B4 - Wegwijzer gemeentelijk woonwagen-en standplaatsenbeleid

Voor de betrokken ambtelijke organisatie van de gemeente ligt er een taak om hun bestuurders zo goed mogelijk te informeren over het belang van het hebben van woonwagen- en standplaatsenbeleid dat in overeenstemming is met het mensenrechtelijk kader en de wijze waarop dat ingevuld kan worden. Indien de gemeenteraad ervoor kiest om alsnog niet over te gaan tot een onderzoek of het opstellen van beleid, zijn andere partijen aan zet om de gemeente van inzicht te laten veranderen. Dat kan een lokale woningcorporatie zijn die standplaatsen in eigendom heeft en daarin betrokkenheid van de gemeente wenst of bijvoorbeeld regiogemeenten die zien dat zij meer vraag naar standplaatsen krijgen doordat buurgemeenten geen mogelijkheden bieden voor woonwagenbewoners. Door op regionaal niveau samen te werken kunnen gemeenten elkaar aansporen om actief aan de slag te gaan met het ontwikkelen van woonwagen- en standplaatsenbeleid (zie hiervoor ook paragraaf 5.5). 4.2 Stap 2: Organiseren van de samenwerking Formeer een projectgroep Als duidelijk is dat er voldoende grond is om tot aanpassing (of opstellen van nieuw) woonwagen- en standplaatsenbeleid over te gaan, is het zaak om tot een goede samenwerking tussen alle betrokken partijen te komen. Het verbeteren van de communicatie is cruciaal voor een duurzame samenwerking tussen partijen.

In het Beleidskader zijn hiervoor de volgende aandachtspunten genoemd: Communicatie tussen partijen (Beleidskader) • Creëer vertrouwen tussen gemeente en woonwagenbewoners. Ga de dialoog aan en betrek woonwagenbewoners bij het beleid dat hen aangaat. Biedt ruimte voor actieve, effectieve en constante betrokkenheid van woonwagenbewoners. • Heb expliciete aandacht voor de culturele identiteit van de woonwagenbewoner en de daarmee samenhangende woonwens.

24

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

•

Inzet op duurzaam beleid; waarbij de samenwerking voor een langere periode geborgd is. Creëer een duidelijk aanspreekpunt binnen de gemeente voor woonwagenbewoners, zodat (1) men weet bij wie zij bij de gemeente terecht kunnen met hun vragen en (2) er binnen de gemeente minimaal één persoon is die zicht heeft op de eventuele voorgeschiedenis.

Bij de start van het traject is het van belang om de samenwerking goed te organiseren en woonwagenbewoners nadrukkelijk te betrekken. Dit begint met het formeren van een projectgroep. Deze projectgroep bestaat idealiter uit een vertegenwoordiging van woonwagenbewoners, beleidsmedewerkers van de gemeente en de betrokken corporatie(s). De projectgroep regelt de uitvoering van het project (bijvoorbeeld uitvoeren van onderzoek of opstellen van beleid), bespreekt wat van belang is bij de uitvoering, bewaakt de planning en zorgt voor het resultaat. Bij het formeren van de projectgroep is een aantal punten van belang: 1

Deelname woonwagenbewoners: balans tussen goede afspiegeling en overzichtelijke projectgroep De gemeente moet het initiatief nemen om woonwagenbewoners uit te nodigen voor de projectgroep. Het gaat daarbij om een vertegenwoordiging van bewoners van de bestaande woonwagenlocatie(s) in de betreffende gemeente. Als de contacten goed zijn, volstaat doorgaans een eenvoudige uitnodiging. Als de relatie minder goed is (bijvoorbeeld bij onderling wantrouwen) is het zaak om een of meerdere gesprekken met de woonwagenbewoners te organiseren om de kou uit de lucht te halen. Neem in deze voorbereidende gesprekken de ruimte om eventuele ergernissen uit het verleden (oud zeer) uit te spreken, zowel vanuit de gemeente als woonwagenbewoners. Het is aan de bewoners zelf om een of meerdere personen aan te wijzen die hun belangen in de projectgroep zal vertegenwoordigen. In een gemeente met een overzichtelijk aantal standplaatsen is dat eenvoudiger dan wanneer er sprake is van veel verschillende woonwagenlocaties met meerdere families. In het tweede geval is het reëel om meer dan een persoon vanuit de woonwagenbewoners aan de projectgroep deel te laten nemen, bijvoorbeeld één vertegenwoordiger per locatie. De gemeente dient in het oog te houden dat er een goede balans moet zijn tussen woonwagenbewoners en andere betrokken partijen in de projectgroep.

