Discussienota duurzame jeugdhulp
Tekst van het document
DUURZAME JEUGDHULP DISCUSSIENOTA
1
INHOUDSOPGAVE 1.INLEIDING
3
2. UITGANGSPUNTEN
4
2.1 Leidende principes regiovisie 2.2 Gedeelde verantwoordelijkheid 2.3 Waken voor maakbaarheidsdenken 2.4 Lange termijn strategie 2.5 Jongeren betrekken
4 4 5 5 5
3. GEZAMENLIJKE ANALYSE MET HET VELD 3.1 Planmatig 3.2 Relatie andere trajecten 3.3 Cijfers en ervaringsverhalen 3.4 Vervolg
6
6 6 6 8
4. FINANCIËN
9
4.1 Inkomsten, uitgaven, tekorten 9 4.2 Oorzaken voor het tekort 11 4.3 Verwachte besparingen landelijk vanuit hervormingsagenda jeugd 13 4.4 Uitgaven op hoofdlijnen 15
5. JEUGDHULPGEBRUIK 5.1 Instroom 5.2 Jeugdhulpgebruikers 5.3 Verwijzers 5.4 Soorten zorg 5.5 Zorgintensiteit – kosten per cliënt 5.6 Zorgduur en zorgfrequentie 5.7 Samenloop met bijstand en wmo 5.8 Cliënttevredenheid 5.9 Samengevat
18 18 20 22 28 34 36 39 40 41
6. VERBETERKANSEN 6.1 Landelijke maatregelen 6.2 Regionale maatregelen 6.3 Lokale maatregelen: wat we al doen 6.4 Lokale kansen: vanuit de jeugd 6.5 Lokale kansen: vanuit veldgesprekken
42 42 43 44 45 46
7. DISCUSSIE
50
8. VERVOLG
53
2
1. INLEIDING In 2022 kreeg bijna 1 op de 6 Enschedese jeugdigen (t/m 17 jaar) jeugdhulp. Dit aandeel neemt jaar na jaar toe. We maken ons daar zorgen over. We willen begrijpen hoe dit kan en hoe we ervoor kunnen zorgen dat minder jeugdigen afhankelijk zijn van hulp. Bovendien laat de prognose van juli 2023 ons zien dat de jeugdhulp ons dit jaar 17 miljoen euro meer kost dan we er van het Rijk voor krijgen en dit bedrag kan nog verder oplopen. Dat is niet houdbaar zonder dat we goed onderzoeken welke keuzes we daar als gemeente in willen en kunnen maken. We werken toe naar een nota met een lange termijn plan voor het verbeteren van jeugdhulp in Enschede. De planning is om deze in het voorjaar naar de raad te sturen. Om tot een onderbouwde aanpak te komen zijn we op 1 juli met een project gestart om meer zicht te krijgen op de Enschedese situatie. In de afgelopen maanden hebben we het jeugdhulpgebruik in cijfers geanalyseerd, is deskresearch uitgevoerd en zijn veldgesprekken gevoerd met verschillende betrokkenen die een rol spelen in de uitvoering van de Jeugdwet in Enschede. Dat proces is ook de komende maanden nog bezig. In deze discussienota presenteren we uw raad de opbrengsten tot zover en delen we een aantal dilemma’s. Het doel van deze notitie is om uw raad maximaal in positie te brengen door uw opvattingen, inzichten en politieke duiding op te halen.
De uitkomsten van het gesprek met uw raad nemen we mee in de nota die ter besluitvorming aan u wordt voorgelegd. In deze discussienota staan de voorlopige opbrengsten van het onderzoek centraal. Het is belangrijk om daarbij te zeggen dat daarin nog geen concrete voorstellen staan. We kunnen daardoor de komende maanden nog benutten om uw input te verwerken en concrete voorstellen uit te werken. Wel kunnen we al zeggen dat er geen gemakkelijke antwoorden of snelle oplossingen voorhanden zijn. De stijging van jeugdzorggebruik en de toenemende kosten vormen een landelijk probleem dat samenhangt met brede maatschappelijke veranderingen. Een belangrijk deel van het tekort op jeugdhulp is niet beïnvloedbaar door de gemeente. Daarnaast zijn oplossingen niet alleen te vinden in het domein van de jeugdzorg zelf, maar juist ook daarbuiten. Het vergt niet alleen politieke keuzes, maar ook een maatschappelijk gesprek. Voor beiden proberen we met deze discussienota een eerste aanzet te doen. Het doel is dat jongeren zoveel als mogelijk gezond en veilig kunnen opgroeien in Enschede in een liefdevolle omgeving waar ze zich gezien weten. Het is onze overtuiging dat we daar als ouders, vrijwilligers, professionals, leerkrachten, organisaties en gemeente samen voor aan zet zijn. In de volgende paragraaf beschrijven we de uitgangspunten waarmee we van start zijn gegaan.
In paragraaf 3 omschrijven we hoe we het onderzoek hebben aangepakt. In paragraaf 4, 5 en 6 komen de eerste uitkomsten aan bod. In paragraaf 7 vindt u een aantal stellingen om samen het gesprek over aan te gaan. We sluiten af met een vooruitblik op het vervolg.
3
2. UITGANGSPUNTEN Met de strategie duurzame jeugdhulp streven we naar een toekomst waarbij minder jeugdigen dan nu (intensieve) jeugdhulp nodig hebben en de betaalbaarheid ten opzichte van 2022 vergroot is. Voor de duurzame strategie jeugdhulp hebben we een aantal uitgangspunten geformuleerd die het kader vormen voor de nota dit voorjaar.
2.1 LEIDENDE PRINCIPES REGIOVISIE Ten eerste sluiten we aan bij de uitgangspunten die we samen regionaal hebben vastgesteld. In de Regiovisie Jeugdhulp Twente staat hoe aanbieders, professionals en gemeenten in de aankomende jaren vanuit samenwerking de sociale basis naar een hoger plan gaan tillen. We hebben met elkaar afgesproken dat iedere jeugdige in Twente een toekomst heeft om naar uit te kijken en trots op te zijn1. We willen dat de strategie duurzame jeugdhulp waar we lokaal aan werken, past binnen de leidende principes die we in de Regiovisie Jeugd al met elkaar hebben afgesproken. Deze principes zijn op 31 januari 2022 met uw raad besproken en vastgesteld. Het betreft de volgende principes: •
Jeugdige in zijn/haar omgeving staat centraal
•
Normaliseren is het uitgangspunt
•
Ondersteuning licht en nabij als mogelijk, zo zwaar en specialistisch als nodig
•
Thuis, tenzij
•
Overzichtelijk, effectief en beheersbaar zorglandschap
•
Geen wachtlijsten
•
Investeren in blijvend leren en verbeteren, datagedreven
•
Stelsel is duurzaam en betaalbaar
2.2 GEDEELDE VERANTWOORDELIJKHEID Ten tweede zien we de problematiek in jeugdhulp niet als een verantwoordelijkheid van de gemeente Enschede alleen. Een deel van de verandering komt vanuit landelijke inzet, denk bijvoorbeeld aan de aanpassing van de Jeugdwet wat betreft de reikwijdte hiervan of het stimuleren van de maatschappelijke dialoog over wat normaal is en bij opgroeien hoort. Daarnaast zijn er zaken die we samen met Twentse gemeenten en stakeholders in onze regio oppakken, bijvoorbeeld het inrichten van alternatieven voor gesloten jeugdhulp. Lokaal hebben we een gedeelde verantwoordelijkheid met ouders, scholen, jeugdzorgprofessionals, verwijzers, maar ook het brede veld van sport- en welzijnswerkers, jeugdgezondheidszorg enzovoort. In de strategie duurzame jeugdhulp en het proces hier naartoe vinden we het belangrijk om deze gedeelde verantwoordelijkheid tot uiting te laten komen. We hebben als gemeente een belangrijke verantwoordelijkheid, maar het is niet realistisch alles van de overheid te verwachten. Juist ook de samenleving heeft een rol te spelen voor een goede toekomst voor onze jongeren.
1
Regiovisie Jeugdhulp Twente (2022)
4
2.3 WAKEN VOOR MAAKBAARHEIDSDENKEN Ten derde willen we waken voor maakbaarheidsdenken. Recent promotieonderzoek van Sharon Stellaard naar een halve eeuw jeugdbeleid heeft laten zien dat de kern van de problemen al een halve eeuw nauwelijks is veranderd2. Oude problemen zijn hardnekkig, nieuwe ontstaan ten gevolge van het hervormingsbeleid. Iedere hervorming is te zien als een reactie op de problemen die voortkomen uit de daaraan voorafgaande problemen en daarop ingezette interventies en vormt de oorzaak voor de daaropvolgende hervorming. Stellaard noemt dit boemerangbeleid en houdt een pleidooi voor reflectiekamers waarbij we stilstaan, terugkijken en uitzoomen. Grote hervormingen hebben in de afgelopen decennia niet de oplossing gebracht. Daarom hebben we in het proces om te komen tot de strategie duurzame jeugdhulp veel gesproken met en geluisterd naar de mensen en jongeren die betrokken zijn bij de jeugdzorg. Het is van belang dat te blijven doen.
