Analyserapport - Jeugdzorg waar staan we

JEUGDZORG: WAAR STAAN WE? ANALYSE TER VOORBEREIDING OP EEN STRATEGIENOTA DUURZAME JEUGDZORG

1

INHOUDSOPGAVE SAMENVATTING & CONCLUSIES

4

1. INLEIDING

12

2. GEZAMENLIJKE ANALYSE MET HET VELD

13

2.1 Analyse als startpunt voor een strategie 2.2 Onderzoeksvragen 2.3 Onderzoeksopzet

13 13 13

3. SITUATIESCHETS: FINANCIËN

16

3.1 Inkomsten, uitgaven, tekorten 16 3.2 Oorzaken voor het tekort 18 3.3 Verwachte besparingen landelijk vanuit hervormingsagenda jeugd 20 3.4 Uitgaven op hoofdlijnen 22

4. SITUATIESCHETS: JEUGDZORGGEBRUIK 4.1 Instroom 4.2 Jeugdzorggebruikers 4.3 Verwijzers 4.4 Soorten zorg 4.5 Zorgintensiteit – kosten per cliënt 4.6 Zorgzwaarte en zorgstapeling 4.7 Zorgduur en zorgfrequentie 4.8 Jeugdzorggebruikers per wijkteam 4.9 Samenloop met bijstand en wmo 4.10 Cliënttevredenheid

28 30 31 37 43 45 49 53 55 55

5. OORZAKEN & VERKLARINGEN 5.1 Vanuit deskresearch 5.2 Vanuit veldgesprekken

57

57 59

6. HUIDIGE WERKWIJZE 6.1 Ervaringen van jongeren 6.2 Huidig beleid 6.3 Huidige initiatieven regionaal 6.4 Huidige initiatieven lokaal 6.5 Sterke punten en aandachtspunten

28

61 61 62 63 63 66

7. VERBETERKANSEN 7.1 Landelijke ontwikkelingen 7.2 Regionale ontwikkelingen 7.3 Lokale kansen:vanuit veldgesprekken 7.4 Lokale kansen: goede voorbeelden elders

77 77 78 79 82

2

8. WEGEN EN KOERSEN 8.1 Werkwijze 8.2 Weging

85

85 85

3

SAMENVATTING & CONCLUSIES Bijna 1 op de 6 Enschedese jeugdigen (t/m 17 jaar) kreeg afgelopen jaar jeugdzorg. Dit aandeel neemt jaar na jaar toe. Dit baart ons zorgen. We zouden wensen dat niet zoveel jeugdigen jeugdzorg nodig hebben. Het tekort over 2023 is 17,6 miljoen euro ten opzichte van de begroting. Naar aanleiding van deze cijfers zijn we nagegaan waar dit door komt en wat we kunnen doen om deze ontwikkeling om te buigen. In het afgelopen half jaar is data verzameld en op een rij gezet, zijn veldgesprekken gevoerd met allerlei lokale partners, is deskresearch uitgevoerd (wat gebeurt er elders) en zijn ook gesprekken gevoerd met deskundigen en andere gemeenten. Hieronder presenteren we de resultaten ten aanzien van de hoofdvragen.

WAAROM ZIJN ER IN ENSCHEDE STEEDS MEER JEUGDIGEN MET JEUGDZORG EN GROEIEN DE FINANCIËLE TEKORTEN? TEVEEL JEUGDIGEN MET JEUGZORG IN VERBLIJF In Enschede ontvangen in verhouding meer jeugdigen verblijfshulp dan in andere grote steden (G40). Verblijfshulp is hulp waarbij de jeugdige tijdelijk ook op de plek van de hulpverlening woont. Deze verblijfshulp is intensiever dan de meeste andere vormen van hulp. Het uit huis plaatsen van jeugdigen brengt ook schadelijke effecten met zich mee (Hervormingsagenda en NJI). Daarom is het algemene beeld dat een uithuisplaatsing zo veel mogelijk voorkomen moet worden. In Enschede daalt het aantal jeugdigen in verblijf relatief minder hard dan elders. Uit de veldgesprekken met zorgaanbieders, gecertificeerde instellingen en het regionaal expertiseteam komt naar voren dat verblijfshulp in sommige gevallen wellicht voorkómen had kunnen worden als er eerder passende zorg was ingezet. Daarnaast ontbreken er nog goede ambulante alternatieven voor verblijfszorg en is de doorstroom en uitstroom een aandachtspunt. Wijkteams ervaren een tekort aan passende woonplekken voor jongeren die 18 worden. STEEDS COMPLEXERE PROBLEMEN De gemiddelde kosten voor een jeugdige met jeugdzorg lopen op. Hulpvragen worden complexer. Problematiek rondom echtscheidingen en bestaanszekerheid worden hierbij regelmatig genoemd 1.

Het zijn relatief vaak jeugdigen uit gezinnen bestaande uit één ouder die jeugdzorg krijgen. Jeugdigen uit gezinnen met een laag inkomen krijgen vaker dan gemiddeld jeugdzorg met verblijf. Enschede telt in vergelijking met 40 andere grote steden in Nederland (G40) relatief veel gezinnen die rond moeten komen van een laag inkomen. Het aantal jeugdigen dat opgroeit in een eenoudergezin is relatief vergelijkbaar met het gemiddelde in de G40. In de ene Enschedese wijk wonen relatief meer gezinnen die rond moeten komen van een laag inkomen dan in de andere wijk. Dit geldt ook voor eenoudergezinnen. Ook de mate waarin gebruik wordt gemaakt van jeugdzorg is per wijk verschillend. Deze verschillen tussen wijken zijn toegenomen in de afgelopen jaren. Het lijkt zinvol om accentverschillen te leggen in de aanpak per wijk. Wat overeenkomt, is dat in vrijwel alle wijken in de afgelopen jaren het jeugdzorggebruik is toegenomen. Ondanks de wens van alle betrokkenen om bij multiprobleemgezinnen breed te kijken wat hier nodig is, blijkt het in de praktijk soms lastig om te zorgen dat dit gebeurt en dat er regie wordt gevoerd op de zorg die wordt geboden. 1

Jeugdautoriteit (2023). Stand van de jeugdzorg

4

Goede afspraken over regievoering ontbreken. Wie pakt deze rol, wanneer er op meerdere domeinen wat nodig is en wat betekent het? Verschillende partners zien hierin een rol weggelegd voor de wijkteams. Ouders zijn verantwoordelijk en hebben als eerste regie over eigen zorg en de zorg aan kinderen. Dat lukt ouders niet altijd. Dan is er meer regie nodig. Het wijkteam helpt ouders, als ze dat willen dan hierbij. Ook hebben multiprobleemgezinnen soms behoefte aan praktische hulp. Bijvoorbeeld om een kind naar school te brengen. Dit kan soms net helpen om het te laten lopen in een gezin. Deze hulp bieden we nu niet. Tot slot is er de vraag: bereiken we alle jeugdigen en gezinnen die hulp nodig hebben? Uit regionaal onderzoek blijkt dat ongeveer 10 procent van alle jeugdigen in crisisverblijf in Twente niet eerder hulp heeft gehad 2. Dus wel een ernstige situatie, want er is crisis, maar nog niet eerder bekend bij de hulpverlening. Vanuit veldgesprekken wordt aangegeven dat bij gezinnen waar hulp nodig is, vaak lang wordt gewacht om die hulp te vragen, vanuit schaamte, wantrouwen of niet weten hoe. ONVOLDOENDE PASSENDE ZORG Net als elders in Nederland is de toename van het aantal jeugdigen in jeugdzorg niet primair het gevolg van een toenemende instroom, maar is het juist de uitstroom die stagneert. Jeugdigen zitten steeds langer in jeugdzorg, zowel in ambulante als verblijfszorg.

De ambulante zorg die wordt geleverd is steeds intensiever. De hierboven genoemde toenemende complexiteit van hulpvragen is een verklaring voor intensievere en langere trajecten. Een andere

Een fragment uit het gespreksverslag met zes

genoemde verklaring uit de veldgesprekken is dat in de praktijk

jongeren uit de jongerenraad van Jarabee

nog te vaak stepped care (van licht naar steeds zwaardere zorg) in

(oktober 2023)

plaats van matched care (in een keer goed) wordt geboden. Een

Jongeren geven aan dat beloftes niet altijd

matched care traject zou naar verwachting tot kortere trajecten

nagekomen worden. Ze geven aan dat ze vaak hun

moeten leiden. In één keer goed verwijzen vraagt de nodige

verhaal aan mensen moeten vertellen. Ze hebben

expertise van de toegang. Expertise die nu soms ontbreekt en

geleerd om zichzelf te redden, omdat begeleiding

door de toegangen ook maar beperkt bij aanbieders van

niet altijd effectief bleek. Het gevoel van vertrouwen

gespecialiseerde jeugdzorg, GI of RET wordt opgehaald. Om

in jeugdzorg was er niet echt en ze voelden zich

matched care te kunnen bieden is een goede brede analyse van

soms minder belangrijk in de groep. Jongeren geven

de situatie van een gezin nodig. Hier is lang niet altijd de tijd voor

aan dat ze minder close zijn met hun gezin; ze

beschikbaar.

voelden zich vergeetbaar en irrelevant.

