Eindrapport Regioplan.pdf

Onderzoek verslavingszorg(beleid) in Enschede

Het verslavingszorgbeleid (regio) Enschede

- EINDRAPPORT -

Auteurs Niek van Ansem Frank Kriek Florian Korn (Cebeon) John van Leerdam (Cebeon)

Amsterdam, 24 juni 2022

© 2022 Regioplan, in opdracht van Rekenkamercommissie Enschede. Het gebruik van cijfers en/of teksten als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en boeken is toegestaan mits de bron duidelijk wordt vermeld. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand en/ of openbaar gemaakt in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of op enige andere manier zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van Regioplan. Regioplan aanvaardt geen aansprakelijkheid voor drukfouten en/of andere onvolkomenheden.

Inhoudsopgave 1 Inleiding 1.1 Aanleiding 1.2 Afbakening onderzoek 1.3 Doel en onderzoeksvragen 1.4 Normenkader 1.5 Methode 1.6 Leeswijzer

1 1 1 1 2 3 4

2 Beleidsanalyse 2.1 Landelijk kader 2.2 Regionaal kader 2.3 Lokaal kader 2.4 Conclusies en beoordeling aan de hand van het normenkader

6 6 9 12 13

3 Uitvoeringsanalyse 3.1 Doelgroep in beeld 3.2 Preventie 3.3 Maatschappelijke opvang 3.4 Beschermd wonen 3.5 Medische heroïnebehandeling 3.6 Conclusie en beoordeling

16 16 18 22 26 28 28

4 Financiële analyse 4.1 Verantwoording bestedingen Enschede 4.2 Vergelijking met referentiegemeenten 4.3 Beoordeling financiële kader

32 32 35 36

5 Onderzoeksvragen, conclusies en aanbevelingen 5.1 Beantwoording onderzoeksvragen 5.2 Conclusies en aanbevelingen

39 39 44

Inleiding

1 Inleiding

1.1 Aanleiding De rekenkamercommissie van de gemeente Enschede heeft een onderzoek laten uitvoeren naar het beleid inzake de verslavingszorg van de gemeente Enschede, de uitvoering en uitgaven van dat beleid en de daarmee geboekte resultaten. De reden om een dergelijk onderzoek te wensen is dat er in de ogen van de rekenkamercommissie relatief veel geld mee gemoeid is en er sprake lijkt te zijn van vrij strikte Rijkssturing. Daar komt bij dat de gemeente Enschede als centrumgemeente eveneens de taak heeft om het verslavingsbeleid (deels) voor de acht regiogemeenten op te zetten en uit te voeren. Naast Enschede betreft dit Borne, Dinkelland, Haaksbergen, Hengelo, Hof van Twente, Losser en Oldenzaal.

1.2 Afbakening onderzoek Dit onderzoek is enkel gericht op beleid en (preventie-)activiteiten omtrent verslavingen in Enschede en in de omliggende centrumgemeente-regio, gefinancierd vanuit lokale gemeentelijke gelden en/of centrumgemeentegelden. Zo zal verslavingszorg gericht op behandeling van verslavingen geen deel uitmaken van het onderzoek omdat dit niet gefinancierd wordt vanuit gemeentegelden (zie ook hoofdstuk 2: Beleidsanalyse). We richten ons in dit onderzoek expliciet op het verslavingszorgbeleid waar de gemeente Enschede (als zelfstandige gemeente en als centrumgemeente) verantwoordelijk voor is. Met verslavingsproblematiek in dit rapport wordt gedoeld op alle mogelijke vormen van verslavingen. Dit kan gaan over een drugs- of alcoholverslaving, maar ook bijvoorbeeld gameverslaving of roken. Het gaat in dit rapport om het verslavingszorgbeleid en de uitvoering daarvan dat zich richt op kwetsbare inwoners, dat wil zeggen op inwoners die (om uiteenlopende redenen) een relatief verhoogd risico lopen om verslaafd te geraken.

1.3 Doel en onderzoeksvragen Het onderzoek is ingestoken vanuit de volgende onderzoeksvragen: Beleid - Welke doelstellingen worden gehanteerd op het gebied van verslavingszorg/kwetsbare inwoners (onderscheiden waar relevant naar Rijksdoelstellingen, doelstellingen van/voor de gemeente Enschede en regiodoelstellingen)? - Welke verslavingen en doelgroepen worden onderscheiden? Uitvoering Hoe werkt het beleid inzake de verslavingszorg/zorg voor kwetsbare inwoners in de praktijk uit? - Doelgroepen: hoe groot zijn de doelgroepen van het verslavingsbeleid (Enschede en in de regiogemeenten en op welke wijze worden deze bereikt? - In- en uitstroom: hoe groot zijn de instroom en de uitstroom over de afgelopen jaren, uitgesplitst over de verschillende verslavingssoorten? - Het verslavingsproces: hoe komt iemand terecht in een verslaving, hoe krijg je een verslaafde weer terug in de maatschappij? Hoeveel mensen vallen in herhaling? - De zorgverlening: hoe worden de zorgverleners aangestuurd? Hoe ziet het werk van zorgverleners eruit? Financiën Hoe zien de inkomsten en de uitgaven voor de verslavingszorg/zorg voor kwetsbare inwoners eruit? - Onderscheiden naar Rijksniveau, niveau van de acht gemeenten waarvoor Enschede centrumgemeente is en het lokale niveau? - Hoeveel subsidies worden verstrekt voor de diverse typen verslavingszorg aan betrokken organisaties, door wie en vanuit welk

budget?

1

Resultaten: - Wat is de effectiviteit en de efficiency van het beleid en de maatregelen? - Is er sprake van effectief beleid in de zin dat zo veel mogelijk verslavingen voorkomen worden, verslaafden de juiste zorg en ondersteuning krijgen en de kans op terugvalgedrag zo klein mogelijk is (als gevolg van de juiste nazorg)? - Is er sprake van efficiënt beleid vergeleken met (2) andere centrumgemeenten?

1.4 Normenkader Om het beleid en de uitvoering van de verslavingszorg te kunnen beoordelen, hebben we onderstaand normenkader gebruikt. De waarderingsscores zijn: ++ = zeer goed, + = goed, kan nog beter, 0= geen oordeel over (wegens gebrek aan informatie) - = moet beter en -- = moet snel verbeteren. Beleidsnormen: • De doelen van het verslavingszorgbeleid in Enschede zijn SMART geformuleerd, onderscheiden naar procesdoelen en doelen in termen van gewenste maatschappelijke effecten. • In het beleid is aandacht voor de samenhang met de andere sectoren in het sociaal domein; er is sprake van integraal beleid (aantoonbare verbinding met de jeugdzorg, Wmo, Participatiewet, Wet schuldsanering, en met het beleid in de sociale basis). • In het beleid wordt aantoonbaar rekening gehouden met de specifieke kenmerken van de Enschedese samenleving (en die van de regiogemeenten), leidend tot inzicht in de risicofactoren, de risicogroepen en de behoefte aan verslavingszorg. • Daarmee is optimaal gebruikgemaakt van de mogelijkheden om de wettelijke taken en de daarop geënte landelijke beleidskaders regionaal/lokaal in te kleuren.

• De beleidsdoelen van de gemeente Enschede (voor Enschede zelf én voor de regiogemeenten) zijn herkenbaar doorvertaald naar de doel- en taakstelling en werkwijze die richtinggevend zijn voor de uitvoeringspraktijk, zoals onder meer verwoord in de (nieuwe) subsidieverordening. Uitvoeringsnormen: • De uitvoering vindt plaats conform het vastgestelde beleid. • Er is sprake van een adequaat functionerende toegang tot de verslavingszorg. • De toegang tot de verslavingszorg én de zorgverleners kennen de (potentiële) doelgroep(en) en werken aantoonbaar vanuit de basisprincipes zoals geformuleerd in de beleidskaders. • Er is sprake van een effectieve samenwerking tussen de lokale toegang en de regionale verslavingszorg, met name op de volgende aspecten: o De samenstelling van de lokale toegang is toegespitst op de lokale behoefte aan verslavingszorg. o De samenwerking leidt tot een gedegen inzicht in de behoefte aan verslavingszorg en de wijze waarop deze wordt vervuld. o De samenwerking vormt een gedegen basis voor het genereren van beleidsinformatie op basis waarvan de gemeente kan sturen op gewenst resultaat. Resultaatnormen: • Er is sprake van een laagdrempelige toegang tot de verslavingszorg. • Alle (potentiële) doelgroepen zijn in beeld en zij die dat nodig hebben, ontvangen tijdig de juiste zorg en ondersteuning.