2.4 LANGE TERMIJN STRATEGIE We realiseren ons dat veranderingen in de jeugdhulp niet zomaar gerealiseerd zijn en dat hier echt een lange termijn strategie voor nodig is, waarbij we voor langere tijd samen met partners werken aan verbeterlijnen. Het VerweyJonkerInstituut deed in 2021 onderzoek bij vijf gemeenten waar de transformatie goed vorm kreeg en waar de kosten beheersbaar bleven3. Eén van de thema’s die in samenhang met andere elementen een belangrijke rol speelde, was dat in deze gemeenten visie, waarden en leidende principes in de loop der tijden redelijk stabiel waren gebleven. Ook waren deze gemeenten al ruim voor 2015 met de transformatie aan de slag. We moeten koers houden, lange lijnen trekken en consequent en geduldig blijven werken aan het plan dat nu in de maak is.
2.5 JONGEREN BETREKKEN We vinden het belangrijk om niet alleen te komen tot een jeugdhulpstrategie vóór jongeren, maar dit ook mét hen te doen. Uiteindelijk weten jongeren vaak goed wat zijzelf of andere jongeren nodig hebben. Zij bieden een ander perspectief dan de verschillende professionals en we willen die verschillende perspectieven combineren. De uitdaging zit in het vinden van de juiste manieren om jongeren te betrekken.
Stellaard, S. D. (2023). Boemerangbeleid: Over aanhoudende tragiek in passend onderwijs- en jeugdzorgbeleid. Den Haag: Boombestuurskunde 3 Sondeijker et al. (2021). Eigenwijs transformeren. Eindrapport. Verwey Jonkerinstituut. 2
5
3. GEZAMENLIJKE ANALYSE MET HET VELD Vanaf 1 juli 2023 zijn we gestart met het project strategie duurzame jeugdhulp. Het doel is om te komen tot een goed onderbouwde strategie voor duurzame jeugdhulp. Het project loopt tot de zomer 2023 en kent 5 fasen. Het project kent een uitgebreide analysefase en een brede betrokkenheid van professionals van binnen en buiten de gemeente. In deze paragraaf beschrijven we onze aanpak en waar we op dit op moment staan.
3.1 PLANMATIG We begonnen het project met een analyse van de Enschedese situatie. Hierin zijn verbetermogelijkheden verzameld vanuit cijfers, onderzoek en praktijk. In de komende periode gaan we al deze verbetermogelijkheden ordenen en komen we tot een aantal strategierichtingen die we vervolgens concreter gaan uitwerken tot de strategie. Dit voorjaar wordt de strategie voorgelegd aan de gemeenteraad. Direct daarna gaan we aan de slag met een implementatieplan om de strategie naar uitvoering te brengen. Op dit moment zitten we in de afronding van fase 1 en de start van fase 2.
Fase 1 Analyse & kansen voor verbetering
Fase 2 Van verbeterkansen naar richtingen voor de strategie
Fase 3 Uitwerken richtingen voor de strategie
Fase 4 Besluitvorming
Fase 5 Implementatieplan
3.2 RELATIE ANDERE TRAJECTEN Dit project heeft een duidelijke relatie met andere trajecten binnen en buiten de gemeente. Denk hierbij aan het onderzoek naar de wijkteams, strategie duurzaam wmo-beleid en de regionale samenwerkingsagenda. De regionale samenwerkingsagenda is een uitwerking van de Regiovisie Jeugdhulp Twente. We zoeken hierin zo veel mogelijk synergie.
3.3 CIJFERS EN ERVARINGSVERHALEN In onze analyse kijken we niet alleen naar cijfers en feiten, maar nemen we ook de ervaringen van verschillende partners mee die allemaal vanuit hun eigen rol en perspectief de cijfers en feiten kunnen duiden en kleuren. Concreet betekent dat dat we aan de slag zijn gegaan met data-analyse, deskresearch en veldgesprekken om antwoorden te vinden op de volgende vragen: 1.
Wat kenmerkt de gebruikers van jeugdhulp en waar zit de toename in jeugdhulpgebruik en mindere betaalbaarheid vooral? En welke verklaringen zijn hiervoor?
2.
Hoe doen we het nu en wat zijn daarin goede en minder goede elementen?
3.
Wat kunnen we leren van elders?
4.
Wat zijn de meest kansrijke oplossingsrichtingen voor Enschede?
6
DATA-ANALYSE We hebben cijfers bij elkaar gebracht vanuit verschillende bronnen om inzicht te krijgen in het jeugdhulpgebruik in Enschede. Hierbij hebben we gekeken naar verschillende aspecten zoals de gebruikers, de verwijzers, type jeugdhulp, zorgduur, cliënttevredenheid, crisis- en complexe situaties, in- en uitstroom en kosten van jeugdhulp. Hierbij is steeds gekeken naar a) wie of wat binnen een thema de grootste groep is, bijvoorbeeld wie is de grootste verwijzer, b) hoe de trend van de afgelopen jaren er uit ziet en c) hoe we het doen ten opzichte van andere vergelijkbare gemeenten. Gebruikt zijn verschillende dashboards en de kwartaalrapportage die we zelf bijhouden, dashboards van Kennispunt Twente en CBS. We hebben enkele extra analyses gedaan op financiële data. Inzicht in cliënttevredenheid komt uit het cliënttevredenheidsonderzoek dat jaarlijks door I&O Research wordt uitgevoerd. Daarnaast zijn er gegevens aangeleverd vanuit het Coördinatiepunt Spoedhulp Jeugd Twente, onafhankelijke cliëntondersteuner Jeugdstem en het Regionaal Expertiseteam Jeugd (RET). DESKRESEARCH & EXPERTINTERVIEWS In het deskresearch hebben we kennis vanuit landelijke onderzoeken verzameld en lokale kennis vanuit eigen beleid en projecten. Contractmanagers hebben een quick scan gemaakt van verslagen van contractgesprekken met aanbieders.
Daarnaast hebben we gesproken met onderzoekers van het NJI en landelijk projectleider wachttijdenaanpak VNG Voor de Jeugd om ons te wijzen op relevante voorbeelden, stukken en do’s en don’ts. VELDGESPREKKEN In september en oktober zijn veldgesprekken gevoerd met verschillende ketenpartners (intern en extern) die een rol vervullen in de uitvoering van de Jeugdwet in Enschede. In deze gesprekken is ingegaan op de rol van iedere partner, wat er al gebeurt en waar men nog kansen ziet om jeugdhulp te voorkómen, of beter passend te laten zijn en kosten te besparen. Er zijn gesprekken gevoerd met vertegenwoordigers van de volgende groepen: ▪ Wijkteams
▪ Regionaal Expertiseteam
▪ Gecertificeerde instellingen (GI’s)
▪ Speciaal onderwijs
▪ Huisartsen (twee afzonderlijke huisartsen)
▪ Zorgaanbieders
▪ POH’s Jeugd
▪ Aanbieders van voorliggende voorzieningen (Alifa,
▪ Contractmanagers ▪ Bedrijfsbureau ▪ Toezichthouders
GGD, Humanitas etc) ▪ Beleidsadviseurs van aanpalende beleidsterreinen (onderwijs, armoede, kinderopvang)
▪ Onafhankelijke cliëntondersteuning JONGERENPERSPECTIEF Eind september hebben we samen met Kinderperspectief en Jarabee een pizza-avond georganiseerd waar zes jongeren uit de Jongerenraad van Jarabee na de pizza met ons in gesprek gingen over de vragen: ▪ Wanneer is jeugdhulp passend volgens jou? ▪ Welke voorbeelden kun je geven waaruit blijkt dat jeugdhulp jou op een goede manier heeft geholpen? ▪ Welke voorbeelden kun je geven waaruit blijkt dat jeugdhulp jou negatief heeft ‘geholpen’? ▪ Wat heb jij nodig in of uit je omgeving om te voorkomen dat je in aanraking komt met de jeugdhulp?
7
▪ Wat hebben we dan nodig om jeugdhulp te verbeteren? Het jongerenberaad vroegen we om met ons mee te denken over de juiste manieren om jongeren te betrekken. Verder bekijken we of we eventueel begin volgend jaar ook jongeren via scholen kunnen betrekken in ons traject. STRATEGIEGROEP Alle input wegen we samen met een groep diverse professionals. Dit noemen we de strategiegroep. Ieder denkt vanuit verschillende achtergrond en perspectief mee (wijkteams, contractmanagement, zorgaanbieders, gecertificeerde instelling (GI), cliëntondersteuning, huisartsen, jeugdbeleid, preventiebeleid en inkoop).