De voorbeelden die enkele jeugdigen die we spraken noemen bij situaties waarin zij jeugdzorg als niet passend hebben ervaren, kleuren dit beeld. Ze noemden dan situaties waarin onvoldoende naar hen geluisterd werd, ze van ‘hot naar her werden verplaatst’, onnodige medicatie kregen en verkeerde diagnoses werden gesteld. Het afschalen van zorg tenslotte komt niet altijd goed uit de verf. Er is te weinig aandacht voor het evalueren en volgen van hoe de ingezette hulp uitpakt en of het misschien tijd is om af te schalen.

“Het is alsof ik door een aantal hoepeltjes moet springen .. maar bij mij luisteren ho maar .. de instanties bepalen schijnbaar .. “ Jongeren geven aan dat ze gevoel hebben alsof ze in een situatie zitten waarin ze zelf moesten vechten voor de juiste hulp en ondersteuning. Ze voelen zich soms als een 'product' in een 'bedrijf'. Het is voor hen moeilijk om het gevoel van relevantie en betrokkenheid te behouden in de jeugdhulp.

Ook hiervoor ontbreekt soms de tijd. Met name bij externe verwijzers zoals huisartsen en gecertificeerde instellingen zijn de mogelijkheden voor afschalen naar het 2

OZJT/Samen14 (2022). Koersdocument wonen en verblijf. Versie 1.0.

5

voorliggend veld minder goed bekend. Ook hebben externe verwijzers over het algemeen minder kennis van de inkoopsystematiek, waardoor mogelijk soms duurdere zorg wordt ingezet dan noodzakelijk. De korte lijntjes hierover met de wijkteams, die hier vaak meer kennis over hebben, ontbreken. Men weet elkaar niet altijd te vinden. TOENAME VAN JEUGDIGEN UIT GEZINNEN MET HOGE INKOMENS VOORAL BIJ DE HUISARTS In Enschede zijn er net als elders in Nederland steeds meer jeugdigen uit gezinnen met hoge inkomens die gebruik maken van ambulante jeugdzorg, veelal komen zij via de huisarts in jeugdzorg terecht en vooral voor specialistische behandeling van psychische problematiek. Uit landelijk onderzoek blijkt met name bij meisjes een toename van psychische problematiek3. Toegenomen prestatiedruk en een hoge geluksnorm zijn maatschappelijke ontwikkelingen die bijdragen aan die grotere vraag naar jeugdzorg4. Ook ervaren jongeren steeds meer stress doordat de samenleving steeds individueler is, zij zich zorgen maken over milieu, wonen en armoede, er steeds meer van hen gevraagd wordt en het idee er is van een samenleving waar alles gerepareerd moet worden, terwijl tegenslag onderdeel is van het leven5. Daarnaast is er ook de tendens om te medicaliseren en labelen en sterk te focussen op het individu6.

De laagdrempelige toegang en het brede aanbod van jeugdzorg kan ook extra vraag creëren omdat aanbieders zich profileren7. In de veldgesprekken noemen verschillende betrokkenen het belang van meer normaliseren. Hierbij worden begrippen genoemd als “meer zelfredzaamheid, eigen kracht en zelf doen bij ouders” en “problemen horen bij het leven en kunnen niet allemaal opgelost worden”. Tot slot is bij normaliseren ook genoemd het mogen afwijken van de norm of het gemiddelde. Ouders hoeven niet extra alert te zijn en alles op te lossen voor hun kinderen. Hun kinderen hebben niet allerlei coaches nodig; maar vooral hun ouders. Opvoeden valt een deel van de ouders zwaar. Dat opvoeden in deze tijd lastig is, heeft te maken met de enorme informatiestroom en tegenstrijdige berichtgeving over opvoeden waardoor ouders onzeker worden over wat normaal is. Daarnaast hebben ouders in de maakbare samenleving meer dan ooit het idee hebben dat opvoeden iets is wat perfect moet gebeuren. Als derde punt is er de individualisering. Uit onderzoek blijkt dat steun kan helpen om opvoeding lichter te maken, maar tegenwoordig durven ouders nauwelijks meer om hulp te vragen in hun omgeving. Er is sprake van 'vraagschaamte’8. Een kwart van de ouders krijgt hulp bij het opvoeden9. De uitdaging van dat normaliseren zit zowel bij de attitude van (sommige) ouders als bij hulpverleners en scholen.

Wijkteammedewerkers geven aan dat ouders soms veeleisend zijn, problematiseren en redeneren vanuit een recht op hulp. Dat zijn voor wijkteams lastige gesprekken om toch te bewegen richting normaliseren. Het is belangrijk om jeugdigen en ouders wel goed te horen. Vertrouwenspersonen geven aan dat het gevoel niet serieus genomen te worden en onvoldoende informatie de belangrijkste redenen zijn waarom ouders bij hen aankloppen. Dit betekent niet dat de toegang klakkeloos met ouders mee moet bewegen, maar dat er wel geluisterd moet worden. Een van de gesprekspartners vanuit de wijkteams benoemt dat veel ouders in een stressvolle situatie zitten waarin ze veel

3

Boer, M. et al (2022). HBSC 2021. Gezondheid en welzijn van jongeren in Nederland. Utrecht: Universiteit Utrecht. Jeugdautoriteit (2023). Stand van de jeugdzorg. 5 Yperen, T. van, K. Hofstede, R. Hageraats en A. van de Maat (2023) Andere kijk op groeiend jeugdzorggebruik. Voor een hoopvolle wereld om in op te groeien Utrecht: Nederlands Jeugdinstituut 6 Nederlands Centrum Jeugdgezondheid (2021). Interview met Bert Wienen: Bekijk het kind in zijn context. 7 Jeugdautoriteit (2023). Stand van de jeugdzorg. 8 Luijk, M. (2023). Oratie Maartje Luijk over opvoeden. Inaugurale rede. Na te luisteren via: https://www.eur.nl/evenementen/oratie-maartje-luijk-over-opvoeden-2023-06-30. Rotterdam: Erasmus Universiteit Rotterdam. Meer hierover te lezen in het bericht dat RTL nieuws hier aan wijdde: Waarom je kinderen beter goed op kunt voeden, dan perfect. 9 Bucx, F. Eggink, E., Klerk, M. de (2023). Meer zicht op ouders. Zorgen, problemen en hulpbronnen van ouders van minderjarige kinderen. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau. 4

6

ballen tegelijk in de lucht moeten houden en mogelijk onder invloed van sociale media de lat hoog leggen en onzeker zijn. NIET TE BEÏNVLOEDEN FACTOREN BELANGRIJKE AANLEIDING VOOR FINANCIËLE TEKORTEN Dat er meer jeugdigen jeugdzorg krijgen en de geboden jeugdzorg steeds langer en intensiever is, is niet de enige reden voor de financiële tekorten. Ongeveer de helft van de financiële tekorten komt door ontwikkelingen die niet door de gemeente beïnvloedbaar zijn. De verandering van het woonplaatsbeginsel in 2022 kost ons meer geld dan wij er van het Rijk voor krijgen. Vanaf 2023 zijn de lonen van jeugdzorgverleners gestegen. Aanbieders kunnen deze hogere lonen niet betalen vanuit de afgesproken tarieven. We willen niet dat zorgaanbieders omvallen. Hiervan zouden kwetsbare jeugdigen die hulp krijgen de dupe worden. Daarom krijgen aanbieders extra geld. Daarnaast zijn wij verplicht reële prijzen te hanteren. Het budget dat de gemeente vanuit het Rijk ontvangt, dekt de prijsstijgingen bij aanbieders onvoldoende, waardoor het probleem naar de gemeente verschuift. Algemene verklaringen voor tekorten van gemeenten (Enschede is niet de enige gemeente waar dit speelt) zijn dat het Rijk te gunstige financiële effecten van de decentralisatie zou hebben ingeboekt, die onvoldoende onderbouwd waren en ook niet reëel bleken.

Verwacht werd dat door meer inzet van preventie de kosten zouden dalen. De brede inzet op preventie kan bijdragen aan het welzijn van jeugdigen, maar leidde tot nu toe nog niet tot lagere kosten. Daarnaast hebben gemeenten maar een beperkt sturend vermogen op de kosten10.