Bespreek dit open en transparant met de woonwagenbewoners, zodat voor hen helder is wie en hoeveel mensen ze kunnen uitnodigen. Tevens is het belangrijk om als gemeente helderheid te scheppen over de rol die bewoners hebben in het proces. Zij vormen een belangrijk klankbord voor de gemeente en hebben een adviesrol. Maar de gemeente is verantwoordelijk voor de uiteindelijke keuzes met betrekking tot het gemeentelijk beleid.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

25

Praktijkvoorbeelden: betrekken van woonwagenbewoners Woonwagenbelangen Amsterdam: Iedere locatie een contactpersoon In 2009 is Woonwagenbelangen Amsterdam opgericht door Sabina Achterbergh van de Vereniging Sinti Roma Woonwagenbewoners Nederland. Woonwagenbelangen Amsterdam vormt nu een netwerkorganisatie met een aanspreekpunt op elke woonwagenlocatie in de gemeente. De belangenorganisatie heeft haar standpunten op papier gezet en treedt periodiek in overleg met de gemeente. Zo heeft Woonwagenbelangen Amsterdam onder andere meebeslist over de opzet van het woonbehoeftenonderzoek – van de opzet van de vragenlijst tot de keuze voor het onderzoeksbureau. Ook praat Woonwagenbelangen Amsterdam mee over het gemeentelijke beleidsstuk over woonwagenbeleid, dat begin 2020 is gepubliceerd. Het was de visie van Sabina Achterbergh om dit systeem van een bewonersorganisaties op meerdere plaatsen in Nederland op te richten en er bovendien een officiële huurdersvereniging van te maken. Hierna volgden bewonersorganisaties in Arnhem, Haarlemmermeer, Haarlem, Apeldoorn, etc. Gemeente Arnhem: Huurdersvereniging Woonwagenbewoners Arnhem (HWA) In de woonwagengemeenschap van Arnhem leefde lange tijd het gevoel niet gehoord te worden door de gemeente.

De belangrijkste wens van de woonwagenbewoners was om in familieverband samen te leven, maar de toename van het aantal standplaatsen liet op zich wachten. In de Arnhemse woonwagengemeenschap bestond ook de wens om een serieuze gesprekspartner te zijn van de gemeente en de corporaties en daarom is gekozen voor de vorm van een huurdersvereniging. HWA praat nu mee over de stedelijke woonvisie en onderhandelt mee in de prestatieafspraken. De afgelopen vijf jaren is er in Arnhem veel veranderd. In 2016 is gemeente Arnhem officieel van het ‘afbouwbeleid’ afgestapt. Nu is er een overlegstructuur en zijn er op regelmatige basis gesprekken tussen de gemeente en de woonwagengemeenschap. Zo heeft de HWA in 2015 input geleverd voor de gemeentelijke woonvisie. Ook heeft de gemeente in 2017 de opdracht gegeven tot het doen van een woonbehoeftenonderzoek.

2 Betrekken van de woningcorporatie(s) en eventuele beheerorganisaties De woningcorporatie is de eerstaangewezen partij om te voorzien in de huisvesting van woonwagenbewoners voor zover zij tot de doelgroep van de sociale huursector behoren.54 Daarnaast hebben veel gemeenten na de afschaffing van de Woonwagenwet in 1999 het eigendomsrecht (en daarmee ook het beheer) van woonwagenlocaties overgedragen aan woningcorporatie(s). Daarmee is de betrokkenheid van woningcorporaties bij het lokale woonwagen- en standplaatsenbeleid doorgaans groot. Een deel van de gemeenten en woningcorporaties heeft het beheer van woonwagenlocaties uitbesteed aan een beheerorganisatie. Als dat het geval is, is het van belang om ook de beheerorganisatie uit te nodigen voor de projectgroep. Zij hebben in deze gevallen het meeste contact met de bewoners. Ook als in een gemeente de actieve woningcorporaties geen standplaatsen of woonwagens in bezit hebben is het raadzaam een vertegenwoordiging vanuit de sociale huursector aan tafel te hebben. Het is immers mogelijk dat er vanuit een behoeftenonderzoek wel een uitbreidingsopgave voor de corporaties naar voren komt.