3.4 VERVOLG We leveren uw raad op dit moment een tussenstand van de analyse. Dit doen we, omdat we uw raad graag tijdig willen betrekken, zodat we uw opvattingen en politieke duiding mee kunnen wegen in het vervolg van dit traject naast de inbreng van alle eerder genoemde betrokkenen. De volgende paragraaf toont dus het grootste deel van de uitkomsten, maar we moeten ook nog een deel van de opgehaalde informatie verwerken. Voor de rest van 2023 staan de volgende activiteiten gepland: ▪ De opbrengst van de veldgesprekken verder uitwerken. ▪ Een uitbreiding van de quickscan contractmanagement gericht op ontwikkelingen, knelpunten en verbeterpunten. ▪ Enkele verdiepingen op data (met name uitsplitsing wijkteams) en eventueel dossieronderzoek op opvallendheden. ▪ Uitzoeken hoe het type zorgorganisatie van invloed is op het zorggebruik en de zorgkosten. ▪ Overzicht van effectiviteit huidige projecten en initiatieven op basis van bestaande evaluaties. ▪ Verrijken van oplossingsrichtingen met goede voorbeelden elders. ▪ Met de strategiegroep de verschillende oplossingsrichtingen wegen, welke zijn het meest passend? ▪ Uit alle veldgesprekken de verbeterpunten destilleren die we al in 2024 in gang kunnen zetten.
8
4. FINANCIËN Met de strategie duurzame jeugdhulp streven we naar een toekomst waarbij minder jeugdigen dan nu (intensieve) jeugdhulp nodig hebben en de betaalbaarheid ten opzichte van 2022 vergroot is. In deze paragraaf zoomen we in op de analyse rondom het tweede deel van onze doelstelling: de betaalbaarheid. Alle elementen van jeugdhulp: het aantal jeugdigen dat we helpen, hoeveel nieuwe jeugdigen daar bij komen, wat voor zorg ze krijgen en hoe lang en intensief die zorg is, hebben uiteindelijk invloed op het totale financiële plaatje. De financiën zijn daarmee een samenvatting van de situatie en een logisch startpunt. We geven in deze paragraaf duidelijkheid op welk deel van het financiële tekort we met een strategie duurzame jeugdhulp mogelijk invloed kunnen uitoefenen. In de volgende paragraaf gaan we in op het jeugdhulpgebruik.
4.1 INKOMSTEN, UITGAVEN, TEKORTEN Tussen 2018 en 2023 zijn de uitgaven ieder jaar groter dan wat begroot is (figuur 4.1a). In 2022 en 2023 is het tekort ten opzichte van de begroting aanzienlijk opgelopen. De prognose voor het tekort van 2023 is geen vaststaand gegeven en wordt op basis van ontwikkelingen gedurende het jaar bijgesteld. De huidige prognose (juli) toont voor 2023 een verwacht tekort van 16,7 miljoen. Tussen 2018 en 2021 bestond het begrote bedrag naast Rijksmiddelen ook uit eigen middelen (algemene dekking). Vanaf 2022 bestond de begroting alleen uit Rijksmiddelen. Figuur 4.1b laat zien dat wanneer we puur naar de Rijksmiddelen kijken de verschillen in jaren al minder groot zijn, maar nog steeds is het tekort 2022 en 2023 aanzienlijk in vergelijking met voorgaande jaren. Dit vraagt een nadere verkenning. Figuur 4.1a
Figuur 4.1b
Financiële tekorten op jeugdhulp ten opzichte van de
Financiële tekorten op jeugdhulp ten opzichte van de
gemeentelijke begroting in miljoen euro’s per jaar
ontvangen rijksmiddelen in miljoen euro’s per jaar
in periode 2018-2023* (Programmabureau Sociaal)
in periode 2018-2023* (Programmabureau Sociaal)
€ 16.7
€ 16.7 € 9.9 € 4.0
€ 1.6
€ 3.3
€ 9.8
€ 9.9 € 3.9
€ 5.8
€ 4.0
€ 1.4
2018 2019 2020 2021 2022 2023
2018 2019 2020 2021 2022 2023
* Tekort over 2023 betreft prognosecijfer van juli 2023
Een tekort ontstaat door een verschil tussen de beschikbare middelen en de daadwerkelijke uitgaven. Figuur 4.1c toont voor de jaren 2018 en 2023 een overzicht van het begrote bedrag en de daadwerkelijk gerealiseerde uitgaven. Voor 2023 is dit een prognose. De figuur laat zien dat met name de uitgaven harder zijn gestegen dan de inkomsten.
9
Figuur 4.1c
In miljoen euro's
Inkomsten en uitgaven vergeleken 2018-2023 in miljoen euro’s (Gemeente Enschede, juni 2023)
€100 €80 €60 €40 €20 €€(20) €(40)
Budget primair Uitgaven
2018
2019
2020
2021
2022
2023
€45,15 €51,17 €52,73 €58,40 €64,52 €70,36 €49,14 €52,76 €56,00 €59,76 €74,43 €87,09
Saldo (resultaat)
€(3,98) €(1,59) €(3,27) €(1,36) €(9,92)€(16,74)
Zijn de kosten in andere gemeenten net zo sterk gestegen als in Enschede? Figuur 4.1d toont de ontwikkeling van alle gedeclareerde kosten voor jeugdhulp tussen 2019 en 2022. Het jaar 2019 is als uitgangspunt genomen (index=100). Te zien is dan dat voor Enschede de kosten vanaf 2020 gingen stijgen en in Almelo en Hengelo dit al eerder gebeurde. In Enschede zijn tussen 2021 en 2022 de kosten veel sterker toegenomen dan in Almelo en Hengelo. Dit komt niet doordat in Enschede er veel meer cliënten zijn bijgekomen, maar dit komt door de in Enschede veel sterkere stijging van de kosten per cliënt (zie 5.4). Om na te gaan in hoeverre het nieuwe woonplaatsbeginsel deze vergelijking beïnvloedt, toont figuur 4.1e de kostenontwikkeling voor jeugdhulp exclusief verblijf. Het woonplaatsbeginsel heeft namelijk vooral effect op de kosten van verblijf. Hier zien we dat de kostenontwikkeling in Enschede tussen Almelo en Hengelo in beweegt, dus daarin veel meer dezelfde trend volgt. Figuur 4.1d Ontwikkeling declaraties Jeugdhulp
Figuur 4.1e Ontwikkeling declaraties jeugdhulp
tussen 2019 (index=100) en 2022.
uitgezonderd verblijf tussen 2019 (index=100) en 2022
(Twentse Monitor Sociaal Domein, 2023)
(Twentse Monitor Sociaal Domein, 2023)
150
150
140
140
130
130
120
120
110
110
100
100
90
2019
2020
2021
2022
90
Enschede Almelo Hengelo
2019
2020
2021
2022
10
4.2 OORZAKEN VOOR HET TEKORT Om inzicht te krijgen in de oorzaken van het financiële tekort op hoofdlijnen is een verdiepende analyse gedaan op de situatie 2022 en de prognose van juli 2023. De uitkomst hiervan is te zien in figuur 4.2a. Hier zijn globaal vier oorzaken genoemd: 1)
Extra kosten voor de wijziging van het woonplaatsbeginsel
2)
Niet gedekte tariefstijgingen voor jeugdhulp
3)
Extra kosten door niet begrote volumegroei (meer jeugdigen in jeugdhulp dan verwacht)
4)
Extra kosten door zwaardere zorg dan begroot (langduriger, duurdere zorgvormen, en intensiever)
Figuur 4.2a Opbouw financieel tekort in 2022 en 2023 langs vier hoofdverklaringen (Programmabureau Sociaal, oktober 2023) * Tekort over 2023 betreft prognosecijfer van juli 2023
€7.100k Zorgverzwaring €4.900k €1.100k
€1.800k € 3.700k
€3.800k
€4.100k
2022
2023
€16,7 miljoen
Volumegroei (meer jeugd met jeugdhulp) Tariefeffect Woonplaatsbeginsel
Vanaf 1 januari 2022 is het nieuwe woonplaatsbeginsel ingegaan (zie kader, blz. 26). Voor de gemeente Enschede betekent de invoering van het nieuwe woonplaatsbeginsel dat er vanaf 2022 meer jeugdigen onder de zorg van de gemeente Enschede vallen. Het gaat hierbij om jeugdigen met een voogd (GI). Veelal zitten deze jeugdigen in langdurige jeugdhulptrajecten (pleegzorg). Het Rijk compenseert de gemeente Enschede hiervoor met extra budget. Dit extra budget is echter niet toereikend gebleken om de kosten die de gemeente Enschede voor deze jeugdigen maakt te dekken. Er zijn dit jaar in de Tweede Kamer vragen gesteld over de uitwerking van de Wet wijziging woonplaatsbeginsel. Hier is recentelijk een reactie op gekomen van de Staatssecretaris4. Er wordt momenteel een SPUK (specifieke uitkering) ingericht om nadelige effecten van de invoering van de nieuwe definitie van het woonplaatsbeginsel te verzachten. Het is nog onduidelijk of Enschede hier aanspraak op kan maken. In 2023 speelt naast het woonplaatsbeginsel het probleem van niet-gedekte tariefeffecten. Om verschillende redenen zijn de tarieven voor jeugdhulp in 2022 en 2023 meer verhoogd dan waar in de begroting rekening mee is gehouden.
Ooijen, van M. (25 oktober 2023). Reactie inzake Schriftelijke vragen Van der Linden inz. Wet wijziging woonplaatsbeginsel. Geraadpleegd via overheid.nl 4
11
Het gaat hier om drie aspecten: 1.