• De cliënten in de verslavingszorg zijn tevreden over de geboden ondersteuning. • Cliënten die uit de verslavingszorg komen, ontvangen tijdig de juiste nazorg en ondersteuning met als resultaat dat het terugvalpercentage o gering mogelijk is. Financiële normen: • De gemeente wordt tijdig, juist en volledig geïnformeerd door de aanbieder(s) over de kosten en de resultaten van de verslavingszorg. • De inkomsten en uitgaven voor het verslavingsbeleid zijn transparant in de zin dat een duidelijk onderscheid gemaakt kan worden tussen uitgaven voor de preventie, de curatie en de nazorg en eveneens duidelijk is welke financieringsbronnen daarvoor worden ingezet. • Het beleid is effectief en efficiënt uitgevoerd gelet op de resultaten.

2

1.5 Methode Het onderzoek is gericht op een analyse van het beleid, de uitvoering en financiën. Hiervoor zijn de volgende onderzoeksmethoden gebruikt: 1. Documentanalyse: allereerst hebben we beschikbare documentatie geanalyseerd: landelijke, regionale en lokale documenten, beleidsnota’s, begrotingen en jaarrekeningen, verordeningen en besluiten. Dit biedt ons inzicht in bestaande wettelijke taken van gemeenten die relevant zijn voor verslavingsproblematiek, en het beleid en de uitvoering in (de centrumgemeente) Enschede. We hebben eveneens gekeken naar de cijfers en resultaten van de geboden zorg, ondersteuning en andere activiteiten vanuit de verslavingszorgaanbieder en eventueel andere betrokken organisaties, voortkomend uit gemeentelijke financiering. Naast input voor de beleids- en uitvoeringsanalyse gebruikten we bestaande documentatie om een financiële analyse te kunnen maken van de activiteiten die zijn uitgevoerd. 2. Aanvullende gesprekken gemeente Enschede: de papieren analyse (inclusief financiële analyse) is aangevuld met informatie afkomstig uit een aantal gesprekken met de gemeente Enschede. Hiervoor hebben we met twee beleidsmedewerkers/adviseurs en betrokken wethouder op het gebied van beschermd wonen, maatschappelijke opvang en sociale verslavingszorg gesproken. 3.

Vragenformulier regiogemeenten: zoals benoemd zijn naast Enschede ook zeven gemeenten binnen de centrumgemeenteregio actoren om mee te nemen in dit onderzoek. Om de visie van deze gemeenten op het verslavingsbeleid en de uitvoering daarvan door de centrumgemeente Enschede mee te nemen, hebben we de betreffende beleidsmakers/beleidsadviseurs gevraagd een vragenformulier in te vullen en hebben we het onderzoek toegelicht in een vergadering van de regionale werkgroep. De vragenlijst bevatte vragen naar het oordeel van de regiogemeenten over de wijze waarom de gemeente Enschede als centrumgemeente haar taken oppakt en invult, in hoeverre men zicht heeft op de doelgroepen van dit beleid binnen de eigen gemeenten en of men suggesties heeft voor mogelijke verbeteringen in het beleid en de uitvoering daarvan. We hebben drie vragenlijsten ingevuld retour ontvangen. 4. Financiële benchmark: we hebben een financiële benchmark uitgevoerd door de kosten/bekostiging van de verslavingszorg in Enschede te vergelijken met de kosten/bekostiging van deze zorg in de centrumgemeenten Leeuwarden, Den Bosch en Nijmegen. Deze gemeenten zijn geselecteerd, deels op basis van structuurkenmerken (zoals aantallen inwoners) en deels uit praktische overwegingen (beschikbare informatie / medewerking).

De benchmark bestond uit een analyse van jaarstukken en telefonische gesprekken met betrokken deskundigen ter toelichting en nadere duiding van de documenten. 5. Verdiepende gesprekken uitvoering: Verslavingszorgaanbieder: in totaal zijn er tien gesprekken gevoerd met zowel managers als uitvoerders van de verslavingszorgaanbieder. Bij de verdeling van de gesprekken is rekening gehouden met de verschillende uitvoeringsonderdelen binnen de organisatie. In deze gesprekken besteedden we aandacht aan de werkwijze en uitvoering van de verschillende activiteiten: wat zijn werkende elementen in de aanpak: wat gaat goed en wat gaat minder goed en vooral, waarom gaat het goed? Regionale partners: naast de verslavingszorgaanbieder zelf hebben we gesproken met verschillende regionale partners (lees: vindplekken van mensen met een verslaving) waar de verslavingszorgaanbieder mee samenwerkt en/of ondersteuning biedt. Dit om dieper in te kunnen gaan op de behoefte aan ondersteuning op het gebied van verslavingsproblematiek, de uitvoering en ervaren effecten daarvan, en de wijze van samenwerking. In totaal zijn vijf gesprekken gevoerd met verschillende regionale partners die zich richten op verschillende doelgroepen. Cliënten/inwoners met een verslaving: ten slotte hebben we gesproken met vier inwoners met een verslaving.

Dit betrof drie inwoners die gebruikmaken van opvangvoorzieningen, en één inwoner woonachtig op een locatie voor beschermd wonen vanuit de verslavingszorgaanbieder. Wat is hun

3

verhaal en hoe hebben zij (de toegang tot) deze zorg en ondersteuning in de centrumgemeente ervaren?

1.6 Leeswijzer Allereerst bespreken we de relevante wetgeving, beleidskaders en de vormgeving daarvan die relevant zijn binnen dit onderzoek in de beleidsanalyse (hoofdstuk 2). Hierin maken we onderscheid tussen landelijke, regionale en lokale kaders. Vervolgens bekijken we in hoofdstuk 3 de uitvoering in de praktijk van verslavingsbeleid, door in te zoomen op vier hoofdonderdelen van deze uitvoering. Onder andere taakstelling, doelgroep, ervaringen en resultaten komen aan bod. De financiële analyse van de uitvoering is te lezen in hoofdstuk 4. Zowel hoofdstuk 2, 3 als 4 worden afgesloten met een conclusie en beoordeling aan de hand van het normenkader zoals vermeld in 1.4. We hebben de belangrijkste bevindingen en aanbevelingen van het onderzoek samengevat in hoofdstuk 5. In dat hoofdstuk beantwoorden we tevens de onderzoeksvragen. We realiseren ons dat het een lijvige rapportage is geworden. De snelle lezers (die vooral kennis willen nemen van de hoofdlijnen het verslavingszorgbeleid) bevelen we aan, alvorens hoofdstuk 5 te lezen, om de laatste paragrafen van de hoofdstukken 2, 3 en 4 te lezen waarin kort en kernachtig het beleid, de uitvoering en de financiering zijn samengevat en zijn beoordeeld aan de hand van het normenkader.

4

Beleidsanalyse

2 Beleidsanalyse

In dit hoofdstuk beschrijven we het beleid van de gemeente Enschede en de kaders van waaruit dit beleid is vormgegeven. Het gaat hierbij om de landelijke, de regionale (Enschede als centrumgemeente) en de lokale kaders. We besluiten dit hoofdstuk met de scores op de beleidsnormen van het normenkader: Beleidsnormen De doelen van het verslavingszorgbeleid in Enschede zijn SMART geformuleerd, onderscheiden naar procesdoelen en doelen in termen van gewenste maatschappelijke effecten. • In het beleid is aandacht voor de samenhang met de andere sectoren in het sociaal domein; er is sprake van integraal beleid (aantoonbare verbinding met de jeugdzorg, Wmo, Participatiewet, Wet schuldsanering, en met het beleid in de sociale basis). • In het beleid wordt aantoonbaar rekening gehouden met de specifieke kenmerken van de Enschedese samenleving (en die van de regiogemeenten), leidend tot inzicht in de risicofactoren, de risicogroepen en de behoefte aan verslavingszorg. • Er is optimaal gebruikgemaakt van de mogelijkheden om de wettelijke taken en de daarop geënte landelijke beleidskaders regionaal/lokaal in te kleuren.

• De beleidsdoelen van de gemeente Enschede (voor Enschede zelf én voor de regiogemeenten) zijn herkenbaar door vertaald naar de doel- en taakstelling en werkwijze die richtinggevend zijn voor de uitvoeringspraktijk, zoals onder meer verwoord in de (nieuwe) subsidieverordening.

