastgestelde norm is gedeeltelijk voldaan. Aan de vastgestelde norm is niet voldaan.

Norm 1. De doelen van het vastgoedbeleid zijn concreet en duidelijk vastgesteld. 2. Duidelijk en concreet is vastgesteld welke maatschappelijke impact (beleidsmatige doelen) moet worden gerealiseerd met de inzet van het maatschappelijk vastgoed. Norm 1 Het beleidskader Vastgoed 2021 schetst een aantal heldere doelstellingen voor het vastgoed. De hoofddoelstelling is uitgewerkt in 5 kernpunten en in de 27 spelregels wordt een verdere invulling gegeven aan hoe de hoofddoelstelling gerealiseerd kan worden. Daarmee is aan deze norm voldaan. Wel zijn deze kernpunten en spelregels vooral gericht op de eigenaarskant en ligt de verantwoordelijkheid bij de beleidsdomeinen om de link te leggen tussen het vastgoed en de maatschappelijke doelstellingen. Norm 2 Er is geen overkoepelend accommodatiebeleid waarin richtinggevende uitgangspunten staan voor de maatschappelijke impact die gerealiseerd kan worden met het vastgoed. Wel zijn er sinds 2015 vanuit de beleidsdomeinen verschillende beleidskaders vastgesteld waarin wordt ingezet op een vorm van accommodatiebeleid. Zoals het op te richten makelpunt en de te ontwikkelen visie op de gemeentelijke wijkvoorzieningen. Deze zijn echter nog in ontwikkeling. Er is nog geen beleidsmatige koppeling gelegd met de accommodaties.

Dus hoewel beleid op bepaalde onderdelen nog moet worden vastgelegd, wordt er al wel vanuit een inhoudelijke visie gehandeld. Maar nog niet inzichtelijk is welke maatschappelijke impact er precies moet worden gerealiseerd middels de accommodaties. Daarnaast wordt in gesprekken met de beleidsdomeinen aangegeven dat het op dit moment ook nog lastig is om concreet te maken welke maatschappelijke impact moet worden gerealiseerd met het vastgoed. Wel is in het beleidskader Vastgoed 2021 concreet gemaakt hoe de vastgoedportefeuille in 2040 zo energieneutraal mogelijk is. Aan deze norm wordt gedeeltelijk voldaan.

18 / 67

3. Uitvoering Hoofdstuk 3 is gericht op de uitvoering. In §1 wordt een feitelijke weergave gegeven van de uitvoering van het vastgoedbeleid. Daarbij wordt ingegaan op hoe maatschappelijk vastgoed is georganiseerd binnen de gemeentelijke organisatie, het afwegingskader en de afspraken die gemaakt zijn tussen raad en college. In §2 wordt een analyse uitgevoerd op de feitelijke weergave. In §3 worden de normen getoetst.

3.1. Organisatie van maatschappelijk vastgoed 3.1.1. Rollen, taken en verantwoordelijkheden Vastgoed & Facilitair Bedrijf Enschede (VFBE) Nagenoeg al het vastgoed binnen de gemeente Enschede is ondergebracht binnen het Vastgoed & Facilitair Bedrijf Enschede (VFBE). Uitgezonderd zijn de parkeergarages, rioolgebouwen, objecten in de openbare ruimte en vastgoed in (toekomstige) grondexploitaties.22 Het Vastgoedbedrijf is opdrachtnemer/aanbieder van vastgoed en stelt zich als (toekomstig)eigenaar op als het bedrijfseconomisch geweten voor het vastgoed van de gemeente. Het vastgoedbedrijf vervult de rol van eigenaar, verhuurder en beheerder van het gemeentelijk vastgoed. Het vastgoedbedrijf heeft naast panden ook gronden in bezit. Het gaat dan om gronden waar een opstalrecht op gevestigd is (bijvoorbeeld sportparken en woningen). Parkeergarages, gronden met ontwikkelpotentie, groenvoorzieningen en openbare ruimten vallen niet onder de verantwoordelijkheid van het vastgoedbedrijf.23 Het Vastgoedbedrijf vervult namens de gemeente de eigenaarsrol van het gemeentelijke vastgoed. Het Vastgoedbedrijf is geen zelfstandige organisatie, maar een afdeling van de gemeente. Wel voert het Vastgoedbedrijf haar taken en werkzaamheden zelfstandig uit binnen de vastgestelde kaders. En binnen het gesloten financiële systeem.

Taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn vastgelegd in het door de raad vastgestelde beleidskader (zie hoofdstuk 2) en mandaatbesluiten. Onder de verantwoordelijkheden van het VFBE vallen in ieder geval: • • • • • • • •

Integraal inzichtelijk maken van vraag en aanbod, bewerkstelligen van synergie tussen beleidsafdelingen, signaleren van knelpunten en het benoemen van oplossingsrichtingen. Afstemmen met beleidsafdelingen over toekomstvisie ten aanzien van vastgoed. Advisering aan beleidsafdelingen en het bij huisvestingsvraagstukken aan de voorkant meedenken. Verzorgen van managementinformatie over de prestatie van het vastgoed. Rapporteren over het vastgoed naar gebruiker, beleid, management, bestuur en raad. Opstellen onderhoudsplannen en bepalen benodigd budget. Verwerken van mutaties in de vastgoedportefeuille (huren, kopen en verkopen) en het onderhouden van contacten die hiervoor noodzakelijk zijn. Het uitvoeren van projectmanagement van vastgoedprojecten en vastgoedadvisering.

22

Het VFBE heeft aangegeven geen zicht te hebben op waarom er in het verleden is gekozen voor deze uitzonderingen.

23

Beleidskader Vastgoed 2021 – Duurzaam bijdragen aan de doelen van de stad

19 / 67

De taakverdeling met betrekking tot de onderhoudstaken wordt vastgelegd aan de hand van de Regeling Beheer en Onderhoud (RBO) van de gemeente Enschede. Hierin staat aangegeven voor welke onderhoudstaken de huurder verantwoordelijk is en voor welke taken het vastgoedbedrijf verantwoordelijk is. Positie van het Vastgoedbedrijf Figuur 5 laat zien hoe het Vastgoedbedrijf, de gebruikers van het vastgoed en de beleidsafdelingen zich in dit samenspel tot elkaar verhouden. Het vastgoedbedrijf brengt een kostprijsdekkende huur (zie het kader in paragraaf 2.1 voor een toelichting van deze financiële systematiek) in rekening bij de huurders/gebruikers. De huurder betaalt deze huur en ontvangt daar eventueel subsidie voor. Het Vastgoedbedrijf verstrekt zelf geen subsidies. De beleidsafdelingen hebben richting het Vastgoedbedrijf de rol van opdrachtgever en bepalen welke behoefte aan vastgoed er is voor het realiseren van het gemeentebeleid. De beleidsafdeling is daarbij de ‘vrager’ van het maatschappelijk vastgoed. Partijen in de samenleving maken een behoefte aan huisvesting kenbaar. De beleidsafdelingen Figuur 5: Verhoudingen tussen het beoordelen dit en bepalen zo welke behoefte aan vastgoed er is voor Vastgoedbedrijf, de beleidsdomeinen het realiseren van gemeentelijk beleid.

Het vastgoedbedrijf stemt en gebruikers van vastgoed samen met de betrokken beleidsafdeling en het grondbedrijf af over 24 eventuele verkoop van vastgoed. Middels NieVieWie-overleggen , waarin alle beleidsterreinen inspraak hebben, het jaarplanoverleg en separate overleggen met beleidsdomeinen houdt het VFBE zicht op de vastgoedbehoefte. De beleidsafdelingen zijn verantwoordelijk voor subsidiering van de huurders/gebruikers. Zo verstrekt Sportbeleid jaarlijks een exploitatievergoeding aan Sportaal25 en subsidieert Cultuurbeleid enkele culturele instellingen. In de subsidieaanvraag dient de aanvrager een activiteitenplan bij te voegen waarin de activiteit, de doelgroep, de doelstellingen, de beoogde resultaten en het tijdvak worden beschreven26. Als er iets binnen panden speelt die subsidie ontvangen van de beleidsdomeinen (zoals onderhoud, uitbreidingswensen, contractuele wijzigingen), wordt dat veelal met zowel de betrokken beleidsmedewerker als de huurder van het pand besproken. Het te voeren accommodatiebeleid wordt door het vastgoedbedrijf met de betrokken beleidsafdelingen besproken in de jaaroverleggen. Afstemming met wethouders gebeurt in portefeuillehoudersoverleggen en NieVieWie-overleggen. Vanuit het college is er een wethouder die vastgoed in zijn portefeuille heeft. Waar nodig stemmen de wethouders bestuurlijk met elkaar af over het vastgoed.

De verantwoording van het Vastgoedbedrijf loopt via de begrotingen en jaarrekeningen. In 2021 was er twee keer per jaar overleg tussen het Vastgoedbedrijf en de beleidsafdelingen. Sinds 2022 is dat eens per jaar. Het wordt voorbereid met een verslag van het voorgaande jaar, een actueel portefeuilleoverzicht het, beleidskader en eventuele specifieke gesprekspunten. Aanvullend op de jaarplanoverleggen is er regelmatig collegiale afstemming tussen het Vastgoedbedrijf en de beleidsafdelingen.

24

NieVieWie staat voor Nieuw in Enschede, Vestigen in Enschede en Wonen in Enschede. Het is een platform waar integraal en strategisch wordt gestuurd op

de opgaven van de stad waar de portefeuillehouder Stedelijke Ontwikkeling voor verantwoordelijk is. 25

Sportaal heeft de opdracht van de gemeente om de sportaccommodaties te exploiteren en is daarbij verantwoordelijk voor het klein dagelijks onderhoud.

