Doorontwikkeling Onderwijs Jeugdhulp Arrangement (OJA)

DOORONTWIKKELING ONDERWIJS JEUGDHULP ARRANGEMENT (OJA) Eindrapport actielijn 3 – Financiën

Op weg naar een financieel duurzaam OJA

Inhoudsopgave Voorwoord .........................................................................................................................................4 1.

2.

3.

Inleiding ......................................................................................................................................5 1.1

Wat was ook alweer de aanleiding voor dit onderzoek?.......................................................5

1.2

Nog even een korte terugblik op de context van de pilot .....................................................6

1.3

Welke opdracht hebben we gekregen? ................................................................................7

1.4

Hoe zit het rapport in elkaar? (leeswijzer)............................................................................8

Hoe hebben we het onderzoek uitgevoerd? ................................................................................9 2.1

Onze werkgroep en werkwijze .............................................................................................9

2.2

Een aantal definities ..........................................................................................................10

2.3

Opzet ter bepaling van het lumpsum budget per leerling ................................................... 10

2.4

Opzet verantwoordingsvereisten .......................................................................................12

2.5

Opzet beschikbare middelen ............................................................................................. 12

2.6

Inventarisatie overige punten ............................................................................................ 12

Wat zijn onze bevindingen en resultaten? ................................................................................. 13 3.1

3.1.1

Uitkomsten beoordelingskader .................................................................................. 13

3.1.2

Randvoorwaarden bij tarief- en budgetbepaling ........................................................14

3.2

Verantwoordingsvereisten................................................................................................. 15

3.2.1

Verantwoordingsvereisten bij subsidiëring.................................................................15

3.2.2

Verantwoordingsvereisten bij Inkoop.........................................................................16

3.2.3

Versimpeling verantwoordingsvereisten vanuit de praktijk ........................................ 16

3.3

Beschikbare middelen ....................................................................................................... 18

3.3.1

Structurele reguliere financiering Onderwijs en Jeugdhulp ......................................... 18

3.3.2

Specifieke financiering Onderwijs en Jeugdhulp ......................................................... 19

3.3.3

Verbinding Onderwijs en Jeugdhulp in relatie tot OJA ................................................22

3.4

4.

Lump-sum budget per leerling ...........................................................................................13

Specifieke aandachtspunten vanuit het onderzoek ............................................................ 23

3.4.1

Nog geen verbinding met uitkomsten andere werkgroepen ....................................... 23

3.4.2

Overhead en innovatie...............................................................................................23

3.4.3

Ontwikkelingen vanuit aanbieders- en gemeentelijk perspectief ................................ 25

3.4.4

Datakwaliteit .............................................................................................................27

3.4.5

Algemene maatregel van Bestuur (AmvB) reële prijs ..................................................27

3.4.6

Blijvende behoefte aan tussentijdse monitoring.........................................................28

3.4.7

Verbreding OJA naar andere scholen ......................................................................... 28

Conclusies en aanbevelingen.....................................................................................................30 4.1. Inhoudelijke conclusies en aanbevelingen ..............................................................................30 2

4.2 Financiële consequentie voor de OJA-partners ........................................................................31 4.3 Aanbevelingen vervolgproces ..................................................................................................32 Bijlage 1: Documenten en bronnen ...................................................................................................34 Bijlage 2: Gesproken personen ..........................................................................................................35 Bijlage 3: uitwerking tariefscenario per school ..................................................................................36 Bijlage 4: toelichtingen verbinding-relatie middelen Onderwijs en Jeugdhulp ................................... 38 Bijlage 5: financiële vertaling extra middelen en hervormingsagenda................................................40

3

Voorwoord Als financiële werkgroep hebben wij ons met enthousiasme gericht op de opdracht van “doorontwikkeling OJA”. Enthousiasme omdat we ook als “financials” het belang zien van een nauwere samenwerking tussen onderwijs, zorg en gemeente en het belang hiervan voor de ontwikkeling van jeugdigen in Enschede. Enthousiasme ook omdat we zien dat er vanuit de financiële ervaringen van de afgelopen 3,5 jaar er zaken verbeterd kunnen worden. Als werkgroep willen we vooraf een paar zaken benoemen: -

-

-

-

De werkgroep bestaat uit leden die deze “klus” erbij hebben gedaan, dat was vooraf ook bekend maar heeft daarmee mede tot een doorlooptijd van zes maanden geleid; De werkgroep heeft maximaal “vanuit de opdracht” gewerkt, er is geen sprake van een “zero base” situatie waarin het gehele concept (en daarmee financiële constructie) opnieuw bekeken is, er is dus geen sprake van de uitwerking van andere financieringsopties; De vertegenwoordiging vanuit het onderwijs in onze werkgroep is (te) beperkt geweest. Er is veel informatie opgehaald bij externe deskundigen die naar eer en geweten in het voorliggende rapport is vertaald door de leden van de werkgroep; De samenstelling van de groep is gebaseerd op de eigen actieve rol in het huidige OJA concept. Dat leidt enerzijds tot (gewenste) praktische adviezen vanuit de huidige praktijk maar leidt anderzijds ook tot mogelijke “tunnelvisie-effecten”. We hebben getracht die effecten te minimaliseren door het voeren van diverse gesprekken en het mee laten lezen van dit rapport door een “meeleesgroep”. Voor de lezer van dit rapport geldt dat het van belang is om aan te geven dat er heel veel data is verzameld en beschikbaar staat voor de werkgroep. Om het rapport compact en overzichtelijk te houden is er niet voor gekozen om alle data in bijlagen op te nemen.

Uiteraard kan deze data bij verduidelijkingsvragen worden opgevraagd bij de leden van de werkgroep.

Los van deze kanttekeningen denken wij als werkgroep een afdoende antwoord te geven op de vragen uit onze opdracht. Wij zien dit rapport dan ook als een goede basis voor een verder vervolgtraject: op weg naar een financieel duurzaam OJA!

September 2022, Judith Borghuis, Simone Verhulst, Rinske Hofste, Gerrit Rutten, Henry van Riele, Henk Fukkink, Machiel van Dam en Rick Lammertink.

4

1. Inleiding 1.1 Wat was ook alweer de aanleiding voor dit onderzoek? In Enschede willen we alle kinderen de kans bieden zich optimaal te ontwikkelen. In september 2018 is de pilot Onderwijs Jeugdhulp Arrangement (OJA) gestart die daar aan moet bijdragen. In deze pilot werken (speciaal)onderwijs, Jeugdhulpaanbieders en de gemeente Enschede samen op 61 zorgintensieve scholen in vier OJA-combinaties:

Figuur 1: Overzicht OJA-combinaties

Een belangrijk doel is om vroegtijdig en snel ondersteuning te bieden aan kinderen en jongeren die extra hulp nodig hebben op school en thuis. De zorgaanbieders (Jarabee en Pluryn2) zijn voor aanvang geselecteerd door de scholen en beschikken over een “lumpsumbudget”3 waarmee alle zorgvormen voor kinderen met een vorm van Jeugdhulp op school bekostigd moeten worden. De pilot kent een open en lerende samenwerking tussen de drie partners. Dat betekent dat er gedurende de pilot wordt bijgestuurd op ervaringen die zich voordoen. Dit wel binnen de afgesproken kaders van de pilot. In 2021 is een Maatschappelijke Kosten Baten Analyse (MKBA) uitgevoerd door bureau AEPB als een tussenevaluatie op de pilot van OJA. Het onderzoek heeft inzichtelijk gemaakt wat de werkzame elementen in de OJA-aanpak zijn en geeft aan wat nodig is voor een constructieve doorontwikkeling. Vanuit dit onderzoek en de aanbevelingen alsmede de politiek-bestuurlijke vraag of we na vijf jaar pilot tot een structurele inbedding van OJA kunnen komen is een “doorontwikkelagenda” opgesteld. Deze doorontwikkelagenda kent vier actielijnen: 1. Inhoudelijke doorontwikkeling 2. Monitoring 3. Financiën 4. Juridisch

1

Inmiddels 5 door de samenvoeging van de Spinaker en de Tender tot het Pontem Voorheen Intermetzo Zorg, overgenomen door Pluryn 3 Financiering waarvoor bestedingsvrijheid bestaat: hierbij ontvang een partij van overheidswege één totaalbedrag (een “lump sum”) voor bepaalde kosten en uitgaven, en de ontvanger maakt vervolgens zelf uit hoe dat geld precies besteed wordt. 2

5

De scope van dit eindrapport beperkt zich dus tot actielijn 3: financiën.