•

2.1 Landelijk kader In dit hoofdstuk beschrijven we het volgende: • welke wetten en andere landelijke kaders betrekking hebben op verslavingen; • welke verantwoordelijkheden/taken vanuit deze kaders er voor de gemeente Enschede zijn; • in hoeverre Enschede beleidsvrijheid heeft hier lokaal invulling aan te geven en dat ook doet. Wettelijk kader en bijbehorende gemeentelijke verantwoordelijkheden (Preventieve) zorg en ondersteuning aan verslaafden en het inzetten van preventiemaatregelen is niet in één wettelijk kader en één bekostigingsstructuur te vangen. We onderscheiden allereerst de vier stelselwetten van het zorgstelsel die van belang zijn: de Zorgverzekeringswet (Zvw), de Jeugdwet, de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) en de Wet publieke gezondheid (Wpg). Verslavingszorg is niet expliciet als onderdeel vermeld in deze stelselwetten. Verslavingszorg past wel binnen de brede zorg en ondersteuning aan (kwetsbare) burgers waar deze wetten betrekking op hebben. Gemeenten dienen op grond van de Wmo te zorgen voor integraal ondersteuningsbeleid van (kwetsbare) inwoners: gemeenten leggen verbinding tussen maatschappelijke ondersteuning, preventieve zorg, zorg, jeugdhulp, onderwijs, welzijn, wonen, werk en inkomen. Sociale wijkteams, GGD, ggz, huisartsen en scholen kunnen daarbij belangrijke actoren zijn.

Naast de stelselwetten zijn de Alcoholwet (voorheen Drank- en horecawet) en de Regeling heroïnebehandeling relevante kaders voor dit onderzoek. In tabel 2.1 is de landelijke wetgeving weergegeven die betrekking heeft op de verantwoordelijkheden van de gemeente Enschede. Daarin ontbreekt de Zvw: behandeling van verslaving, gefinancierd vanuit de Zvw, valt nadrukkelijk niet onder de verantwoordelijkheid en uitgaven van de gemeente, maar ligt bij de zorgverzekeraars en zorgkantoren.1 Mate van beleidsvrijheid Wmo en Jeugdwet: Gemeenten kunnen de toegang tot de Wmo en jeugdhulp naar eigen inzicht inrichten (samen met betrokken lokale stakeholders). Wel worden zij geacht voor integraal ondersteuningsbeleid te zorgen, en zijn er eisen opgenomen voor de kwaliteit van de geboden zorg en ondersteuning. 1 Huisartsen dienen als poortwachter voor de ggz: zij bieden hulp aan cliënten met beginnende verslavingsproblematiek (geï ndi-

ceerde preventie) via de Praktijkondersteuning Huisarts GGZ (POH-GGZ). Waar nodig kan doorverwezen worden naar de ggz.

6

Wpg: voor taken rondom gezondheidsbevordering (zoals in het kader van het voorkomen van verslavingen) bevat de Wpg weinig normen en heeft de gemeente beleidsvrijheid deze taak naar eigen inzicht vorm te geven.2 Alcoholwet: Gemeenten zijn vierjaarlijks verplicht een preventie- en handhavingsplan op te stellen. De inhoudelijke invulling daarvan ligt bij gemeenten (in samenwerking met lokale stakeholders). Wel worden eisen aan het plan gesteld: de doelstellingen, activiteiten op het gebied van preventie en handhaving en te behalen resultaten moeten in het plan opgenomen worden. Medische heroïnebehandeling: Voor de medische heroïnebehandeling hebben gemeenten juist géén beleidsvrijheid. Enschede zelf krijgt hiervoor een uitkering waarvan het maximum is vastgesteld en er zijn strikte landelijke richtlijnen vanuit het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) hoe hier uitvoering aan te geven. Tabel 2.1 Kader

Gemeentelijke/Enschedese verantwoordelijkheden en beleidsvrijheid vanuit landelijke wetgeving Gemeentelijke verantwoordelijkheid Beleidsvrijheid gemeente?* Jeugdwet Iedere gemeente is verantwoordelijk voor het bieden van passende jeugdJa, deels hulp (preventie, ondersteuning, hulp en zorg) aan kinderen onder de 18 jaar. Gemeenten bepalen bij welke zorgaanbieders zij de zorg inkopen die onder de Jeugdwet valt. Een deel van de behandeling van psychische stoornissen wordt niet meer gefinancierd door de Zvw, maar valt ook onder de Jeugdwet en dus onder gemeentelijke verantwoordelijkheid.3 Wmo Gemeenten hebben met ingang van de Wmo in 2015 verantwoordelijkheJa, deels den gekregen op het gebied van passende begeleiding en opvang hulpbehoevende/kwetsbare inwoners, en dienen hiervoor (maatwerk)voorzieningen te bieden. Wpg Vanuit de Wpg zijn gemeenten onder andere verantwoordelijk voor lokaal Ja gezondheids(zorg)beleid. Gemeenten dienen onder andere bij te dragen aan de opzet, uitvoering en afstemming van preventieprogramma’s.4 Alcoholwet Gemeenten hebben de verplichting beleid te maken op het gebied van alJa, deels coholpreventie en -handhaving, met name onder de doelgroep jongeren.5 Regeling 17 grote gemeenten, waaronder Enschede, hebben vanuit het Rijk het Nee heroïnebehanverlenen van heroïnebehandelingen toegewezen gekregen.

Zij ontvangen deling een specifieke uitkering om behandelingen uit te voeren.

*

Mate van beleidsvrijheid (ja/nee/deels) naar inschatting van Regioplan aan de hand van gesprekken met gemeente Enschede en landelijke documentatie.

Nadruk op preventie: jongeren als belangrijkste doelgroep Vanuit de Rijksoverheid ligt de nadruk op het zo veel mogelijk inzetten op preventie. Gemeenten hebben op grond van de stelselwetten Wmo en Wpg een belangrijke taak in universele en selectieve (verslavings)preventie6, die zij zoals gezegd naar eigen inzicht kunnen invullen. Drugsbeleid: In 2019 stelde de staatssecretaris van VWS dat de kern van het drugsbeleid primair gericht is op het voorkomen van gebruik en normalisatie van drugs (voorkomen is beter dan genezen). Voor gemeenten is een belangrijke rol weggelegd in het voorkomen van het gebruiken van drugs, ondersteund door instellingen voor verslavingszorg en GGD’en (bijvoorbeeld voorlichting op scholen). De jeugd is de belangrijkste doelgroep, met als doelstelling er voor te zorgen dat via zo veel mogelijk kanalen – ouders, onderwijs, horeca en evenementen waar jongeren en jongvolwassenen komen jongeren en jongvolwassenen zich bewust zijn van de risico’s.

2 VWS ( 2011). Wet publieke gezondheid. De preventiecyclus. 20111011_factsheet_vws_wpg_en _preventiecyclus.pdf (vng.nl) 3 Zorginstituut Nederland (2015). Kindergeneeskunde (afbakening Jeugdwet en Zorgverzekeringswet). 4 wetten.nl - Regeling - Wet publieke gezondheid - BWBR0024705 (overheid.nl) 5 wetten.nl - Regeling - Drank- en Horecawet - BWBR0002458 (overheid.nl) 6 Betreft preventie gericht op de gezonde bevolking (universele preventie) groepen met een verhoogd risico op een psychische

stoornis (selectieve preventie).

7

Nationaal Preventie Akkoord: Het ministerie van VWS heeft samen met meer dan zeventig maatschappelijke organisaties het Nationaal Preventie Akkoord (NPA) afgesloten, waarin afspraken gemaakt zijn over de inzet van preventieve maatregelen tegen alcoholgebruik, roken en overgewicht. Gemeenten fungeren als regisseur in de lokale aanpak. Ook hierin zijn jongeren een belangrijke doelgroep: preventiebeleid voor sportverenigingen, scholen en aandacht voor bewustwording zijn belangrijke pijlers. Preventie- en handhavingsplan alcohol: Ook dienen gemeenten eens per vier jaar een Preventie- en Handhavingsplan voor alcoholgebruik vast te stellen voor het tegengaan van alcoholgebruik met name onder jongeren. Dit plan staat niet op zichzelf, maar sluit aan bij het NPA. Voor jongeren onder de achttien jaar zijn in het NPA namelijk specifieke doelstellingen opgenomen met betrekking tot het verminderen van alcoholgebruik7. Beschermd wonen en maatschappelijke opvang Gemeenten hebben sinds 2015 vanuit de Wmo de taak om beschermd wonen en maatschappelijke opvang te organiseren voor kwetsbare inwoners (waaronder dus ook verslaafden).8 Vanwege de doeltreffendheid en doelmatigheid9, is maatschappelijke opvang en de organisatie daarvan belegd bij 43 centrumgemeenten in Nederland.