26

Algemene subsidieverordening gemeente Enschede 2022

20 / 67

In de interviews met het vastgoedbedrijf en de beleidsdomeinen komt naar voren dat dit beoogde samenspel prettig verloopt. De beleidsdomeinen geven aan welke vastgoedbehoefte er bestaat voor het realiseren van de beleidsmatige doelen en het vastgoedbedrijf is daarin uitvoerend. De beleidsafdelingen worden in de jaaroverleggen geïnformeerd over de ontwikkelingen binnen de portefeuille. Waar relevant en/of gewenst wordt dit ondersteund met financiële informatie. Er vindt afstemming en samenwerking plaats tussen gebouweigenaar/verhuurder en huurder/gebruiker. Er is overleg op verschillende niveaus, van uitvoering tot strategisch. Ook is er met de huurders overleg over reguliere onderhoudswerkzaamheden. Daar waar een subsidierelatie is kan ook de beleidsafdeling bij overleg worden betrokken. Dit gebeurt bijvoorbeeld bij vraagstukken als het verbouwen van Sportlocaties, wat in samenspel gaat met de huurder/gebruiker Sportaal27 en de gemeentelijke afdeling sportbeleid. Casuïstiek – De Boei en de Magneet Dit kader illustreert hoe afstemming plaatsvindt tussen de wijkraad als gebruiker van het vastgoed (de Magneet) en de gemeente als gebouweigenaar/verhuurder van het vastgoed. De wijkraad, die gebruik maakt van de Magneet, heeft aangegeven dat het contact met de gemeente prettig verloopt.

Daarbij helpt het volgens hen dat er vanuit stadsdeelmanagement een coördinator wijkcentrum aanwezig is in de wijkcentra. Deze functie bestaat sinds twee jaar en is destijds opgezet als pilot in de Boei en de Magneet. Al snel bleek dat deze functie goed beviel. De gemeente is voornemens om deze functie ook bij de overige wijkcentra in te vullen. De coördinator is het eerste aanspreekpunt in de twee wijkcentra en zorgt voor verbinding tussen de inwoners en de maatschappelijke organisaties, tussen de organisaties onderling en met de gemeente. De coördinatoren van de Boei en de Magneet benoemen dat voordat zij actief waren in het wijkcentrum, organisaties elkaar nog lastig wisten te vinden. Dit is verbeterd sinds de komst van de coördinatoren.

3.1.2. Samenwerking Zoals beschreven in paragraaf 2.1 kwam uit de eerdere evaluatie naar voren dat de verschillende stakeholders onvoldoende met elkaar samenwerkten, en dat overkoepelende overleggen niet of nauwelijks plaatsvonden. Ook leidde de overdracht van vastgoed tussen afdelingen regelmatig tot discussie over de hoogte van de overdrachtssom. Daarom zijn er in de tweede paragraaf van het beleidskader vastgoed samenwerkingsafspraken uitgewerkt voor hoe samenwerking en overdracht plaatsvindt met de volgende afdelingen: • • • • • • • • •

27

Onderwijshuisvesting Gebieds- en projectontwikkeling Sportbeleid Cultuurbeleid Sociaal Domein VFBE Facilitair VFBE EMV ((Exploitatie Maatschappelijk Vastgoed) Stadsdeelbeheer Stadsdeelmanagement

Sportaal is niet alleen huurder/gebruiker, maar ook een vereniging in het geval van Sportlocaties.

21 / 67

Deze samenwerkingsafspraken gaan bijvoorbeeld in op verantwoordelijkheden ten aanzien van het vastgoed. Ter illustratie wordt hieronder voor een aantal afdelingen toegelicht welke afspraken er staan vastgelegd in het beleidskader. Sportbeleid In spelregel 9. ‘Samenwerking Sportbeleid’ uit het beleidskader staat beschreven dat de afdeling Sportbeleid verantwoordelijk is voor het accommodatiebeleid, dat er nauwe afstemming is met Sportbeleid over of er beleidsredenen zijn om een vastgoedobject in de portefeuille te nemen of te houden en dat Sportbeleid de organisatie Sportaal subsidieert, die de accommodaties beheert. Gebieds- en projectontwikkeling Voor wat betreft de samenwerking met gebieds- en projectontwikkeling zijn er in het beleidskader afspraken gemaakt over de boekwaarde van het vastgoed. Voor al het vastgoed dat vrijkomt zonder maatschappelijke invulling, wordt voor een besluit voor verkoop eerst intern afgewogen met de betrokken beleidsvelden en het grondbedrijf wat met die gebouwen te doen. Het vastgoedbedrijf heeft hierover aangegeven dat als de gemeente zelf iets huurt ze meestal wordt betrokken, maar dat dat nog niet altijd het geval is. Stadsdeelmanagement De gemeente Enschede bestaat uit vijf stadsdelen, met elk een eigen stadsdeelcommissie, bestaande uit leden van de gemeenteraad. De wethouders zijn verantwoordelijk voor de verschillende stadsdelen.