Eindrapport Berenschot.pdf
Tekst van het document
•
Compact en Flexibel
Rekenkamercommissie Enschede
Compacte, flexibele organisatie (CFO)
64827 – Openbaar 1 september 2021
1
64827 – Openbaar
Compact en Flexibel Compacte, flexibele organisatie (CFO)
Vincent Janssen Ferdi van den Berg Marly Beskers – te Selle 1 september 2021
64827 – Openbaar
2
Inhoudsopgave 1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Inleiding
3
1.1
Vraag
3
1.2
Aanpak
3
1.3
Leeswijzer
4
Beantwoording hoofdvragen
6
2.1
Inleiding
6
2.2
Beantwoording hoofdvragen (conclusies)
6
2.3
Algemeen beeld
8
2.4
Te leren lessen voor de toekomst
9
CFO
11
3.1
Aanleiding en doelen
11
3.2
Strategieën en taskforces
11
3.3
Invulling CFO-strategieën
13
Ontwikkeling formatie en bezetting
21
4.1
Inleiding
21
4.2
Beoogd personeel resultaat CFO
21
4.3
Ontwikkeling bezetting (formatie + inhuur)
22
4.4
Benchmark
25
4.5
Antwoord deelvragen formatie en bezetting
29
Ontwikkeling kosten en besparingen
31
5.1
Inleiding
31
5.2
Financieel resultaat CFO
31
5.3
CFO-budget
32
5.4
Antwoord deelvragen
32
Effecten dienstverlening
33
6.1
Inleiding
33
6.2
Effectindicatoren (kwantitatief)
33
6.3
Effect op dienstverlening (kwalitatief)
35
6.4
Antwoord deelvraag
35
Effecten werkdruk
36
7.1
Inleiding
36
7.2
Medewerkertevredenheidsonderzoeken
37
7.3
Ziekteverzuim
37
7.4
Antwoord deelvraag
39
Projectsturing en informatievoorziening
40
Documenten
42
Overzicht bezuinigingsrichtingen
43
64827 – Openbaar
1. Inleiding De Rekenkamercommissie van de gemeente Enschede heeft een onderzoek laten uitvoeren naar de financiële, personele, organisatorische en maatschappelijke effecten van de CFO-operatie. De gemeente Enschede heeft in de kadernota van 2013 als doel gesteld te willen werken naar een compacte en flexibele organisatie (CFO) in 2015. Hieraan lagen ambitie en noodzaak ten grondslag: •
Ambitie om taken los te laten en over te dragen aan de samenleving.
•
Noodzaak om kosten te besparen.
In totaal is beoogd de formatie met 250 – 300 fte arbeidsplaatsen te laten krimpen en bedroeg de financiële taakstelling ruim € 7,8 miljoen in 2015.
1.1 Vraag Op basis van deze achtergrond, heeft de Rekenkamercommissie twee hoofdvragen geformuleerd: •
Is de huidige gemeentelijke organisatie compacter en flexibeler dan de gemeentelijke organisatie van 2012?
•
Welke van de doelen zijn gerealiseerd die de gemeente met CFO voor 2015 had gesteld?
Om inzicht te hebben in de CFO-operatie, heeft de rekenkamer als achtergrond voor dit onderzoek de volgende feitelijke en cijfermatige deelvragen gesteld: •
Deelvragen formatie: -
Hoe zag de personeelsopbouw (vast personeel, tijdelijk personeel, flex, inhuur) en formatie eruit in de periode 2012-2015 en 2015-nu?
-
Hoe werd de krimp in de jaren tussen 2012 en 2015 gerealiseerd (natuurlijk verloop (vergrijzing/pensionering), beëindiging tijdelijke contracten, stopzetten inhuur, gedwongen ontslagen, externe mobiliteit) en hoeveel boventalligen waren er in deze periode? Stemde het werkelijke verloop van de krimp overeen met de voorgenomen en geplande krimp?
-
Hoe ontwikkelden de kosten en formatie van personeel/bedrijfsvoering zich na 2015?
-
Op welke plekken in de organisatie (soorten afdelingen/taken) is de CFO-operatie het meest zichtbaar geweest?
Daarna wil de Rekenkamercommissie op een aantal aspecten, die de hele organisatie betreffen, het volgende weten: •
Deelvragen financiën: -
•
Welke kosten en besparingen waren er tussen 2012 en 2015 met de CFO-operatie gemoeid?
Deelvragen over kwaliteit van dienstverlening -
Welke effect heeft de CFO-operatie gehad op de kwaliteit van dienstverlening aan inwoners – specifiek ook voor de op afstand gezette taken (sport, onderhoud)?
•
Deelvragen werkdruk -
Welke effect heeft de CFO-operatie gehad op de (ervaren) werkdruk onder medewerkers?
1.2 Aanpak We hebben het onderzoek opgedeeld in vier onderdelen. Elk onderdeel heeft een eigen accent en werkwijze. Hierbij is de aanpak interactief en iteratief (herhalend) geweest. We hebben de organisatie betrokken bij onze bevindingen en resultaten van het onderzoek en deze verrijkt met de reacties van medewerkers en aanvullingen
3
4
64827 – Openbaar
vanuit de organisatie. Zo hebben we een integraal en afgewogen beeld gekregen waarin alle perspectieven terugkomen. •
Fase 1. In kaart brengen kwantitatieve ontwikkeling. Er is een drietal sporen aan de hand waarvan de kwantitatieve ontwikkeling in kaart is gebracht: -
Een documentstudie.1
-
Een benchmark met andere gemeenten in dezelfde grootteklasse op hoofdlijnen van de formatie.
-
Een aantal interviews met functionarissen uit de organisatie, die betrokken zijn geweest bij het ontwerp of de uitvoering van de operaties. We hebben in kaart gebracht hoe de formatie en budgetten zich hebben ontwikkeld.
Op basis van informatie die we uit de organisatie hebben ontvangen, is geconstrueerd hoe de vaste formatie, flexibele schil en interne inhuur van 2012-2020 veranderd is. Op basis van gesprekken met een beperkt aantal sleutelpersonen hebben we inzicht gekregen hoe de bezuinigingen zijn gerealiseerd (verhogen efficiency, gemaakte keuzes in het takenpakket en dienstverlening). •
Fase 2. In kaart brengen kwalitatieve ontwikkelingen. In de operatie CFO zijn enkele maatregelen benoemd, waarmee de beoogde besparing gerealiseerd moest worden. In de tweede fase zijn we nagegaan welke maatregelen daadwerkelijk genomen zijn, hoe de gemeenteraad daarover geïnformeerd is en welk effect deze maatregelen hebben gehad. De gehanteerde aanpak is het analyseren van de voortgangsrapportages en P&C-documenten en we hebben groepsgesprekken gevoerd. In totaal hebben we drie digitale groepsgesprekken gevoerd met in totaal ruim dertig medewerkers. Aan de gesprekken hebben medewerkers met meerjarige ervaring deelgenomen en medewerkers die korter bij de gemeente Enschede in dienst waren. De groepen waren een afspiegeling van alle onderdelen van de organisatie en er waren medewerkers met en zonder een leidinggevende rol aanwezig. De gesprekken vonden via Teams plaats en hadden een semigestructureerd karakter. We hebben de sessies ondersteund met een app waarin een korte enquête is uitgevoerd. In deze fase is ook met de huidige gemeentesecretaris gesproken om te horen welk beeld hij van de stand van zaken heeft (aandachtspunten, risico’s, sterke punten) en welke toekomstige ontwikkelingen hij verwacht.
•
Fase 3. In kaart brengen effecten op werkdruk en dienstverlening We hebben in deze fase gekeken naar de effecten die de maatregelen hebben gehad op de werkdruk en dienstverlening. Hierbij waren we afhankelijk van (de vergelijkbaarheid van) de beschikbare informatie. We hebben een aantal monitors gebruikt die ons vanuit de organisatie zijn aangereikt. Deze gaven een indicatief beeld over de stand van zaken. We hebben deze informatie aangevuld met de informatie die we in de groepsgesprekken hebben opgehaald.
•
Fase 4. Lessen voor de toekomst en rapportage Tot slot hebben we, na beantwoording van de onderzoeksvragen, geanalyseerd welke lessen uit de afgelopen jaren getrokken kunnen worden, wat heeft er goed gewerkt en wat heeft minder goed gewerkt. We hebben dit vertaald in een aantal aanbevelingen. Hiermee bieden we de gemeenteraad een handelingsperspectief voor de toekomst.