HOE DOEN WE HET NU EN WAT ZIJN DAARIN GOEDE EN MINDER GOEDE ELEMENTEN? De toenemende vraag naar jeugdzorg en de financiële tekorten zijn niet nieuw en spelen niet alleen in Enschede. In de afgelopen jaren zijn daarom verschillende landelijke rapporten verschenen waarin dit onderzocht is en naar oplossingen is gezocht. Belangrijke rapporten hierin waren het AEF-onderzoek Stelsel in Groei (2020)11 en de Maatregelen financiële beheersbaarheid jeugdzorg van commissie Sint (2021) 12. Ongeveer gelijktijdig was er de vaststelling dat de zorg in de jeugdbeschermingsketen onvoldoende effectief was. Dit heeft geleid tot een Toekomstscenario Kind- en gezinsbescherming (2021)13 gericht op de ontwikkeling van sterke lokale teams, regionale veiligheidsteams, gezinsgericht vanuit integrale sturing. Twee jaar geleden kwam de Hervormingsagenda Jeugd (2023)14. ENSCHEDE VOERT OP DIT MOMENT AL VERSCHILLENDE MAATREGELEN UIT DE HERVORMINGSAGENDA UIT De Hervormingagenda Jeugd is een breed gedragen en herkenbare agenda. Er staan veel maatregelen in en soms staat er duidelijk bij welke besparing we ervan kunnen verwachten. In hoeverre deze besparingen reëel zijn voor Enschede is zeer sterk de vraag. Een groot deel van de genoemde maatregelen in de Hervormingsagenda voert Enschede namelijk al uit. Zoals de inzet van praktijkondersteuners jeugd bij 90 procent van de huisartspraktijken.

En de inzet van de doorbraakmethode en de maatwerkbudgetten. Hiermee werken we al jaren. Externe verwijzers kunnen in Enschede alleen naar gecontracteerd aanbod verwijzen en in de nieuwe inkoop is er aandacht voor

10

Jeugdautoriteit (2023). Stand van de jeugdzorg. AEF (2020). Een stelsel in groei. Een onderzoek naar financiële tekorten in de jeugdzorg. 12 Stuurgroep Maatregelen financiële beheersbaarheid Jeugdwet (2021). Maatregelen financiële beheersbaarheid Jeugdwet 13 VNG, MinJ&V, MinVWS (2021) Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming. 14 Hervormingsagenda Jeugd 2023-2028 (2023) 11

7

tariefdifferentiatie. Enschede is met de uitvoering van de Hervormingsagenda al goed op weg. Dit betekent wel dat wij minder te winnen hebben. Er is ook kritiek op de Hervormingsagenda. Onderzoek van Stellaart15 laat zien dat de oplossingen net als in voorgaande hervormingen in de jeugdzorg alleen reparaties zijn van de onbedoelde gevolgen van de eerdere hervorming. Omdat we steeds aan het repareren zijn, raken de fundamentele oorzaken uit beeld. We zijn wel steeds in beweging maar de onderliggende sociale problemen blijven constant. We moeten waken voor boemerangbeleid. EEN STRATEGIE ONTWIKKELEN TERWIJL ER VOLOP GEBOUWD WORDT In de hervormingsagenda staan ook veel maatregelen waar geen besparing bij staat. Met een deel van deze maatregelen is de gemeente Enschede al bezig. Zo hebben we welzijn op recept in Enschedese huisartspraktijken ingevoerd. En zetten we in de Meerjarige Samenwerkingsagenda Jeugdhulp Twente16 al in op het terugdringen van uithuisplaatsingen en het ombouwen van residentieel verblijf naar ambulante alternatieven en kleinschalige woonvoorzieningen. De beweging is in gang gezet. HOGE WERKDRUK VERSUS EEN HOOG AMBITIENIVEAU RONDOM STEVIGE WIJKTEAMS In de Hervormingsagenda Jeugd en ook het Toekomstscenario Kind- en gezinsbescherming spelen Stevige lokale teams een belangrijke rol.

In Enschede zijn er al lokale wijkteams die werken met de presentiemethode en laagdrempelig zijn. De gemeente Enschede werkt hard aan de doorontwikkeling van haar wijkteams. Ook hier wordt volop gebouwd. Zo’n verbouwing kan best intensief zijn. Er wordt aan veel thema’s gewerkt. Er zijn leerkringen. Deze zijn gericht op het vergroten en onderhouden van de benodigde expertise. Er is een kwaliteitsagenda en een ontwikkelagenda wijkteams. De aandachtspunten die stakeholders in noemen in het handelen van de wijkteams, worden regelmatig in één adem genoemd met de hoge werkdruk die er is. Het lijkt eerder een kwestie van niet kunnen, dan niet willen. Naast de hoge werkdruk hebben wijkteams ook te maken met een hoog ziekteverzuim. Deze twee zaken kunnen elkaar in een neerwaartse spiraal versterken. Door een hoog ziekteverzuim kan de werkdruk bij de overige medewerkers verder toenemen wat weer kan zorgen voor uitval. POSITIEVE SAMENWERKING MET ONDERWIJS Een thema uit de hervormingsagenda is de samenwerking tussen jeugdzorg en onderwijs. De gemeente Enschede heeft hier al veel in geïnvesteerd. We hebben onderwijs-jeugdhulp arrangementen op zorgintensieve scholen en IKC-wijkcoaches op reguliere scholen. Op de OJA-scholen komt innovatie tot stand. Hier wordt maatwerk ontwikkeld, collectieve en preventieve hulp en meer genormaliseerd.

De jeugdzorgkosten van jeugdigen op OJA scholen stegen de afgelopen jaren verhoudingsgewijs minder hard dan de totale jeugdzorgkosten. Het feit dat één jeugdzorgaanbieder een lumpsumbudget krijgt voor alle jeugdzorg aan jeugdigen van de school dwingt tot zorgtransformatie en geeft een prikkel voor innovatie. De aanwezigheid op school zorgt voor kortere lijnen. Zorg kan snel op- en afgeschaald worden. De kleinschaligheid van een schoollocatie maakt dat er gemakkelijk contacten gelegd kunnen worden met het voorliggend veld. In veldgesprekken wordt de samenwerking met het onderwijs belangrijk gevonden en positief beoordeeld.

15

Stellaard, S. D. (2023). Boemerangbeleid: Over aanhoudende tragiek in passend onderwijs- en jeugdzorgbeleid. Den Haag: Boombestuurskunde 16 Werkgroep Samenwerkingsagenda (2023). Meerjarige samenwerkingsagenda Jeugdhulp Twente. Definitieve versie dec 23.

8

REGIONAAL EN LOKAAL Een andere aanbeveling vanuit de Hervormingsagenda is om extra administratielast bij zorgaanbieders te beperken. Door als gemeenten dezelfde werkwijze te gebruiken. Hiervoor werkt Enschede al op veel terreinen in jeugdzorg op Twents niveau samen. Zoals bij de gezamenlijk opgestelde Regiovisie Jeugdhulp Twente 17 en de daaruit voortvloeiende Meerjarige Samenwerkingsagenda Jeugd. Keuzes in de inkoop hebben we recentelijk samen met andere Twentse gemeenten gemaakt. Deze leggen we vast voor de periode 2025-2029/2031. De voor Enschede belangrijke omvorming van residentieel verblijf naar ambulante alternatieven en kleinschalige woonvormen, geven we vorm in de Samenwerkingsagenda Jeugd. Hiervoor hebben we ook stimuleringsmaatregelen opgenomen in de nieuwe inkoop. Een groot deel van de Enschedese strategie beslissen we daarmee gezamenlijk met andere gemeenten op regionale tafels. Onze lokale invloed zit meer op hoe de lokale teams werken met de partners in de wijken. En hoe de sociale basis is ingericht. In de Samenwerkingsagenda zoeken we ook op deze thema’s naar meer uniformiteit in Twente. LUISTEREN NAAR JEUGDIGEN EN OUDERS EN ER WAT MEE DOEN Jeugdigen en gezinnen zijn over het algemeen heel tevreden over de jeugdzorg die zijn ontvangen. Het meest tevreden zijn ze over de bejegening (serieus genomen en samen naar oplossing gezocht).

Dat blijkt uit het cliëntervaringsonderzoek. Uit gesprekken met de onafhankelijke cliëntondersteuning en de jeugdigen zelf blijkt dat het belangrijk is om goed te blijven luisteren naar wat jeugdigen en ouders zeggen. En hierover met ze in gesprek te gaan en ook iets met hun input te doen.