54 Primair zijn dat de huishoudens met een inkomen tot €39.055, in tweede instantie gaat het ook om de huishoudens die tot de middeninkomens behoren (€39.055 tot €43.574).

26

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

3 Zorg voor een goede interne afstemming tussen betrokken afdelingen Omdat het woonwagen- en standplaatsenbeleid onderdeel uitmaakt van het gemeentelijke huisvestingsbeleid ligt het voor de hand dat vanuit de gemeente in ieder geval de beleidsmedewerker ‘Wonen’ deelneemt aan de projectgroep. Binnen de gemeentelijke organisatie zijn echter meerdere afdelingen betrokken bij het beleid aangaande woonwagenlocaties. Vanuit het Sociaal Domein zijn medewerkers actief voor kwetsbare personen die op woonwagenlocaties wonen (zoals mensen met een zorg- of ondersteuningsvraag) en medewerkers op het vlak van Handhaving zien toe op het gebruik van de openbare ruimte en de (brand)veiligheid. Afhankelijk van de lokale situatie kan de gemeente overwegen om ook vanuit deze afdelingen een medewerker aan te laten sluiten bij de projectgroep. In ieder geval is het van belang om tussen de verschillende betrokken afdelingen doorlopend contact te houden over de stand van zaken en eventuele aandachtspunten. Weet van elkaar waarmee iedereen bezig is. 4.3 Stap 3: In kaart brengen bestaand aanbod woonwagens en standplaatsen Nu de samenwerking met betrokken partijen is opgezet, is het zaak om duidelijkheid te scheppen over doelen en verwachtingen.

Wat wil men in het lokale woonwagen- en standplaatsenbeleid vastleggen en wat is daarvoor nodig? Zoals in stap 1 benoemd, vormt een nader onderzoek naar de behoefte aan standplaatsen en woonwagens meestal de aanleiding voor herziening van het lokale beleid. Voordat daarmee kan worden begonnen, is het belangrijk om de huidige situatie van het woonwagenleven in de gemeente in kaart te brengen. Aantal standplaatsen en woonwagens De eerste stap bestaat uit een inventarisatie van de aantallen locaties en de aantallen standplaatsen per locatie. Bij deze inventarisatie helpt het om onderscheid te maken naar het aantal standplaatsen met bewoonde woonwagen en standplaatsen zonder woonwagen. Dit laatste kan ontstaan zijn doordat er simpelweg geen vraag was/is naar een standplaats, maar vaak gaat het om standplaatsen die in het verleden zijn vrijgekomen, maar niet opnieuw werden ingevuld, omdat het lokale woonwagen- en standplaatsenbeleid destijds uitging van een afbouw van het standplaatsen. Daarnaast zijn er diverse woonwagenlocaties in het land met reguliere woningen (stenen huizen, ook wel woonwagenwoningen genoemd) waar woonwagenbewoners wonen.

Hoewel voor de meeste woonwagenbewoners een versteende woonwagen totaal niet beantwoordt aan hun wooncultuur (en deze daarom het liefst zo snel mogelijk weer wordt vervangen door woonwagens van houtskeletbouw), behoren deze woningen wel tot het woningaanbod op woonwagenlocaties. Het is aan te bevelen om eventueel aanwezige stenen woningen op woonwagenlocaties apart te registreren in de analyse van het aanbod aan woonwagens en standplaatsen. Deze inventarisatie geeft inzicht in de aanbodkant (hoeveel woonwagens en standplaatsen zijn er in de gemeente?) en kan wellicht in een volgende fase ook bruikbaar zijn om inzichtelijk te maken waar -en of- er eventuele ruimte is voor uitbreiding van het aantal standplaatsen binnen bestaande woonwagenlocaties.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