Effect onderzoek reële prijs (2023) Bij het verlengen van contracten voor regionale inkoop van Jeugdhulp is een onderzoek uitgevoerd of de gehanteerde tarieven reëel zijn. Uit het onderzoek is gebleken dat een deel van de actuele tarieven als niet-reëel wordt beschouwd. Hierbij is voor 2023 een aanpassing noodzakelijk waar in de begroting geen rekening mee is gehouden. Dit effect bedraagt naar schatting €2,5 miljoen aan niet-gedekte kosten voor tariefstijging.
2.
Deel van de prijsindexatie niet gedekt in de begroting (2023) Voor 2023 is er in de begroting uitgegaan van een lagere indexatie (5,75%) dan daadwerkelijk gehanteerd (6,5%). Voor vervoer is ook een deel van de prijsindexatie niet gedekt in de begroting.
3.
Niet gedekte indexering op overschrijding uitgaven (2022 en 2023) Voor de extra uitgaven in 2021 en 2022 is in respectievelijk 2022 en 2023 de indexatie alleen toegepast op het begrote bedrag en niet op de hogere uitgaven.
Het resterende deel van het tekort, dat dus niet toe te wijzen is aan het nieuwe woonplaatsbeginsel of het nietgedekte tariefeffect, is toe te wijzen aan meer gebruik van jeugdhulp dan wat het Rijk voor Enschede calculeert op basis van een aantal gemeente parameters. Hierbij is een schatting gemaakt van welk deel van het extra zorggebruik komt door extra jeugdigen in zorg en welk deel door hogere kosten per jeugdige door zorgverzwaring. Vanuit de praktijk klinken geluiden dat omdat zorgaanbieders de gewenste zorg niet kostendekkend kunnen leveren, zij extra indicaties aanvragen. Hiervan is lastig na te gaan hoe groot dit aspect is én wat daadwerkelijke zorgverzwaring is. Het deel van het tekort dat ontstaat door het nieuwe woonplaatsbeginsel en niet-gedekte tariefeffecten kan gezien worden als niet-beïnvloedbaar. Dit tekort is immers niet ontstaan door een gewijzigde zorgvraag of zorgaanbod. Het tekort dat is ontstaan door meer jeugdhulpgebruik is in theorie beïnvloedbaar. Figuur 4.2b laat zien dat iets meer dan de helft van het verwachte tekort in 2023 beïnvloedbaar is. Figuur 4.2b Beïnvloedbaar versus niet-beïnvloedbaar aandeel van het verwachte financiële tekort in 2023 (Programmabureau Sociaal, oktober 2023)
€7.800k 47%
€8.900k 53%
Beïnvloedbaar tekort
In figuur 4.2c staan nogmaals de jaarlijkse tekorten gepresenteerd ten opzichte van de Rijksbijdrage. Hierbij zijn alleen de beïnvloedbare kosten meegenomen die zijn veroorzaakt door toenemend jeugdhulpgebruik. Deze figuur laat zien dat het tekort van 2022 in lijn ligt met eerdere jaren. Het verwachte tekort van 2023 is wel relatief groot, maar was in 2018 nog groter. Hieruit zou je kunnen afleiden dat de tekorten die ontstaan door meer jeugdhulpgebruik in de afgelopen jaren in verhouding staat tot de tekorten in voorgaande jaren. Dit beeld is nog sterker wanneer we het tekort uitdrukken als percentage van de totale Rijksbijdrage (figuur 4.2d)
12
Figuur 4.2c Beïnvloedbare financiële tekorten
Figuur 4.2d Beïnvloedbare financiële tekorten op
op jeugdhulp vanuit de Rijksbijdrage in miljoen euro’s
jeugdhulp vanuit de Rijksbijdrage als percentage van
per jaar, 2018-2023* (Programmabureau Sociaal)
die Rijksbijdrage, per jaar 2018-2023* (Programmabureau Sociaal)
25%
€ 9.8
€ 8.9 € 3.9
€ 5.8
€ 4.0
€ 6.0
2018 2019 2020 2021 2022 2023
8%
12%
7%
9%
13%
2018 2019 2020 2021 2022 2023
* Tekort over 2023 betreft prognosecijfer van juli 2023
4.3 VERWACHTE BESPARINGEN LANDELIJK VANUIT HERVORMINGSAGENDA JEUGD In de landelijke hervormingsagenda Jeugd5 worden maatregelen genoemd waarvan een inschatting is gemaakt wat deze aan besparing opleveren als ze doorgevoerd zijn. Allereerst is er landelijk veel discussie of deze besparingen reëel zijn. De gemeenten hebben de Hervormingsagenda in juni 2023 aangenomen waarbij zij hebben aangegeven dat de inhoudelijke agenda en de houdbaarheid van het financieel kader in de uitvoering moet worden bewezen. Voor iets minder dan twee derde van het landelijke besparingsbedrag is overeenstemming over mogelijke haalbaarheid. Over de overige ruime een derde is een nog hogere mate van onzekerheid. Een onafhankelijke deskundigencommissie brengt in 2025 en 2028 een zwaarwegend advies uit over de tot dan toe gerealiseerde besparingen en het vervolg. Van de tabel met verwachte besparingen landelijk zoals deze nu is opgenomen in de hervormingsagenda hebben wij een evenredige vertaling gemaakt voor de financiële besparingen voor de gemeente Enschede (tabel 4.3a). Deze evenredigheid is een aanname. De eerste besparingen zouden vanuit de hervormingsagenda bezien in 2023 worden verwacht. Als dit klopt, dan zou in theorie zonder de hervormingsagenda het tekort in Enschede in 2023 nog ruim 4 miljoen hoger zijn. Hier zetten we wel kanttekeningen bij.
Naast de onzekerheid die er landelijk is over de haalbaarheid van deze besparingen, zijn er ook maatregelen genoemd die in Enschede al eerder dan in 2023 zijn ingevoerd, denk aan de doorbraakmethode en de brede invoering van de POH Jeugd of regionalisering. In dat geval zijn er dus geen extra besparingen te verwachten.
5
Hervormingsagenda Jeugd 2023 - 2028 | Rapport | Rijksoverheid.nl
13
Tabel 4.3a Maatregelen hervormingsagenda met een verwacht besparingsbedrag, vertaald naar Enschede (Programmabureau Sociaal, 2023) x €1.000 2023
2024
2025
2026
2027
€0
€280
€571
€850
€1.130
€780
€780
€780
€2.446
€2.446
Invoering doorbraakmethode (B15)
€1.176
€1.176
€1.176
€1.176
€1.176
Brede invoering POH jeugd GGZ (E1)
€873
€873
€873
€1.025
€1.025
Beperking verwijzingen naar gecontracteerd aanbod (B12)
€571
€571
€571
€571
€571
Regionalisering (B3)
-€151
-€151
-€151
-€128
-€47
Voorkomen en verkorten residentiële zorg (B17)
-€443
-€617
-€757
-€326
€23
Normaliseren voogdijondersteuning (B18)
€70
€70
€70
€303
€303
Selectie en contractering (B5)
-€12
€326
€722
€920
€839
Tariefdifferentiatie (B6)
€140
€163
€186
€198
€280
€1.304
€1.304
€1.304
€2.609
€2.609
€47
-€419
-€990
€1.549
€1.491
€4.356
€4.356
€4.356
€11.192
€11.844
Versterken normale leven / veerkracht Jeugdigen en hun omgeving (B16) Afbakening reikwijdte (B2)
Standaardisatie uitvoering (B23) Overig (bijstellingen Rijk) TOTAAL effect vertaald naar Enschede Omvang onzeker
€4.449
In de hervormingsagenda wordt aangenomen dat de genoemde maatregelen in 2027 maximaal financieel effect hebben gesorteerd. Voor Enschede zou dat een jaarlijkse besparing van €11,8 miljoen zijn. Hiervan is vanuit de hervormingsagenda bezien ruim een derde een onzekere besparing. Omdat van die €11,8 miljoen er in theorie al €4,3 miljoen vanaf 2023 is bespaard, blijft er voor de komende jaren nog een besparing van €7,5 miljoen over. Van deze €7,5 miljoen is een deel onzeker. Als we de komende jaren inderdaad alle genoemde financiële besparingen uit de hervormingsagenda behalen én als ook het onzekere deel en als het beïnvloedbaar financieel tekort van €8,9 miljoen niet verder oploopt, dan zouden we nog steeds een tekort overhouden (zie figuur 4.3b). We kunnen nog redeneren dat de verwachte besparingen in 2023 nog niet zijn opgetreden en later alsnog komen. In dat geval zouden we wel positief uitkomen. Dit voelt echter wel erg als wensdenken. Het lijkt reëler om te verwachten dat de €7.489 besparingen uit de hervormingsagenda het maximale is en waarschijnlijk minder. Er blijft dus nog een opdracht over.