WAT KUNNEN WE LEREN VAN ELDERS? In 2021 heeft het Verwey Jonkerinstituut onderzoek gedaan naar vijf gemeenten die in staat leken het lokale jeugdstelsel te transformeren en tegelijkertijd financieel beheersbaar te houden. In het onderzoek werd gezocht naar de succesfactoren18. Er bleek niet één of enkele specifieke succes- of faalfactoren te zijn. Zo was de jeugdzorg en ook de wijze van inkoop verschillend georganiseerd. Ook uit ander onderzoek kwam naar voren dat doelmatigheidsverschillen tussen gemeenten maar voor een klein deel toe te schrijven zijn aan verschillen in inkoopkenmerken19. STABIELE VISIE, MONITOREN EN LEREND WERKEN, STEVIGE TEAMS, SAMENWERKEN OP BASIS VAN WEDERKERIGHEID EN VERTROUWEN Het Verwey Jonker instituut onderscheidt in haar onderzoek twaalf thema’s die, in samenhang en binnen de gegeven context, een belangrijke rol spelen. Dit zijn:

1. Een stabiele visie 2. Waarden en leidende principes door de jaren heen 3. Op een lerende manier werken 4. Een sterke basis in de eerste lijn waarin in wederkerig en langdurig wordt samengewerkt 5. Eerstelijnszorg is dichtbij vindplaatsen als onderwijs georganiseerd 6. Er is goede samenwerking met het brede sociale domein en de gespecialiseerde jeugdzorgaanbieders 17

OZJT/Samen14 (2022). Regiovisie Jeugdhulp Twente. Sondeijker, M. et al (2021). Eigenwijs transformeren. Utrecht: Verwey Jonkerinstituut. 19 Blank, J.L.T., Heezik, A.A.S. van en Valdmanis, V.G. (2023). Jongleren in de jeugdzorg. Empirisch onderzoek naar de relatie tussen inkoop en kostendoelmatigheid van de jeugdzorg in Nederlandse gemeenten. Delft: Stichting Instituut Publieke Sector Efficiëntie Studies 18

9

7. Er is veel aandacht voor de professionaliteit en kwaliteit van de lokale teams 8. Professionals in de toegang hebben een groot mandaat 9. Specialistische jeugdzorgprofessionals zijn in de nabijheid van de basisteams 10. Er is aandacht voor normaliseren 11. Visies worden consequent en consistent doorgevoerd 12. De betrokken gemeenten vullen hun rol als opdrachtgever (al dan niet in samenwerking met de betrokken jeugdzorgregio) stevig in, maar op een betrouwbare en rechtvaardige wijze. Het risico is dat – zeker in tijden van financiële schaarste – gemeenten meer controle willen. De onderzochte gemeenten leren dat juist doorbouwen op vertrouwen van belang is. Zij werken samen vanuit een relationeel netwerkperspectief. Monitoring speelt overal een grote rol. Het zijn punten die veelal ook weer terugkomen in de Hervormingsagenda. LANGE ADEM, CONSEQUENTE STURING EN EEN BREDE INVESTERINGSAGENDA In november 2023 hielden we met vier G40 gemeenten een peerreview. Allen geven aan te werken met een ‘hervormingsagenda’ of ‘investeringsagenda’. Een lange adem en consequente sturing zijn nodig. Het is ook nodig (veel) in gesprek te zijn. Het neerzetten van de verandering als een hervorming werkt beter dan alleen het benoemen van jeugdzorg als (financieel) probleem. Met een investeringsprogramma gaat het om het investeren in een goede context.

Een context waarin gezond en veilig opgroeien makkelijker is. Het gaat dan niet meer alleen over Jeugdzorg. Maar ook over wonen & werken & onderwijs & gezonde leefomgeving. Ook in het gesprek dat wij voerden met het Nederlands Jeugdinstituut (NJI) wordt het belang genoemd van gezamenlijk jeugdbeleid. Het is een makkelijke reflex om het in de jeugdzorg op te lossen, terwijl het antwoord meer zit in het gezamenlijk jeugdbeleid. Er valt in de jeugdzorg nog genoeg te doen, maar het advies vanuit NJI is om je vooral te richten op de omgeving, op preventie en op de inrichting van de toegang om te voorkomen dat kleine problemen escaleren. En richt je vervolgens op de duurzame jeugdzorg met langdurige effecten want soms is jeugdzorg wel nodig. STEVIGE WIJKTEAMS, MEER ZELF, MINDER BESCHIKKEN In de peerreview met vier G40 gemeenten beschrijven twee van de vier gemeenten dat zij investeren in de lokale teams om meer zelf te doen en minder te beschikken. Zij zien hierin dezelfde succesfactoren die de onderwijsjeugdhulp-arrangementen (OJA) op Enschedese scholen laten zien. Zoals in de nabijheid van jeugdigen en ouders werken, meer collectief ondersteunen en ouders en jeugdigen ondersteunen bij het gebruik van algemene voorzieningen. Beide gemeenten hebben er in de inkoop van jeugdzorg voor gekozen een deel lokaal in te kopen.

De keuze voor de investering is gebaseerd op de elementen: Werken in nabijheid van inwoners, investeren in het gezin in plaats van een kind uit huis plaatsen voor behandeling en waar nodig stut en steun langdurig inzetten. JEUGDZORG ALS COMPLEX VRAAGSTUK, KLEIN BEGINNEN, SAMEN MET DE PRAKTIJK STAPSGEWIJS TESTEN Het landelijke team aanpak wachttijden jeugdzorg van VNG ziet toenemend gebruik van jeugdzorg net als de wachttijden in jeugdzorg als een complex vraagstuk. Het landelijke Team Aanpak Wachttijden ondersteunt jeugdregio’s (waaronder eerder ook Twente) bij het duurzaam aanpakken van wachttijden én het concreet daarmee aan de slag gaan. Zij kijkt mee in de keuken van verschillende regio’s. Het landelijke Team Aanpak Wachttijden

10

merkt op dat bij het werken aan grote, complexe veranderopgaven te weinig het perspectief van jeugdigen en hun ouders en van de uitvoerende professional wordt meegenomen. Nieuw beleid wordt vaak ingevoerd zonder het samen met de praktijk te ontwikkelen en zonder het stapsgewijs in de praktijk te testen. Dit maakt dat niet tijdig kan worden bijgestuurd met als gevolg dat (onvoorziene negatieve) gevolgen grote nadelige effecten hebben en veel tijd en geld kosten. Vaak ontstaat dan de neiging om hier centralistisch op in te grijpen, waardoor de vicieuze cirkel niet wordt doorbroken. DATAGEDREVEN WERKEN, MAATWERK, MET PRAKTIJKWERKERS, LEERSESSIES Meer doen met en leren van data is een ander thema in de Hervormingsagenda Jeugd, de Twentse Regiovisie Jeugdhulp en ook in verschillende veldgesprekken. Hengelo zet hier expliciet op in. In gesprek met gemeente Hengelo zijn enkele adviezen op tafel gekomen. Om impact te maken met data is het advies om data te laten landen bij de praktijkwerkers die de data ook verzamelen en met hen te bekijken aan welke informatie zij behoefte hebben. Dus geen groot algemeen dashboard, maar maatwerk. Belangrijk om ook gezamenlijke sessies te organiseren om te leren van de data en hier vervolgens concrete verbeteracties uit te destilleren en ook weer met data te volgen (PDCA). Het is waardevol om ook goede data te verzamelen van jeugdigen en ouders.

Zijn ze goed geholpen? Een jaarlijks algemeen cliëntervaringsonderzoek is te algemeen om echt te kunnen leren. Continu meten is de sleutel en dit ook samen met de verschillende betrokkenen bespreken en duiden.

WAT ZIJN DE MEEST KANSRIJKE OPLOSSINGSRICHTINGEN VOOR ENSCHEDE? Vanuit de verschillende veldgesprekken en de hervormingsagenda jeugd is een veelheid aan verbeterpunten verzameld. Ook zijn verschillende recent gestarte trajecten benoemd. Alle lokale ideeën zijn gerangschikt onder de opgaves uit de hervormingsagenda en een aantal aanvullende thema’s. Om in de veelheid van ideeën enige prioritering en weging aan te brengen zijn in een strategiegroep met deelnemers vanuit verschillende achtergrond (voorliggend veld, jeugdzorgaanbieders, wijkteams, huisartsen, beleid etc) de verschillende oplossingsrichtingen gewogen naar criteria als verwachte effectiviteit op jeugdzorggebruik en op betaalbaarheid van zorg op korte en lange termijn, op draagvlak, verwachte investeringen. Hierbij kwam naar voren dat de meeste oplossingsrichtingen goed aansluiten bij de lokale visie, maar dat we hier nog niet te veel effect op korte termijn van moeten verwachten. De quick wins waar Enschede naar op zoek was, bleken niet zomaar voor handen. Ook zijn relatief weinig oplossingsrichtingen gemakkelijk uitvoerbaar en moeten er vaak wel wat investeringen worden gedaan.

We komen tot zes strategielijnen: ▪

Vertrouwen op de kracht van ouders

▪

Investeren in opgroeien en opvoeden

▪

Stevige teams voor hulp aan jeugd en gezin

▪

Jeugdigen meer thuis in eigen omgeving laten opgroeien

▪

Toegankelijke en betaalbare zorg

▪

Goede samenwerking

11

1. INLEIDING Bijna 1 op de 6 Enschedese jeugdigen (t/m 17 jaar) kreeg afgelopen jaar jeugdzorg. Dit aandeel neemt jaar na jaar toe. Dit baart ons zorgen. We zouden wensen dat niet zoveel jeugdigen jeugdzorg nodig hebben. Het tekort over 2023 is 17,6 miljoen euro ten opzichte van de begroting. Deze situatie is de aanleiding om te werken aan een nota met een lange-termijnplan voor het verbeteren van jeugdzorg in Enschede. Deze nota wordt in het voorjaar van 2024 naar de raad gestuurd. Om tot een onderbouwde aanpak te komen zijn we op 1 juli met een project gestart om meer zicht te krijgen op de Enschedese situatie. In de tweede helft van 2023 hebben we het jeugdzorggebruik in cijfers geanalyseerd, is deskresearch uitgevoerd en zijn veldgesprekken gevoerd met verschillende betrokkenen die een rol spelen in de uitvoering van de Jeugdwet in Enschede. In november is een tussenopbrengst besproken met de raad in de vorm van een discussienota. Deze rapportage is de eindrapportage die zicht geeft op de huidige staat van de Jeugdzorg in Enschede.