1.2 Nog even een korte terugblik op de context van de pilot Om de basis voor de “financiële doorontwikkeling” goed te begrijpen is het goed om nog even de context te schetsen rondom de financiën van OJA. De basisafspraken zijn de volgende: -

-

-

De zorgaanbieders beschikken over een “lumpsum” budget waarmee alle zorgvormen voor kinderen met een vorm van Jeugdhulp op school bekostigd moeten worden; De basis voor dit budget vormen de totale “2e lijns4”-zorguitgaven voor kinderen op deze OJAscholen in 2018; In het budget is een (oplopende) taakstelling opgenomen die structureel vanaf 2022 0,7 miljoen besparing (11% ten opzichte van het kostenniveau in 2018) moet opleveren; Er is geen separaat budget vastgesteld voor uitvoerings- en preventiekosten, de gedachte is dat deze kosten gedekt worden binnen het totale lumpsum budget (besparingen op 2e lijns zorg kunnen dan ingezet worden voor deze categorie van kosten); Er is geen separaat budget vastgesteld voor innovatie, het is de bedoeling dat de partners gezamenlijk binnen de bestaande kaders daarvoor ruimte creëren; Het budget wordt jaarlijks geïndexeerd met dezelfde index die geldt voor de regionale inkoop van Jeugdhulp (het Twents Ondersteunings Model); Bij onderbesteding van een OJA-combinatie (4 combinaties en 6 scholen) vloeit 1/3 terug naar de gemeente, 1/3 wordt door de aanbieder gereserveerd voor de scholen en 1/3 is voor de aanbieder; Bij “overbesteding” op de ene OJA-combinatie mag gecompenseerd worden met de andere OJAcombinatie, wel beperkt tot de scope van de aanbieder; Bij overbesteding met meer dan 10% vindt gezamenlijke analyse en gesprek plaats;

Qua verantwoordingsvereisten geldt dat de zorgaanbieders twee keer per jaar met een tussenrapportage de inhoudelijke en financiële bevindingen (op peildata 30 april en 31 augustus) de opdrachtgever (Gemeente Enschede) informeren. Aan het einde van het jaar wordt een eindafrekening (inclusief een accountantsverklaring) opgesteld ten behoeve van het verantwoorden van de jaarlijkse subsidie. Jaarlijks wordt een (gezamenlijke) financiële eindejaarsanalyse opgesteld en worden de kwantitatieve en financiële ontwikkelingen met elkaar gedeeld. Vanuit deze gesprekken is met elkaar geconstateerd dat er sprake is van een deel “niet-beïnvloedbare zorgkosten”. Het gaat daarbij om: 1. zorgkosten voor die cliënten die niet onder de “directe regie” van de zorgaanbieder vallen (denk daarbij aan kinderen die door de huisarts of een Gecertificeerde Instelling5 worden doorverwezen naar een zorgaanbieder) en waarvan de kosten per cliënt hoger liggen dan in het basisbudget; 2. kosten die ontstaan door toegenomen volume, volume door enerzijds groei/krimp van het aantal leerlingen en anderzijds door een wijziging van de “zorgdichtheid” van de school. Daarmee bedoelen we het aantal (%) kinderen dat een beroep moet doen op een individueel begeleidings- of behandeltraject.

Overigens is in eerste instantie geen volume-component in het budget meegenomen, vooral vanuit de gedachte dat het volume op deze scholen dalend 4

Het gaat daarbij om zorginzet door een zorgaanbieder voor een behandelings- of begeleidingstraject Gecertificeerde instellingen zijn organisaties die, conform de Jeugdwet, maatregelen van jeugdbescherming en jeugdreclassering uitvoeren. Deze instellingen moeten in het bezit zijn van een certificaat. 5

6

is vanuit de context van “passend onderwijs” (5 van de 6 scholen zijn speciaal onderwijs scholen); 3. een niet realiseerbaar deel van de taakstelling doordat een deel van de zorgkosten niet beïnvloedbaar is. Zowel aan gemeentelijke- als aan aanbiederszijde brengt de huidige verantwoordingsstructuur de nodige administratieve lasten met zich mee: -

-

-

-

-

Vanuit de gemeente moeten alle in rekening gebrachte kosten voor kinderen die via een andere verwijzer op de OJA-school zitten maandelijks “doorbelast” worden aan de zorgaanbieders (zij beschikken immers over een integraal budget); Hiertoe moet de data van het leerlingensysteem (via leerplicht) “gekoppeld” worden met het Jeugdhulpsysteem om deze kosten in beeld te brengen. Controles achteraf blijken noodzakelijk, met name door verhuizingen van leerlingen naar buiten Enschede en de mutatie hiervan door DUO (Dienst Uitvoering Onderwijs) niet leidt tot een zichtbare registratie in het gemeentelijke leerplichtsysteem; Om de liquiditeit van de aanbieders niet onnodig onder druk te zetten moet vooraf een deel van de niet-beïnvloedbare zorgkosten via maandelijkse creditnota’s geregeld worden; De zorgaanbieders moeten drie keer per jaar verantwoorden en leveren een controleverklaring via hun accountant op, overigens wel op een lumpsum basis gestoeld maar een separaat traject dan het reguliere jaarrekeningtraject; De zorgaanbieders sluiten waar nodig contracten met onderaannemers voor zorg die zijzelf niet rechtstreeks kunnen leveren; De zorgaanbieders kunnen vanuit AVG-oogpunt niet rechtstreeks de informatie over OJAcliënten die niet onder directe regie staan (cliënten via externe verwijzers) via gemeente en/of scholen verkrijgen en bouwen daarmee ook eigen dossiers op; Gemeente en

zorgaanbieders maken jaarlijks een gezamenlijke eindejaarsanalyse waarbij de discussie rondom “krapte” van het budget heeft geleid tot de nodige extra analyses, gesprekken etc.

Voor de financiële informatie geldt dat alle partijen beschikken over de gelijke informatie vanuit een open en transparante houding. Analyses worden zoveel als mogelijk gezamenlijk uitgevoerd vanuit deze houding.

1.3 Welke opdracht hebben we gekregen? Vanuit het MKBA onderzoek zijn de volgende financiële aanbevelingen opgenomen:

7

Dat heeft geleid tot de volgende opdracht: De opdracht van de werkgroep is om invulling te geven aan de genoemde verbeterpunten in de vastgestelde doorontwikkelagenda. Het gaat daarbij samengevat om de volgende punten: 3A lumpsumbudget herijken -

Herijk en bepaal een lumpsumbudget per school op basis van een eenvoudiger grondslag (een bedrag per leerling); Geen verrekening meer achteraf; Kom tot aanvullende afspraken over de overheadkosten.

3B aanpassen wijze van verantwoorden -

Bepaal een meerjarige verantwoordingswijze passend bij het juridisch kader (subsidie of inkoop); Randvoorwaarde: zo min mogelijk administratieve lasten.

3C samenbrengen van middelen (Jeugdhulp en onderwijs) -

Inventariseer de financieringsstromen van onderwijs en gemeente (t.b.v. ondersteuning en ontwikkeling van kinderen en jeugdigen in de breedste zin van het woord)

1.4 Hoe zit het rapport in elkaar? (leeswijzer) In hoofdstuk 2 leggen we onze “onderzoeksverantwoording” voor. Dat doen we gesplitst naar de drie hoofdvragen. In hoofdstuk 3 leggen we onze bevindingen en resultaten voor waarbij we ook extra aandacht vestigen op specifieke aandachtspunten die van toepassing zijn op de bevindingen en resultaten. In hoofdstuk 4 trekken we onze conclusies en geven we aanbevelingen voor de vervolgfase.