Ook Enschede als centrumgemeente ontvangt vanuit het gemeentefonds financiële middelen om taken voor de regio te kunnen uitvoeren. Landelijke afspraken beschermd wonen (BW) en maatschappelijke opvang (MO): • Om landelijke toegankelijkheid te kunnen bieden voor beschermd wonen en maatschappelijke opvang moet iedere inwoner van Nederland de mogelijkheid hebben zich tot elke gemeente te wenden voor een maatwerkvoorziening hiervoor. Tussen centrumgemeenten onderling zijn afspraken gemaakt voor het bewerkstelligen van de landelijke toegankelijkheid van maatschappelijke opvang en beschermd wonen.10 Ook in Twente wordt hier aandacht aan besteed (zie regionaal kader). • In lijn met het rapport ‘Van beschermd wonen naar een beschermd thuis’ (Dannenberg, 2015), zal beschermd wonen vanaf 2022 verder worden gedecentraliseerd: niet de centrumgemeenten, maar vanuit iedere gemeente afzonderlijk zal dit georganiseerd gaan worden.11 Per 2026 wordt besloten of dit ook zal gaan gelden voor de maatschappelijke opvang. Voorlopig is dit nog de verantwoordelijkheid van de centrumgemeenten. Wel hebben gemeenten zich op grond van de Norm voor Opdrachtgeverschap beschermd wonen en maatschappelijke opvang verplicht om per 2022 binnen hun regio afspraken te maken over de regionale en bovenregionale samenwerking op dit thema. Ook in Twente wordt hier aandacht aan besteed (zie regionaal kader).

Medische heroïneverstrekking In de Regeling heroïnebehandeling wordt heroïnebehandeling aangeduid als het ‘aan een cliënt op medisch voorschrift verstrekken van heroïne in combinatie met methadon en psychosociale begeleiding’.12 Heroïne kan verstrekt worden wanneer eerdere behandelingen onvoldoende resultaat opleveren. De uitvoering ligt bij de hiervoor aangewezen (grotere) gemeenten. • Landelijk zijn er strikte richtlijnen vastgelegd hoe dit binnen gemeenten uitgevoerd dient te worden en tegen welke prijs. Dit is opgenomen in het Uitvoeringsprotocol Opiaatonderhoudsbehandelingen bij heroïneverslaving met medische heroïne, methadon en buprenorfine (2019).13 7 Per 1 juli 2021 is de drank en horecawet aangepast naar alcoholwet. De nieuwe naam beoogt duidelijker te communiceren dat

de wetgeving betrekking heeft op het risicovolle product alcohol. De nieuwe wetgeving maakt het ook mogelijk de verstrekking van alcohol buiten de horeca, in bijvoorbeeld supermarkten, sportkantines, et cetera, te reglementeren. 8 Maatschappelijke opvang heeft betrekking op het bieden van ‘onderdak en begeleiding voor personen die de thuissituatie hebben verlaten (…) en niet in staat zijn zich op eigen kracht te handhaven in de samenleving’. Beschermd wonen op het ‘wonen in een accommodatie van een instelling met daarbij behorende toezicht en begeleiding (…) bestemd voor personen met psychische of psychosociale problemen, die niet in staat zijn zich op eigen kracht te handhaven in de samenleving’ (artikel 1.1.1 Wmo 20 15). 9 ‘De colleges werken met elkaar samen, indien dat voor een doeltreffende en doelmatige uitvoering van deze wet aangewezen is.’(artikel 2.6.1 Wmo 2015). 10 convenant-landelijke-toegankelijkheid_maatschappelijke_opvang_20190216_1.pdf (vng.nl) 11 Beschermd wonen wordt vanaf 1 januari 2022 taak van elke gemeente | Nieuwsbericht | Rijksoverheid.nl 12 wetten.nl - Regeling - Heroïnebehandeling - BWBR0020561 (overheid.nl) 13 Uitvoeringsprotocol Opiaatonderhoudsbehandelingen bij heroïneverslaving met medische heroïne, methadon en buprenorfine, versie 3 juli 2019.

8

•

Ook staat vanuit de Regeling heroïnebehandeling het aantal behandelplaatsen vast per (regio-)gemeente met een behandeleenheid, die vanuit de regeling worden bekostigd. Voor Enschede zijn dit er 25.

Figuur 2.1

Overzicht verschillende taken voor gemeenten die betrekking hebben op verslavingsproblematiek

2.2 Regionaal kader Het regionale kader heeft betrekking op de centrumgemeente Enschede en op de omringende gemeenten in de regio Twente. In deze paragraaf beschrijven we: • welke beleidskaders met betrekking tot verslavingen er zijn voor de centrumgemeente Enschede; • in hoeverre beleid vertaald is naar concrete doel- en taakstellingen; • hoe het beleid regionaal vormgegeven wordt. Voor Enschede als centrumgemeente bestaat niet één beleidsdocument dat specifiek op verslavingszorg dan wel verslavingspreventie gericht is. Vanuit de gesprekken met de gemeente Enschede constateren we dat verslavingsproblematiek in zijn algemeenheid niet in één domein te vangen is. Het speelt namelijk bij beschermd wonen en maatschappelijke opvang, maar bijvoorbeeld ook op de scholen en op zorginstellingen. We hebben beleidsterreinen geïdentificeerd die regionaal van toepassing zijn op verslavingsproblematiek, en elkaar deels overlappen: sociale verslavingszorg binnen de maatschappelijke opvang en preventieve zorg en gezondheidsbevordering. Een drietal regionale beleidsnota’s zijn voor dit onderzoek relevant: • Convenant samenwerken aan beschermd wonen, opvang en zorg Twente (2022). • Decentralisatie Beschermd wonen en maatschappelijke opvang. Visie en aanpak 2018-2021. • Bestuursagenda Publieke gezondheid 2020-2023.

Sociale verslavingszorg als onderdeel van maatschappelijke opvang In de periode tussen 2015 en 202114 coördineerde en faciliteerde Enschede als centrumgemeente de taken op het terrein van beschermd wonen en maatschappelijke opvang voor de omliggende regio, waarvoor zij financiële middelen krijgen vanuit het Rijk (zie hoofdstuk 3 financiële analyse). De omliggende regio betreft de gemeenten Borne, Haaksbergen, Oldenzaal, Dinkelland, Losser, Haaksbergen en Hengelo. Onderdeel van de centrumgemeentetaak BW en MO in Enschede betreft de sociale verslavingszorg. Dit wordt door de centrumgemeente in het visiedocument aangeduid als ‘ambulante begeleiding van inwoners gericht op verslavingsproblematiek en preventie daarvan’.15 Voorzieningen en activiteiten in het kader van sociale verslavingszorg zijn onderdeel van de brede maatschappelijke opvang van kwetsbare personen en preventieactiviteiten, en worden in samenhang georganiseerd.

14 Beschermd wonen wordt per 2022 verder gedecentraliseerd. 15 Decentralisatie Beschermd wonen en maatschappelijke opvang. Visie en aanpak 2018-2021.

9

We constateren uit een analyse van het visiedocument en uit de gesprekken met de gemeente dat er voor sociale verslavingszorg (bw en mo) zelf geen SMART-geformuleerde beleidsdoelen zijn vastgelegd. Er worden wel brede vertrekpunten gehanteerd die als basis dienen voor het uit te voeren beleid bw en mo en daarmee dus ook sociale verslavingszorg. Voorbeelden hiervan zijn: • sociale inclusie als leidend principe; • voorkomen is beter dan genezen; • aanbieders van bw en mo zetten in op zelfredzaamheid van cliënten, meedoen naar vermogen. Publieke gezondheid Preventie van verslavingen past binnen de ambities voor publieke gezondheid van de Twentse gemeenten en de GGD Twente als beschreven in de betreffende bestuursagenda (Wet publieke gezondheid).16 Hierbij is het Nationaal preventieakkoord (zie hoofdstuk 2.1) mede uitgangspunt geweest bij het stellen van prioriteiten. Het tegengaan van middelengebruik en problematisch alcoholgebruik, en het aantal rokers sterk verlagen zijn in de bestuursagenda benoemd als prioriteiten in Twente. Voor deze prioriteiten zijn concrete doelstellingen geformuleerd richting 2030. Ook zal in de dienstverlening van gemeenten en GGD in Twente op het gebied van publieke gezondheid altijd ruimte gemaakt moeten worden om te anticiperen op nieuwe ontwikkelingen.