1.3 Leeswijzer In deze rapportage geven we antwoord op de gestelde kernvragen voor dit onderzoek. In hoofdstuk 2 hebben we de managementsamenvatting opgenomen, met daarin de beantwoording op de hoofdvragen (paragraaf 2.2.) en algemene beelden over de organisatie. In de daaropvolgende hoofdstukken gaan we in op de geformuleerde deelvragen. •
1
Beantwoording deelvragen formatie en bezetting – paragraaf 4.5.
Zie bijlage 1 voor een overzicht van de bestudeerde documenten
64827 – Openbaar
•
Beantwoording deelvragen financiën – paragraaf 5.4.
•
Beantwoording deelvragen over effecten op kwaliteit van dienstverlening – paragraaf 6.4.
•
Beantwoording deelvragen over effecten op werkdruk – paragraaf 7.4.
5
64827 – Openbaar
6
2. Beantwoording hoofdvragen 2.1 Inleiding In dit hoofdstuk beantwoorden wij de twee hoofdvragen (op basis van de achterliggende deelvragen die we in de separate hoofdstukken toelichten) en geven wij ons algemene beeld van CFO in de onderzoeksperiode. De Rekenkamercommissie heeft twee kernvragen geformuleerd: •
Is de huidige gemeentelijke organisatie compacter en flexibeler dan de gemeentelijke organisatie van 2012?
•
Welke van de doelen zijn gerealiseerd die de gemeente met CFO voor 2015 had gesteld?
2.2 Beantwoording hoofdvragen (conclusies) In deze paragraaf geven we antwoord op de twee hoofdvragen.
1. Is de huidige gemeentelijke organisatie compacter en flexibeler dan de gemeentelijke organisatie van 2012? De ambtelijke organisatie is in omvang in 2019 vergelijkbaar met de omvang van de organisatie bij de start van CFO. De bezetting van de ambtelijke formatie (vast en tijdelijk) is afgenomen in de periode van 2013-2019. De bezetting voor de inhuur/zzp is toegenomen. Op basis hiervan is aan te geven dat de organisatie niet compacter is geworden qua omvang. In het uitvoeren van ons onderzoek was het lastig om een scherp beeld te krijgen van de formatiecijfers. De gemeentelijke organisatie stuurde vooral op budget, waarmee formatiecijfers secundair waren. Dit is een verklaring voor het ontbreken van bruikbare historische formatiecijfers. In het verleden is niet altijd even eenduidig geadministreerd wat de vastgestelde formatie is, welke loonsom daarvoor beschikbaar was, wat de feitelijke bezetting bedroeg en hoeveel er werd ingehuurd. Het is met andere woorden een zoektocht geweest om het beeld tot tien jaar terug te reconstrueren. Een ander uitgangspunt is het flexibeler worden van de organisatie Met flexibeler werd beoogd dat medewerkers snel kunnen worden in gezet op andere functies en/of andere organisatieonderdelen. Flexibel betekent ook dat medewerkers multi-inzetbaar worden. Regelmatig veranderen van werktijden, werkplek of functie hoort er ook bij.
Op basis van ons onderzoek constateren wij dat de organisatie niet per se flexibeler is geworden: •
Medewerkers zijn wel flexibeler geworden in het kunnen veranderen van werktijden en werkplekken. Er wordt aangegeven dat er regelmatig in de avonden wordt gewerkt. Echter, medewerkers ervaren niet dat dit werken in de avonduren door CFO komt, maar dat dit vooral te maken heeft met een toenemende werkdruk.
•
We hebben in de groepsgesprekken gehoord dat medewerkers de stap van het fysieke domein naar het sociaal domein hebben gemaakt. Hier wordt de toenemende flexibiliteit wel bemerkt. Medewerkers ervaren op het moment niet dat er gemakkelijk geschoven wordt tussen functies binnen de organisatie vanwege de ervaren werkdruk.
•
Tot slot ervaren de medewerkers dat ze vooral aan het herprioriteren zijn bij nieuwe taken. In onze ogen betekent dit niet dat de flexibiliteit van medewerkers toeneemt, maar dat dit vooral betekent dat er keuzes worden gemaakt in welke taken er wel en niet worden opgepakt.
Er is hier een aantal kanttekeningen bij te plaatsen. •
De gemeente Enschede heeft, net als alle andere gemeenten, te maken met de drie decentralisaties in deze onderzoeksperiode. Hierdoor zijn er in het sociaal domein veel nieuwe taken bij de gemeente terechtgekomen en heeft het Rijk tegelijkertijd een bezuiniging doorgevoerd. Ook op andere terreinen volgen later nieuwe taken (zoals de energietransitie en omgevingswet).
64827 – Openbaar
•
7
Verder voert de gemeente Enschede ook taken uit voor andere gemeenten, waarvoor bezetting is opgenomen binnen de gemeente Enschede. Hier staan uiteindelijk wel opbrengsten tegenover. Tegelijkertijd zijn er taken uitbesteed (onder andere bij Onderhoud Enschede en Sportaal). Het onderbrengen van taken bij Onderhoud Enschede heeft niet direct effect op de omvang van de organisatie, omdat deze medewerkers vanuit de gemeente Enschede worden gedetacheerd naar de desbetreffende organisatie. Ook worden er taken uitgevoerd door de regio Twente, specifiek op het gebied van toerisme, jeugdzorg en GGD. Taken en activiteiten van de wijkteams zijn ondergebracht bij Stichting Maatschappelijke Dienstverlening (SMD). Het is overigens gebruikelijk dat gemeenten dergelijke activiteiten bij een stichting of een vergelijkbare organisatie onderbrengen.
•
Voorts ervaren de medewerkers dat het takenpakket is toegenomen, terwijl dit met een vergelijkbare hoeveelheid medewerkers moet worden uitgevoerd. Ons beeld is dat het gesprek over ambities in relatie tot de beschikbare middelen bestuurlijk onvoldoende wordt gevoerd in de organisatie
Er is daarmee geen eenduidig antwoord te geven op de gestelde onderzoeksvraag, maar ons algemene beeld is dat per saldo de formatie ongeveer gelijk is gebleven, bij een groeiend takenpakket. De gemeente Enschede kenmerkt zich door loyale medewerkers, die hard werken om alle taken uitgevoerd te krijgen. In de dienstverleningsindicatoren die kwantitatief op papier staan, lijkt de dienstverlening aan inwoners en bedrijven geen hinder te hebben van de toegenomen werklast en werkdruk. Uit de gesprekken met de organisatie komen wel signalen dat er minder tijd is om elkaar intern te ondersteunen of tijd te nemen voor nieuwe ontwikkelingen. De dienstverlening kan hier op de lange termijn wel negatieve effecten van gaan ondervinden. Ook zijn er zorgen dat in de dienstverlening de menselijke maat verloren kan gaan als er per saldo te veel werk verricht moet worden door te weinig mensen.
2. Welke van de doelen zijn gerealiseerd die de gemeente met CFO voor 2015 had gesteld? In de kadernota van 2013 zijn de volgende drie doelen geformuleerd waaraan de gemeente Enschede in 2015 middels de CFO-operatie wil voldoen. Om daar invulling aan te geven zijn er vijf strategieën vormgegeven (zie hoofdstuk 3). Doelen CFO: •
Doel 1. De gemeente Enschede wil een organisatie zijn die verantwoordelijkheid en betrokkenheid deelt met mondige en zelfredzame burgers en innovatief samenwerkt met bedrijven. Door de CFO-operatie is de nadruk in de organisatie gelegd op de processen en een efficiënte werkwijze, waarbij de nadruk lag op de financiële taakstelling. Medewerkers geven aan dat hierdoor de menselijke maat richting de omgeving (burgers en bedrijven) soms ontbreekt. Er worden momenteel wel stappen gezet om daadwerkelijk meer integraal te gaan werken. De verwachting is dat er daarmee weer meer oog voor de omgeving komt en input weer integraal wordt meegewogen. Los van de bezuinigingen op de organisatie (CFO) hebben andere bezuinigingen in de afgelopen jaren naar verwachting ook geleid tot een hogere werkdruk. Tegelijkertijd wordt wel ervaren dat er veel inzet gepleegd wordt op participatie door inwoners en bedrijven en dat dit, indien goed ingezet, ook daadwerkelijk goede input oplevert in trajecten. Medewerkers willen bij de vragen van de inwoners graag goed kunnen helpen.