14
Figuur 4.3b Opgave beïnvloedbaar financieel tekort versus gecalculeerde opbrengst hervormingsagenda, uitgaande van verwacht tekort 2023
-€ 8.900 k
Beïnvloedbaar tekort € 7.489 k -€ 1.411 k
Opbrengst hervormingsagenda
4.4 UITGAVEN OP HOOFDLIJNEN Voor de strategie duurzame jeugdhulp is het belangrijk om ons te richten op het in theorie beïnvloedbaar financieel tekort. In 4.1 werd al duidelijk dat het tekort vooral ontstaat door sterk toenemende kosten. Hier zoomen we even in op de uitgaven in totaal. Het grootste deel van de kosten voor de uitvoering van de Jeugdwet worden besteed aan directe zorg. Ruim driekwart van de totale kosten zijn voor individuele maatwerkvoorzieningen en nog eens 9 procent voor bijzondere projecten. Hieronder vallen kosten voor Veilig thuis, de begeleiding jeugd en gezin vanuit het Leger des Heils, de collectieve schoolzorgarrangementen, het coördinatiepunt spoed, flexibel budget, kracht van verenigingen en de POH jeugd. De kosten voor lokale uitvoering beslaan 13 procent van alle kosten. Dit omvat de kosten voor de gemeentelijke toegang, beleid en overige (contractmanagement, backoffice). Het aandeel kosten voor lokale uitvoering is in Enschede net als in Hengelo en in Haaksbergen relatief laag in vergelijking tot andere (kleinere) Twentse gemeenten. Almelo deed in deze vergelijking niet mee. Mogelijk draagt de omvang van de gemeente er aan bij dat de uitvoering efficiënter kan worden georganiseerd. Tussen 2020 en 2021 is het percentage uitvoeringskosten in Enschede toegenomen. Tussen 2021 en 2022 bleef dit stabiel.
Figuur 4.4a Uitgaven 2022 op hoofdlijnen (Kennispunt Twente) 6
77% uitvoering regionaal
6
9%
13%1%
uitvoering lokaal
Kennispunt Twente (2023) Jaarrekeninganalyse Sociaal Domein Twentse gemeenten.
15
Van de uitgaven voor directe zorg gaat het grootste deel naar de verblijfszorg en bijbehorende begeleiding of therapie. Alhoewel de meeste jeugdigen ambulante behandeling (OB4) krijgen zijn in absolute zin de kosten het hoogst van jeugdhulp met verblijf (figuur 4.4b). Figuur 4.4b Verdeling van de totale kosten over de verschillende hoofdcategorieën zorg (individueel maatwerk) 2022 (Programmabureau Sociaal)
38%
Wonen&Verblijf inclusief... 17%
Ambulante zorg OB-4 Ambulante zorg OB-3
11%
Beschikbaarheidsv.
11% 8%
Maatregelhulp - JB/JR
5%
Ambulante zorg OB-2 LTA
3%
Maatregelhulp - JZ+
2%
Consultatie&diagn.-reg...
2%
Consultatie&diagn.-dys...
1%
Ambulante zorg OB-1
1%
Figuur 4.4c biedt een uitsplitsing van alle directe zorg. Dit is een uitgebreidere figuur dan 4.4b met bijvoorbeeld ook kosten voor Veilig Thuis Twente en OJA (onderwijs-jeugdhulp arrangementen) toegevoegd. Hierin wordt alle begeleiding (OB2) en therapie (OB3) apart weergegeven, dus ook als deze in combinatie met verblijf wordt geboden. Zoals figuur 4.4c laat zien is er voor de verschillende vormen van ambulante zorg een jaar op jaar toename van de kosten. Vooral bij therapie (OB3) is de kostentoename aanzienlijk, zowel relatief als absoluut. De sterke kostenstijging tussen 2021 en 2022 voor wonen en verblijf in het kader van het woonplaatsbeginsel is hier ook duidelijk zichtbaar. De kosten voor OJA zijn daarentegen stabiel in de afgelopen jaren. OJA-scholen zijn vijf zorgintensieve scholen: scholen waarop relatief veel leerlingen zitten die gebruik maken van jeugdhulp. Op deze scholen is een jeugdhulpaanbieder aanwezig om sneller hulp te kunnen bieden. De kosten voor OJA betreffen alle jeugdhulpkosten (ook via andere jeugdhulpaanbieders of verwijzers) voor jeugdigen die op een OJA-school zitten.
16
g sT
2021 2022
p
Ve
hu l
JA
O
f B
PG
lij
B4 rb
Ve
&
O
rs rv oe or e s r zie pe ni cif ng iek en e O ve rig vo
ve
Di
gd
Je u
en
on
W
B3
O
B2
O
B1
O
ei ta ds tie Co v. & ns di ul ag ta n. tie -.. & . di ag n. M -.. aa . tre ge LT lh M A ul aa p tre -J B/ ge JR lh ul p -J Z+
nt
la
bu
te
w en
rh
kb aa
Am
ui
th
ch i
ul
ns
Co
Be s
ili
Ve
In 1.000 euro
Figuur 4.4c
Totale directe zorgkosten per type product (2021-2023), waarbij 2023 prognosecijfer is (Programmabureau Sociaal).
€ 19.000
€ 15.000
€ 11.000
€ 7.000
€ 3.000
€ -1.000
Prognose 2023
17
5. JEUGDHULPGEBRUIK Hieronder beschrijven we hoe het gebruik van Jeugdhulp in Enschede er uit ziet in cijfers. Het biedt aanknopingspunten waar kansen liggen om het met elkaar beter te doen en waar dat misschien lastiger wordt. Aan bod komt hoeveel jeugdigen jaarlijks nieuw instromen, wat hen kenmerkt en via welke verwijzer ze instromen, welke zorg er wordt geboden, hoe intensief deze is en hoe lang deze duurt en hoe tevreden jeugdigen en ouders hierover zijn. Het is een tussenstand. We zijn nog met laatste analyses bezig. Inzichten kunnen nog op punten wijzigen. In de strategienota van dit voorjaar doen wij een finale check op de grafieken.
5.1 INSTROOM Om het aantal jeugdigen in jeugdhulp te verminderen is één van de mogelijkheden om de instroom in jeugdhulp te beperken. Van alle jeugdhulptrajecten in 2022 is ruim eenderde (36 procent) een nieuw begonnen traject. Dit betekent dat de jeugdige in de voorgaande vijf jaar geen jeugdhulp kreeg. Ongeveer een op de negen trajecten was een begonnen traject waarbij een jeugdige een herhaald beroep op jeugdhulp deed (figuur 5.1a). Al met al vormen nieuwe trajecten een aanzienlijk deel van het totaal en loont het de moeite hier inzet op te plegen. Figuur 5.1a Totaal aantal jeugdhulptrajecten in natura in Enschede in 2022* (CBS) 7
36% Nieuw traject 2220
11% Herhaald beroep
54% Lopend traject 3320
* exclusief pgb, voorlopige cijfers 2022
Van de begonnen trajecten (nieuw en herhaald beroep samen) is verreweg het grootste deel (89 procent) een traject jeugdhulp zonder verblijf. Van de in 2022 begonnen ambulante trajecten startte maar een klein deel vanuit crisis. Het aantal in 2022 gestartte verblijfstrajecten begon in Enschede in een op de drie gevallen met een crisis. Dit was vaker dan gemiddeld in de G40, waar een op de vijf gevallen met een crisis startte. De G40 is een groep van 41 stedelijke gemeenten in Nederland8. Figuur 5.1b Totaal aantal begonnen trajecten jeugdhulp
Figuur 5.1c Totaal aantal begonnen trajecten
2022, naar type (CBS)9
jeugdhulp 2022, naar wel of geen crisis (CBS)
verblijf;
ambulant verblijf ambulant; 2555
130
2424
100
230
crisis
CBS Open data (geraadpleegd September 2023). Jeugdhulptrajecten in natura; verwijzer, regio, gemeente De 41 steden die tot de G40 behoren zijn terug te vinden op de website van G40 stedennetwerk. https://www.g40stedennetwerk.nl/ 9 CBS Open data (geraadpleegd September 2023). Jeugdhulptrajecten in natura; verwijzer, regio, gemeente 7 8
18
Het dashboard in- en uitstroomanalyse van Kennispunt Twente laat zien dat in Enschede tussen 2018 en 2021 de instroom in jeugdhulp zonder verblijf relatief lager was dan gemiddelde in 41 grote steden (G40). In 2021 stroomde in Enschede 2,4% van alle jeugdigen in in jeugdhulp zonder verblijf versus 2,7% gemiddeld in de G40 (figuur 5.1d). De nieuwe instroom in jeugdhulp met verblijf en in jeugdbescherming en reclassering (niet in figuur) ligt in Enschede iets hoger dan gemiddeld in de G40. Tussen 2019 en 2021 is de nieuwe instroom (voorgaande kalenderjaar geen jeugdhulp) van jeugdhulp zonder verblijf gedaald met ongeveer 6 procent. De nieuwe instroom in jeugdhulp met verblijf is tussen 2019 en 2020 gedaald en tussen 2020 en 2021 gestegen. Voor een deel is de daling in instroom te verklaren doordat het aantal jeugdigen van 0 t/m 17 jaar in Enschede afneemt. Tussen 2019 en 2021 is dit afgenomen met ruim 2 procent. Een verklaring daarnaast is de coronacrisis (start in maart 2020) die bijdroeg aan minder nieuwe instroom. Al met al komt het toenemend aantal jeugdigen in jeugdhulp, dus niet door een toenemende instroom. Dit is een landelijke trend die ook naar voren kwam in onderzoek van AEF in opdracht van het Rijk en VNG10. In G40 is ook een daling in de instroom van jeugdhulp met verblijf en deze blijft ook in 2021 doorzetten.