8

2. Hoe hebben we het onderzoek uitgevoerd? 2.1 Onze werkgroep en werkwijze Onze werkgroep bestond uit onderstaande functionarissen vanuit de diverse partners. Los van de genoemde specifieke rol hebben we als werkgroep gezamenlijk onze analyse, bevindingen en conclusies geformuleerd. Aangezien voor eenieder van de werkgroep gold dat we deze opdracht naast de eigen werkzaamheden moesten uitvoeren hebben we gekozen voor een aantal werksessies van een volledige dag om tot afstemming, analyse en uitvoering en te komen. In totaal hebben er 5 werksessies plaatsgevonden. Tussen de diverse werksessies is er “huiswerk” gemaakt om de werksessies daarmee zo optimaal mogelijk te kunnen invullen. Naam

Functie

Organisatie

Toelichting rol project

Judith Borghuis

Beleidsadviseur en inhoudelijk projectleider OJA Beleidsmedewerker/adviseur Controller

Jarabee

Businesscontroller

Pluryn

Vincent Schepers (beperkt tot 1 juni 2022) Rick Lammertink

Beleidsmedewerker Financiën

Bonhoeffer College Enschede Gemeente Enschede

Rinske Hofste

Projectondersteuner

Machiel van Dam

Sr. Adviseur informatievoorziening

Zorgdragen voor verbinding inhoudelijke input/ervaring OJA met financiën, verbinding naar brede werkgroep Projectcontroller OJA vanuit Jarabee, verantwoordelijk voor datalevering Jarabee Controller Jarabee, verantwoordelijk voor datalevering en financiële input Jarabee Projectcontroller OJA vanuit Pluryn, verantwoordelijk voor datalevering en financiële input Pluryn. Verbinding naar onderwijspartners, input leverend op onderdeel C, meedenken op overige onderdelen Projectleider, projectcontroller op OJA vanuit gemeente. Verantwoordelijk voor aanlevering financiële data vanuit gemeente en eindejaarsanalyses Zorgdragen voor verslaglegging, agendabeheer, inrichting projectvormen etc. Informatiespecialist OJA, aanlevering detaildata van cliënt- en leerlingdata vanuit gemeentelijke systemen

Henry van Riele Henk Fukkink (vanaf 1 juni 2022) Simone Verhulst & Gerrit Rutten

Businesscontroller Jeugd en Wmo

Jarabee Jarabee

Gemeente Enschede Gemeente Enschede

Tabel 1: overzicht deelnemers werkgroep

In algemene zin hebben we op de drie deelopdrachten de volgende stappen uitgevoerd: 1. Data-verzameling 2. Data-analyse 3. Uitwerken scenario’s Onder data-verzameling verstaan we ook de activiteit om informatie op te halen door het voeren van gesprekken. Er is gesproken met diverse personen die ons een nader beeld konden schetsen op een specifiek thema. In bijlage 2 is een lijst opgenomen met gesproken personen. Alle verzamelde data is met onze werkgroep in een teamsomgeving met elkaar gedeeld. Daarmee hebben we alle informatie op dezelfde wijze transparant kunnen delen maar ook kunnen samenwerken aan specifieke analyses en/of documenten. Tot slot hebben we getracht afdoende “kritisch vermogen” te organiseren door het concept eindrapport met een “lezersgroep” te delen en te laten becommentariëren. Deze groep bestaat uit de volgende leden: -

Myrthe Agterbos, bestuurssecretaris, Jarabee Paul Davina, programmacontroller sociaal domein, Gemeente Enschede 9

-

Inge Blokker, teammanager business control, Pluryn Wilfried van der Woning, teammanager locatie Almelo en inhoudelijk projectleider OJA, Pluryn

2.2 Een aantal definities Bij de uitwerking van onze opdracht hebben we gemerkt dat er een aantal begrippen is die tot verwarring/onduidelijkheid kunnen leiden. We proberen de volgende begrippen scherper te duiden: Leerling versus cliënt: als we het over leerlingen hebben dan hebben we het over alle Enschedese leerlingen op een OJA-school ongeacht of zij wel/niet een vorm van zorg krijgen. Als we het over cliënten hebben dan gaat het om die leerlingen die een vorm van zorg krijgen die binnen de reikwijdte van Jeugdhulp valt. Budget versus tarief: als we het over een budget hebben dan hebben we het over een totaalbedrag dat we ter beschikking stellen om alle (te verwachten) kosten van OJA-activiteiten te kunnen afdekken. Als we het over een tarief hebben dan gaat het om een vastgestelde prijs voor een specifiek product of activiteit die binnen de reikwijdte van OJA valt. Preventie versus zorg: als we het over preventie hebben dan bedoelen we die activiteiten die gericht zijn op het voorkomen van zwaardere problematiek die tot een zorgvraag leidt. Met zorg of zorgkosten bedoelen we hier de inzet van de zorgaanbieders voor kinderen die wel een zorgvraag kennen waarvoor gericht behandeling of begeleiding moet worden ingezet.

2.3 Opzet ter bepaling van het lumpsum budget per leerling Om te komen tot een opzet van een budget per leerling zijn de volgende stappen uitgevoerd: 1. Alle data voor 2019 t/m 2021 is verzameld: a. we hebben de beperkte periode van september t/m december 2018 buiten beschouwing gelaten, we zien dat vooral als de opstartfase van OJA waarin structurele effecten van OJA onvoldoende tot uiting komen; b. we hebben de data in 2022 ook buiten beschouwing gelaten, het gaat met name om data op (kalender-)jaarniveau. We zien het jaar 2022 als een mogelijke optie om als “referentie” te gebruiken op de uitkomsten; c. alle data betreft: Alle kosteninformatie uitgesplitst naar het laagst mogelijk beschikbare detailniveau (dus per school, per kostencategorie, per kostencategorie naar zorgcategorieniveau waar mogelijk); Idem voor alle crediteringen als gevolg van uitschrijfdata leerlingen, correcties gedurende zorgperioden etc.; Alle volumedata van Enschedese leerlingen per OJA-school, op basis van data op peildata; Alle unieke cliëntdata in volumes voor zover mogelijk; hierbij geldt namelijk wel een aandachtspunt dat er sprake is van dubbelingen in de data van cliënten die zowel bij de OJA-aanbieder in zorg zijn maar ook nog een doorlopende beschikking kennen via de gemeente. 2. Alle data is “zuiver” gemaakt en op prijspeil 2021 gebracht a.

We hebben alle crediteringen gekoppeld aan de zorgcategorieën6 om daarmee de zuivere kosten per zorgcategorie in beeld te hebben. Lastig punt hierbij is dat het jaar 6

Met zorgcategorie bedoelen we het niveau van de inkoopbestekken zoals die in het Twents Ondersteunings Model van toepassing zijn: bijvoorbeeld Ondersteuningsbehoeftes 1 t/m 4, Consultatie&Diagnostiek, Wonen&Verblijf etc.

10

2019 een zogenaamd “overgangsjaar” was in de Inkoop waardoor er zowel oude als nieuwe zorgcategorieën van toepassing zijn; b. We hebben alle kosten van 2019 en 2020 naar het “prijspeil 2021” gebracht. Er is uiteraard sprake van stijgende kosten door enerzijds stijgende tarieven en anderzijds voor inflatie etc. We hebben de indexeringen vanuit de Twentse inkoop voor Jeugdhulp (Het Twents Ondersteunings Model, TOM) van 2019 en 2020 daarmee gebruikt om de kosten (op alle categorieën) voor 2019 en 2020 naar prijspeil 2021 te krijgen; 3. We hebben de data omgezet naar kosten per leerling en kosten per cliënt Alle kostencategorieën zijn gedeeld door hetzij het aantal leerlingen hetzij het aantal cliënten. Daarbij geldt dat leerlingen het “gewogen aantal” is voor het betreffende kalenderjaar. Leerlingaantallen gelden immers voor schooljaren en aangezien we afrekenen op kalenderjaren nemen we 5/12 van het leerlingaantal van het 1e schooljaar en 7/12 van het leerlingaantal van het 2e schooljaar. Voor 2021 is dat dus 5/12 x leerlingaantal schooljaar 2020/2021 en 7/12 x leerlingaantal schooljaar 2021/2022. 4. We hebben alle berekende data per school in trendoverzichten gezet om daarmee over 3 jaar trends te creëren en de data beter te analyseren. Zie als voorbeeld een tweetal grafieken van het Reliëf.