•
Doel 2. De gemeente Enschede wil een betere dienstverlening en een effectievere en slankere gemeentelijke organisatie. De dienstverlening is op basis van de kwantitatieve beleidsindicatoren in de begroting/jaarrekening in de onderzoeksperiode vergelijkbaar gebleven. In de gesprekken wordt aangegeven dat de menselijke maat soms ontbreekt in de uitvoering van de werkzaamheden. Qua omvang is de organisatie in de bezetting hetzelfde gebleven als bij de start van CFO, maar er is sindsdien wel meer personeel ingehuurd. Op basis van de ambtelijke bezetting kunnen we hierdoor concluderen dat de gemeentelijke organisatie is afgeslankt. Of de organisatie daadwerkelijk effectiever is geworden, is moeilijk te zeggen. Dit heeft ermee te maken dat medewerkers ervaren dat juist door de focus op de efficiency in
64827 – Openbaar
8
processen en het voldoen aan de werkafspraken, er minder ruimte is voor onderling overleg. Integraal werken en afstemmen gebeurt daarom minder dan wenselijk. •
Doel 3. De gemeente Enschede wil een organisatie zijn die in staat is om snel te reageren op financiële onzekerheden en tegenvallers en ook snel kan reageren op veranderde verwachtingen vanuit de samenleving.
Op basis van de documentstudie en de gevoerde gesprekken is er geen eenduidig beeld ontstaan over het realiseren van de doelen van CFO. Wat wel opvalt is dat de gemeente Enschede veel verandertrajecten heeft uitgevoerd en veel taakstellingen elkaar snel opvolgen. Het lijkt erop dat de gemeente wel anticipeert op maatschappelijke veranderingen. Echter, medewerkers ervaren ook dat er vanuit de organisatie weinig intern wordt geëvalueerd over of doelstellingen daadwerkelijk zijn behaald of dat er op basis van beleidsevaluaties beleid wordt aangepast. Er worden veel nieuwe werkzaamheden opgestart, maar het reflecteren op het effect van deze nieuwe taken of veranderingen ontbreekt. De monitoring van de bezuinigingen vindt vooral op financieel gebied plaats. De rapportage op inhoudelijke effecten en doelstellingen is beperkt tot afwezig. Uit de rapportages rondom CFO blijkt dat de financiële taakstellingen uit CFO zijn gerealiseerd. Over de inhoudelijke doelstellingen is minder duidelijk te concluderen of deze gerealiseerd zijn.
2.3 Algemeen beeld Naast de beantwoording van de geformuleerde hoofd- en deelvragen, zijn er ook algemene bevindingen die relevant zijn om mee te geven. •
De CFO-operatie werd gestart in tijden van laagconjunctuur, maar werd ingehaald door de decentralisaties, marktontwikkelingen en conjunctuurverbetering, waardoor weer meer financiële middelen ter beschikking kwamen. De CFO-operatie ging op in het BMC (Bestuurs- en managementconcept), dat werd uitgewerkt in ‘De Boekelo sessies’.
•
De CFO-operatie heeft geleid tot een ‘generatiegat’ in de organisatie. Er is momenteel sprake van een grote groep oudere werknemers en een grote groep jongeren. De organisatie loopt hiermee het risico dat in een korte periode kennis, deskundigheid en het collectieve geheugen zal verdwijnen. Op dit moment werkt de gemeente aan strategisch personeelsmanagement om deze problematiek te tackelen.
•
De CFO-rapportages veranderen van gericht op ‘financieel en personeel’ (2013) naar alleen ‘personeel’ (2014 en 2015). CFO komt vanaf 2016 niet meer terug in de verantwoordingsdocumenten (kadernota's, begrotingen en jaarverslagen). Wel is er in de verantwoordingsdocumenten sprake van taakstellingen, maar deze worden niet direct aan CFO gekoppeld. Ook hierdoor is het lastig om taakstellingen goed inzichtelijk te krijgen. Het eindpunt van CFO is daarmee niet duidelijk (In 2015 stopt de aparte CFO-rapportage, maar men is nog wel bezig om taakstellingen die erna volgden in te vullen). Ook in de organisatie wordt aangegeven dat een duidelijke markering van het eind van CFO heeft ontbroken.
•
Het Uitvoeringsprogramma CFO 2014, dat in meerdere documenten (jaarstukken 2014) wordt genoemd, is waarschijnlijk niet opgesteld. Dit document hebben wij niet in ons bezit en in de diverse interviews is aangegeven dat dit plan niet bekend en/of niet beschikbaar is.
•
In de loop der jaren hebben de ambtelijke en bestuurlijke ambities niet in gelijke tred meebewogen met de bezuinigingsopdrachten. De ambities bleven onveranderlijk hoog, terwijl de beschikbare middelen voor deze ambities gelijk bleven of zelfs afnamen door bezuinigingen en taakstellingen.
•
In de onderzoeksperiode waren er veel wisselingen in directie en management. Dit ging gepaard met het verleggen per wisseling van doelen en prioriteiten en leidde tot een kritische kijk op het management. De medewerkers zijn reorganisatiemoe en vinden het meer een management- dan een structuurprobleem.
•
Er treden door de jaren heen veel veranderingen op in de structuur van (verantwoordings-)rapportages. Mede ingegeven door de wijzigingen van de organisatiestructuur zijn er aanpassingen in de rapportages (domeinen, thema’s, programma's, opgaven). Het vergelijken van de voortgang en de effecten is daardoor heel moeilijk en maakt het lastig om op gedetailleerd niveau uitspraken te doen. Ook voor
64827 – Openbaar
9
gemeenteraadsleden kunnen deze wijzigingen in rapportagestructuur het lastig maken de voortgang en effecten op diverse onderwerpen te monitoren en te controleren. De conversie van informatiestromen bemoeilijkt niet alleen de vergelijkbaarheid, maar bemoeilijkt ook een evaluatie of reflectie van gestelde doelen versus resultaten. •
De organisatie ervaart een zware belasting in de toenemende beantwoording van raadsvragen. Door de politieke versnippering (dertien fracties) en de veranderende coalitie (sinds 2018) is de hoeveelheid raadsvragen gestegen.
•
Er wordt in de jaarstukken weinig teruggekeken (niet in begrotingen, zomerrapportages, jaarrekeningen) en alleen maar vooruitgekeken naar het te voeren beleid. Hierdoor is realisatie lastig waarneembaar en achterhaalbaar en is reflectie nagenoeg onmogelijk.
•
Knelpunten, genoemd in de verantwoordingsrapportages, worden niet gerelateerd/gerapporteerd aan de hand van bezuinigingstaakstellingen. Zo is het dus niet duidelijk of knelpunten ontstaan vanuit eerdere bezuinigingstaakstellingen, of omdat hier nieuwe taken op de gemeente afkomen of dat het gerelateerd is in ombuigingen in beleid.
•
De financiële administratie is niet anders ingericht in de afgelopen jaren (niet meebewogen met de organisatie inrichting). In de onderliggende registraties wordt nog gewerkt met oude indelingen e.d. Tegelijkertijd bestaat er nu een wens om meer opgavegericht te werken. De huidige indeling in administraties (op basis van de voormalige organisatie-inrichting) kan deze ontwikkeling in de toekomst gaan hinderen.
•
De decentralisaties in het sociale domein zijn er als taak bijgekomen in 2015. Uit de programmabegroting 2015 is niet direct te achterhalen wat de impact hiervan op de formatie is. De benodigde formatie wordt namelijk eerst extern ingehuurd. In de programmabegroting 2015 worden alleen de lasten verdeeld over de beleidsdomeinen, maar wordt niet duidelijk welk deel apparaatskosten zijn en welk deel programmauitgaven.
•
De dienstverlening is op basis van de effectindicatoren vrij constant gebleven, terwijl de ervaring van medewerkers is dat de menselijke maat is verdwenen in de organisatie.
•
De werkdruk wordt als hoog ervaren, maar (nog) niet te hoog. Het beeld bestaat dat mensen vooral harder zijn gaan werken in de afgelopen jaren om de gestelde ambities te kunnen realiseren.
•
De gemeente Enschede beschikt niet over een vastgestelde formatie in de periode van 2013 – 2018. De jaarrekeningen 2018 en 2019 tonen als enige de vastgestelde formatie per 1000 inwoners.