In G40 daalt het aandeel jeugdigen in jeugdhulp met verblijf sterker dan in Enschede. Dit terwijl het aantal jeugdigen juist iets minder hard af neemt (in de G40 neemt het aantal jeugdigen tussen 2019 en 2021 af met ca 1,3 procent). In Enschede is het beeld wat meer schommelend. Dit kan ook met kleine aantallen te maken hebben. Vanuit de veldgesprekken zijn verschillende verklaringen genoemd waarom we in Enschede relatief veel instroom hebben in verblijf. Zo is genoemd dat de achtergrond van onze inwoners bijdraagt aan een grotere hulpvraag (zie volgende paragraaf), daarnaast is er in de regio voldoende aanbod van verblijfszorg en ontbreken soms nog ambulante alternatieven; niet altijd wordt tijdig genoeg specialistische hulp ingezet; bij multiproblematiek in een gezin is er niet altijd voldoende samenhang in geboden hulp en soms ontbreekt het aan praktische hulp voor een gezin bij het dagelijkse leven. Deze laatste drie verklaringen kunnen er voor zorgen dat verblijfshulp nodig is die mogelijk voorkómen had kunnen worden. Figuur 5.1d Trend percentage nieuwe instromers in jeugdhulp tussen 2018-2021 (Kennispunt Twente, bewerkt)11
Met verblijf (schaal 0% - 0,4%)
Zonder verblijf (schaal 0% - 4%)
0,40%
4,00%
0,30%
3,00%
0,20%
2,00%
0,10% 0,00%
1,00%
2018 2019 2020 2021
0,00%
Met verblijf Enschede
2018 2019 2020 2021 Zonder verblijf Enschede
Met verblijf G40
Zonder verblijf G40
AEF (2020). Stelsel in groei. Een onderzoek naar financiële tekorten in de jeugdzorg Kennispunt Twente (2022). Verdiepende analyse in- en uitstroom in jeugdzorg in Enschede. Gebaseerd op CBS microdata. Definitie nieuwe instroom: in betreffende jaar in (type) jeugdhulp en hele kalenderjaar daarvoor niet. 10 11
19
5.2 JEUGDHULPGEBRUIKERS Wat kenmerkt de jeugdigen die instromen in jeugdhulp en waarin wijken ze af van de gemiddelde Enschedese jeugdige? Instroom is hier gedefinieerd als een jeugdige die in een bepaald jaar jeugdhulp krijgt en het hele voorgaande kalenderjaar deze jeugdhulp (met- of zonder verblijf) niet kreeg. OPLEIDING OUDERS Van de jeugdigen die nieuw instromen in jeugdhulp zonder verblijf heeft het grootste deel van de ouders een hoog opleidingsniveau (HBO, WO) of een middelbaar opleidingsniveau (MBO, HAVO/VWO). Dit wijkt nauwelijks af van de gemiddelde situatie van alle jeugd in Enschede (figuur 5.2a). Uit de in- en uitstroomanalyse jeugdhulp van Kennispunt Twente blijkt dat het aantal jeugdigen met hoogopgeleide ouders dat nieuw instroomt in jeugdhulp zonder verblijf tussen 2017 en 2021 jaar na jaar toeneemt. Van de jeugdigen die nieuw instromen in jeugdhulp met verblijf heeft het grootste deel van de ouders een middelbaar opleidingsniveau en een kwart een laag opleidingsniveau (geen startkwalificatie). De jeugdigen die instromen in jeugdhulp met verblijf hebben wel een afwijkende achtergrond ten opzichte van de gemiddelde Enschedese jeugdige. Hun ouders hebben vaker een laag of middelbaar opleidingsniveau.
In vergelijking met de gemiddelde situatie in de G40 (groep van 41 steden in Nederland) heeft Enschede relatief wat minder hoogopgeleide en wat meer middelbaar opgeleide ouders (figuur 5.2a). Uit de in- en uitstroomanalyse van Kennispunt Twente komt naar voren dat Enschedese jeugdigen met laagopgeleide ouders vaker jeugdhulp ontvangen dan jeugdigen met laagopgeleide ouders uit de G40. Dat er meer laagopgeleide ouders in Enschede is dus deels een verklaring voor de wat hogere instroom in verblijf in Enschede, maar niet helemaal. Figuur 5.2a Nieuwe instromers in 2021 in jeugdhulp, uitgesplitst naar opleidingsniveau ouders (Kennispunt Twente 2022, bewerkt)12
Instroom zonder verblijf... 11% Instroom met verblijf (n=129)
40%
24%
50% 57%
19%
alle jeugd in Enschede 10%
34%
56%
9%
28%
63%
alle jeugd in G40
laag
midden
GEZINSINKOMEN Inkomen is ingedeeld in drie groepen: laag, midden en hoog. Laag is gedefinieerd als een inkomen dat valt binnen de 40 procent laagste besteedbare huishoudensinkomens in Nederland, hoog betreft een inkomen dat valt binnen de 30 procent hoogste besteedbare huishoudensinkomens in Nederland en midden betreft de inkomens tussen de hoogste en laagste groep in. Instromers in jeugdhulp zonder verblijf zijn wat betreft gezinsinkomen een redelijke doorsnee van de Enschedese populatie (figuur 5.2b). Jeugdigen vanuit alle inkomensgroepen die instromen in jeugdhulp zonder verblijf worden het vaakst doorverwezen door de medisch verwijzer. Hoge en middeninkomens
Kennispunt Twente (2022). Verdiepende analyse in- en uitstroom in jeugdzorg in Enschede. Gebaseerd op CBS microdata. Definitie nieuwe instroom: in betreffende jaar in (type) jeugdhulp en hele kalenderjaar daarvoor niet. 12
20
stromen in vergelijking met lage inkomens nog iets vaker via een verwijzing van de huisarts in jeugdhulp zonder verblijf3. Van de instromers in jeugdhulp met verblijf heeft driekwart van de ouders een laag inkomen. Jeugd uit lage inkomensgezinnen hebben aanzienlijk meer kans om in jeugdhulp met verblijf te komen dan jeugdigen uit gezinnen met een midden of hoog inkomen. In Enschede zijn er relatief meer ouders met een laag inkomen dan gemiddeld in G40. Het relatief hogere aandeel gezinnen met lage inkomens in Enschede hangt samen met het hogere aandeel jeugdhulp met verblijf. Uit de in- en uitstroomanalyse van Kennispunt Twente komt namelijk naar voren dat jeugdigen uit lage inkomensgezinnen in Enschede even vaak in jeugdhulp met verblijf stromen, dan jeugdigen uit lage inkomensgezinnen in G40. Figuur 5.2b Nieuwe instromers in 2020 in jeugdhulp, uitgesplitst naar inkomens ouders (Kennispunt Twente 2022, bewerkt)
Instroom zonder verblijf
41%
Alle jeugd in G40
21%
74%
Instroom met verblijf Alle jeugd in Enschede
39%
26%
40% 31%
36%
24%
36% laag
33% midden
Landelijk onderzoek van AEF toont een beweging aan richting meer jeugdhulp zonder verblijf voor jeugdigen uit huishoudens met hogere inkomens13. Kennispunt Twente herhaalde onderdelen uit dit onderzoek voor gemeente Enschede. Tussen 2017 en 2020 neemt het aantal kinderen met jeugdhulp vanuit gezinnen met een middel en hoog inkomen toe. En van die jeugdigen uit de hoge inkomensgroep, is het inkomen ook steeds hoger. Het gaat hierbij met name om jeugdhulp zonder verblijf met een medische verwijzer14.
Eenoudergezinnen versus kinderen van gescheiden ouders
EENOUDERGEZIN De inkomenssituatie of het opleidingsniveau van de ouders is nauwelijks van invloed op de instroom in jeugdhulp zonder verblijf. Waar wel een verschil is, is bij de gezinssituatie. Kinderen die uit eenoudergezinnen komen, hebben ongeveer 1,5 keer zoveel kans dat om gebruik te maken van jeugdhulp zonder verblijf dan kinderen uit gezinnen met meer dan één ouder. Landelijk onderzoek toont een sterke samenhang tussen scheidingen tussen ouders en jeugdhulpgebruik bij de kinderen15.