In deze rapportage geven we antwoorden op de volgende onderzoeksvragen: 1.

Wat kenmerkt in Enschede de gebruikers van jeugdzorg en waar zien we een toename in het gebruik van jeugdzorg en een mindere betaalbaarheid?

2.

Welke verklaringen zijn er voor de toename in jeugdzorg en een mindere betaalbaarheid?

3.

Hoe doen we het in Enschede nu en wat zijn daarin goede en minder goede elementen?

4.

Wat kunnen we leren van elders?

5.

Wat zijn de meest kansrijke oplossingsrichtingen voor Enschede?

In de volgende paragraaf beschrijven we hoe we het onderzoek hebben aangepakt. In paragraaf 3 gaan we vervolgens in op de financiële situatie en de betaalbaarheid van jeugdzorg. Paragraaf 4 gaat over het gebruik van jeugdzorg en in paragraaf 6 gaan we in op verklaringen voor het toegenomen gebruik van jeugdzorg en de oplopende kosten. Paragraaf 7 gaat over hoe we het nu doen in Enschede en wat we kunnen leren van elders. Paragraaf 8 ten slotte gaat over de meest kansrijke oplossingsrichtingen voor Enschede. We eindigen iedere paragraaf met een blokje ‘samengevat’. Hierin geven we het antwoord op de onderzoeksvraag of -vragen waar de paragraaf betrekking op heeft. Het geheel aan conclusies staat vooraan in dit rapport.

12

2. GEZAMENLIJKE ANALYSE MET HET VELD In de tweede helft van 2023 hebben we een analyse uitgevoerd om zicht te krijgen op hoe Enschede er voor staat wat betreft haar uitvoering van de Jeugdwet. Hiervoor hebben we zowel naar cijfers gekeken als verhalen opgehaald in de praktijk. In deze paragraaf beschrijven we de aanpak van de analyse

2.1 ANALYSE ALS STARTPUNT VOOR EEN STRATEGIE De analyse die we in dit rapport beschrijven maakt onderdeel uit van een groter traject waarin we een strategienota willen ontwikkelen. Dit grotere traject kent 5 fasen (zie onder). Deze rapportage is de opbrengst van fase 1 en 2.

Fase 1 Analyse & kansen voor verbetering

Fase 2 Van verbeterkansen naar richtingen voor de strategie

Fase 3 Uitwerken richtingen voor de strategie

Fase 4 Besluitvorming

Fase 5 Implementatieplan

2.2 ONDERZOEKSVRAGEN Voor de analyse hebben we onszelf de volgende vragen gesteld: 1.

Wat kenmerkt in Enschede de gebruikers van jeugdzorg en waar zien we een toename in het gebruik van jeugdzorg en een mindere betaalbaarheid?

2.

Welke verklaringen zijn er voor de toename in jeugdzorg en een mindere betaalbaarheid?

3.

Hoe doen we het in Enschede nu en wat zijn daarin goede en minder goede elementen?

4.

Wat kunnen we leren van elders?

5.

Wat zijn de meest kansrijke oplossingsrichtingen voor Enschede?

2.3 ONDERZOEKSOPZET In onze analyse kijken we niet alleen naar cijfers en feiten, maar nemen we ook de ervaringen van verschillende partners mee die allemaal vanuit hun eigen rol en perspectief de cijfers en feiten kunnen duiden en kleuren. Concreet betekent dat dat we aan de slag zijn gegaan met data-analyse, deskresearch en veldgesprekken om antwoorden te vinden op de onderzoeksvragen.

13

Strategiegroep

Veldgesprekken

Deskresearch

Data-analyse 1. Wat kenmerkt in Enschede de gebruikers van jeugdzorg en waar zien we een toename in het gebruik van jeugdzorg en een mindere betaalbaarheid? 2. Welke verklaringen zijn er voor de toename in jeugdzorg en een mindere betaalbaarheid? 3. Hoe doen we het in Enschede nu en wat zijn daarin goede en minder goede elementen? 4. Wat kunnen we leren van elders? 5. Wat zijn de meest kansrijke oplossingsrichtingen voor Enschede?

DATA-ANALYSE We hebben cijfers bij elkaar gebracht vanuit verschillende bronnen om inzicht te krijgen in het jeugdzorggebruik in Enschede. Hierbij hebben we gekeken naar verschillende aspecten zoals de gebruikers, de verwijzers, type jeugdzorg, zorgduur, cliënttevredenheid, crisis- en complexe situaties, in- en uitstroom en kosten van jeugdzorg. Hierbij is steeds gekeken naar a) wie of wat binnen een thema de grootste groep is, bijvoorbeeld wie is de grootste verwijzer, b) hoe de trend van de afgelopen jaren er uit ziet en c) hoe we het doen ten opzichte van andere vergelijkbare gemeenten.

Gebruikt zijn verschillende dashboards en de kwartaalrapportage die we zelf bijhouden, dashboards van Kennispunt Twente en CBS. We hebben enkele extra analyses gedaan op financiële data. Inzicht in cliënttevredenheid komt uit het cliënttevredenheidsonderzoek dat jaarlijks door I&O Research wordt uitgevoerd. Daarnaast zijn er gegevens aangeleverd vanuit het Coördinatiepunt Spoedhulp Jeugd Twente, onafhankelijke cliëntondersteuner Jeugdstem en het Regionaal Expertiseteam Jeugd (RET). DESKRESEARCH & EXPERTINTERVIEWS In het deskresearch hebben we kennis vanuit landelijke onderzoeken verzameld en lokale kennis vanuit eigen beleid en projecten. Contractmanagers hebben een quick scan gemaakt van verslagen van contractgesprekken met aanbieders. Daarnaast hebben we gesproken met onderzoekers van het NJI en landelijk projectleider wachttijdenaanpak VNG Voor de Jeugd om ons te wijzen op relevante voorbeelden, stukken en do’s en don’ts. Ook is er een peerreview gehouden met vier G40 gemeenten en hebben we gesproken met de gemeente Hengelo over het gebruik van data.

14

VELDGESPREKKEN In september en oktober zijn veldgesprekken gevoerd met verschillende ketenpartners (intern en extern) die een rol vervullen in de uitvoering van de Jeugdwet in Enschede. In deze gesprekken is ingegaan op de rol van iedere partner, wat er al gebeurt en waar men nog kansen ziet om jeugdzorg te voorkómen, of beter passend te laten zijn en kosten te besparen. Er zijn gesprekken gevoerd met vertegenwoordigers van de volgende groepen: ▪ Wijkteams

▪ Regionaal Expertiseteam

▪ Gecertificeerde instellingen (GI’s)

▪ Speciaal onderwijs

▪ Huisartsen (twee afzonderlijke huisartsen)

▪ Zorgaanbieders

▪ POH’s Jeugd

▪ Aanbieders van voorliggende voorzieningen (Alifa,

▪ Contractmanagers ▪ Bedrijfsbureau ▪ Toezichthouders

GGD, Humanitas etc) ▪ Beleidsadviseurs van aanpalende beleidsterreinen (onderwijs, armoede, kinderopvang)

▪ Onafhankelijke cliëntondersteuning JONGERENPERSPECTIEF Een uitgangspunt voor het traject op weg naar een strategienota was om jongeren te betrekken. In de analysefase hebben we eind september 2023 samen met Kinderperspectief en jeugdzorgaanbieder Jarabee een pizza-avond georganiseerd. Tijdens deze avond gingen zes jongeren uit de Jongerenraad van Jarabee na de pizza met ons in gesprek over de vragen: ▪ Wanneer is jeugdzorg passend volgens jou? ▪ Welke voorbeelden kun je geven waaruit blijkt dat jeugdzorg jou op een goede manier heeft geholpen? ▪ Welke voorbeelden kun je geven waaruit blijkt dat jeugdzorg jou negatief heeft ‘geholpen’? ▪ Wat heb jij nodig in of uit je omgeving om te voorkomen dat je in aanraking komt met de jeugdzorg? ▪ Wat hebben we dan nodig om jeugdzorg te verbeteren? STRATEGIEGROEP Alle input wegen we samen met een groep diverse professionals. Dit noemen we de strategiegroep. Ieder denkt vanuit verschillende achtergrond en perspectief mee (wijkteams, contractmanagement, zorgaanbieders, gecertificeerde instelling (GI), cliëntondersteuning, huisartsen, jeugdbeleid, preventiebeleid en inkoop).