•
Er is niet geregistreerd hoe de opbouw van de vaste en tijdelijke formatie is gedurende de onderzoeksperiode. De verklaring voor het ontbreken van deze informatie is dat de gemeente Enschede niet stuurt op de omvang van de formatie in aantallen personen / fte’s maar op de hoogte van het formatiebudget. De gemeenteraad stelt een budget beschikbaar, waarbij het MT afwegingen maakt over de uitvoering van het werk (met eigen formatie of met externe inzet). In deze benadering is er geen formeel vastgestelde formatie.
2.4 Te leren lessen voor de toekomst Alles overziend is er aantal lessen te trekken uit de CFO-operatie en andere trajecten die in de afgelopen jaren zijn doorlopen. Dit heeft enerzijds te maken met het proces en anderzijds ook met de invulling van de trajecten.
2.4.1 Proces 1.
Ieder traject dient een duidelijk begin- en eindpunt te hebben, met een duidelijk plan van aanpak en doelstellingen. Het is voor de organisatie anders niet meer duidelijk of een traject ‘klaar’ is en of de doelstellingen zijn gehaald.
2.
Er dient gedurende een traject duidelijk gecommuniceerd te worden over de aanleiding van het traject, de doelen die men voor ogen heeft en hoe de taakstelling ingevuld gaat worden. Een vast aanspreekpunt vanuit de organisatie helpt hierbij. Denk hierbij aan een directielid of projectleider die duidelijk eindverantwoordelijk
64827 – Openbaar
10
is voor de uitvoering van een dergelijk traject. Indien de communicatie belegd wordt bij diverse personen kunnen er verschillende zaken toegelicht gaan worden, waardoor er meer onduidelijkheid kan ontstaan in de organisatie. 3.
Een vast aanspreekpunt vraagt ook om het tonen van leiderschap in de organisatie en te staan voor de doelen en taken waar de organisatie voor staat. Ook in het gesprek richting raad/college is het van belang om de beschikbare capaciteit in relatie tot de taken en gevraagde ambities te blijven benadrukken.
2.4.2 Inhoud 1.
De gemeente Enschede dient bij een bezuinigingstraject goed de gevolgen van een keuze voor ogen te houden. Het betekent dat de gemeente duidelijke keuzes moet maken in ambities. Ook moet de gemeente in het takenpakket aangeven wat zij wel en niet meer gaat doen. In de volle breedte overal het takenpakket iets verkleinen (‘de kaasschaafmethode’) is geen goede oplossing, en zorgt juist voor een hogere werkdruk bij medewerkers. Daar waar wel keuzes gemaakt worden, is de kans dat taakstellingen ook gerealiseerd worden veel groter.
2.
Het gesprek over de ambities en de benodigde middelen hiervoor dient continu gevoerd te worden. Te beginnen bij het huidige takenpakket, maar ook bij toekomstige nieuwe taken en ambities. Indien er geen verandering in middelen beschikbaar is, dan dient er een andere taak of ambitie te vervallen. Een keuze maken in het gestelde dienstverleningsniveau behoort ook tot de opties. Ook oog blijven houden voor de omgeving is een belangrijke.
2.4.3 Organisatie 1.
De gemeente Enschede dient voor elk (omvangrijk) traject een heldere en duidelijke projectorganisatie in te richten en voor deze projectorganisatie voldoende executiekracht ter beschikking te stellen. Goed projectmanagement met bijbehorende bevoegd- en verantwoordelijkheden zijn hierbij een vereiste. Daarnaast dient in de projectorganisatie voldoende kennis en ervaring te worden geborgd.
64827 – Openbaar
11
3. CFO In dit hoofdstuk gaan we in op de CFO om vervolgens in de volgende hoofdstukken de deelvragen te beantwoorden. We geven allereerst een korte toelichting op de CFO, de doelen en de geformuleerde strategieën. Vervolgens lichten we aan de hand van de geformuleerde strategieën toe wat er in de periode 2012 – 2015 heeft plaatsgevonden (beoogde effecten, gerealiseerde effecten en informeren raad).
3.1 Aanleiding en doelen In de kadernota van 2013 heeft de gemeente Enschede uitgesproken toe te willen groeien naar een compacte en flexibele organisatie (CFO). Dit komt voort uit het hoge tempo van veranderingen in de samenleving, de maatschappelijke opgaven waar de gemeente voor staat, de verslechterde economische omstandigheden en rijksbeleid met grote implicaties voor de gemeente. Dit dwingt de gemeente om een kwaliteitssprong met de organisatie te maken. ‘Compact en flexibel zijn kenmerken die in de visie van de gemeente Enschede goed passen bij een organisatie die ervan uitgaat dat de gemeente niet meer de vanzelfsprekende partij is die uiteenlopende wensen uit de samenleving financiert en uitvoert. De gemeente Enschede heeft de ambitie om – veel meer dan in het verleden – burgers, bedrijven en partners samen te brengen en waar mogelijk taken los te laten of over te dragen zodat de samenleving zelf oppakt wat gedaan moet worden.’ (Kadernota 2013, p. 34) De gemeente Enschede vertaalt compact naar een organisatie die qua omvang kleiner is dan de organisatie in 2013. Om dit te bereiken kan er besloten worden taken niet meer zelf uit voeren, maar los te laten en over laten aan burgers, ondernemers en partners in de samenleving. Flexibel betekent dat medewerkers multi-inzetbaar worden. Regelmatig veranderen van werktijden, werkplek of functie hoort er ook bij.
De inzet is vaker gebonden aan projecten voor bepaalde tijd. Het wordt nóg belangrijker voor medewerkers om zich te blijven ontwikkelen om te voldoen aan de veranderende eisen van het werk. Er wordt in de kadernota uitgesproken dat de ambitie is om in 2015 een compact en flexibele, en daarmee ‘wendbare’ organisatie te zijn. Er zijn drie doelen geformuleerd: •
De gemeente Enschede wil een organisatie zijn die verantwoordelijkheid en betrokkenheid deelt met mondige en zelfredzame burgers en innovatief samenwerkt met bedrijven.
•
De gemeente Enschede wil een betere dienstverlening en een effectievere en slankere gemeentelijke organisatie.
•
De gemeente Enschede wil een gemeente zijn die is in staat is om snel te reageren op financiële onzekerheden en tegenvallers en ook snel kan reageren op veranderde verwachtingen vanuit de samenleving.
3.2 Strategieën en taskforces 3.2.1 Strategieën Er zijn vijf strategieën geformuleerd om deze CFO-doelen te realiseren en daarmee naar een compacte en flexibele organisatie toe te groeien: 1.
Overdragen van taken.
2.
Investeren met maatschappelijke partners.
3.
Efficiënte dienstverlening dicht bij burgers in de wijk en buurt.
4.
Flexibiliteit van mensen, werkplek en budget.
5.
Veilige en verbindende informatievoorziening.
64827 – Openbaar
12
Dit heeft geleid tot het ‘Huis van Verandering (afbeelding afkomstig uit 1e kwartaalrapportage CFO).
Er wordt in de programmabegroting van 2014 -2017 gesproken over een CFO Uitvoeringsplan 2014. In dit uitvoeringsplan zou een uitwerking worden gegeven van de ontwikkelingsrichting van de organisatie. Dit document hebben wij niet in ons bezit en in de diverse interviews is aangegeven dat dit plan niet bekend en/of niet beschikbaar is.
3.2.2 Taskforces De directie heeft in samenspraak met het college in 2013 besloten tot een extra impuls om er zeker van te zijn dat de gemeentelijke organisatie voortbouwde op de initiatieven en de resultaten van de jaren daarvoor. De directie heeft in die tijd vier taskforces ingesteld, te weten Werkprocessen, Personeel, Outsourcing en Vastgoed. Het betreft zoekgebieden waarvan de directie een grote bijdrage verwacht voor het realiseren van de financiële taakstellingen (mede CFO) van de gemeente oplopend van ruim € 2 miljoen in 2013 tot structureel bijna € 6,5 miljoen in de jaren erna. De opdracht van de taskforces was om op korte termijn deze verwachtingen te onderzoeken en aanbevelingen te doen die meegenomen kunnen worden bij de programmabegroting 20142017. Hierin staat ook vermeld dat een taskforce een speciaal comité was, gewoonlijk bestaande uit een aantal experts uit het vakgebied binnen de gemeente ingesteld voor een speciaal doel. Een tasforce onderzoekt een probleem, maakt dit inzichtelijk en stelt aanbevelingen op. Daarna wordt de taskforce opgeheven. Soms blijft de taskforce actief om te controleren of de voorgestelde maatregelen werkelijk het gewenste effect hebben.