Net als de sociale verslavingszorg voert de door Enschede gecontracteerde uitvoerder van het verslavingszorgbeleid, Tactus, veel preventieve activiteiten uit in de centrumgemeenteregio Enschede. In tabel 2.2. zijn de doelstellingen samengevat weergegeven. Tabel 2.2 Doelstellingen Doel Scherpe daling van het aantal rokers: in 2030 rookt nog 10% van de inwoners tussen de 19 en 64 in Twente (in 2015 was dat 23%). Aantal rokers onder de 16 moet dan 0% zijn. Het alcoholgebruik in Twente ligt boven het landelijk gemiddelde. Onder elke leeftijdsgroep moet dit tussen 2015 en 2030 gedaald zijn, met name onder 15-16-jarigen. Het alcoholgebruik onder die groep was 67% in 2015, en het doel is 20% in 2030. Terugdringen van middelengebruik tussen 2015 en 2030, zowel softdrugs als harddrugs.

Toelichting/aanpak • Voorkomen dat jeugdigen gaan roken, o.a. aansluiten bij aanpak van de Rookvrije generatie. • Voorlichting en begeleiding, stimuleren rookvrije omgeving. • Samenwerking met verloskundigen voor terugdringen rookgedrag van zwangeren. • Ontmoediging en excessen aanpakken. • Twentse gemeenten maken in samenwerking met Tactus en GGD een lokaal plan van aanpak. • Samenwerking met verloskundigen voor terugdringen alcoholgebruik van zwangeren. • In de aanpak van drugsbestrijding meer inzetten op het aspect gezondheid, nu vaak ingegeven vanuit veiligheid en maatschappelijke overlast. • Twentse gemeenten maken in samenwerking met Tactus en GGD een lokaal plan van aanpak.

Subsidieverlening activiteiten rondom verslavingen De subsidieverordening ‘opvang, begeleiding en beschermd wonen voor kwetsbare inwoners’ is door de (centrum)gemeente Enschede opgesteld en vernieuwd in 2019. Deze subsidieverordening regelt het verstrekken van subsidies met onder andere als doel het bevorderen van sociale verslavingszorg in de regio. Leidend is dat de subsidie dient bij te dragen aan doelen als participatie, een veilige plek en zelfredzaamheid. Uit de verordening blijkt welke taken op het gebied van sociale verslavingszorg uitgevoerd kunnen worden. Specifieke doelstellingen zijn hier niet aan gekoppeld. Het verslavingszorgbeleid wordt vanuit de verordening als volgt gedefinieerd: “zorg gericht op verslaafden, alle individuele geneeskundige verslavingszorg daaronder niet begrepen, en preventie van verslavingsproblemen, met inbegrip van activiteiten in het kader van de bestrijding van overlast door verslaving”.

16 Bestuursagenda Publieke gezondheid 2020-2023. De ambities voor publieke gezondheid van de Twentse gemeenten en GGD

Twente.

10

Subsidiabele activiteiten worden alleen door Tactus Verslavingszorg uitgevoerd. Tactus is een (landelijk opererende) stichting met een ANBI-status17. Tactus onderscheidt hierin een viertal terreinen waar zij activiteiten voor uitvoeren specifiek vanuit de centrumgemeentegelden: maatschappelijke opvang; beschermd wonen; preventie; medische heroïnebehandeling. Deze terreinen zullen dan ook aan bod komen in de uitvoeringsanalyse in hoofdstuk 3. Regionale afspraken en vormgeving verslavingsbeleid Afspraken met betrekking tot samenwerking, toedeling van verantwoordelijkheden met betrekking tot bw en mo (waaronder sociale verslavingszorg) zijn vastgelegd in het Convenant samenwerken aan beschermd wonen, opvang en zorg Twente (2022). Hiertoe behoren de centrumgemeenten Almelo en Enschede. Voor Enschede betekent dit onder andere: • De centrumgemeenten hebben voor de inzet van de rijksmiddelen voor beschermd wonen en opvang instemming nodig van de gemeenteraden van respectievelijk Almelo en Enschede. • De centrumgemeenten houden overleg met de regiogemeenten over de wijze waarop de taak wordt uitgevoerd en gefinancierd voor beschermd wonen en opvang. Het doel van het overleg is om elkaar te informeren over relevante ontwikkelingen, af te stemmen over de activiteiten die uitgevoerd worden en indien nodig af te stemmen met landelijke of regionale samenwerkingspartners.

• Er dient rekening gehouden te worden met het regionale aspect van activiteiten. Uit de gesprekken met de wethouder, ambtenaren en Tactus medewerkers komt naar voren dat regionaal verslavingszorgbeleid en uitvoering daarvan voornamelijk in overleg met Tactus en de betrokken gemeenten (onderling) vormgegeven worden. De gemeente licht toe dat Tactus hierin een belangrijke rol speelt, omdat zij expert zijn op het gebied van verslavingen, en daardoor zicht hebben op wat in de praktijk aan ondersteuning en preventie nodig is. • Regionaal overleg: Enschede voert overleg met de regiogemeenten over de wijze waarop de taak wordt uitgevoerd en gefinancierd voor beschermd wonen en opvang, waaronder dus ook de sociale verslavingszorg valt. Dit vindt plaats door middel van het regio-overleg beschermd wonen en maatschappelijke opvang, waarin alle betrokken gemeenten uit de regio’s vertegenwoordigd zijn. Het doel van het overleg is om elkaar te informeren over relevante ontwikkelingen, af te stemmen over de activiteiten die uitgevoerd worden en indien nodig af te stemmen met landelijke of regionale samenwerkingspartners. Ook is bestuurlijke goedkeuring vanuit de regiogemeenten nodig voor beleidswijzigingen. Enschede heeft dan ook geen vrijheid dit volledig zelfstandig vorm te geven. Deze afspraken zijn opgenomen in Convenant samenwerken aan beschermd wonen, opvang en zorg Twente (2022).

• Afstemming beleid: de gemeente Enschede bespreekt samen met de gemeenten Hengelo en Almelo twee keer per jaar met Tactus over welke ontwikkelingen er op het gebied van verslavingen zijn in de regio, om zodoende daarop te kunnen anticiperen. Ook naar aanleiding van de subsidieverlening en verantwoording komen eventuele nieuwe speerpunten in de aanpak/beleidsveranderingen ter sprake in overleg tussen Tactus en de gemeente Enschede. Ook de GGD Twente is (samen met Tactus) betrokken bij regionaal en lokaal beleid bij de aanpak van het terugdringen van alcohol- en middelengebruik.18 • Lokale invulling centrumgemeentegelden: door te informeren, te monitoren en in gesprek te gaan met beleidsmakers en andere betrokkenen adviseert en stuurt Tactus (mede) het preventiebeleid van scholen, (zorg)instellingen en gemeenten. Tactus stemt op lokaal niveau met alle regiogemeenten af wat er per gemeente binnen het budget vanuit de subsidieverlening haalbaar en gewenst is qua preventieactiviteiten. Hierbij wordt rekening gehouden met de lokale context, en wordt samengewerkt met bijvoorbeeld het onderwijs, wijkteams, daklozenopvang, jeugdzorg en thuiszorginstellingen (preventief én wanneer verslavingsproblematiek aan de orde is). Ook wordt in overleg besloten (met Enschede) op welke doelgroepen accenten worden gelegd.

Voor Tactus is de vraaggestuurde invulling van per gemeente op het gebied van preventie het belangrijkste speerpunt.

17 ANBI staat voor Algemeen Nut Beogende Instelling. Dit is een instelling die zich voor meer dan 90% van de activiteiten inzet voor het algemene

publieke belang en daarbij geen winstoogmerk heeft. 18 Bestuursagenda Publieke gezondheid 2020-2023. De ambities voor publieke gezondheid van de Twentse gemeenten en GGD

Twente.