In de data van CBS kun je niet eenvoudig kinderen van gescheiden ouders traceren als je ook rekening wilt houden met ongehuwde ouders die uit elkaar gaan. Eenoudergezinnen zijn een benadering hiervan. Het betreft alle kinderen die opgroeien in een gezin met één ouder. Hier hoeft niet altijd een scheiding aan vooraf te zijn gegaan. Er kan ook bewust gekozen zijn voor eenouderschap of een van de ouders is overleden. Kinderen van wie de ouders gescheiden zijn en die met een van hun ouders en een stiefouder wonen, vallen
AEF (2020). Stelsel in groei. Een onderzoek naar financiële tekorten in de jeugdzorg. Kennispunt Twente (2023). Duidingssessie. Presentatie bij de bijeenkomst over de inenonder uitstroomanalyse niet een eenoudergezin. jeugdzorg Enschede op 17 mei 2023. 15 Significant Public (2022). Relatie tussen Scheidingen, GGZ-gebruik en jeugdzorggebruik. 13 14
21
Jeugdigen die uit eenoudergezinnen komen, hebben ongeveer 3 keer zoveel kans om gebruik te gaan maken van jeugdhulp met verblijf dan jeugdigen uit gezinnen met meer dan één ouder. Van de jeugdigen die instromen in jeugdhulp zonder verblijf, komt ongeveer drie op de tien uit een eenoudergezin. Van de jeugdigen die instromen in instroom met verblijf is dit meer dan de helft (figuur 5.2c). In Enschede zijn ongeveer net zoveel eenouder gezinnen als gemiddeld in G40. Figuur 5.2c Nieuwe instromers in 2021 in jeugdhulp, uitgesplitst naar gezinssituatie (Kennispunt Twente, 2022)16
Instroom zonder verblijf...
29%
71% 58%
Instroom met verblijf (n=142)
42%
Alle jeugd in Enschede
18%
82%
Alle jeugd in G40
19%
81%
eenouder
geen eenouder
Naar verwachting is er ook sterke samenhang tussen eenouderschap, opleidingsniveau en gezinsinkomen. Deze factoren zijn in de analyse niet in combinatie bekeken.
5.3 VERWIJZERS Binnen de Jeugdwet zijn er verschillende partijen die jeugdigen en hun ouders mogen verwijzen naar jeugdhulp. Dit zijn de gemeente (in Enschede de wijkteams), huisartsen, jeugdartsen, medisch specialisten, gecertificeerde instellingen die dit doen in het kader van de uitvoering van een kinderbeschermingsmaatregel of jeugdreclassering en in sommige gevallen een rechter, officier van Justitie of functionaris justitiële jeugdinrichting. Bij het toewijzen van jeugdigen naar bepaalde jeugdhulp is de gemeente dus maar één van de partijen die dit uitvoert. Afhankelijk van de gemeentelijke verordening is het ook mogelijk dat jeugdhulp gestart wordt zonder een verleningbeslissing of een verwijzing; dit dan vrij toegankelijke jeugdhulp. Deze hulp komt niet terug in de cijfers die we hieronder tonen, omdat hierbij wordt uitgegaan van geïndiceerde hulp. JEUGDHULP ZONDER VERBLIJF Van jeugdigen die in 2022 een traject begonnen zonder verblijf (alle begonnen trajecten, niet alleen nieuwe instroom sinds langere tijd) is ongeveer driekwart via de huisarts of de gemeente verwezen. Beide verwijzers namen van de begonnen trajecten zonder verblijf een bijna evengroot deel voor hun rekening. Tussen 2021 en 2022 neemt de rol van de verwijzer huisarts toe bij begonnen trajecten jeugdhulp zonder verblijf. De GI is minder vaak de verwijzer.
Kennispunt Twente (2022). Verdiepende analyse in- en uitstroom in jeugdzorg in Enschede. Gebaseerd op CBS microdata. Definitie nieuwe instroom: in betreffende jaar in (type) jeugdhulp en hele kalenderjaar daarvoor niet. 16
22
Figuur 5.3a Verwijzers bij begonnen trajecten in jeugdhulp zonder verblijf tussen 2021-2022 in jeugdhulp (bron:CBS)17
Huisarts
35% 39%
Gemeentelijke toegang
38% 36% 14% 10%
Gecertificeerde instelling Jeugdarts
8% 8%
Medisch specialist
6% 7%
2021 2022
De meest recente cijfers vanuit het Programmabureau Sociaal van de gemeente Enschede bevestigen dit beeld voor 2023. Te zien is dat de toename in jeugdhulptrajecten (verschil tussen in- en uitstroom) in de eerste helft van 2023 vooral via de verwijzer huisarts ontstaat (figuur 5.3b) . Figuur 5.3b Saldo van nieuwe en beëindigde trajecten (zowel met als zonder verblijf) uitgevoerd t/m juli 2023 per verwijzer (bron: programmabureau sociaal, gemeente Enschede)
100
Huisarts & medisch specialist Justitie
32
Wijkteam
23 -6
GI Overig
-32
In Enschede zijn de gemeente, de GI, jeugdartsen en medisch specialisten relatief vaker en de huisarts minder vaak verwijzers voor jeugdhulp zonder verblijf dan gemiddeld in 41 steden in Nederland, oftewel G40 (figuur 5.3c). De huisarts neemt in Enschede niet alleen ten opzichte van de andere verwijzers een beperktere rol in dan elders in G40. Ook in absolute zin (aantal verwijzingen per 100 jeugdigen) is het aandeel verwijzingen naar jeugdhulp zonder verblijf vanuit huisartsen in Enschede in 2021 lager dan gemiddeld in de G40 (1,2% versus 1,6%)18.
17 18
CBS Open data (geraadpleegd September 2023). Jeugdhulptrajecten in natura; verwijzer, regio, gemeente Kennispunt Twente (2022). Verdiepende analyse in- en uitstroom in jeugdzorg in Enschede. Gebaseerd op CBS microdata.
23
Figuur 5.3c Verwijzers bij begonnen trajecten in jeugdhulp zonder verblijf in 2022, vergelijking G40 (CBS)19
39% 46%
Huisarts
36% 35%
Gemeentelijke toegang Gecertificeerde instelling
10% 8%
Jeugdarts
8% 6%
Medisch specialist
7% 5%
Enschede G40
Waarom verwijzen in onze gemeente in vergelijking met elders huisartsen minder vaak naar jeugdhulp? Een mogelijke verklaring is dat er in onze gemeente relatief veel praktijkondersteuners jeugd (poh-j) aan de slag zijn. In Enschede heeft zo’n 90 procent van de huisartsen een poh-j in zijn of haar praktijk. Voor zover bekend zijn er procentueel gezien nergens zo veel praktijken met een praktijkondersteuner jeugd als in onze gemeente. Een poh-j ondersteunt huisartsen in de zorg voor jeugdigen die (vermoedelijk) psychische problemen hebben. Na een probleemverkenning bepalen praktijkondersteuners welke zorg jeugdigen nodig hebben, of deze in de huisartsenpraktijk geboden kan worden of dat verwijzing nodig is. Eventueel bieden zij kortdurende behandeling, overbruggingszorg of consultatie. Praktijkondersteuners stemmen zo nodig af met de school, het wijkteam en andere betrokken zorgverleners. Een recente evaluatie leert dat de poh-j’s ruim 65 procent van de jeugdigen en ouders die bij hen kwamen afdoende ondersteuning konden bieden. De inzet van de poh-j bij de huisarts kan dus geïndiceerde hulp voorkomen. Een mogelijke verklaring waarom in Enschede de gemeente zelf vaker verwijzer is van jeugdhulp, is dat in Enschede al jaren wordt gewerkt met wijkteams dichtbij de mensen. De wijkteams werken volgens de presentiebenadering.
Dit kwam in de veldgesprekken aan bod en is ook terug te lezen in het activiteitenverslag. Hierbij is het doel om de focus van het werk te verleggen naar preventie door aanwezig te zijn op de plekken waar de vraag zich voordoet op het moment dat de vraag zich voordoet20. Daarnaast kwam uit de veldgesprekken ook naar voren dat de werkdruk bij wijkteams hoog is en dat dit er aan bijdraagt dat de wijkteammedewerkers soms eerder doorverwijzen dan een vraag zelf op te pakken. Zijn er verschillen tussen de huisarts en de wijkteams in het type hulp waar naartoe zij verwijzen? Om deze vraag te beantwoorden hebben we gebruik gemaakt van de Twentse Monitor Sociaal Domein. Deze monitor toont per verwijzer van indicaties naar welke tien zorgaanbieders zij het vaakst verwijzen. De tien aanbieders waar huisartsen in Enschede het meest naar verwijzen voor jeugdhulp zonder verblijf, ontvangen samen 75 procent van alle huisartsverwijzingen. Onder deze tien aanbieders zijn zes GGZ-aanbieders (samen 58 procent van de huisartsindicaties). De tien aanbieders waar wijkteams het meest naar verwijzen voor ambulante hulp ontvangen
CBS Open data (geraadpleegd September 2023). Jeugdhulptrajecten in natura; verwijzer, regio, gemeente. Categorie “Geen verwijzer” buiten beschouwing gelaten in de vergelijking, omdat dit in Enschede niet geregistreerd wordt. Alleen gekeken naar geïndiceerde hulp. 20 Stichting Maatschappelijke Dienstverlening (2023). Activiteitenverslag 2022. 19
24
samen 54 procent van alle wijkteamindicaties. Hieronder is geen enkele GGZ-aanbieder, maar zijn vier aanbieders van zorg voor inwoners met een verstandelijke beperking, vier aanbieders van brede jeugdhulp en twee aanbieders van dagbesteding21. Kortom de huisarts lijkt relatief vaker dan wijkteams de jeugd met psychische problematiek in de spreekkamer te zien, terwijl via wijkteams vaker jeugd met andere problematiek instroomt. JEUGDHULP MET VERBLIJF
Nieuw woonplaatsbeginsel
Naar jeugdhulp met verblijf wordt alleen verwezen via de wijkteams of
Per 1 januari 2022 is de Wet wijziging
de gecertificeerde instelling (GI). In 2021 waren de wijkteams het meest
woonplaatsbeginsel Jeugdwet van kracht.