64827 – Openbaar
13
De taskforces voerden voor alle CFO-strategieën opdrachten uit. Verslagen van de taskforces zijn voor zover bekend niet aanwezig. Later zijn de CFO-strategieën en doelen opgegaan in BMC (de Boekelo sessies).
3.3 Invulling CFO-strategieën Zoals aangegeven in de inleiding, heeft de gemeente Enschede vijf strategieën bepaald welke dienen bij te dragen aan de realisatie van de doelstelling om te komen tot een compacte, flexibele organisatie. In deze paragraaf lichten we kort de strategieën toe (op basis van de toelichting van de kadernota 2013) en geven we per strategie waar mogelijk een antwoord op de volgende vragen: •
Welk effect is beoogd?
•
Welk effect is gerealiseerd?
•
Hoe is de gemeenteraad hierover geïnformeerd?
Om deze vragen te beantwoorden zijn de in bijlage 1 genoemde documenten geanalyseerd over de periode eind 2012- medio 2015.
3.3.1 Strategie 1. Overdragen van taken (outsourcing) Welk effect is beoogd? De gemeentelijke organisatie doet een groot aantal publieke taken niet zelf. Doel is meer loslaten en overdragen waar dat mogelijk is. Dit komt voort uit de ambitie om meer taken door de samenleving te laten oppakken, alsook dat het voortkomt uit noodzaak tot bezuinigen. Er is een aantal maatregelen benoemd in het huis van verandering, dat een bijdrage kan leveren aan deze strategie. Voorbeelden van genoemde maatregelen: •
Wijkbudgetten.
•
Wijkbeheersplannen.
•
Regionalisering.
•
Outsouring.
•
Outsourcing (kadernota 2013 Koershouden).
In de kadernota van 2013 krijgt de taskforce outsourcing de opdracht om met een concreet voorstel te komen welke onderdelen in aanmerking komen voor de overdracht van taken. In de eerste CFO-monitor (maart 2013) zijn diverse taken genoemd die mogelijk buiten de deur belegd kunnen worden. Dit zijn: •
bestemmingsplannen: verkenning naar een virtueel bestemmingsplanbureau op Netwerkstadniveau met als stip op de horizon een virtueel centrum van bestemmingsplannen voor de Regio
•
grondbedrijf: gestart met het harmoniseren van de Grondbedrijven in Netwerkstad met als doel verdergaande samenwerking in de toekomst
•
parkeerbedrijf: taken geoutsourcet naar Twente Milieu
•
interne dienstverlening, waar bij alle taken op dienen te gaan in de nieuwe te vormen regionale bedrijfsvoeringorganisatie (IBO)
•
het Vastgoedbedrijf, waarbij in 2013 een onderzoek naar een regionaal Vastgoedbedrijf plaats zou vinden
•
het regionaliseren van de taken van het documentair dienstencentrum, stadsarchief en vastgoedinformatie
•
regionaliseren van Ingenieursdiensten
64827 – Openbaar
14
Welk effect is gerealiseerd? In Programmabegroting 2014-2017 is de verzelfstandiging van Onderhoud Enschede (OE), het Sportbedrijf en de Intergemeentelijke Bedrijfsvoeringsorganisatie (IBO) in gang gezet. Het college neemt zich in februari 2015 voor om een inventarisatie uit te voeren welke uitvoerende onderdelen nog aanvullend verzelfstandigd kunnen worden. In de keuzenota 2015-217 (Veranderen en bezuinigen) wordt ervoor gekozen om de volgende taken en werkprocessen over te dragen naar de markt: 1.
Sportaccommodaties en sportactivering, en wijkaccommodaties; --> Dit wordt Sportaal.
2.
Backoffice van het werkplein; --> geen nadere informatie.
3.
Onderhoud van de openbare ruimte; --> dit wordt Onderhoud Enschede.
4.
Samenwerking tussen diverse beleids- en ondersteunende afdelingen binnen de netwerkstad. Denk aan bestemmingsplannen, grondbedrijf, ingenieursbureau, economische zaken, onderzoek en statistiekfunctie, vastgoedbedrijf; --> onder andere Kennispunt Twente en privatisering naar I&O Research.
5.
Bedrijfsvoering: op nagenoeg alle onderdelen van de bedrijfsvoering bestaat samenwerking tussen enkele of meerdere van de veertien Twentse gemeenten en de Regio Twente. Het meest vergaand is de beoogde samenvoeging van de bedrijfsvoeringorganisatie van Enschede, Losser, Borne en Almelo. Hengelo overweegt eveneens hieraan deel te nemen (IBO). --> In 2015 wordt de bestuursopdracht voor deze bedrijfsvoeringsorganisatie ingetrokken. Er wordt wel gekeken of er nog kansrijke initiatieven te ontwikkelen zijn in de regio, waarbij later andere gemeenten kunnen aansluiten.
Hoe is de gemeenteraad geïnformeerd? In de CFO-monitor, die de raad ontvangt, wordt in 2013 (2e, 3e en 4e CFO kwartaalmonitor) alleen informatie gegeven over de personele componenten van CFO en wordt er niet ingegaan op de genomen maatregelen of resultaten van de strategieën. Ook in de CFO-kwartaalmonitoren van 2014 en 2015 wordt er niet ingegaan op de voorgenomen maatregelen en resultaten van de strategieën. In de programmabegroting 2015-2018 en gemeenterekening 2014 komt de term CFO niet meer terug. De bezuinigingen worden gekoppeld aan de programma’s en bezuinigingsrichtingen. De keuzes om te outsourcen (uitbesteden en/of verzelfstandigen) op Onderhoud Enschede en Sportaal is in de gemeenteraad besproken (respectievelijk 12 oktober 2015 en 25 januari 2016 ingestemd).
3.3.2 Strategie 2. Investeren met maatschappelijke organisaties Welk effect is beoogd? De gemeente pakt maatschappelijke opgaven op samen met partners in de samenleving. Doel is oplossingen te realiseren met een hoger maatschappelijk rendement tegen lagere kosten. In het huis van verandering worden de volgende voorbeelden van maatregelen genoemd: •
Werkgevers op kop.
•
MIO’s (Maatschappelijke investeringsopdrachten).
•
Innovatiefonds.
•
Social return.
•
Inkoopvoorwaarden.
64827 – Openbaar
15
Welk effect is gerealiseerd? Uit de jaarrekening van 2013 blijkt dat de volgende effecten zijn gerealiseerd: •
Er is gewerkt aan het opstellen van een Twents inkoopbeleid. Dit beleid is eind 2013 in concept afgerond en wordt begin 2014 ter vaststelling aangeboden aan de besturen van alle Twentse gemeenten, de Veiligheidsregio Twente en de Regio Twente. In het begin van 2013 zijn de inkoopvoorwaarden al op Twentse schaal vastgesteld. Door zowel de inkoopvoorwaarden als het inkoopbeleid te harmoniseren wordt de administratieve last voor ondernemers verlicht, creëren de gemeente Enschede duidelijkheid en transparantie over de manier van werken en vereenvoudigt de kans om de inkoop op Twentse schaal te professionaliseren. De uitgangspunten en doelstellingen zijn immers voor elke gemeente gelijk.
•
De gemeenschappelijke inkoopkalender wordt gebruikt om daar waar mogelijk en gewenst gemeenschappelijk inkooptrajecten op te starten.
•
Het laatste jaar heeft het resultaat van het aandeel Social Return on Investment (SROI) in aanbestedingen een vlucht genomen. De gemeente vraagt al een aantal jaren SROI uit binnen aanbestedingen, maar het plaatsten van de juiste doelgroep binnen de opdrachten is in het afgelopen jaar toegenomen.
•
De oprichting van Stichting Infra-Werkt, waar de gemeente Enschede actief in heeft geparticipeerd. InfraWerkt biedt een oplossing om mensen met afstand tot de arbeidsmarkt duurzaam in te zetten. Dit doen ze door scholing en een werkplek. Infra-Werkt is het ‘middel’ om opdrachtgevers, opdrachtnemers en de sociale doelgroep praktisch bij een te brengen. Met uiteindelijk een duurzaam resultaat: werk. De kandidaat krijgt een dienstverband bij Infra-Werkt en wordt op verschillende projecten ingezet hierdoor wordt voorkomen dat kandidaten slechts voor korte duur ingezet worden op opdrachten.
•
De samenwerking tussen inkoop en het Werkplein is verder geïntensiveerd. Hierdoor worden keuzes in het proces naar voren gehaald en kan het Werkplein vooruitlopend op opdrachten die komen potentiële doelgroepen uit het bestand selecteren en indien nodig gerichte maatregelen nemen om de slagingskans te verhogen.