11

Integrale aanpak maatschappelijke opvang Diverse partijen in de centrumgemeente Enschede (zie ook herboven), waaronder Tactus, werken samen aan een integrale aanpak maatschappelijke opvang met als doel dak- en thuisloosheid te voorkomen en de opvangtijd te verkorten. Hierbij wordt gekeken naar inkomen en schulden, wonen, maatschappelijke ondersteuning en begeleiding. Zij leveren een afgestemd ondersteuningsaanbod en zetten ondersteuning preventief in. Verslavingszorg/verslavingspreventie maakt hier deel van uit. Ook is de toegang tot beschermd wonen én maatschappelijke opvang belegd bij één integrale toegang: het Cimot (Centrale toegang tot maatschappelijke opvang en beschermd wonen in Twente).19 Binnen het Cimot is ook deskundigheid inzake verslavingszorg aanwezig.

2.3 Lokaal kader Enschede zelf heeft niet één specifiek kader met betrekking tot verslavingen en preventie daarvan. Verslavingszorg past wel binnen het Enschedese programma Vitaal en sociaal dat meerdere doelen heeft: ‘jeugd groeit veilig op en ontwikkelt talenten’, ‘inwoners wonen langer zelfstandig’, ‘inwoners zijn financieel zelfstandig’ en ‘inwoners participeren in de samenleving.’20 Concrete doelen of indicatoren die betrekking hebben op verslavingszorg ontbreken in de programmabegroting en jaarrekening. Wél wordt binnen het doel ‘inwoners wonen langer zelfstandig’ de aanpak van dak- en thuisloosheid genoemd. Met het motto ‘een (t)huis, een toekomst’ ligt de nadruk van deze aanpak op preventie, vernieuwing van de opvang en wonen met begeleiding. Ook in andere lokale beleidsnota’s die relevant zijn voor de verslavingszorg is preventie een belangrijk onderdeel: 1. Speerpuntennotitie Wmo/Jeugdhulp 2019; 2. Sport-, beweeg- en leefstijlakkoord Enschede; 3. Preventie- en handhavingsplan alcohol 2018-2021 Enschede. 1. Speerpunten Wmo en Jeugdhulp In deze nota’s is beschreven hoe de gemeente Enschede invulling geeft aan jeugdhulp en lokale Wmotaken die mede betrekking hebben op verslaafde inwoners.

Belangrijke uitgangspunten in het kader van de Wmo en de Jeugdhulp zijn gezamenlijk vastgelegd in de speerpuntennotitie Wmo/Jeugdhulp 2019.21 Zorg en ondersteuning voor verslaafde inwoners wordt ook hierin niet expliciet als thema benoemd. Wel aangegeven is dat: • Enschede geen specifiek doelgroepenbeleid heeft voor Wmo en Jeugdhulp. Het uitgangspunt is om alle inwoners ondersteuning te kunnen bieden wanneer daarom gevraagd wordt. • Er extra aandacht wordt gegeven aan vroegsignalering van problemen en preventie met daarbij de focus op jeugd en gezin. • Integrale ondersteuning en samenwerking hierbij een belangrijk uitgangspunt is: professionals bieden samen afgestemde hulp aan de cliënt over grenzen van organisaties (zorgaanbieders, wijkteams, gemeenten) en wetten heen. 2. Lokaal preventieakkoord In Enschede zijn de landelijke uitgangspunten van het Nationaal Preventie Akkoord (zie hoofdstuk 2.1) vertaald naar het lokale Sport-, beweeg- en leefstijlakkoord, waarbij ingezet wordt op een rookvrije generatie, verantwoord middelengebruik en ‘lekker in je vel zitten’ (overgewicht tegengaan). Diverse lokale en regionale partijen zetten in op preventie door middel van een integrale en wijkgerichte aanpak. De focus ligt hierbij op kinderen.

19 Decentralisatie Beschermd wonen en maatschappelijke opvang. Visie en aanpak 2018-2021. 20 3.3 Vitaal en sociaal (enschede.nl) 21 Gemeente Enschede (2019). Samen verder bouwen en waarmaken. Weergave van de resultaten van de dialoog nieuwe speer-

punten Wmo/Jeughulp.

12

3. Preventie- en handhavingsplan Om ook te voldoen aan de landelijke richtlijnen vanuit de Drank- en Horecawetgeving22 heeft de gemeente Enschede (niet als centrumgemeente) het preventie- en handhavingsplan 2018-2021 uitgewerkt. Jongeren zijn de voornaamste doelgroep, Het plan kent als een van de doelstellingen een verdere daling van het aantal jongeren dat alcohol drinkt (uitstel van de leeftijd waarop men drinkt). Het preventiebeleid wordt vormgegeven door structurele maatregelen als voorlichting in het onderwijs, vroegsignalering en een preventieprogramma voor kinderen van verslaafde ouders. Afstemming preventie Het thema preventie (waaronder verslavingspreventie) en beleid dienaangaande wordt in een ambtelijke werkgroep periodiek besproken vanuit de sociaaldomein-brede invalshoek: participatie, wonen, beschermd wonen, maatschappelijke opvang, jeugdhulp. Deze werkgroep is oorspronkelijk ontstaan vanuit het beleidsthema aanpak van dak- en thuisloosheid.

2.4 Conclusies en beoordeling aan de hand van het normenkader Landelijke uitgangspunten en regionale/lokale doorvertaling • (Preventieve) zorg en ondersteuning aan verslaafden en het inzetten van preventiemaatregelen worden niet expliciet benoemd in de landelijke wet- en regelgeving. Wel hebben gemeenten de taak en verantwoordelijkheid om, vanuit integraal beleid, in te zetten op zorg en ondersteuning voor kwetsbare inwoners en preventieactiviteiten, onder andere om verslavingsproblematiek tegen te gaan. • Voor gemeenten is er over het algemeen veel vrijheid om het verslavingsbeleid in te richten, vooral bij het preventiebeleid. Wat betreft medische heroïnebehandeling is er juist wel sprake van een strikte landelijke sturing. De regionale uitvoerder (in Twente is dat Tactus) moet zich houden aan een landelijk protocol. • Vanuit de rijksoverheid ligt de nadruk op preventie van verslavingen met jongeren als voornaamste doelgroep vanuit het drugsbeleid23 en het preventieakkoord (drugsbeleid, preventieakkoord). De prioriteiten zoals opgenomen in het landelijke preventieakkoord zijn belangrijke uitgangspunten geweest voor het invullen van de regionale publieksagenda en het lokale Sport-, beweeg- en leefstijlakkoord in Enschede. Ook hier ligt de nadruk op preventie gericht op kinderen/jongeren, evenals in het alcoholplan.

Regionale/lokale doelstellingen • Sociale verslavingszorg maakt deel uit van de bredere centrumgemeentetaak maatschappelijke opvang (en beschermd wonen) van Enschede. Er zijn brede vertrekpunten voor deze centrumgemeentetaak geformuleerd, en niet expliciet (en SMART) voor sociale verslavingszorg. Ook lokaal in Enschede zijn geen specifieke doelstellingen/beoogde maatschappelijke effecten met betrekking tot verslavingsproblematiek geformuleerd. • Vanuit de bestuursagenda publieke gezondheid (regionaal) ligt de prioriteit onder andere bij het tegengaan en het voorkomen van roken, alcoholgebruik en middelengebruik. Hiervoor zijn per onderdeel concrete doelstellingen geformuleerd richting 2023 en 2030. • In de subsidieverordening voor de centrumgemeentetaken komt naar voren op welke activiteiten/ thema’s subsidie met betrekking tot verslavingen aangevraagd kan worden. Hierin staan geen specifieke doelstellingen en werkwijze voor de uitvoering verwoord. Zowel regionaal als lokaal verslavingsbeleid wordt vormgegeven door middel van overleg • Het beleid (en de uitvoering daarvan) voor sociale verslavingszorg en preventie, wordt in overleg met Tactus als uitvoerder vormgegeven. Tactus heeft hierbij als expert op dit thema een belangrijke inbreng in accentverschuivingen in de subsidieaanvraag.

Ook wordt met Tactus twee keer per jaar gesproken over welke ontwikkelingen er op het gebied van verslavingen in de centrumgemeente zijn, en hoe daar mogelijk op te anticiperen in het vervolg. 22 Sinds 2021 Alcoholwet genaamd. 23 Het drugsbeleid van de Rijksoverheid bestaat uit een breed scala aan beleidsmaatregelen op onder andere de volgende terreinen: aanpak drugs-

handel, drugscriminaliteit en overlast, gedoogbeleid softdrugs en coffeeshop, aanpak illegale hennepteelt en verslavingszorgbeleid.