15

3. SITUATIESCHETS: FINANCIËN Met de strategie duurzame jeugdzorg streven we naar een toekomst waarbij minder jeugdigen dan nu (intensieve) jeugdzorg nodig hebben en de betaalbaarheid ten opzichte van 2022 vergroot is. In deze paragraaf zoomen we in op de analyse rondom het tweede deel van onze doelstelling: de betaalbaarheid. Alle elementen van jeugdzorg: het aantal jeugdigen dat we helpen, hoeveel nieuwe jeugdigen daar bij komen, wat voor zorg ze krijgen en hoe lang en intensief die zorg is, hebben uiteindelijk invloed op het totale financiële plaatje. De financiën zijn daarmee een samenvatting van de situatie en een logisch startpunt. We geven in deze paragraaf duidelijkheid op welk deel van het financiële tekort we met een strategie duurzame jeugdzorg mogelijk invloed kunnen uitoefenen. In de volgende paragraaf gaan we in op het jeugdzorggebruik.

3.1 INKOMSTEN, UITGAVEN, TEKORTEN Tussen 2018 en 2023 zijn de uitgaven ieder jaar groter dan wat begroot is (figuur 3.1a). In 2022 en 2023 is het tekort ten opzichte van de begroting aanzienlijk opgelopen. De prognose voor het tekort van 2023 is geen vaststaand gegeven en wordt op basis van ontwikkelingen gedurende het jaar bijgesteld. De huidige prognose (juli ‘23 toont voor 2023 een verwacht tekort van 16,7 miljoen.

Tussen 2018 en 2021 bestond het begrote bedrag naast Rijksmiddelen ook uit eigen middelen (algemene dekking). Vanaf 2022 bestond de begroting alleen uit Rijksmiddelen. Figuur 3.1b laat zien dat wanneer we puur naar de Rijksmiddelen kijken de verschillen in jaren al minder groot zijn, maar nog steeds is het tekort 2022 en 2023 aanzienlijk in vergelijking met voorgaande jaren. Dit vraagt een nadere verkenning.

Figuur 3.1a

Figuur 3.1b

Financiële tekorten op jeugdzorg ten opzichte van de

Financiële tekorten op jeugdzorg ten opzichte van de

gemeentelijke begroting in miljoen euro’s per jaar

ontvangen rijksmiddelen in miljoen euro’s per jaar

in periode 2018-2023* (Programmabureau Sociaal)

in periode 2018-2023* (Programmabureau Sociaal)

* Tekort over 2023 betreft prognosecijfer van juli 2023

Een tekort ontstaat door een verschil tussen de beschikbare middelen en de daadwerkelijke uitgaven. Figuur 3.1c toont voor de jaren 2018 en 2023 een overzicht van het begrote bedrag en de daadwerkelijk gerealiseerde uitgaven. Voor 2023 is dit een prognose. De figuur laat zien dat met name de uitgaven harder zijn gestegen dan de inkomsten.

16

Figuur 3.1c Inkomsten en uitgaven vergeleken 2018-2023 in miljoen euro’s (Gemeente Enschede, juni 2023)

Zijn de kosten in andere gemeenten net zo sterk gestegen als in Enschede? Figuur 3.1d toont de ontwikkeling van alle gedeclareerde kosten voor jeugdzorg tussen 2019 en 2022. Het jaar 2019 is als uitgangspunt genomen (index=100). Te zien is dan dat voor Enschede de kosten vanaf 2020 gingen stijgen en in Almelo en Hengelo dit al eerder gebeurde. In Enschede zijn tussen 2021 en 2022 de kosten veel sterker toegenomen dan in Almelo en Hengelo. Dit komt niet doordat in Enschede er veel meer cliënten zijn bijgekomen, maar dit komt door de in Enschede veel sterkere stijging van de kosten per cliënt (zie 4.5). Om na te gaan in hoeverre het nieuwe woonplaatsbeginsel deze vergelijking beïnvloedt, toont figuur 3.1e de kostenontwikkeling voor jeugdzorg exclusief verblijf. Het woonplaatsbeginsel heeft namelijk vooral effect op de kosten van verblijf. Hier zien we dat de kostenontwikkeling in Enschede tussen Almelo en Hengelo in beweegt, dus daarin veel meer dezelfde trend volgt.

Figuur 3.1d Ontwikkeling declaraties Jeugdzorg

Figuur 3.1e Ontwikkeling declaraties jeugdzorg

tussen 2019 (index=100) en 2022.

uitgezonderd verblijf tussen 2019 (index=100) en 2022

(Twentse Monitor Sociaal Domein, 2023)

(Twentse Monitor Sociaal Domein, 2023)

17

3.2 OORZAKEN VOOR HET TEKORT Om inzicht te krijgen in de oorzaken van het financiële tekort op hoofdlijnen is een verdiepende analyse gedaan op de situatie 2022 en de prognose van juli 2023. De uitkomst hiervan is te zien in figuur 3.2a.

Hier zijn globaal vier oorzaken genoemd: 1)

Extra kosten voor de wijziging van het woonplaatsbeginsel

2)

Niet gedekte tariefstijgingen voor jeugdzorg

3)

Extra kosten door niet begrote volumegroei (meer jeugdigen in jeugdzorg dan verwacht)

4)

Extra kosten door zwaardere zorg dan begroot (langduriger, duurdere zorgvormen, en intensiever)

Figuur 3.2a Opbouw financieel tekort in 2022 en 2023 langs vier hoofdverklaringen (Programmabureau Sociaal, oktober 2023) * Tekort over 2023 betreft prognosecijfer van juli 2023

€16,7 miljoen

Vanaf 1 januari 2022 is het nieuwe woonplaatsbeginsel ingegaan (zie kader, blz. 34). Voor de gemeente Enschede betekent de invoering van het nieuwe woonplaatsbeginsel dat er vanaf 2022 meer jeugdigen onder de zorg van de gemeente Enschede vallen. Het gaat hierbij om jeugdigen met een voogd (GI). Veelal zitten deze jeugdigen in langdurige jeugdzorgtrajecten (pleegzorg). Het Rijk compenseert de gemeente Enschede hiervoor met extra budget. Dit extra budget is echter niet toereikend gebleken om de kosten die de gemeente Enschede voor deze jeugdigen maakt te dekken.

In 2023 speelt naast het woonplaatsbeginsel het probleem van niet-gedekte tariefeffecten. Om verschillende redenen zijn de tarieven voor jeugdzorg in 2022 en 2023 meer verhoogd dan waar in de begroting rekening mee is gehouden. Het gaat hier om drie aspecten: 1.

Effect onderzoek reële prijs (2023) Bij het verlengen van contracten voor regionale inkoop van Jeugdzorg is een onderzoek uitgevoerd of de gehanteerde tarieven reëel zijn. Uit het onderzoek is gebleken dat een deel van de actuele tarieven als niet-reëel

18

wordt beschouwd. Hierbij is voor 2023 een aanpassing noodzakelijk waar in de begroting geen rekening mee is gehouden. Dit effect bedraagt naar schatting €2,5 miljoen aan niet-gedekte kosten voor tariefstijging. 2.

Deel van de prijsindexatie niet gedekt in de begroting (2023) Voor 2023 is er in de begroting uitgegaan van een lagere indexatie (5,75%) dan daadwerkelijk gehanteerd (6,5%). Voor vervoer is ook een deel van de prijsindexatie niet gedekt in de begroting.

3.

Niet gedekte indexering op overschrijding uitgaven (2022 en 2023) Voor de extra uitgaven in 2021 en 2022 is in respectievelijk 2022 en 2023 de indexatie alleen toegepast op het begrote bedrag en niet op de hogere uitgaven.

Het resterende deel van het tekort, dat dus niet toe te wijzen is aan het nieuwe woonplaatsbeginsel of het nietgedekte tariefeffect, is toe te wijzen aan meer gebruik van jeugdzorg dan wat het Rijk voor Enschede calculeert op basis van een aantal gemeente parameters. Hierbij is een schatting gemaakt van welk deel van het extra zorggebruik komt door extra jeugdigen in zorg en welk deel door hogere kosten per jeugdige door zorgverzwaring. Vanuit de praktijk klinken geluiden dat omdat zorgaanbieders de gewenste zorg niet kostendekkend kunnen leveren, zij extra indicaties aanvragen. Hiervan is lastig na te gaan hoe groot dit aspect is én wat daadwerkelijke zorgverzwaring is.

Het deel van het tekort dat ontstaat door het nieuwe woonplaatsbeginsel en niet-gedekte tariefeffecten kan gezien worden als niet-beïnvloedbaar. Dit tekort is immers niet ontstaan door een gewijzigde zorgvraag of zorgaanbod. Het tekort dat is ontstaan door meer jeugdzorggebruik is in theorie beïnvloedbaar. Figuur 3.2b laat zien dat iets meer dan de helft van het verwachte tekort in 2023 beïnvloedbaar is.