•
In 2013 zijn ca. 280 mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt werkzaam (geweest) binnen de gemeentelijke organisatie. Daarvan hebben 250 mensen een SW-indicatie en de rest valt onder de WWB.
De uitkomsten van CFO hebben nog geen gevolgen gehad voor het aandeel Social return; het aandeel Social return loopt in de pas met het aantal ambtelijke medewerkers. Voorts is een aantal moeilijk te vervullen vacatures met medewerkers van de DCW (Sociaal/beschut werk (“passend werk”) bezet.
Hoe is de gemeenteraad hierover geïnformeerd? In de jaarrekening van 2013 is af te leiden hoe deze strategie (deels) vorm heeft gekregen. In de andere rapportages (CFO-kwartaalmonitoren, programmabegrotingen, jaarrekeningen van latere jaren) zien we hier geen terugkoppeling op terug in relatie tot CFO.
3.3.3 Strategie 3. Efficiënte dienstverlening dicht bij burger in wijken en buurten Welk effect is beoogd? Zaakgericht werken en Lean werken zijn gericht op het verbeteren, vereenvoudigen en digitaliseren van werkprocessen. Doel is efficiënte dienstverlening door de gemeentelijke organisatie en het vergroten van zelfredzaamheid van de burgers, bedrijven en instellingen. Voorgestelde maatregelen in het huis van verandering zijn: •
Wijkcoaches
•
Frontlijnsturing
•
PS:DOEN
•
SDP Wesselerbrink.
64827 – Openbaar
16
In de kadernota 2013 staat het volgende toegelicht over de frontlijnsturing. De Maatschappelijke InvesteringsOpgave (MIO) Frontlijnsturing toont aan dat de teams ten eerste bijdragen aan een efficiencybesparing in het gehele werkveld van ongeveer 5 procent op de uitvoeringskosten. Ten tweede wordt naar verwachting door de wijkgerichte aanpak meer problematiek opgespoord (10 procent). Ten derde leidt de werkwijze tot een stijging van het maatschappelijk rendement doordat er meer participatie in de samenleving plaatsvindt, door meer kans op werk, minder schulden, minder schooluitval en minder overlast in de wijk. Daarnaast heeft het college op 31 januari 2012 het uitvoeringsplan pilot Wijkdiensten vastgesteld. Met dit besluit is drie partijen opdracht gegeven om in 2012 een pilot wijkdiensten vorm te geven. De drie partijen die inmiddels aan de slag zijn, betreffen: - ADG Dienstengroep (Asito en TSN) in Pathmos - Stichting De Posten in de Wesselerbrink - Stichting DivA met stichting Zorggroep Manna in Roombeek, Mekkelholt en Deppenbroek.
Welk effect is gerealiseerd? In de programmabegroting van 2014-2017 staat aangegeven dat de uitbouw van de eenheid Wijken waarin dienstverlening dicht bij de burger in de wijk wordt ondergebracht met de eenheid arrangeurs, waarin een flexibele capaciteit ten behoeve van de programma’s wordt samengebracht. De keuzenota van 2015-2017 benoemt het volgende over de maatregelen: •
De gemeente Enschede ontwikkelt zich in hoog tempo van een organisatie die gewend was om te bepalen welke diensten voor inwoners geleverd worden en die bepaalde wat leveranciers aan diensten moet leveren, naar een organisatie die in staat is een wisselend gedragsrepertoire te ontplooien: nu eens in gezamenlijkheid met partners in de wijkaanpak en werkgever op kop (frontlijners); dan weer verbindend en in coproductie beleidsarrangementen en contracten tot stand brengend bijvoorbeeld in het sociaal domein(arrangeurs); dan weer efficiënt dienstverlenend naar burgers, maar ook intern naar de collega’s (dienstverleners); maar ook wettelijke taken handhaven en nieuwe toezicht rollen oppakkend (handhavers)
•
Dienstverleners, arrangeurs, handhavers en frontlijners zijn in alle programma’s werkzaam. Tegelijkertijd staat vast dat dienstverleners een belangrijke basis vormen van de nieuw in te richten eenheid Stedelijk Loket, dat frontlijners in grote aantallen aanwezig zijn in de Wijkteams en dat arrangeurs een stevig accent vormen binnen de Programma’s.
•
Ook verkent de gemeente Enschede, mede ingegeven door de sterke krimp van het PMBE (Project Management Bureau Enschede) om een gemeentebrede pool van arrangeurs samen te stellen, waarin beleidsmedewerkers en projectmanagers worden samengebracht (werktitel: “mobiele brigade”). De frontlijnaanpak wordt versterkt door uitbreiding en versterking van het aantal wijkteams.
3.3.4 Strategie 4. Flexibiliteit van mensen, werkplek en budget Welk effect is beoogd? Deze strategie is gericht op het versterken van de flexibiliteit op verschillende manieren. Daar waar we nodig zijn, worden we ingezet. We ontwikkelen een passende werkstijl en worden minder gebonden aan onze organisatieeenheden en onze werkplek. In het ‘Huis van verandering’ zijn onderstaande voorbeelden van maatregelen genoemd: •
LEAN.
•
Slim werken.
•
Matchpoint.
•
Werkstijl en waarden.
•
Minder vastgoed.
64827 – Openbaar
17
In de CFO 2012 worden de volgende doelen beschreven: •
Matchpoint is versterkt.
•
Het opleidingsprogramma Concern Management Ontwikkeling (CMO) is omgevormd en zijn bestaande P&Oinstrumenten (opleiding, stimuleringsregelingen etc.) vereenvoudigd.
•
Nieuwe systematiek van functiebeschrijving- en waardering (HR21) ingevoerd. Het implementeren hiervan heeft geleid tot een reductie van 440 naar 90 functies en stelt de gemeente in staat om ‘In beweging’ verder te faciliteren.
•
Tussen 2009 en 2012 is de externe inhuur (inclusief de kosten van onderzoeken en adviezen) van € 19,2 miljoen naar € 12,6 miljoen afgenomen (-/- 34%). Het aandeel ‘flexibel personeel’ (uitzendkrachten, gedetacheerden en interimmers) nam in dezelfde periode af van € 11,4 miljoen naar € 7,9 miljoen. Hierbij is het van belang om aan te geven dat voor het afbouwen van tijdelijke ambtelijke aanstellingen er afspraken worden gemaakt met onze gecontracteerde uitzendorganisatie waardoor de inhuur tijdelijk kan oplopen. Dit doet de gemeente Enschede om de gevolgen van het eigen risico van WW-verplichtingen daarmee te ondervangen.
•
De taskforce Vastgoed heeft de gehele Vastgoedportefeuille beoordeeld op de prestatiecriteria beleid, vastgoed en financieel. Hierdoor is een selectie beschikbaar van 28 te verkopen panden. Dit levert een forse bijdrage op aan de financiële effecten van de Stedelijke Koers.
•
De implementatie van eHRM is gestart met het digitaal beschikbaar stellen van basisgegevens uit het personele dossier.
Hierna volgen de opdrachten die vanuit strategie 4 vanuit CFO aan de taskforces zijn meegegeven:
LEAN: Een van de belangrijke maatregelen die in de gehele organisatie wordt genomen, is het tegen het licht houden van de werkprocessen vanuit het lean-principe (meer standaardisering, het afstoten van taken en activiteiten die geen waarde toevoegen en het efficiënter inrichten van processen). De organisatie wordt kleiner, maar dit gaat niet overal gelijktijdig samen met vermindering van de vraag naar producten. Om dit op te vangen is de gemeente Enschede gestart om met inzet van de Taskforce Werkprocessen diverse processen langs de Lean-lijnen te analyseren en opnieuw in te inrichten. Voorbeelden van Lean-trajecten zijn de werkprocessen op het terrein van vergunningen (Wabo) en subsidieverstrekking, managementinformatie en programmabegrotingsproces.
Vastgoed •
Een afgeslankte vastgoedvoorraad.
•
Minder kosten op subsidies (waaruit huren worden betaald).
•
Boekwinst op verkoop vastgoed en daarmee verbetering van de vermogenspositie van de gemeente Enschede.
•
Een slankere efficiënte organisatie ten aanzien van sturing op Vastgoed
Processen •
Een aanzienlijke kostenbesparing door tijdsreductie, kanaalsturing en vereenvoudiging processen.