Figuur 2: trendoverzicht kosten per leerling

5. We hebben de scenario’s voor prijsbepaling langs een aantal stappen uitgewerkt: a. We hebben eerst met elkaar de “beoordelingscriteria” voor scenario’s vastgesteld:  Administratieve lasten (aanbieder): hoe draagt het scenario bij aan de (vermindering van) administratieve lasten voor de aanbieder?  Administratieve lasten (gemeente): hoe draagt het scenario bij aan de (vermindering van) administratieve lasten voor de gemeente?  Financieel risico (aanbieder): hoe draagt het scenario bij aan het (verminderen van) financieel risico voor de aanbieder?  Financieel risico (gemeente): hoe draagt het scenario bij aan het (verminderen van) financieel risico voor de gemeente?  Innovatieruimte hoe draagt het scenario bij aan (financiële) innovatieruimte voor de aanbieder?  Afwijkingen “evalueerbaar”: zijn in het gekozen scenario afwijkingen tussen realisatie en budget goed / minder goed evalueerbaar? b. Voor het “scoren” van de beoordelingscriteria hebben we 5 “scoreniveau’s” gehanteerd:  -/- = voldoet minimaal (-2) - = voldoet minder dan gemiddeld (-1) +/- = voldoet neutraal (0)  + = voldoet meer dan gemiddeld (+1) 11

+/+ = voldoet maximaal (+2) c. Vervolgens hebben we scenario’s opgebouwd in 3 niveau’s:  Prijsbepaling: op welk niveau gaan we de prijs bepalen, op totaal OJA-niveau, op aanbieder- of op schoolniveau?  Tariefsamenstelling: op hoeveel onderliggende tarief-elementen gaan we het tarief bepalen? Met tarief-elementen bedoelen we de kostencategorieën die nu ook te onderscheiden vallen in de verantwoording per school (denk aan kosten van preventie, kosten zorgaanbieder, kosten doorbelasting, overhead etc.). Het tarief kan maximaal op 7 elementen bepaald worden en minimaal op 1 element (1 totaalprijs)  Prijsvariant: welke variant hanteren we voor de bepaling van de prijs per leerling: een gemiddelde prijs over 3 jaar, een gemiddelde prijs over de laatste 2 jaar, de maximale prijs, de minimale prijs en de prijs van het laatste jaar (2021). 6. We hebben de scenario’s gescoord en uitgewerkt conform de scores Bij de totstandkoming van een lumpsum budget per leerling is verder nog specifiek stil gestaan bij de component “overhead” en “innovatie”. Deze komen dan ook bij de uitwerking nog in een separate paragraaf aan bod.

2.4 Opzet verantwoordingsvereisten Om de vraag rondom verantwoordingsvereisten te beoordelen is er een (gedeeltelijke maar wel belangrijke) relatie met de werkgroep “juridisch”. Deze werkgroep heeft o.a. als opdracht om te beoordelen welke financieringswijze (inkoop of subsidie) bij de structurele voortzetting van OJA geadviseerd wordt. Beide financieringswijzen kennen “kaders” voor verantwoording. Ten tijde van het opstellen van dit rapport heeft er wel een gesprek plaatsgevonden rondom de kaders bij subsidiëring maar nog niet in het geval van Inkoop. Voor de verantwoordingsvereisten is verder in de werkgroep vanuit de praktische ervaringen van de afgelopen drie jaar gekeken waar het “simpeler” kan. Dat leidt dan ook tot een aantal praktische adviezen.

2.5 Opzet beschikbare middelen Voor het inventariseren van de beschikbare middelen voor de (structurele) financiering van OJA hebben we zo breed mogelijk gekeken naar de structurele en incidentele financieringsbronnen voor Jeugdhulp en Onderwijs. Hiervoor hebben we met name gesprekken gevoerd met inhoudelijke specialisten om deze informatie op te halen en ook “af te pellen” op de daarbij behorende (wettelijke) kaders.

2.6 Inventarisatie overige punten Tijdens onze gezamenlijke werksessies en de gesprekken die we gevoerd hebben zijn diverse andere punten langs gekomen waarvan wij vinden dat we ze moeten benoemen. Deze punten geven vooral meer “context” bij de actuele situatie of ontwikkelingen en zijn daarom enerzijds van belang bij het wegen van onze adviezen of uitkomsten en anderzijds voor het vervolgtraject bij verdere implementatie.

12

3. Wat zijn onze bevindingen en resultaten? 3.1 Lump-sum budget per leerling 3.1.1

Uitkomsten beoordelingskader

Op basis van de gevolgde stappen zoals aangegeven in hoofdstuk 2 hebben we per school en de verschillende kostencategorieën de data op orde gebracht. Vervolgens hebben we getracht om zo objectief mogelijk de 3 stappen van de bepaling van een budget per leerling langs een “beoordelingskader” te leggen. Zoals in paragraaf 2.3 reeds aangegeven is dit geen “wetenschappelijke” benadering maar een praktische invulling door de meningen van de werkgroep te vertalen naar de onderliggende scores. Stap 1: Prijsbepaling: op welk niveau gaan we de prijs bepalen, op totaal OJA-niveau, op aanbiederof op schoolniveau?

Scenario OJA-totaal OJA-aanbieder OJA-school

Administratieve Administratieve lasten lasten (aanbieder) (gemeente) +/+ +/+/-

Financieel risico (aanbieder) +/+

Financieel risico (gemeente) +/+

Innovatie Afwijkingen ruimte "evalueerbaar" -/-/+/+/+ ++

TOTAAL -5 0 3

Tabel 2: beoordelingskader prijsbepaling

Onze gezamenlijke conclusie is dat het verstandig is om een tarief per OJA-school te blijven hanteren. Uit de data wordt duidelijk dat de verschillen per school zodanig zijn dat het op een “hoger niveau” vaststellen van tarieven niet helpend (met name in het later kunnen analyseren van afwijkingen) is:

Stap 2: Tariefsamenstelling: op hoeveel onderliggende tarief-elementen gaan we het tarief bepalen?

Scenario Alle elementen (max 7) Hoofdcategorieën en overhead apart (4) Hoofdcategorieën (3) Totaal (1)

Administratieve Administratieve lasten lasten (aanbieder) (gemeente)

Financieel risico (aanbieder)

Financieel risico (gemeente)

Innovatie Afwijkingen ruimte "evalueerbaar"

TOTAAL

-/-

-/-

+/+

-

+

+

-1

+/+

+/+

+ + -

+/+ +

+ + +/-

+ +/-

1 3 1

Tabel 3: beoordelingskader tariefsamenstelling

13

Uit deze scoretabel blijkt dat we het tarief willen opbouwen op de 3 “hoofdcategorieën” (tarief preventie, tarief zorgkosten aanbieder en tarief zorgkosten doorbelasting). Deze indeling sluit namelijk het meest aan bij de inhoudelijke zorgsoorten alsmede bij de administratieve inrichting van zowel aanbieders als gemeente. We hebben als werkgroep wel samen (uitgebreid) stil gestaan bij de component overhead binnen de zorgkosten van de aanbieder (zie ook paragraaf 3.4.1). We zijn enerzijds van mening dat deze onderdeel uitmaakt van de categorie “zorgkosten aanbieder” maar anderzijds ook dat we de ontwikkeling van de overhead in zijn algemeen kunnen volgen/afstemmen. Stap 3: Prijsvariant: welke variant hanteren we voor de bepaling van de prijs per leerling? Voor de bepaling van de prijsvariant is het gezamenlijk “objectief” invullen van een beoordelingsmatrix te ingewikkeld gebleken. De uitkomsten van de verschillende prijsvarianten variëren per scenario en per school zodanig dat dit niet tot eenduidige uitkomsten leidt (zie de resultaten in bijlage 3). Vanuit de volgende redeneerlijn: -

OJA is nu ruim drie jaar onderweg waarbij de pilot een continue situatie van bijstelling op zowel inhoud als financiën kent; De verhouding tussen kosten preventie, zorgkosten doorbelasting en zorgkosten aanbieder van jaar-op-jaar varieert; Dat de jaren 2018 en 2019 nog vooral gericht waren om “in regie te komen” Dat 2020 veel extra ombouw van zorg met zich mee bracht en ook het coronajaar was; Dat 2021 een realistischer beeld geeft over hoe de verhoudingen nu echt liggen; Dat daarmee de basis voor de feitelijke kosten gebaseerd is op de meest recente: o Autonome ontwikkeling van Jeugdhulp o Ontwikkeling van transformatie door de aanbieder o School- en leerlingontwikkeling

Stellen wij voor om de feitelijke kosten van het jaar 2021 als uitgangspunt te nemen voor de tariefbepaling 2023 (in bijlage 3 dus scenario C).