de verwijzer, in 2022 was dit de GI (figuur 5.3d). Dit heeft te maken met
Het woonplaatsbeginsel in de Jeugdwet
het nieuwe woonplaatsbeginsel dat in januari 2022 is ingegaan (zie
regelt welke gemeente (financieel)
kader). Enschede heeft er hierdoor netto zorg voor jeugdigen met een
verantwoordelijk wordt voor de jeugdhulp.
voogdijregeling bij gekregen. Dit loopt via de GI’s als verwijzer. De trend
Het oude woonplaatsbeginsel is
van in 2022 meer verwijzingen via de GI dan in 2021 is ook in de G40
gebaseerd op de woonplaats van de
terug te zien. Veel grote stedelijke gemeenten hebben netto meer
gezagsdrager van een jeugdige. Het
jongeren onder hun hoede gekregen door de wijziging van het
nieuwe woonplaatsbeginsel gaat uit van
woonplaatsbeginsel.
de woonplaats waar de jeugdige staat ingeschreven op het moment van de
Bij zowel wijkteams als GI beginnen de trajecten ongeveer even vaak
zorgvraag.
met crisis (GI 29%,wijkteams 32%). Figuur 5.3d Verwijzers bij begonnen trajecten in jeugdhulp met verblijf tussen 2021-2022 (CBS)22
Gecertificeerde instelling Gemeentelijke toegang
43%
44%
56%
2021
57%
2022
De GI verwijst in Enschede relatief vaker naar verblijf dan gemiddeld in G40 (figuur 5.3e). Van alle begonnen trajecten telt Enschede relatief veel jeugdbeschermingsmaatregelen ten opzichte van gemiddeld in Nederland. Figuur 5.3e Verwijzers bij begonnen trajecten in jeugdhulp met verblijf in 2022, vergelijking G40 (CBS)
Gecertificeerde instelling Gemeentelijke toegang
21 22
56% 52% Enschede 44% 48%
G40
Twentse Monitor Sociaal Domein (versie 31 augustus 2023). Aanbieders/ verwijzers. CBS Open data (geraadpleegd September 2023). Jeugdhulptrajecten in natura; verwijzer, regio, gemeente
25
VERWIJZERS NAAR JEUGDHULPKOSTEN Hierboven beschreven we per verwijzer voor welk deel van de verwezen trajecten zij verantwoordelijk waren, uitgesplitst naar jeugdhulp met en zonder verblijf. Figuur 5.3f toont de verwijzingen als totaal. De gemeente verwijst ruim een derde van de jeugdigen die met een jeugdhulptraject start, de huisarts verwijst ook ruim een derde en de GI verwijst ongeveer een op de zeven kinderen en is daarmee de derde grootste verwijzer. Figuur 5.3f Verwijzers bij begonnen trajecten in jeugdhulp totaal in 2022, vergelijking G40 (CBS)23
37% 35%
Gemeentelijke toegang
35% 43%
Huisarts 15% 11%
Gecertificeerde instelling Jeugdarts
7% 5%
Medisch specialist
6% 5%
Enschede G40
Maar wat als we gaan kijken naar de kosten? Dus welke financiële verplichtingen brengen de verwijzingen via de verschillende verwijzers met zich mee? In dat geval speelt de huisarts een veel kleinere rol. Samen met de medisch specialist is de huisarts verantwoordelijk voor 20 procent van de actieve verplichtingen dit jaar (t/m juli 2023). De rol van de GI is veel groter als je naar het kostenaspect kijkt. Dit is ook goed te verklaren doordat de GI vooral verwijzer is van jeugdhulp met verblijf (zie figuur 5.3d). Jeugdhulp met verblijf is duurdere hulp dan jeugdhulp zonder verblijf. Figuur 5.3g Verdeling van financiële verplichtingen per verwijzer t/m juli-23 (Programmabureau Sociaal) NB: het gaat hier ook om verplichtingen die al ontstaan zijn vanuit eerdere jaren.
9%
1%
Wijkteam 39%
20%
GI Huisarts & Medisch specialist Justitie Overig
32% Als we de eerste 7 maanden van de afgelopen drie jaar vergelijken, dan zien we dat de ontstane kosten vanuit verwijzingen van wijkteams, GI en justitie zijn toegenomen. Stijgingen tussen 2021 en 2022 bij wijkteams en GI zijn 23
CBS Open data (geraadpleegd September 2023). Jeugdhulptrajecten in natura; verwijzer, regio, gemeente
26
voor belangrijk deel ook toe te wijzen aan extra zorg waar de gemeente verantwoordelijk voor is, door het nieuwe woonplaatsbeginsel. Bij huisartsen is de trend stabiel. Figuur 5.3h Financiële verplichtingen per verwijzer eerste 7 maanden van het jaar (Programmabureau Sociaal)
In euro x 1.000
NB: het gaat hier ook om verplichtingen die al ontstaan zijn vanuit eerdere jaren.
25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 -
Wijkteam
GI
Verplichting t/m juli 2021
Huisarts & Justitie Overig Medisch specialist Verplichting t/m juli 2022
SCHOOL ALS VINDPLAATS In Enschede is er al jaren een goede samenwerking tussen onderwijs en jeugdhulp, denk aan de inzet van schoolwijkcoaches, de samenwerking op OJA-scholen. Vanuit de wet op passend onderwijs hebben scholen en samenwerkingsverbanden een opdracht om kinderen naar het regulier onderwijs te laten gaan als dat kan en onderwijsondersteuning op maat te bieden. Speciaal onderwijs is er als er intensieve begeleiding nodig is. De opdracht voor het onderwijs komt daarmee overeen met die van de Jeugdwet waarin we in onze visie ook streven naar zo licht als mogelijk, zo zwaar als nodig. Onderwijs en gemeente hebben hierin een vergelijkbare opdracht. Jeugdigen in het speciaal onderwijs en praktijkonderwijs hebben relatief vaker Jeugdhulp nodig dan jeugdigen in het regulier onderwijs24. In Enschede neemt vanaf schooljaar 2020-2021 het aandeel leerlingen dat naar het speciaal basisonderwijs of speciaal (voortgezet) onderwijs gaat toe. Het gaat hierbij om kinderen die in Enschede wonen. Deze trend is in Enschede sterker dan gemiddeld in de G40. Het is niet alleen een toename in relatieve zin, maar ook in absolute zin. In schooljaar 2022-2023 zitten 1.263 Enschedese jeugdigen op het speciaal basisonderwijs of het (voortgezet) speciaal onderwijs. Dit zijn er 141 meer dan in schooljaar 2019-2020.
De toename is er zowel op sbo als op (v)so, maar de toename op het (v)so is groter. Het speciaal onderwijs in Twente herkent deze toename en geeft hiervoor als oorzaken: maatschappelijke trends zoals verharding, meer (vecht)scheidingen en jeugdcriminaliteit. Maar ook het ontbreken van algemene randvoorwaarden in het onderwijs zelf, zoals grote klassen, het lerarentekort en het curriculum van de lerarenopleidingen en de toename van uitdagingen in de jeugdhulpverlening. Door de grotere groei in speciaal
24
NJI (geraadpleegd oktober 2023). Monitor Aansluiting Onderwijs Jeugdhulp.
27
onderwijs nemen de ondersteuningsmiddelen af voor passend onderwijs op gewone basisscholen en zo ontstaat een vicieuze cirkel. Het speciaal onderwijs heeft besloten tot het strikter hanteren van haar plaatsingsbeleid25. Figuur 5.3i Aandeel leerlingen in sbo en (v)so tov alle leerlingen in regulier basisonderwijs, sbo of (v)so (CBS)26
12,0% 10,0% 8,0% 6,0% 4,0%
Enschede
2,0%
G40 23
-2 0
22 22
20
20
21
-2 0
21
20
-2 0
20
20
-2 0
19 20
19
-2 0
18 18
-2 0
20
17
20
20
16
-2 0
17
0,0%
5.4 SOORTEN ZORG In deze subparagraaf kijken we naar alle jeugdigen die in een bepaald jaar jeugdhulp hebben gehad, dus niet zoals eerder alleen naar nieuwe instromers. In 2022 krijgen in Enschede 4.505 unieke jeugdigen jeughulp. Tussen 2019 en 2022 neemt het aantal jeugdigen gestaag toe (figuur 5.4a). In Almelo en Hengelo is het verloop jaar op jaar wat wisselender. In Enschede is tussen 2019 en 2022 het aantal unieke jeugdhulpgebruikers per jaar met 11 procent toegenomen. Dit is vergelijkbaar met Hengelo (12 procent). Almelo kent een toename van 5 procent, maar dit komt met name door een daling van aantal jeugdhulpgebruikers tussen 2019 en 2020. Vanaf 2020 neemt het aantal cliënten evenzo sterk toe als in Enschede (figuur 5.4b). Figuur 5.4a Totaal aantal unieke jeugdigen in