•
Inventarisatie en beschrijving van best practices;
•
Verbeterde dienstverlening door integraal klantbeeld en procesvernieuwing.
•
Verbetering klanttevredenheid (minder klachten en bezwaren doordat er minder fouten worden gemaakt).
•
Toekomstbestendig te zijn en klaar te zijn voor het nieuwe werken. -
Door het contract met Microsoft dat de gemeente Enschede heeft afgesloten, kan de gemeente binnen de bestaande middelen maximaal gebruik maken van ‘samenwerkingstools’. Hierdoor komt tijd- en plaats onafhankelijk werken een stap dichterbij
64827 – Openbaar
•
18
Verminderen fysiek aanbod producten dienstverlening en reductie huisvesting door kanaalsturing -
De gemeente Enschede maakt de Noordmolen volledig leeg voor ambtelijke huisvesting en voeren de werkplekfactor van 0,7 in op alle resterende locaties.
-
Het (maximaal) centraliseren van de publieksdienstverlening betekent dat voor dit onderdeel Servicecentrum Oost gesloten wordt en de taken geconcentreerd worden in het Stadskantoor en servicecentrum Zuid.
Personeel •
Strategische personeelsplanning.
•
Implementatievoorstel van een flexibele schil van maximaal 25% van de vaste formatie.
•
Mobiliteit bevorderende maatregelen, mobiliteitsbelemmeringen wegnemen. -
De week van de mobiliteit gehouden en is een team Matchpoint opgericht om medewerkers gericht te helpen bij het vinden van de juiste match.
•
Adequaat opleidings- en (om- en bij-scholingsaanbod. -
Verder is het opleidingsprogramma Concern Management Ontwikkeling (CMO) omgevormd en zijn bestaande P&O-instrumenten (opleiding, stimuleringsregelingen etc.) vereenvoudigd. Dit om sneller onze medewerkers in te kunnen zetten op die plekken waar dat nodig is.
Welk effect is gerealiseerd? In de jaarrekening van 2013 staat het volgende toegelicht: •
De mobiliteit is weliswaar toegenomen, echter heeft het niet geresulteerd in het substantieel onderbrengen van taken bij partners, of die op andere wijze samen te doen met partners.
•
Ook in 2013 is er weer een aantal nieuwe huurders ingestroomd in de Noordmolen. MEE Twente, Ambiq, Veiligheidshuis en Leger des Heils. Er lopen dan onderhandelingen met SMD voor steunpunt huiselijk geweld, Reclassering en Stichting Slachtofferhulp Nederland. Op de 1ste , 3de, 4de en 5de etage zijn nog wel ruimtes voor verhuur beschikbaar. Meer dan dat er op dit moment aan kandidaten zijn. Eind 2013 is het definitieve huisvestingsplan voor de ambtelijke organisatie opgesteld waarmee invulling wordt gegeven aan het verder vrijspelen van ambtelijke huisvesting.
•
In 2013 is met een zestal trainingen ingezet op ontwikkeling van werkstijl. Het overige training aanbod is gestoeld op de pijlers: CFO, partnerschap, organisatieontwikkeling en ‘de basis op orde’.
Keuzenota 2015-2017 Veranderen En Bezuinigen (Hoofdstuk 8 uit betreffende document): •
In de afgelopen periode heeft de gemeente Enschede de lean-systematiek geïntroduceerd met als doel de toegevoegde waarde van de werkzaamheden voor burgers zo groot mogelijk te maken en om alle onnodige kosten weg te snijden. Deze inspanningen worden in het komend jaar versterkt doorgezet en tot een regulier onderdeel gemaakt van het werk.
•
Op basis van de geschetste ontwikkelingen, veranderende rol van de overheid, visie op de organisatie, is in deze keuzenota een bezuinigingsrichting op de bedrijfsvoering verwerkt. De krimp van de organisatie zal tot gevolg hebben dat de gemeente Enschede minder leidinggevenden nodig heeft. Dit wordt versterkt door de verantwoordelijkheid dieper in de organisatie te leggen en nog integraler te werken. Vanuit de veranderende rol van de overheid, het intensiever samenwerken met partners, het maken van scherpere keuzen en het werken met andere type beleidsproducten (minder nota’s en meer vanuit visie) ziet de gemeente Enschede mogelijkheden om de beleidscapaciteit te verminderen. Tenslotte krimpen de kosten van de bedrijfsvoering mee met de bezuinigingsrichtingen die in deze keuzenota zijn geformuleerd.
64827 – Openbaar
•
19
Concentratie Vastgoed. Doel is om alle vastgoedobjecten van de gemeente alsmede de exploitatie van wijkcentra en bedrijfsverzamelgebouwen te concentreren in de portefeuille bij het Vastgoedbedrijf. Clustering van de totale vastgoedportefeuille geeft onder andere efficiencywinst door bundeling van taken, beëindigt overlap in werkzaamheden en biedt kansen op het verhogen van de inkomsten. Daarnaast kan beheer en sturing op vastgoedrisico’s en het benutten van kansen in de markt beter worden vormgegeven vanuit één organisatie. Het streven is om de volgende drie ingrepen financieel en organisatorisch met ingang van 2014 plaats te laten vinden: 1
Eigendom overdragen aan VBE.
2
Exploitatie en exploitatierisico overdragen aan VBE.
3
Uitvoeren administratief beheer en verhuur aan derden.
3.3.5 Strategie 5. Veilige en verbindende informatievoorziening Welk effect is beoogd? De gemeente is bronhouder van informatie over anderen. Dit brengt verantwoordelijkheid voor de veiligheid en inrichting van deze informatievoorziening met zich mee. In het huis van veranderingen zijn de volgende voorbeelden van maatregelen genoemd: •
Zaakgericht werken.
•
Digitalisering en ondersteunende ICT.
De opdrachten aan de taskforces zijn als volgt: •
Zaakgericht werken. -
Met de vorming van een nieuw IT-bedrijf denkt de gemeente Enschede een impuls te geven aan zaakgericht werken, digitalisering en een basis informatievoorziening.
-
Invoeren nieuwe focus van procesinnovatie leidt tot zaakgericht werken van 80% van de 360 gemeentelijke processen in 2017.
•
Reductie van het applicatielandschap. -
De bezuinigingen betekenen vooral dat op het gebied van informatisering en digitalisering standaardisatie noodzaak is. Waar dat kan neemt de gemeente Enschede afscheid van stand-alonesystemen en maatwerkoplossingen. Dit betekent een verlaging van het serviceniveau voor specifieke groepen medewerkers binnen de gemeente Enschede, Losser en andere partners waar zij diensten aan verlenen.
-
In de basis informatievoorziening is geen plek meer voor maatwerkoplossingen. In toenemende mate werkt de gemeente toe naar standaardisatie en reductie van maatwerkapplicaties. Er wordt verwacht te besparen door versneld te standaardiseren en het uitfaseren van maatwerkapplicaties.
•
Verminderen fysiek aanbod producten dienstverlening en reductie huisvesting door kanaalsturing. -
Er wordt geprobeerd vanuit interne dienstverlening een maximale ondersteuning te leveren voor het primaire proces. Dit doet de gemeente door verdere ontwikkeling van ICT-concepten en het verminderen van centrale huisvesting.
64827 – Openbaar
20
Welk effect is gerealiseerd? In de CFO 2012 is het volgende aangegeven: •
Er is een akkoord bereikt met Microsoft omtrent de implementatie van zeer moderne kantoorautomatisering in 2013 voor Enschede en haar partners; - het communicatiever maken van de organisatie heeft meer vorm gekregen.
Jaarrekening 2013 •
In maart 2013 is met een collegebesluit ingestemd met de vorming van het IT-bedrijf als samenstel van de afdelingen Informatie Management en ICT. Deze samenvoeging bevordert een meer consistente samenwerking en afstemming en draagt bij aan betere borging van de informatievoorziening binnen de gehele organisatie.
Keuzenota 2015-2017 Veranderen En Bezuinigen (H8): •
De gemeente Enschede stelt voor om het programma Dienstverlening door te ontwikkelen tot een Stedelijk Loket, van waaruit alle dienstverlening aan burgers, ook op de terreinen werk, inkomen en zorg, verleend wordt, zoveel mogelijk via het digitale kanaal.
•
Bovendien stelt zij zich voor om vanwege het toegenomen belang van informatiekundige voorzieningen de functie van CIO (Chief Information Officer) te versterken met een zogenaamd CIO-office, dat ondergebracht wordt binnen het concern.