27

Inzicht in de eigendomsvormen Een tweede stap is inzicht krijgen in de eigendomsvorm van woonwagens en standplaatsen op de verschillende locaties. Er zijn namelijk verschillende eigendomsvormen en deze kunnen verschillen van locatie tot locatie. Eigendomsvormen die vaak voorkomen zijn: • De standplaats wordt verhuurd door een corporatie of gemeente, maar de woonwagen is in eigendom van de bewoner. • Zowel de standplaats als de woonwagen worden verhuurd door een corporatie of gemeente. • Zowel de standplaats als de woonwagen zijn in eigendom van de bewoner. Bij deze eigendomsvorm komt het zowel voor dat een standplaats in het verleden in zijn geheel is aangekocht door de (huidige of een vorige) bewoner, als ook dat de standplaats in erfpacht is uitgegeven door de gemeente. De bewoner betaalt in dat geval een jaarlijkse erfpachtcanon aan de gemeente. Inzicht in voorgeschiedenis, gemaakte afspraken tussen partijen Ten slotte is het van belang om per locatie inzicht te hebben in belangrijke kenmerken van de woonomgeving, gemaakte afspraken met bewoners, corporaties, omwonenden, die van invloed (kunnen) zijn op het huidige of toekomstige woningaanbod en de behoefte.

• Zijn er bijvoorbeeld in het verleden harde toezeggingen gedaan over het wel of niet uitbreiden van het aantal standplaatsen, aan woonwagenbewoners en/of aan omwonenden? • Hoe is de toewijzing van standplaats en/of woonwagen geregeld? Is er sprake van een inschrijflijst waarvoor woningzoekenden zich kunnen aanmelden? Is er sprake van een huisvestingsverordening waarin de gemeente voorrangsregels hanteert met betrekking tot het toewijzen van standplaatsen? Of wordt er een coöptatiesysteem gehanteerd waarbij woonwagenbewoners een nieuwe huurder voordragen? • Is er sprake van illegale bewoning (al dan niet gedoogd)? Bijvoorbeeld doordat mensen zonder toestemming een woonwagen op een standplaats of in de openbare ruimte hebben (bij)geplaatst? Zo, ja om hoeveel gevallen van illegale bewoning gaat het daarbij? • Wie is verantwoordelijk voor het onderhoud van standplaatsen en woonwagens? Hoe ervaren betrokken partijen deze wijze waarop dit in de praktijk gebeurt (frequentie, kwaliteit)? • Wat is de kwaliteit van de bestaande woonwagenlocaties? Is het onderhoud en beheer op orde (bijvoorbeeld als het gaat om brandveiligheid, openbare ruimte, parkeermogelijkheden, verlichting)? Hoe is de bereikbaarheid voor hulpdiensten? Is er mogelijk sprake van vervuilde grond? Zijn niet gevulde standplaatsen relatief eenvoudig weer inzetbaar te maken? • Hoe is de samenstelling van bewoners op de

woonwagenlocatie(s) binnen de gemeente? Is er per locatie sprake van een homogene groep (doordat er één familie per locatie woont) of wonen er verschillende families op één locatie bij elkaar? Hoe zijn de verhoudingen tussen bewoners op de locaties? Kan iedereen goed met elkaar door een deur of zijn er spanningen?

28

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

•

Zijn er specifieke (sub)doelgroepen binnen de woonwagenbewoners die woonachtig zijn in de gemeente (bijvoorbeeld kermisexploitanten), die daardoor mogelijk een andere woningbehoefte hebben dan andere woonwagenbewoners?

Deze informatie dient meerdere doeleinden. Ten eerste is het van belang om begrip te krijgen voor elkaars standpunten en belangen. Ten tweede is deze informatie nodig om in een latere fase goede afspraken te maken over de rolverdeling van partijen (hoe zijn zaken zoals toewijzing en onderhoud nu geregeld? Willen we dat in de toekomst zo voortzetten of is er aanleiding tot wijziging?). Ten derde vormt de huidige situatie van het aanbod het vertrekpunt voor het behoeftenonderzoek. 4.4 Stap 4: De behoefteninventarisatie Streef naar onderzoek met meerdere gemeenten Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties geeft in het Beleidskader aan dat het noodzakelijk is dat gemeenten de behoefte aan standplaatsen inventariseren en om het aanbod in beeld te hebben, om te kunnen bepalen of er voldoende standplaatsen beschikbaar zijn. De onderbouwing van een deugdelijk onderzoek is ook van belang om aan te kunnen tonen dat er geen behoefte is aan standplaatsen.