3.1.2

Randvoorwaarden bij tarief- en budgetbepaling

Bij ons voorstel om het tarief van 2021 als uitgangspunt voor de budgetbepaling te hanteren stellen we de volgende randvoorwaarden voor: -

-

om de feitelijke data van 2022 als referentie op de tarieven te gebruiken, dit mede vanuit de ontwikkelingen die we in zijn algemeenheid op Jeugdhulp signaleren in 2022 (zie paragraaf 3.4.2); o Concreet betekent dit dat we voor het einde van het jaar 2022 een tussentijdse financiële analyse uitvoeren; o Hierbij de voorlopige leerlingaantallen van 2022 (peilmoment 1 oktober) gebruiken; o De feitelijke kosten per leerling per school berekenen en deze afzetten tegen het voorgestelde budget per leerling 2021 incl. indexatie 2022; o Bij substantiële afwijkingen dit voorleggen aan de opdrachtgever(s) voor verdere besluitvorming omtrent het te hanteren budget per leerling in 2023. om voor het onderliggende overheadpercentage één gezamenlijk percentage te hanteren (zowel op aanbiedersniveau als op de onderliggende zorgkosten van eigen inzet als inzet door onderaannemers), zie ook 3.4.1; 14

-

-

-

om géén separate opslag in het tarief voor innovatie op te nemen maar hier separate financieringsafspraken te maken, zie ook 3.4.1; om een voorlopig budget (aantal leerlingen*tarief per leerling) te hanteren bij de 1e formele leerlingtelling (1 oktober) en een definitief budget vast te stellen bij de 2e formele leerlingtelling (1 februari) en daarmee de lijn van het onderwijsregime te volgen7; Bij de budgetbepaling dient de indicator “zorgdichtheid school” meegewogen te worden: bij het vaststellen van een lumpsumbudget op basis van een budget per leerling wordt namelijk wel een volumewijziging van de school opgevangen maar wordt niet een eventuele toename van kinderen met een zorgvraag ondervangen. Een substantiële afwijking in zorgdichtheid zal direct zijn weerslag hebben op de zorginzet en daarmee beschikbare middelen. We hebben de zorgdichtheid over de afgelopen jaren ook in beeld gebracht (uitgaande van het aantal kinderen met een individueel traject voor Jeugdhulp) en deze is (gelukkig) wel relatief stabiel: Bij de budgetbepaling aan te sluiten op de bestaande indexatiesystematiek van TOM met inachtneming van mogelijke (toekomstige) aanpassingen hierin als gevolg van de actuele loon- en prijsproblematiek in het zorgveld.

Figuur 3: Ontwikkeling zorgdichtheid scholen

Een aandachtspunt hierbij is wel het toenemende effect van preventie. De verwachting is dat preventie bijdraagt aan minder individuele zorg en daarmee positief is op de factor zorgdichtheid (die daalt dan).

3.2 Verantwoordingsvereisten 3.2.1

Verantwoordingsvereisten bij subsidiëring

Na afstemming met Peter Geritz van het expertisepunt subsidies rondom de verantwoordingsvereisten bij het continueren van subsidie kunnen we het volgende (samengevat) aangeven: -

In zijn algemeenheid geldt dat er heel veel “gereguleerd” kan worden rondom verantwoording mits je dat goed vastlegt in de bijbehorende beschikking; Daarbij is het van belang of er sprake is van een beschikking onder het regime van de “Algemene Subsidie Verordening (ASV)” van de gemeente of dat er sprake is van een "Bijzondere Subsidie Verordening (BSV)” o Een BSV wordt geadviseerd als er sprake is van een subsidieverstrekking aan meer dan 2 partijen om “rechtsongelijkheid” of selectieve afspraken te voorkomen;

7

Bij de inventarisatie van onderwijsmiddelen (paragraaf 3.3) kwam naar voren dat de wijze van financiering en telsystematiek gewijzigd wordt. Het is de werkgroep niet duidelijk of de telsystematiek nu 1 of 2 tellingen kent. Uitgangspunt is dat we aansluiten op de formele telsystematiek vanaf 2023.

15

Uitgaande van de huidige situatie kan dus volstaan worden met beschikkingen onder de ASV maar bij verdere uitbreiding (actueel gezien motie van de Gemeenteraad rondom onderzoek van verbreding OJA naar andere scholen) moet er een BSV worden gehanteerd; o Bij het regime van de ASV is het mogelijk om tussentijds de beschikkingen te wijzigen, bij een BSV geldt je deze niet tussentijds kunt wijzigen voor de duur van de aangegane periode. Dat betekent dat je hier minder “proefruimte” hebt dan de huidige werkwijze met een afzonderlijke beschikking. In het geval van een bijzondere verordening is het dus noodzakelijk om goed aan de voorkant na te denken over het construct en de bijbehorende spelregels/voorwaarden. De frequentie van tussentijdse rapportages rondom verantwoording wordt niet in de verordening vastgesteld maar in de beschikkingen. In het geval van een meerjarige subsidie is er wel de verplichting om tussentijdse rapportages op te stellen; De afspraken rondom de rechtmatigheid volgen tenminste de vereisten van het accountantsprotocol behorend bij de ASV.

Dit protocol is momenteel “in onderhoud” maar momenteel geldt een “strenger regime” van materialiteitsgrenzen bij OJA, dat kan dus aangepast worden; Als de deadlines (voor het opleveren van de jaarverantwoording) vanuit de ASV of BSV afwijken van de gewenste deadlines voor bijvoorbeeld zorgverantwoordingen (productieverantwoordingen) of subsidieverantwoordingen van andere subsidieverstrekkers dan is het mogelijk om dit op te nemen in de beschikking mits de afwijking afdoende onderbouwd wordt. o

-

-

-

De conclusie vanuit het subsidiekader rondom verantwoording is duidelijk: -

Er valt heel veel te regelen (en daarmee dus ook te versimpelen) maar doe dit voorafgaand aan de nieuwe periode; In het geval van beschikkingen onder een ASV regime valt er tussentijds nog aan te passen in de beschikking, bij een BSV regime is dit niet het geval.

3.2.2

Verantwoordingsvereisten bij Inkoop

Deze paragraaf wordt aangevuld na verdere duidelijkheid over de keuze “subsidie of inkoop”. Deze vraag is inmiddels vanuit de werkgroep juridisch terug gegeven aan de “brede werkgroep” en vervolgens aan de gemeente (als opdrachtgever) om een keuze in te maken. De verwachting van deze werkgroep is dat, evenals bij subsidie, er ruimte is voor het maken van afdoende verantwoordingsafspraken aan de voorkant en dat de voorgestelde versimpelingen uit paragraaf 3.2.3 ook bij inkoop toegepast kunnen worden. De definitieve uitkomsten komen aan de orde in het vervolgproces.