64827 – Openbaar
21
4. Ontwikkeling formatie en bezetting 4.1 Inleiding De Rekenkamercommissie Enschede heeft enkele deelvragen geformuleerd over het personeel. Dit betreft de volgende vragen: 1.
Hoe zag de personeelsopbouw (vast personeel, tijdelijk personeel, flex, inhuur) en formatie eruit in de periode 2012-2015 en 2015-nu?
2.
Hoe werd de krimp in de jaren tussen 2012 en 2015 gerealiseerd (natuurlijk verloop (vergrijzing/pensionering), beëindiging tijdelijke contracten, stopzetten inhuur, gedwongen ontslagen, externe mobiliteit) en hoeveel boventalligen waren er in deze periode? Stemde het werkelijke verloop van de krimp overeen met de voorgenomen en geplande krimp?
3.
Hoe ontwikkelden de kosten en formatie van personeel/bedrijfsvoering zich na 2015?
4.
Op welke plekken in de organisatie (soorten afdelingen/taken) is de CFO-operatie het meest zichtbaar geweest?
In dit hoofdstuk gaan we op deze deelvragen in. Allereerst geven we de ontwikkeling van de bezetting weer, waarbij er op basis van de informatie van de gemeente Enschede inzicht is te geven in de ambtelijke bezetting en inhuurbezetting. Vervolgens presenteren we de resultaten uit een benchmarkvergelijking, waarbij we de vastgestelde formatie (uit de jaarrekening) kunnen vergelijken met gemeenten uit de database van Berenschot. Tevens brengen we de ontwikkeling van de bezetting in beeld met een vergelijking met gegevens van het A&O fonds. Aan het einde geven we een beknopt antwoord op de gestelde deelvragen.
Vastgestelde formatie: de beschikbare formatieplaatsen van de organisatie, ongeacht of de formatieplaats wordt vervuld door iemand met een vast contract, een tijdelijk contract of inhuurcontract. Dit is dus inclusief vacatureruimte. De vastgestelde formatie kan daarmee afwijken van de daadwerkelijke bezetting van de organisatie. De vastgestelde formatie is over het algemeen een vast aantal fte dat niet of beperkt wijzigt gedurende een jaar. Bezetting: dit bestaat uit alle medewerkers die in dienst zijn van de gemeente met een vaste of tijdelijke aanstelling. Dit is exclusief vacatureruimte. De bezetting kan op ieder moment van het jaar verschillen door bijvoorbeeld vertrekkende collega’s. 4.2 Beoogd personeel resultaat CFO De oorspronkelijke krimpopgave van CFO was, op basis van de programmabegroting 2013-2016, 273 fte. Dit is later bijgesteld naar ruim 230 fte (CFO 2). Dit heeft te maken met andere vormen van financiering die zijn gevonden en door een bijstelling van de gemiddelde loonsom waarmee is gerekend. In het eerste kwartaal van 2014 is een groot deel gerealiseerd en resteert nog een opgave van 20,1 fte. In de programmabegroting 2014-2017 is een extra taakstelling CFO voor 2014 opgenomen van 17,5 fte. Dit betekent dat in 2014 een krimp moet worden gerealiseerd van 37,6 fte (20,1 + 17,5).
Om deze taakstelling verder te realiseren wordt er ingezet op meer externe mobiliteit, zoals het plaatsen van medewerkers bij organisaties buiten de gemeente.
64827 – Openbaar
22
De programmabegroting van 2015 – 2018 geeft aan dat het college in juni 2014 een invulling heeft gegeven aan de taakstelling voor een meer compacte en flexibele organisatie. Hierdoor is er een aanvullende afname van het personeelsbestand van ongeveer 100 fte in 2015, toenemend naar 150 fte vanaf 2017. De verwachting is dat in ieder geval een derde ingevuld kan worden met vacatureruimte. Met minder personeel doet de gemeente ook minder werkzaamheden. Uitgangspunt van het college is hierover zo transparant mogelijk te zijn (programmabegroting 2015-2018, p.23). Deze taakstelling van 100 – 150 fte komt boven op de taakstelling uit de programmabegroting 2013-2016 van 273 fte (later bijgesteld naar ruim 230 fte) en die van 17,5 fte uit de programmabegroting 2014-2017. De verwachting is dat er in 2017 nog structureel formatiebudget is voor circa 1275 tot 1300 fte. Hierbij zaten nog niet de nieuwe taken in het sociaal domein en voor de omgevingswet.
4.3 Ontwikkeling bezetting (formatie + inhuur) Op basis van de aangeleverde bezettingsinformatie vanuit de CFO-rapportages (2013-2016), aangevuld met de bezettingscijfers vanuit de gemeente Enschede (2017-2019) hebben wij een overzicht kunnen maken van de ontwikkeling van de bezetting in aantal fte voor de gemeente Enschede. Dit is een optelling van de bezetting van de ambtelijke formatie (zowel vast als tijdelijk) en de flexibele schil (inhuur en zzp’ers). Er zitten minimale verschillen in de cijfers 2013-2014-2015 wat in CFO is gerapporteerd en wat we aanvullend vanuit de gemeente Enschede hebben ontvangen. Dit heeft te maken met de verschillende peildata van uitdraai van gegevens. We hebben in onderstaand overzicht de cijfers uit de CFO rapportage aangehouden voor de periode 2013 – 2016. De resterende periode is gebaseerd op aangeleverde gegevens vanuit de gemeente Enschede. De ontwikkeling van de vastgestelde formatie is niet bekend over deze periode, omdat er geen overzichten beschikbaar zijn van de vastgestelde formatie. Dit zien wij niet vaak bij gemeenten. In een enkel geval wordt er gekozen om een budget vast te stellen voor de inzet van capaciteit, maar het is ons niet bekend of dit de constructie is waar de gemeente Enschede gebruik van maakt.
64827 – Openbaar
23
4.3.1 Bezetting en inhuur 2013 – 2016 Er wordt gevraagd om de ontwikkeling van de vaste en tijdelijke formatie in beeld te brengen. Echter, dit is niet uit de rapportages te herleiden voor de genoemde onderzoeksperiode. Voor het eerste half jaar van 2013 zijn deze cijfers bij ons bekend. Hierbij zien we dat de tijdelijke formatie begon op 3,0% van de totale ambtelijke bezetting en is afgelopen naar 2,2%. Op basis van de personeelsmonitor van het A&O fonds 2013 zien we dat het landelijk gemiddelde op 3,4% lag en voor gemeenten met meer dan 100.000 inwoners op 3,6%. Het aandeel tijdelijke formatie was voor de gemeente Enschede daarmee lager dan gemiddeld. Voor de tweede helft van 2013 en verder zijn de gegevens niet bekend in de bij ons beschikbare documentatie en kunnen hier dus geen uitspraken over worden gedaan. De bezetting voor inhuur/zzp was in 2013 10% van de totale bezetting. Dit is in 2014 gedaald tot zo’n 5%. Echter, in 2016 is een toename te zien op de bezetting van inhuur/zzp (13% van de ambtelijke bezetting bedraagt inhuur/zzp). Deze toename qua inhuur wordt door een aantal factoren veroorzaakt: •
Voor de uitvoering van de taken ten behoeve van de drie decentralisaties in het sociaal domein is tijdelijk extra ingehuurd (uit kwartaalmonitor CFO 9). Er is niet uit de stukken van de gemeente op te maken hoe groot de aanvullende formatie en de inhuur was, specifiek voor de uitvoering van de taken in het sociaal domein. In de begroting en jaarrekening wordt alleen aangegeven welk budget beschikbaar is voor de specifieke taken uit het sociaal domein, maar niet welke inzet in formatie/inhuur daarvoor nodig was.
•
Daarnaast werkt de gemeente Enschede voor andere partijen, zoals het GBT en de gemeente Losser. Dit betreft wel inhuur voor derden, dus daar staan inkomsten tegenover. In de bezetting wordt hier geen rekening mee gehouden (uit kwartaalmonitor CFO 9). Uit de bij ons beschikbare documenten is er geen uitspraak te doen over de omvang in aantal fte’s van deze taken.
•
Gedurende 2015 stijgt de inhuur naar 215 fte. Deze stijging komt voort uit tijdelijke inhuur voor taken uit het sociaal domein, op de functies van consulenten, frontoffice, inkomensvoorzieningen en adviseurs werk. Ook wordt er op projecten ingehuurd bij Economie Werk en Onderwijs (EWO) en IT.