Figuur 3.2b Beïnvloedbaar versus niet-beïnvloedbaar aandeel van het verwachte financiële tekort in 2023 (Programmabureau Sociaal, oktober 2023)

In figuur 3.2c staan nogmaals de jaarlijkse tekorten gepresenteerd ten opzichte van de Rijksbijdrage. Hierbij zijn alleen de beïnvloedbare kosten meegenomen die zijn veroorzaakt door toenemend jeugdzorggebruik. Deze figuur laat zien dat het tekort van 2022 in lijn ligt met eerdere jaren. Het verwachte tekort van 2023 is wel relatief groot, maar was in 2018 nog groter. Hieruit zou je kunnen afleiden dat de tekorten die ontstaan door meer jeugdzorggebruik in de afgelopen jaren in verhouding staat tot de tekorten in voorgaande jaren. Dit beeld is nog sterker wanneer we het tekort uitdrukken als percentage van de totale Rijksbijdrage (figuur 3.2d)

19

Figuur 3.2c Beïnvloedbare financiële tekorten

Figuur 3.2d Beïnvloedbare financiële tekorten op

op jeugdzorg vanuit de Rijksbijdrage in miljoen euro’s

jeugdzorg vanuit de Rijksbijdrage als percentage van

per jaar, 2018-2023* (Programmabureau Sociaal)

die Rijksbijdrage, per jaar 2018-2023* (Programmabureau Sociaal)

* Tekort over 2023 betreft prognosecijfer van juli 2023

3.3 VERWACHTE BESPARINGEN LANDELIJK VANUIT HERVORMINGSAGENDA JEUGD In de landelijke hervormingsagenda Jeugd20 worden maatregelen genoemd waarvan een inschatting is gemaakt wat deze aan besparing opleveren als ze doorgevoerd zijn. Allereerst is er landelijk veel discussie of deze besparingen reëel zijn. De gemeenten hebben de Hervormingsagenda in juni 2023 aangenomen waarbij zij hebben aangegeven dat de inhoudelijke agenda en de houdbaarheid van het financieel kader in de uitvoering moet worden bewezen. Voor iets minder dan twee derde van het landelijke besparingsbedrag is overeenstemming over mogelijke haalbaarheid. Over de overige ruime een derde is een nog hogere mate van onzekerheid. Een onafhankelijke deskundigencommissie brengt in 2025 en 2028 een zwaarwegend advies uit over de tot dan toe gerealiseerde besparingen en het vervolg.

Van de tabel met verwachte besparingen landelijk zoals deze nu is opgenomen in de hervormingsagenda hebben wij een evenredige vertaling gemaakt voor de financiële besparingen voor de gemeente Enschede (tabel 3.3a). Deze evenredigheid is een aanname. De eerste besparingen zouden vanuit de hervormingsagenda bezien in 2023 worden verwacht. Als dit klopt, dan zou in theorie zonder de hervormingsagenda het tekort in Enschede in 2023 nog ruim 4 miljoen hoger zijn. Hier zetten we wel kanttekeningen bij. Naast de onzekerheid die er landelijk is over de haalbaarheid van deze besparingen, zijn er ook maatregelen genoemd die in Enschede al eerder dan in 2023 zijn ingevoerd, denk aan de doorbraakmethode en de brede invoering van de POH Jeugd of regionalisering. In dat geval zijn er dus geen extra besparingen te verwachten.

20

Hervormingsagenda Jeugd 2023 - 2028 | Rapport | Rijksoverheid.nl

20

Tabel 3.3a Maatregelen hervormingsagenda met een verwacht besparingsbedrag, vertaald naar Enschede (Programmabureau Sociaal, 2023) x €1.000 2023

2024

2025

2026

2027

€0

€280

€571

€850

€1.130

€780

€780

€780

€2.446

€2.446

Invoering doorbraakmethode (B15)

€1.176

€1.176

€1.17 6

€1.176

€1.176

Brede invoering POH jeugd GGZ (E1)

€873

€873

€873

€1.025

€1.025

Beperking verwijzingen naar gecontracteerd aanbod (B12)

€571

€571

€571

€571

€571

Regionalisering (B3)

-€151

-€151

-€151

-€128

-€47

Voorkomen en verkorten residentiële zorg (B17)

-€443

-€617

-€757

-€326

€23

Normaliseren voogdijondersteuning (B18)

€70

€70

€70

€303

€303

Selectie en contractering (B5)

-€12

€326

€722

€920

€839

Tariefdifferentiatie (B6)

€140

€163

€186

€198

€280

€1.304

€1.304

€1.30 4

€2.609

€2.609

€47

-€419

-€990

€1.549

€1.491

€4.356

€4.35 6

€11.19 2

€11.84 4

Versterken normale leven / veerkracht Jeugdigen en hun omgeving (B16) Afbakening reikwijdte (B2)

Standaardisatie uitvoering (B23) Overig (bijstellingen Rijk) TOTAAL effect vertaald naar Enschede

€4.356

Omvang onzeker

€4.449

In de hervormingsagenda wordt aangenomen dat de genoemde maatregelen in 2027 maximaal financieel effect hebben gesorteerd. Voor Enschede zou dat een jaarlijkse besparing van €11,8 miljoen zijn. Hiervan is vanuit de hervormingsagenda bezien ruim een derde een onzekere besparing. Omdat van die €11,8 miljoen er in theorie al €4,3 miljoen vanaf 2023 is bespaard, blijft er voor de komende jaren nog een besparing van €7,5 miljoen over. Van deze €7,5 miljoen is een deel onzeker. Als we de komende jaren inderdaad alle genoemde financiële besparingen uit de hervormingsagenda behalen én als ook het onzekere deel en als het beïnvloedbaar financieel tekort van €8,9 miljoen niet verder oploopt, dan zouden we nog steeds een tekort overhouden (zie figuur 3.3b). We kunnen nog redeneren dat de verwachte besparingen in 2023 nog niet zijn opgetreden en later alsnog komen. In dat geval zouden we wel positief uitkomen. Dit voelt echter wel erg als wensdenken. Het lijkt reëler om te verwachten dat de €7.489 besparingen uit de hervormingsagenda het maximale is en waarschijnlijk minder. Er blijft dus nog een opdracht over.

21

Figuur 3.3b Opgave beïnvloedbaar financieel tekort versus gecalculeerde opbrengst hervormingsagenda, uitgaande van verwacht tekort 2023

3.4 UITGAVEN OP HOOFDLIJNEN Voor de strategie duurzame jeugdzorg is het belangrijk om ons te richten op het in theorie beïnvloedbaar financieel tekort. In 3.1 werd al duidelijk dat het tekort vooral ontstaat door sterk toenemende kosten. Hier zoomen we even in op de uitgaven in totaal.

Het grootste deel van de kosten voor de uitvoering van de Jeugdwet worden besteed aan directe zorg. Ruim driekwart van de totale kosten zijn voor individuele maatwerkvoorzieningen en nog eens 9 procent voor bijzondere projecten. Hieronder vallen kosten voor Veilig thuis, de begeleiding jeugd en gezin vanuit het Leger des Heils, de collectieve schoolzorgarrangementen, het coördinatiepunt spoed, flexibel budget, kracht van verenigingen en de POH jeugd. De kosten voor lokale uitvoering beslaan 13 procent van alle kosten. Dit omvat de kosten voor de gemeentelijke toegang, beleid en overige (contractmanagement, backoffice). Het aandeel kosten voor lokale uitvoering is in Enschede net als in Hengelo en in Haaksbergen relatief laag in vergelijking tot andere (kleinere) Twentse gemeenten. Almelo deed in deze vergelijking niet mee. Tussen 2020 en 2021 is het percentage uitvoeringskosten in Enschede toegenomen. Tussen 2021 en 2022 bleef dit stabiel.

Figuur 3.4a Uitgaven 2022 op hoofdlijnen (Kennispunt Twente) 21

21

Kennispunt Twente (2023) Jaarrekeninganalyse Sociaal Domein Twentse gemeenten.

22

Van de uitgaven voor directe zorg gaat het grootste deel naar de verblijfszorg en bijbehorende begeleiding of therapie. Alhoewel de meeste jeugdigen ambulante behandeling (OB4) krijgen zijn in absolute zin de kosten het hoogst van jeugdzorg met verblijf (figuur 3.4b).

Figuur 3.4b Verdeling van de totale kosten over de verschillende hoofdcategorieën zorg (individueel maatwerk) 2022 (Programmabureau Sociaal)

Figuur 3.4c biedt een uitsplitsing van alle directe zorg. Dit is een uitgebreidere figuur dan 3.4b met bijvoorbeeld ook kosten voor Veilig Thuis Twente en OJA (onderwijs-jeugdhulp arrangementen) toegevoegd. Hierin wordt alle begeleiding (OB2) en therapie (OB3) apart weergegeven, dus ook als deze in combinatie met verblijf wordt geboden.

Zoals figuur 3.4c laat zien is er voor de verschillende vormen van ambulante zorg een jaar op jaar toename van de kosten. Vooral bij therapie (OB3) is de kostentoename aanzienlijk, zowel relatief als absoluut. De sterke kostenstijging tussen 2021 en 2022 voor wonen en verblijf in het kader van het woonplaatsbeginsel is hier ook duidelijk zichtbaar. Maar ook tussen 2022 en prognose 2023 nemen de kosten voor wonen en verblijf verder toe.