3.2.3

Versimpeling verantwoordingsvereisten vanuit de praktijk

Los van de formele verantwoordingsvereisten vanuit hetzij subsidie hetzij inkoop hebben we als werkgroep ook praktisch gekeken naar mogelijkheden om de verantwoording en daarmee ook administratieve lasten te versimpelen. Dit uiteraard onder de blijvende voorwaarde van volwaardig partnership. Wij zien de volgende mogelijke verbeteringen: Maak een knip in de financiering van de “directe zorgkosten aanbieder” en de “zorgkosten van externe verwijzers” (kosten doorbelasting) In de afgelopen jaren is al vaker gesproken over het aanbrengen van een scheiding tussen die kosten die voor de aanbieder direct beïnvloedbaar zijn (cliënten onder directe regie van de aanbieder) en de 16

kosten die nog via externe verwijzers komen (cliënten die een hulptraject kennen via een huisarts of gecertificeerde instelling). Deze knip werd in één adem genoemd met een “gesplitste verantwoordelijkheid” en die knip is vanuit het OJA-concept onwenselijk. Los van het feit dat er de afgelopen jaren al sprake van een “gedeelde verantwoordelijkheid” is zijn wij van mening dat we de knip toch vanuit een versimpelde administratieve organisatie moeten aanbrengen c.q. adviseren: -

-

-

-

Er is sprake van het “rondpompen” van geld (de gemeente betaalt via de subsidie een totaalbedrag uit en vervolgens worden er kosten verhaald van zorgtrajecten door derden) en dat leidt tot veel extra facturatiewerkzaamheden; Er is op deze kostencategorie sprake van “nacalculatie-effecten” doordat er controles op leerlingmutaties moeten worden uitgevoerd, dat leidt tot extra verrekeningen over en weer; Als gevolg van de eerste 2 punten is er sprake van liquiditeitseffecten voor de aanbieders, dat leidt vervolgens tot extra maatregelen om de liquiditeit te steunen/borgen; De aandelen zorgkosten aanbieder en zorgkosten doorbelasting blijven relatief stabiel, er is geen sprake van forse mutaties in de verhouding (dat komt omdat de populatie niet stabiel is en er ieder schooljaar weer sprake is van nieuwe in- en uitstroom); De totale te beschikken subsidie per aanbieder kan omlaag, dat heeft ook gevolgen voor de tolerantiegrenzen voor accountantscontrole; Vanuit juridisch oogpunt is mogelijk sprake van een versimpeling doordat er geen sprake is van “verlegde zorg” voor die zorg die door externe verwijzers rechtstreeks door de gemeente wordt afgewikkeld; Voor de “doorbelaste” kosten is sprake van een verbinding met de actuele tarieven vanuit TOM waar sprake is van “tarief- en indexatiedruk” (zie ook paragraaf 3.4.2).

Als hier (regionaal) afwijkende afspraken op plaatsvinden dan kan dat ook binnen OJA separaat verwerkt worden.

Zorg voor een vaste cyclus van gezamenlijke financiële rapportage met een vast format Om bovenstaand punt (het uit elkaar “trekken” van de financiering) afdoende te kunnen borgen is het wel noodzakelijk om gezamenlijk het “overall beeld” op de cijfers te hebben. Dat is een blijvende gezamenlijke verantwoordelijkheid en vraagt dus om gezamenlijke financiële gegevensdeling. Het voorstel is om hiervoor 3x per jaar (gekoppeld aan logische planningsmomenten die aansluiten op de Planning&Controlcyclus van zowel gemeente als aanbieder) de informatie te delen via een “vast format” en bij voorkeur via een gezamenlijke “omgeving” (zoals nu via MSteams ook gebeurt met de onderliggende data voor dit rapport). Kom tot beschikkingen op aanbiederniveau met afdoende verantwoording/inzicht op afwijkingen per school Momenteel worden de subsidiebeschikkingen (4) opgesteld vanuit de combinatie “onderwijsbestuuraanbieder” (bv. Attendiz-Pluryn). Dat betekent ook dat alle begrotingen, verantwoordingen, financieringsstromen 4x opgesteld worden. We merken in de praktijk dat de sturing toch vanuit aanbiedersperspectief op het geheel van OJA plaatsvindt en dat er onnodig extra administratieve lasten gemaakt worden (met name vanuit aanbiedersperspectief). Het voorstel is dan ook om de beschikkingen en de daaraan gekoppelde verantwoordingscyclus per aanbieder (2) op te stellen.

In de verantwoordingsrapportages moet er ruimte zijn voor de aanbieder om verschillen per schoollocatie te duiden.

17

Beperk de “papieren” verantwoordingscyclus tot een minimum en zorg voor een vaste “gesprekscyclus” De verantwoording door de zorgaanbieders is gekoppeld aan de subsidie-vereisten, dat betekent dat er 3x per jaar een papieren rapportage wordt opgeleverd die vooral herhalend van aard is op de aandachtspunten die in de mondelinge gesprekken al aan de orde zijn geweest. Uiteraard is het vanuit goed Opdrachtgever-Opdrachtnemerschap noodzakelijk om ook zaken te formaliseren en vast te leggen maar we zien hierin echt nog wel mogelijkheden om te minderen (bijvoorbeeld één tussentijdse rapportage en één eindrapportage). De voorwaarde is wel dat er een blijvende gesprekscyclus blijft bestaan (nu bijvoorbeeld via de “Brede Werkgroep”) waarin ook de financiële en kwantitatieve aandachtspunten een plek hebben. Blijvende monitoring op een aantal kengetallen is noodzakelijk Vanuit financieel perspectief is het van belang om een aantal kengetallen blijvend te monitoren en dit ook adequaat in te richten. We denken in ieder geval aan de volgende kengetallen: -

-

Zorgdichtheid per school (zie toelichting in 3.1.2); Volume leerlingen: bij voorkeur aansluitend op het registratieproces van de scholen in plaats van de koppeling met het leerplichtsysteem van de gemeente; Gemiddelde kosten per cliënt, gesplitst naar de 2 financieringsstromen (zorgkosten aanbieder en zorgkosten gemeente), dit om ook de vergelijking met de ontwikkeling van kosten per cliënt op andere onderdelen mogelijk te maken; Overheadpercentage aanbieder (zie toelichting in 3.4.1)

Sluit het proces van de accountantscontrole aan op het reguliere jaarrekeningproces van de aanbieders Bij de huidige eindejaarsverantwoording van de aanbieders geldt dat zij de accountant separaat, van het reguliere jaarrekeningtraject, de OJA-verantwoording laten controleren. Daarbij is er ook sprake van andere verantwoordingsgrenzen (goedkeuringstoleranties voor de financiële verantwoording) en dat draagt bij aan extra administratieve lasten. Het voorstel is om de OJA-verantwoording mee te laten lopen in het reguliere jaarrekeningtraject. Dat vraagt aan beide zijden wel dat de datauitwisseling tijdig tot stand komt (zie ook punt rondom vaste cyclus van financiële rapportages) en correcties in bijvoorbeeld uitschrijfdata van leerlingen frequenter worden uitgevoerd. Om te voorkomen dat dit weer extra administratieve lasten met zich meebrengt vraagt dit om verdere automatisering van een aantal standaard controlerapporten.

3.3 Beschikbare middelen Zoals in hoofdstuk 2 aangegeven heeft onze werkgroep zich op dit onderwerp met name gericht tot een aantal contacten vanuit gemeente en onderwijsveld om van daaruit de benodigde informatie op te halen rondom de beschikbare middelen. De informatie is echter zodanig breed van opzet en veel dat we als werkgroep getracht hebben uitsluitend de hoofdlijn in beeld te brengen, met name in relatie tot de opdracht voor OJA, zonder daarbij uitputtend te willen zijn. Deze paragrafen dienen dan ook op die manier gelezen te worden!