Zonder onderbouwing kan een gemeente niet stellen dat er geen behoefte is aan extra standplaatsen, zeker niet als woonwagenbewoners geen gelegenheid hebben gehad om hun interesse kenbaar te maken (bijvoorbeeld door het ontbreken van een inschrijflijst).55 Voordat het behoeftenonderzoek wordt uitgevoerd, zullen gemeenten en andere betrokken partijen eerst moeten bepalen op welke schaal het onderzoek wordt uitgevoerd; Gaan we een lokaal behoeftenonderzoek uitvoeren, met als doel de lokale behoefte voor de eigen gemeente inzichtelijk te maken? Of wordt er op regionaal (of mogelijk op provinciale schaal) samengewerkt om voor meerdere gemeenten de behoefte in beeld te brengen? Volgens het Beleidskader heeft een gezamenlijk onderzoek met meerdere gemeenten de voorkeur: Voordelen van behoeftenonderzoek op tenminste regionale schaal (Beleidskader) • Door een behoeftenonderzoek naar standplaatsen op regionale schaal uit te voeren, worden gemeenten die in het verleden hun woonwagenlocaties hebben afgebouwd, ook aangesproken op hun verantwoordelijkheid om de behoefte aan standplaatsen te inventariseren. • Bij de voorbereiding van een bestemmingsplanwijziging over de aanleg van standplaatsen zullen gemeenten overleg voeren met de Provincie. Hierbij kan de regionale behoefte aan woonwagenstandplaatsen aan de orde komen.

55 College van de Rechten van de Mens: oordeelnummers 2017-103, 2019-126.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

29

Er kunnen echter ook redenen zijn om als gemeente zelfstandig een onderzoek op te starten. Bijvoorbeeld als het lang duurt voordat er met de regiogemeenten overeenstemming is over de te kiezen aanpak, terwijl er sterke signalen zijn dat er lokaal behoefte is aan uitbreiding van het aantal standplaatsen. Voor de uitvoering van het onderzoek (of dit nu regionaal of lokaal wordt uitgevoerd) draagt het Beleidskader twee methoden aan: Methoden om behoefte aan standplaatsen in beeld te brengen (Beleidskader) • Het instellen / raadplegen van een inschrijflijst voor woningzoekenden (hetzij als onderdeel van de integrale inschrijflijst voor een sociale huurwoning, hetzij een specifieke inschrijflijst voor standplaatsen) • Het uitvoeren van een onderzoek naar de behoefte aan standplaatsen en woonwagens Om een goed beeld te krijgen van de toekomstige woonbehoefte is het van belang om het onderzoek te baseren op zowel bestaande gegevens als het afnemen van een enquête, gericht aan woningzoekenden. Praktijkvoorbeelden: Onderzoek naar de woonbehoefte onder woonwagenbewoners: Provincie Limburg: Enquête in alle gemeenten De Provincie Limburg heeft in 2019 het initiatief genomen om een behoeftenonderzoek naar standplaatsen en woonwagens onder alle Limburgse gemeenten uit te voeren.

Hierdoor werd in elke gemeente dezelfde doelgroep aangeschreven en werden dezelfde enquêtevragen gehanteerd, waardoor uitkomsten goed vergelijkbaar waren. Bovendien werd met het onderzoek een gezamenlijke verantwoordelijkheid gecreëerd om inzicht te krijgen in de behoefte aan standplaatsen onder de gemeenten. Gemeente Amsterdam en Apeldoorn: Enquête op alle plaatselijke woonwagencentrums De gemeenten Amsterdam en Apeldoorn hebben in 2020 het initiatief genomen om naast een ‘behoeftenonderzoek’ naar standplaatsen en woonwagens ook een ‘woonwensenonderzoek’ uit te voeren. Hierdoor werd niet alleen de behoefte van het aantal standplaatsen in kaart gebracht, maar werd ook van de gelegenheid gebruik gemaakt om de plaatselijke ‘culturele’ woonwensen van woonwagenbewoners in kaart te brengen. Voor het onderzoek (uitgevoerd door onderzoeksbureau Labyrinth, waarbij gebruik werd gemaakt van de expertise van Sabina Achterbergh namens de Vereniging Sinti Roma Woonwagenbewoners Nederland) werden bewoners hiervoor aangeschreven en konden zij een online vragenlijst invullen. Bewoners die hierop niet reageerden zijn vervolgens nog eens persoonlijk benaderd en in de gelegenheid gesteld om in een face-to-face gesprek met een interviewer de vragenlijst alsnog in te vullen met behulp van een tablet.