De kosten voor OJA zijn daarentegen stabiel in de afgelopen jaren.

23

Figuur 3.4c Totale directe zorgkosten per type product (2021-2023), waarbij 2023 prognosecijfer is (Programmabureau Sociaal).

24

VERDIEPING: RELATIEF STABIELE KOSTENONTWIKKELING BIJ OJA OJA staat voor Onderwijs Jeugdhulp Arrangement. OJA wordt aangeboden op vijf zorgintensieve scholen, oftewel scholen waarop relatief veel leerlingen zitten die gebruik maken van jeugdhulp. Op deze scholen is een jeugdhulpaanbieder aanwezig om sneller hulp te kunnen bieden. De jeugdhulp op de scholen wordt via lumpsum gefinancierd. De kosten voor OJA betreffen alle jeugdzorgkosten (ook via andere jeugdzorgaanbieders of verwijzers) voor jeugdigen die op een OJA-school zitten.

Uit de eindejaarsanalyse OJA 202222 blijkt dat de relatieve beperkte kostenstijging voor jeugdzorg vooral is terug te zien onder directe regie van de OJA-aanbieders (dus niet via de andere verwijzers zoals de huisarts of GI). Zowel het aandeel kinderen met tweedelijns jeugdzorg als de kosten per jeugdige met jeugdzorg onder directe regie van de OJA aanbieder zijn lager dan gemiddeld in Enschede. Dit betekent niet dat er minder hulp is, maar dat er een verschuiving heeft plaatsgevonden naar meer collectieve en preventieve hulp.

Aandachtspunt is dat bij OJA ook een investering hoort voor de organisatie. Deze investering wordt nu (deels) terugverdiend doordat de jeugdzorgkosten op OJA scholen minder hard toenemen dan gemiddeld in Enschede. In het onderzoek uit 2021 kwam naar voren dat destijds de jeugdzorginzet op OJA scholen minder kosteneffectief zou zijn dan de reguliere zorg vanwege de extra organisatiekosten23. Na 2021 is het OJA-concept verder doorontwikkeld. Mogelijk is het nu wel even kosteneffectief. Dit is niet onderzocht. OJA kent ook andere besparingen die niet exact in euro’s vertaald zijn, zoals besparingen op vervoerskosten en (mogelijk) op de uitvoering van de toegang. Ook levert OJA positieve effecten op voor ouders en kinderen, bijvoorbeeld dat er sneller hulp is.

Maar hoe komt het nu dat bij OJA de kosten voor jeugdzorggebruik minder hard toenemen dan gemiddeld in Enschede? In het 2021 uitgevoerde onderzoek naar deze werkzame elementen zijn er drie genoemd 24: •

Lumpsumbudget voor álle jeugdzorg dwingt tot zorgtransformatie

•

Eén hoofdaanbieder met totale financiële verantwoordelijkheid leidt tot prikkel voor innovatie

•

Intensivering van regievoering en aanwezigheid OJA medewerker op school stroomlijnt de hulpverlening

De werkgroep OJA heeft in december 2023 aanvullende factoren van de OJA werkwijze benoemd die bijdragen aan de gunstigere ontwikkeling van de uitgaven op OJA scholen. De gegeven verklaringen liggen in het verlengde en/of zijn een aanvulling op bovengenoemde werkzame elementen:

Verklaringen gericht op efficiëntere zorg •

Er wordt groepsgerichte ondersteuning geboden.

•

De hoofdaanbieder voert strakke regie en stuurt op doelen, ook als onderaannemers de zorg bieden. De financiële verantwoordelijkheid zorgt voor meer kostenbewustzijn bij hoofdaanbieder.

•

De kleinschaligheid van een OJA school maakt het aantal onderaannemers te overzien en daardoor ook goed te volgen en te controleren.

22

Lammertink, R. (juni 2023). Memo eindejaarsanalyse 2022 voor bestuurders, projectleiders en financials betrokken bij OJA [intern document]. 23 Lazrak, F (2021) Samen kansrijk leren en transformeren: MKBA OJA-aanpak in Enschede: de meerwaarde van lumpsumbekostigde jeugdzorg binnen het zorgintensieve onderwijs. AEPB Onderzoek en Advies. 24 Lazrak, F (2021) Samen kansrijk leren en transformeren: MKBA OJA-aanpak in Enschede: de meerwaarde van lumpsumbekostigde jeugdzorg binnen het zorgintensieve onderwijs. AEPB Onderzoek en Advies.

25

•

Er zijn minder zorgaanbieders betrokken doordat de hoofdaanbieder indien nodig expertise in huis haalt om zoveel als mogelijk zelf te kunnen voorzien in de ondersteuningsbehoefte van de doelgroep (bv PMT).

•

Zorg kan snel afgeschaald worden als het kan en opgeschaald als het moet. Het OJA-team en ouders wordt hierbij niet gehinderd door administratieve lasten (beschikkingen).

•

Korte lijntjes met ouders en leerkrachten ontstaan door de aanwezigheid op school (meer nog dan wanneer er een vaste contactpersoon voor jeugdzorg is voor de school).

Verklaringen gericht op effectievere zorg: •

Er wordt zorgaanbod op maat ontwikkeld (individueel en groepsgericht)..

•

Een kleine vaste groep professionals in school kijkt samen wat er in school speelt en wat hier anders zou kunnen. Dit verkleint het grijze gebied tussen onderwijs en jeugdhulp. OJA teams kunnen docenten handelingsperspectieven bieden om effectiever op te treden in de klas bij bepaalde problematiek.

•

Kleinschaligheid maakt het mogelijk een relatie op te bouwen met partners uit voorliggend veld.

•

Samenwerking met partners uit voorliggend veld (bv Humanitas, Sportaal) draagt bij aan transformatie.

•

Datagestuurd werken per school draagt bij aan een gerichter preventie- of groepsaanbod.

•

Langdurige verbondenheid van OJA team aan een school zorgt dat het team de leerlingen en hun voorgeschiedenis kent en snel en goed overziet wat nodig is bij terugval of een nieuwe situatie.

•

In één keer goed aanpak in plaats van te lang zo licht als mogelijk inzetten. De jeugdzorgaanbieder op school kan met zijn of haar ervaring ook meedenken of jeugdhulp in bepaalde gevallen echt nodig is. Zonder OJA team in school verwijst een leerkracht een ouder naar verwachting sneller door.

Ook zijn er enkele randvoorwaarden voor de inzet van OJA: •

OJA is ontwikkeld voor zorgintensieve scholen. Het is niet nodig en niet wenselijk om op alle scholen een OJA te bieden. Welke ondersteuning het best past, hangt af van de hulpvragen die er op een school zijn.

•

OJA kan op deze manier: met lumpsum bekostiging worden uitgevoerd als er voldoende kinderen op school zijn met wat stevigere hulpvragen, anders is het efficiëntievoordeel voor aanbieders weg.

•

OJA vraagt een lange adem. Het kost wel 2 tot 3 jaar om te komen tot de effectieve samenwerking tussen school – zorgaanbieder en gemeente in de school die OJA zo succesvol maakt.

•

OJA is opgestart als project met duidelijke doelen en een projectleider. Dit is nodig om een dergelijk initiatief goed van de grond te krijgen.

26

Conclusie: In deze paragraaf zijn we ingegaan op de betaalbaarheid van jeugdzorg. Onderzoeksvragen hierbij: waar zien we in de jeugdzorg een mindere betaalbaarheid en wat zijn de oorzaken hiervan? Dat er meer jeugdigen jeugdzorg krijgen en de geboden jeugdzorg steeds langer en intensiever is, is niet de enige reden voor de financiële tekorten. Ongeveer de helft van de financiële tekorten komt door ontwikkelingen die niet beïnvloedbaar zijn. De verandering van het woonplaatsbeginsel in 2022 kost ons meer geld dan wij er van het Rijk voor krijgen. Vanaf 2023 zijn de lonen van jeugdhulpverleners gestegen. Aanbieders kunnen deze hogere lonen niet betalen vanuit de afgesproken tarieven. We willen niet dat zorgaanbieders omvallen. Hiervan zouden kwetsbare jeugdigen die hulp krijgen de dupe worden. Daarom krijgen aanbieders extra geld. Daarnaast zijn wij verplicht reële prijzen te hanteren. Het budget dat de gemeente vanuit het Rijk ontvangt, dekt de prijsstijgingen bij aanbieders onvoldoende, waardoor het probleem naar de gemeente verschuift. De jeugdzorgkosten van jeugdigen op OJA scholen stegen de afgelopen jaren verhoudingsgewijs minder hard dan de totale jeugdzorgkosten. Het feit dat één jeugdhulpaanbieder een lumpsumbudget krijgt voor alle jeugdzorg aan jeugdigen van de school dwingt tot zorgtransformatie en geeft een prikkel voor innovatie.