3.3.1

Structurele reguliere financiering Onderwijs en Jeugdhulp

Structurele financiering Jeugdhulp Vanuit de informatie vanuit de juridische werkgroep ontlenen we de volgende informatie over de Jeugdwet: Op basis van de jeugdwet is de gemeente verplicht om “voorzieningen te treffen die beschikbaar zijn en/of ingezet kunnen worden als sprake is van problemen waarbij een jeugdige 18

en/of de ouder(s) Jeugdhulp nodig heeft”. De gemeente mag zelf beslissen welke voorzieningen algemeen toegankelijk zijn (algemene voorziening) en welke niet. Die laatst genoemde voorzieningen zijn dus individuele voorzieningen. Preventie is geen Jeugdhulp maar wel een gemeentelijke taak. O.b.v. artikel 2.1 is de gemeente verplicht om beleid te voeren dat gericht is op het voorkomen en de vroege signalering van en vroege interventie bij opgroei- en opvoedproblemen, psychische problemen en stoornissen. Voor het geheel van de verantwoordelijkheden binnen de Jeugdwet krijgt de gemeente binnen de Algemene Uitkering van het Rijk een vergoeding. Deze vergoeding is gebaseerd op een “verdeelmodel” over de gemeenten waarbij de totale beschikbare “pot” aan Jeugdhulpmiddelen verdeeld wordt aan de hand van zogenaamde populatieparameters (bv. het aantal jeugdigen per gemeente, het aantal huishoudens met een laag inkomen, eenouderhuishoudens etc.). Wijzigingen in deze parameters leiden tot verschuivingen in het budget tussen gemeenten (de totale pot blijft los van indexatie ongewijzigd).

Heel formeel geldt dat de gemeente enerzijds maximale vrijheid heeft rondom de inzet van Jeugdhulpmiddelen (omdat deze onderdeel uitmaken van de algemene uitkering, de gemeente kan dit ook besteden aan andere taken in bijvoorbeeld het fysieke domein) maar anderzijds geen instrument heeft om de omvang van Jeugdhulp in te perken: er is sprake van een “open einde financiering”. Structurele financiering Onderwijs Voor de structurele financiering van zowel het primair (PO) als voortgezet onderwijs (VO) geldt een “lumpsum” financiering bestaande uit verschillende componenten (in hoofdlijn 2: personele- en materiële bekostiging). Deze lumpsum is gekoppeld aan het aantal leerlingen conform de telling op een peildatum in jaar t-1 (de zogenaamde t-1 bekostiging) en bij het VO ook aan het aantal vestigingen. Het tarief per leerling kent een standaard en varieert voor o.a. kleinschalige scholen of onderwijsachterstanden (PO) en soort onderwijs (bijvoorbeeld praktijkonderwijs en leerjaren 3&4 van VMBO-kader en -basis bij het VO). De berekening van de budgetten vindt plaats op locatie(school)-niveau, de uitkering vindt plaats op onderwijsbestuursniveau (in het geval van de deelnemende scholen van OJA bijvoorbeeld Attendiz of Bonhoeffer). Op specifieke thema’s kan er sprake zijn van aanvullende financiering (o.a.

bij de start van een nieuwe school of een fusie van scholen, extra middelen voor Vroegtijdig School Verlaten (VSV), geïsoleerde vestigingen). Overigens gaat per 1 januari de financiering (enigszins) veranderen waarbij er voor het VSO over wordt gestapt van een schooljaarfinanciering naar een kalenderjaarfinanciering, de teldatum voor de bepaling van het definitieve budget wordt hierbij verplaatst van 1 oktober (t-1) naar 1 februari (t). De teldatum voor het regulier VO blijft 1 oktober. Er bestaat beleidsvrijheid bij de schoolbesturen van de verdeling van de middelen aan de scholen (of in de verdeling tussen de directe inzet op scholen alsmede ondersteuning en/of overhead). Kern is dat voldaan moet worden aan de wetgeving rondom primair en voortgezet onderwijs. De structurele middelen zijn daarmee bedoeld voor het zorgdragen van goed onderwijs.

3.3.2

Specifieke financiering Onderwijs en Jeugdhulp

Passend onderwijs Wanneer een kind extra ondersteuning nodig heeft, kan hij/zij soms bij een speciale basisschool of speciale voortgezet onderwijsschool terecht. Dit wordt geregeld via het zogenaamde samenwerkingsverband (SWV). Dit samenwerkingsverband bestaat uit de schoolbesturen voor een specifieke regio. Vanuit het SWV wordt er gekeken naar de ondersteuningsbehoefte van kinderen binnen het onderwijs. 19

Het SWV gaat over de toewijzing van extra hulp op school. De aanvraag voor extra ondersteuning verloopt via de school waar een kind staat ingeschreven. In het SWV maken scholen afspraken over hoe de extra ondersteuning voor kinderen geregeld is en hoe het beschikbare geld hiervoor verdeeld wordt. Deze afspraken worden vastgelegd in een ondersteuningsplan. Er is voor zowel het primairals voortgezet onderwijs een afzonderlijk samenwerkingsverband. In Twente zijn er vier SWV-en. De regio is namelijk verdeeld in Twente-Oost en Twente-Noord en in beide gevallen is er een apart SWV voor het PO en VO. Het Rijk draagt zorg voor ondersteuningsbudgetten voor passend onderwijs op basis van leerlingaantallen. Dit lumpsum bedrag is gebaseerd op het aantal leerlingen in regulier en speciaal onderwijs. Daarbij geldt wel dat voor speciaal (voortgezet) onderwijs (S(V)O), praktijkonderwijs (PRO) of leerweg ondersteunend onderwijs (LWOO) de budgetten voor die leerlingen (en daarmee scholen) vast staan. Het hiermee gepaard gaande budget wordt in mindering gebracht op de totale rijksfinanciering voor passend onderwijs. Hoe meer leerlingen in S(V)O of PRO/LWOO hoe minder budget voor passend onderwijs binnen het reguliere onderwijs van PO en VO. In de regio TwenteOost gaat het (cijfers 2021) in totaal om ruim 20 miljoen euro (Basisonderwijs) en 34 miljoen euro (Voortgezet onderwijs).

De instroom in het V(S)O vindt plaats via zogenaamde toelaatbaarheidsverklaringen (TLV) waarbij de school van het kind een aanvraag indient bij het betreffende SWV. Het SWV (expertiseteam) beoordeelt deze aanvragen en verleent vervolgens een TLV voor een bepaalde termijn (de duur is afhankelijk van de zorgzwaarte van het kind). De TLV’s zijn weer onderverdeeld in 3 categorieën (laag, midden, hoog) met navenant verschillende budgetten. De SWV-en verdelen de ondersteuningsbudgetten onder de schoolbesturen in hun regio. Hierbij wordt gebruik gemaakt van twee verdeelmodellen: Schoolmodel: alle middelen rechtstreeks naar de scholen op basis van leerlingaantallen Expertisemodel: sterker SWV met eigen diensten en voorzieningen waar scholen gebruik van kunnen maken In Twente-Oost (de SWV-en waar de 4 schoolbesturen van de huidige OJA’s onder vallen) is gekozen voor het schoolmodel. De schoolbesturen verdelen het geld verder over de schoollocaties en bepalen daarmee hoe het geld besteed wordt. Daarin is veel vrijheid. Samenwerkingsverbanden hebben relatief weinig zicht op de daadwerkelijke besteding van de gelden. Inhoudelijk is vooral het volgende van belang: de middelen zijn "onderwijs gerelateerd" maar hierbij gaat het niet alleen om het "geven van onderwijs" maar ook op het "ontvangen van onderwijs". Dat heeft ook met welbevinden te maken of met de thuissituatie.

Met name de aard van activiteiten voor de ondersteuning van kinderen (bv. op het gebied van sociale vaardigheid, welbevinden, etc.) sluit aan op de doelstellingen vanuit OJA waarbij preventief wordt ingezet op dezelfde inhoud. Dat wordt ook bevestigd vanuit de Preventiematrix Jeugd Onderwijs Jeugdhulp8 (uitwerking vanuit de actielijn inhoud). Vanuit zowel de school als vanuit de zorgaanbieder worden middelen (denk bv. aan specialistische inzet vanuit bv. orthopedagogiek) ingezet die elkaar hierin raken. Nationaal Programma Onderwijs (NPO) middelen 8

Deze preventiematrix is gebaseerd op de Preventiematrix Jeugd. De Preventiematrix Jeugd komt voort uit een samenwerking van een breed aantal partijen: Nederlands Jeugdinstituut, Nederlands Centrum Jeugdgezondheid, Vilans, Movisie, Pharos, Trimbos, RIVM, Hogeschool Inholland, Hogeschool Leiden, VOBC, Kenniscentrum KPJ en een aantal gemeenten