13

• Beleid rondom verslavingen wordt afgestemd tussen Enschede en de betrokken regiogemeenten. • In de beleidsnota’s is in de regel geen specifieke aandacht voor het beschrijven van de doelgroepen van het beleid gerelateerd aan specifieke kenmerken van de Enschedese samenleving. Die specifieke kennis is aanwezig bij Tactus en wordt ingebracht in de overleggen die deze uitvoerder periodiek heeft met de gemeente Enschede en de regiogemeenten. Duidelijke samenhang bredere sociale domein Binnen Enschede is verslavingsbeleid duidelijk opgesteld in samenhang met het bredere sociaaldomeinbeleid. Dat blijkt onder meer uit de integrale samenwerking op het terrein van maatschappelijke opvang, en de overlap in doelgroep en vertrekpunten tussen maatschappelijke opvang, beschermd wonen en sociale verslavingszorg. Ook door middel van werkgroep preventie wordt de verbinding in Enschede tussen verschillende domeinen binnen de gemeente gelegd. Tabel 2.3 Beoordelingskader beleidsnormen Beleidsnormen

Waarderingsscore*

•

-

•

++

•

In het beleid wordt aantoonbaar rekening gehouden met de specifieke kenmerken van de Enschedese samenleving (en die van de regiogemeenten), leidend tot inzicht in de risicofactoren, de risicogroepen en de behoefte aan verslavingszorg. Toelichting: in de voor dit beleidsthema relevante beleidsnota’s hebben we geen specifieke beschrijvingen aangetroffen van de doelgroepen van het beleid inzake de verslavingszorg en de daarbij passende risicofactoren. Die kennis is wel aanwezig bij de belangrijkste uitvoerder van het beleid, Tactus.

-

•

Er is optimaal gebruikgemaakt van de mogelijkheden om de wettelijke taken en de daarop geënte landelijke beleidskaders regionaal/lokaal in te kleuren. Toelichting: de regionale/lokale inkleuring van de landelijke kaders vindt in de praktijk plaats door Tactus, maar is niet goed terug te lezen in de relevante beleidsnota’s. Dit laat onverlet dat de uitvoering van het regionale/lokale beleid wel degelijk is geënt op de kennis van hoe verslavingen zich ontwikkelen en uiten in de gemeente Enschede en de regiogemeenten en wat daaraan gedaan kan en moet worden. De uitvoering van het beleid is beschreven en geanalyseerd in hoofdstuk 3 van deze rapportage.

-

•

-

De doelen van het verslavingszorgbeleid in Enschede zijn SMART geformuleerd, onderscheiden naar procesdoelen en doelen in termen van gewenste maatschappelijke effecten. Toelichting: op regionaal niveau (Twente) zijn doelstellingen geformuleerd voor het terugdringen van alcohol- en middelengebruik, maar de gemeente Enschede heeft geen concrete doelen voor sociale verslavingszorg en preventieactiviteiten die daar onder vallen (wel brede vertrekpunten). In het preventie en handhavingsplan alcohol zijn er wel concrete doelstellingen vastgelegd. In het beleid is aandacht voor de samenhang met de andere sectoren in het sociaal domein; er is sprake van integraal beleid (aantoonbare verbinding met de jeugdzorg, Wmo, Participatiewet, Wet schuldsanering, en met het beleid in de sociale basis). Toelichting: duidelijke samenhang van verslavingszorg met bw en mo en preventiebeleid en partners uit bijvoorbeeld zorg en onderwijs.

De beleidsdoelen van de gemeente Enschede (voor Enschede zelf én voor de regiogemeenten) zijn herkenbaar door vertaald naar de doel- en taakstelling en werkwijze die richtinggevend zijn voor de uitvoeringspraktijk, zoals onder meer verwoord in de (nieuwe) subsidieverordening. Toelichting: in de subsidieverordening zijn mogelijke activiteiten/taken weergeven, maar geen concrete doelstellingen. Beleid en uitvoering worden tussen Tactus en de gemeente elk jaar in besproken, maar niet nader vastgelegd in een beleidsplan en/of uitvoeringsnota. *

De waarderingsscores zijn: ++ = zeer goed, + = goed, kan nog beter, - = moet beter en -- = moet snel verbeteren.

14

Uitvoeringsanalyse

3 Uitvoeringsanalyse

In dit hoofdstuk bekijken we hoe de uitvoering van verslavingszorgactiviteiten er in de praktijk uitziet. Allereerst schetsen we een beeld van de doelgroep die in de regio bediend wordt. Vervolgens werken we de vier onderdelen uit waar subsidie voor verleend wordt aan Tactus vanuit de centrumgemeente: • preventie; • maatschappelijke opvang; • medische heroïnebehandeling; • beschermd wonen. Bij deze uitvoeringsanalyse hebben we gebruikgemaakt van verantwoordingsinformatie, subsidieaanvragen, informatie uit interviews met betrokken partijen/professionals van Tactus en de organisaties waarmee Tactus in de praktijk samenwerkt. We zoomen in deze uitvoeringsanalyse extra in op het terrein van preventie omdat hier de meeste beleidsvrijheid is voor de gemeente Enschede. Dit hoofdstuk besluiten we met de scores op de uitvoerings- en resultaatnormen van het normenkader: UItvoeringsnormen De uitvoering vindt plaats conform het vastgestelde beleid. Er is sprake van een adequaat functionerende toegang tot de verslavingszorg. De toegang tot de verslavingszorg én de zorgverleners kennen de (potentiële) doelgroep(en) en werken aantoonbaar vanuit de basisprincipes zoals geformuleerd in de beleidskaders.

• Er is sprake van een effectieve samenwerking tussen de lokale toegang en de regionale verslavingszorg, met name op de volgende aspecten: o de samenstelling van de lokale toegang is toegespitst op de lokale behoefte aan verslavingszorg; o de samenwerking leidt tot een gedegen inzicht in de behoefte aan verslavingszorg en de wijze waarop deze wordt vervuld; o de samenwerking vormt een gedegen basis voor het genereren van beleidsinformatie op basis waarvan de gemeente kan sturen op gewenst resultaat.

• • •

Resultaatnormen Er is sprake van een laagdrempelige toegang tot de verslavingszorg. Alle (potentiële) doelgroepen zijn in beeld en zij die dat nodig hebben ontvangen tijdig de juiste zorg en ondersteuning. • De cliënten in de verslavingszorg zijn tevreden over de geboden ondersteuning. • Cliënten die uit de verslavingszorg komen, ontvangen tijdig de juiste nazorg en ondersteuning met als resultaat dat het terugvalpercentage zo gering mogelijk is.

• •

3.1 Doelgroep in beeld Omvang probleemgebruikers Er zijn geen recente cijfers bekend over de omvang van de verslavingsproblematiek in Enschede. Wel is onlangs onderzoek gedaan naar de omvang van de verslavingsproblematiek in Almelo door Bureau HHM, in opdracht van Tactus.24 Er zijn in dit onderzoek landelijke cijfers gebruikt om een schatting te maken van de omvang van verslavingsproblematiek in Almelo. In overleg met Tactus hebben we deze cijfers vertaald naar de centrumgemeente Enschede. Op basis van de landelijke cijfers hebben we een ruwe schatting gemaakt van het aantal probleemgebruikers25 binnen de centrumgemeente Enschede. De geschatte verhoudingen zijn weergegeven in figuur 3.1.

24 Bureau HHM (2020). Verslavingszorg regiobeeld Almelo. Het juiste beeld van de gezamenlijke opgave. 25 Met probleemgebruikers wordt gedoeld op mensen die langdurig middelen gebruiken ondanks de problemen die het gebruik bij

hen veroorzaakt.

16

Figuur 3.1

Schatting omvang probleemgebruikers en aandeel in behandeling in de acht gemeenten

0,70% percentage van inwonersaantal

0,60% 0,50% 0,40% 0,30% 0,20% 0,10%

Probleemgebruikers In behandeling

0,00%

* In de regio Enschede (centrumgemeente Enschede en de 7 regiogemeenten) zijn in totaal 401.365 mensen woonachtig. ** Verhoudingen zijn geschat op basis van landelijke cijfers; het betreft de percentages gebruikers van het totaal aantal inwoners van de regio Enschede.

***Het percentage problematische alcohol- en medicijnengebruikers wordt hoger geschat dan de grafiek weergeeft (2,8% en 3,6%), maar omwille van een inzichtelijke grafiek is ervoor gekozen de staafdiagrammen hier af te snijden.