20

Het Nationaal Programma Onderwijs (NPO) is een steunpakket van landelijk 8,5 miljard euro voor het gehele onderwijs om schade als gevolg van corona te herstellen. Voor het PO en VO is gezamenlijk 5,8 mrd euro beschikbaar. De looptijd voor besteding bedroeg oorspronkelijk twee schooljaren maar die looptijd is, vanwege de te korte looptijd om investeringen afdoende mogelijk te maken, verlengd met 2 schooljaren (nu t/m 2024/2025). Ook hier geldt dat de middelen op basis van leerlingvolume en leerlingkenmerken worden verdeeld. Daarbij krijgen de scholen binnen het VO inmiddels een hoger bedrag per leerling dan bij het PO omdat inmiddels onderkend is dat de schade binnen het VO groter is dan binnen het PO. Binnen het NPO is een “menukaart” ontwikkeld waarmee scholen interventies kunnen plegen om de schade als gevolg van corona te herstellen. Deze interventies richten zich in hoofdlijn op -

Meer onderwijs (binnen of buiten reguliere schooltijden) om bij groepen leerlingen kennis en vaardigheden bij te spijkeren Effectievere inzet van onderwijs om kennis en vaardigheden bij te spijkeren Sociaal-emotionele en fysieke ontwikkeling van leerlingen Ontwikkeling van de executieve functies van leerlingen (Extra) inzet van personeel en ondersteuning Faciliteiten en randvoorwaarden

Ook de gemeenten krijgen vanuit het NPO extra middelen. Met deze middelen “kunt u in samenwerking met scholen, kinderdagopvang, buitenschoolse opvang, (jeugdgezondheids)zorg, bibliotheken en andere partijen maatregelen nemen om de vaardigheden van leerlingen op cognitief, executief, sociaal en emotioneel vlak te helpen stimuleren.” Het is de werkgroep niet bekend hoeveel middelen er specifiek voor Enschede en/of de OJA-scholen aan NPO-middelen beschikbaar is. Onderwijsachterstanden Scholen en gemeenten krijgen geld om achterstanden van kinderen te voorkomen en te bestrijden. Dat doen ze onder andere met voor- en vroegschoolse educatie, zomerscholen, schakelklassen en extra aandacht in het onderwijs. De middelen zijn alleen bedoeld voor voorschoolse activiteiten en ondersteuning in het PO. De middelen komen via een aparte subsidiestroom van het Rijk en worden verdeeld op basis van CBS-indicatoren die indicaties geven voor onderwijsachterstanden (o.a. opleidingsniveau van beide ouders, herkomstland moeder etc.). Voor de gemeentelijke middelen zijn er 3 specifieke bestedingsdoelen: 1. voldoende gespreid en kwalitatief goed aanbod voorschoolse educatie voor peuters van 2,5 tot 4 jaar oud; 2. bestrijden onderwijsachterstanden voor leerlingen basisonderwijs via diverse taalactiviteiten; 3.

afspraken te maken met de voor- en vroegschoolse- partners: feitelijk de inrichting van de ondersteuningsstructuur (toeleiding, indicering, meten van rendement etc.) Enschede ontvangt op basis van een verdeelmodel jaarlijks ruim 7 miljoen euro. In 2022 bedraagt de toekenning 7,3 miljoen euro. In Enschede gaat het grootste deel van de middelen (4,3 miljoen euro) naar de financiering van voorschoolse educatie voor doelgroeppeuters. Daarnaast gaat er een groot deel naar de financiering van schakelklassen (880.000 euro) en de ondersteuningsstructuur in voorschool en basisonderwijs (1,2 miljoen). De bestedingsvoorwaarden zijn summier benoemd in de beschikking. Er wordt verwezen naar artikelen 165 t/m 167 van de Wet op het Primair Onderwijs 21

(WPO). Het is aan de gemeente om binnen de richtlijnen van deze wetgeving te handelen en te verantwoorden (deze verantwoording wordt getoetst door de gemeentelijke accountant). Ook hierin geldt dat er sprake is van “grijs gebied” van activiteiten die mogelijk indirect onderwijsachterstanden kunnen bestrijden. In de handreiking van het Ministerie wordt rondom zorg het volgende aangegeven: “Zorgondersteuning aan jonge kinderen, zoals bijvoorbeeld de kosten van een schakelfunctionaris binnen schoolondersteuningsteam, valt onder Jeugdhulp/jeugdzorg en dus buiten de kaders van GOAB. Inzet van OAB-middelen in het brede spectrum van het sociaal domein, waaronder bijvoorbeeld opvoedondersteuning voor ouders, is dus ook slechts beperkt mogelijk; er dient altijd een directe relatie te zijn met bestrijden van onderwijsachterstanden via kinderopvang of basisonderwijs.” Specifiek gereserveerde middelen voor investeringen Jeugdhulp en Sociaal domein Binnen de gemeentelijke begroting van het sociaal domein zijn er incidentele middelen beschikbaar in een investeringsreserve sociaal domein (met een maximaal plafond van 3 miljoen euro). Deze middelen hebben als doel om incidentele investeringen mogelijk te maken die bijdragen aan een structureel maatschappelijk maar ook financieel rendement.

In het eerste jaar van OJA is hieruit al eens 0,4 miljoen euro aan beide aanbieders ter beschikking gesteld voor de aanloop- en implementatiekosten van OJA. Daarnaast is ervoor gekozen om vanuit de extra verkregen rijksmiddelen Jeugdhulp een deel hiervan in de reserve “hervormingsagenda en exploitatieontwikkeling Jeugdhulp” te storten. Deze reserve heeft (conform haar naam) twee doelen: het zorgdragen voor investeringsruimte die een gevolg zijn van de landelijke uitwerking van de hervormingsagenda (verwachte publicatie/vaststelling in 4e kwartaal 2022) en anderzijds het opvangen van (eventuele) exploitatietekorten op Jeugdhulp en daarmee geen nieuw beroep te doen op algemene middelen van de gemeente.

3.3.3

Verbinding Onderwijs en Jeugdhulp in relatie tot OJA

Zoals Floris Lazrak in zijn rapport (Samen kansrijk transformeren) al aan gaf zijn er kansen om het maatschappelijk rendement voor OJA te vergroten in de verdere verbinding tussen Onderwijs en Jeugdhulp: “Het maatschappelijke rendement verbetert indien wordt ingezet op een versterking van de organisatorische en financiële verbinding tussen onderwijs en jeugdzorg, planmatige preventie en een versterking van de integrale aanpak die zich richt op risicofactoren in de thuissituatie.” Zijn redeneerlijn komt mede voort of wordt ondersteund in de volgende publicaties: Handreiking De verbinding Passend onderwijs en zorg voor jeugd, in opdracht van PO-raad, VO-raad en VNG en De afbakening tussen Jeugdwet en onderwijs - Schulinck (15 juli 2020). De uitwerking is opgenomen in bijlage. Vanuit de gevoerde gesprekken, de actuele ervaringen en de doorgenomen documentatie constateert onze werkgroep het volgende: -

In de structurele activiteiten van OJA is helder dat onderwijs en zorg eenvoudig en duidelijk te scheiden zijn als het gaat om individuele voorzieningen vanuit de Jeugdwet en onderwijswetgeving;

22

-

-

-

Dat de OJA-scholen zorgintensieve scholen zijn die in ieder geval op alle beschikbare gemeentelijke- en onderwijsmiddelen aanspraak maken (behalve het Bonhoeffercollege PRO op de middelen van onderwijsachterstanden); Op het gebied van preventie is het beeld dat er wel degelijk sprake is van een overlap maar ook activiteit die zowel zorg draagt voor de reductie van (toekomstige) zorgkosten en bijdraagt aan het “welbevinden op school ten behoeve van het onderwijs”; Dat op het gebied van preventie er zowel gemeentelijke- als onderwijsmiddelen worden ingezet op de betreffende OJA-scholen; Dat de middelenverdeling vanuit gemeente en onderwijs vooral langs de indeling van schoolbesturen gaat en daarmee geen “directe” lijn naar de OJA-scholen kent; Dat er in de verantwoordingsvereisten op de specifieke middelen best wel de mogelijke “ruimte” zit om deze te koppelen aan de preventieve activiteiten van OJA.