Uit het onderzoek naar verslavingsproblematiek in Almelo komt naar voren dat er veel gebruikers zijn in de leeftijdsgroep tussen 20 en 35 jaar. Dit is het geval bij het gebruik van cannabis, cocaïne en amfetamine, maar ook gokken en een gedragsverslaving (gamen en/of schermgebruik) komen in deze leeftijdscategorie relatief vaak voor. Uit de bevolkingsprognose van het CBS blijkt dat in de regio Almelo in de komende jaren, naast toename van de leeftijdsgroep ouder dan 65 jaar, ook een toename is te verwachten van het aantal inwoners tussen de 20 en 35 jaar. Bij een ongewijzigde situatie is voor de komende jaren dus een stijging te verwachten van het aantal mensen met deze verslavingsproblematiek, zo is de conclusie van het onderzoek. De leeftijd bij opiaatgebruikers ligt doorgaans wat hoger. Er zijn in de regio Almelo nauwelijks opiaatgebruikers jonger dan 30 jaar. Daarentegen komt gameverslaving juist weer vaak voor bij jongeren onder de 20 jaar oud (meer dan de helft). Treatment gap Ook komt uit hetzelfde onderzoek naar voren dat er een groot verschil is in het aantal inwoners met verslavingsproblematiek en het aantal inwoners dat in behandeling is bij Tactus. Landelijke cijfers laten zien dat gemiddeld 7,4 procent van de verslaafden onder behandeling van de verslavingszorg is. In gesprekken met Tactus komt naar voren dat dit ook geldt voor de situatie in Enschede.

Voor opiaten is dit erg hoog (66%), en voor gokken, gamen en alcoholgebruik het laagst (resp. 3%, 3% en 6%). De belangrijkste reden is dat de groep probleemgebruikers niet goed in beeld is (treatment gap). Dat geldt voor de meeste middelen. Zo duurt het bijvoorbeeld gemiddeld acht tot tien jaar voordat iemand een verslavingsprobleem erkent. De groep uit het zicht van Tactus is dus groot. Verschillende redenen van de ‘treatment gap’ die in het onderzoek genoemd worden zijn: • schaamte- en schuldgevoel bij probleemgebruikers; • stigma in de maatschappij op verslaving; • in de toegang tot zorg wordt verslavingsproblematiek niet snel genoeg herkend; • gebruikers ervaren (nog) geen grote problemen of normaliseren het gebruik, bijvoorbeeld bij alcoholgebruik.

17

Speerpunten doelgroep in Enschede Omdat verslavingen voorkomen in alle lagen van de samenleving, is daar niet één specifieke doelgroep aan te verbinden. Tactus is actief in de gehele verslavingszorgketen, van preventie tot nazorg, en ziet veel verschillende doelgroepen voorbijkomen. Wel blijkt uit de gesprekken en verantwoording over 2020 een aantal speerpunten wat betreft de doelgroep en waar door Tactus (preventief) op ingezet wordt: Alcoholverslaving: het aandeel overmatige drinkers in de regio Twente wordt als hoog ervaren, zo blijkt uit de gesprekken met Tactus en met de gemeente. Dat blijkt ook uit de gezondheidsmonitor van het CBS en het RIVM.26 Alcohol is, zoals in de beleidsanalyse terugkomt, een belangrijk element in het preventieakkoord. Gameverslaving: problematisch gamen lijkt steeds vaker aan de orde te zijn volgens Tactus. Hier heeft mogelijk de coronacrisis mede aan bijgedragen. Kinderen van ouders met verslavingsproblematiek: kinderen die opgroeien met (een) ouder(s) met verslavingsproblematiek (KOV) worden ondersteund. Bij KOV-ondersteuning wordt er per jongere gekeken wat nodig is om hen in hun kracht te zetten, wat bijdraagt aan een veilige en gezonde opgroeisituatie. Daarnaast is er aandacht voor de rol van de ouder en wordt ook de ouder waar nodig ondersteund.

3.2 Preventie Doel en taakstelling Binnen de verslavingszorg worden professionals voortdurend geconfronteerd met de ingrijpende en complexe gevolgen van verslaving. Eerder ingrijpen had in tal van situaties veel ellende kunnen voorkomen. Door Tactus worden gerichte preventieprogramma's ingezet om bewustwording te vergroten en problematisch middelengebruik en verslaving te voorkomen. Zoals naar voren kwam in hoofdstuk 3.1 is namelijk een grote groep gebruikers veelal buiten het zicht van behandeling. Door in te zetten op preventie, het voorkomen van verslavingen, kunnen volgens Tactus en partnerorganisaties op termijn besparingen gerealiseerd worden. In de onderstaande figuur zijn de verschillende onderdelen van verslavingszorg weergegeven zoals gepresenteerd door Tactus in de uitvoering. De eerste vier domeinen zijn het werkveld preventie, hetgeen een prominente rol speelt in de totale keten (zowel universele, selectieve als geïndiceerde preventie). Daarnaast voert Tactus verslavingsbehandelingen uit vanuit de Zvw (geen deel uitmakend van dit onderzoek) en is er aandacht voor (na)zorg/care (beide zorg-gerelateerde preventie). Hieronder vallen de maatschappelijke opvang, plekken voor beschermd wonen en medische heroïnebehandeling. Figuur 3.1

Keten effectieve verslavingszorg

Bron: Tactus verslavingszorg

Doelgroep preventie De prioriteit van de aanpak preventie binnen de centrumgemeente ligt voor Tactus bij de volgende (risico)groepen: • scholen in het voortgezet en in het speciaal onderwijs; • Saxion Hogeschool en Universiteit Twente; • jongeren in de jeugdhulp; 26 Alcoholgebruik | Regionaal | Volwassenen | Volksgezondheid en Zorg (vzinfo.nl)

18

• mensen met een licht verstandelijke beperking; • ouderen. De meeste preventieactiviteiten worden ondernomen voor jeugd en jongeren. Uit gesprekken met Humanitas Onder Dak en Mediant in de centrumgemeente Enschede blijkt dat een groot deel van de jongeren in begeleiding en opvang bij hen met verslavingsproblematiek te maken heeft. Bij de Twentse Opvang Voorziening (TOV) voor jongeren tussen de 18 en 26 jaar gebruikt zelfs bijna iedere bewoner drugs. Meestal gaat dit om cannabis. De afgelopen jaren heeft Tactus gesignaleerd dat er bij het behandelteam relatief veel ouderen instroomden met alcoholproblemen. In 2022 is daarom (extra) budget ingezet om meer preventieve activiteiten te verrichten voor deze doelgroep om te voorkomen dat zij uiteindelijk in relatief dure behandeltrajecten terechtkomen. Vormgeving en netwerk preventie Naast dat verschillende opvangvoorzieningen voornamelijk in Enschede (en ook Hengelo) aangeboden worden, vinden preventieactiviteiten lokaal in elke regiogemeente plaats. Het basispakket preventie, beschikbaar vanuit de centrumgemeente, wordt naar rato verdeeld onder de betrokken gemeenten. In de beleidsanalyse kwam al aan bod dat Tactus in samenspraak met de gemeente invulling geeft aan het aantal beschikbare uren voor preventie binnen de betreffende gemeente.

De preventietaken zijn dan ook erg verschillend per gemeente en afhankelijk van de lokale situatie en aanwezigheid van samenwerkingspartners. Deze manier van werken doet volgens Tactus recht aan de lokale omstandigheden en behoeften die op dat moment aan de orde zijn en de stappen die gemeenten zelf zetten op het gebied van de invulling vanuit het preventieakkoord. In 2020 is 44 procent van de preventieactiviteiten voor de centrumgemeente ingezet voor Enschede zelf, 25 procent voor Hengelo en 31 procent voor de overige zes gemeenten.27 De vier regiogemeenten die naast Enschede zelf aan dit onderzoek hebben meegedaan, lichten toe op de hoogte te zijn van de invulling van een deel van de centrumgemeentegelden binnen hun eigen gemeente. Het blijkt echter dat hun niet bekend is welke activiteiten in het kader van verslavingspreventie precies worden uitgevoerd. Gemeenten kunnen aanvullend op centrumgemeentegelden nog extra middelen inzetten ter preventie van verslavingen. Dat geldt voor Enschede, Hengelo en Oldenzaal. De reden hiervan is dat de betreffende gemeenten evenals Tactus hebben vastgesteld dat centrumgemeentegelden niet altijd toereikend zijn gebleken om de volledige vraag naar preventie te kunnen ondervangen. Het verschilt per gemeente waaraan de behoefte is. Zo worden er aanvullende preventieactiviteiten ontwikkeld en ingezet.