Met deze data kan bij nieuw te ontwikkelen beleid rekening gehouden worden met de plaatselijke wensen.

Analyse van het woningzoekendenbestand van de gemeente of corporatie Eerst moet duidelijk zijn of (en zo ja hoe) woonwagenbewoners zich hebben kunnen inschrijven voor een standplaats als zij hiervoor interesse hadden. In veel gemeenten is er sprake van een inschrijflijst (al dan niet in beheer van een woningcorporatie), maar deze lijst geeft maar in beperkte mate inzicht in het aantal potentiële woningzoekenden, om diverse redenen:

30

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

•

Vaak dienen woningzoekende woonwagenbewoners zich in te schrijven via de reguliere inschrijflijst van de woningcorporatie. Uit hun inschrijving blijkt dan niet dat men gericht op zoek is naar een standplaats. • Is er sprake van een huisvestingsverordening met voorrangsregels voor standplaatsen, dan schrijven veel woningzoekende woonwagenbewoners zich pas in op het moment dat men weet dat er een standplaats op korte termijn beschikbaar komt (er is geen noodzaak om zich preventief in te schrijven). Soms is er geen toewijzingssysteem op basis van inschrijfduur, maar op basis van coöptatie, waardoor er geen inschrijflijst voorhanden is. Analyse van het woningzoekendenbestand geeft hierdoor een eerste globale indicatie van de druk op de woningmarkt voor standplaatsen, (hoeveel standplaatsen zijn er beschikbaar gekomen, hoeveel gegadigden zijn er, hoe lang staat men ingeschreven en waar komen woningzoekenden vandaan), maar deze analyse kent dus de nodige beperkingen. Analyse huidige bewoning van standplaatsen De gezinssamenstelling van de huidige woonwagenbewoners in de gemeente geeft een indicatie van de toekomstige behoefte aan standplaatsen. Zoals eerder aangegeven is de mutatiegraad van standplaatsen laag. Als men eenmaal een standplaats (en woonwagen) heeft verworven, zal een zelfstandig huishouden niet snel verhuizen naar een andere standplaats.

Dat ligt anders voor inwonende kinderen. Zij hebben vaak de wens voor een eigen standplaats. De gemeente kan op basis van een analyse van gemeentelijke basisregistratie in beeld brengen hoeveel woonwagenbewoners staan ingeschreven op de verschillende locaties en wat de leeftijdsopbouw, gezinssamenstelling en huishoudensomvang is (en daarmee de groep potentiële starters). Enquête onder woningzoekenden Met voorgaande analyse op basis van bestaande data is een eerste inzicht verkregen in de toekomstige kwantitatieve behoefte aan standplaatsen. Toch geeft een nadere enquête onderzoek vaak het meest reële beeld van de actuele vraag naar standplaatsen en woonwagens. Daar komt bij dat via een enquête de gemeente de gelegenheid heeft om extra vragen op te nemen over kwalitatieve woonwensen; Wil men een standplaats/ woonwagen huren of kopen? Heeft men een voorkeur voor een bepaalde locatie? Is een stenen woning ook een optie of een absolute ‘no go’? Laatstgenoemde vraag kan alleen gesteld worden om de wens van de woonwagenbewoner zelf te weten te komen en dus zeker niet met als doel om een verplichte keuze voor een versteende woonwagen of stenen woning af te dwingen (waardoor de mensenrechten van woonwagenbewoners in het geding zouden komen). 1 Het selecteren van de steekproef De eerste stap bij het opzetten van een enquête onder woningzoekenden is het selecteren van de steekproef.

Het Beleidskader van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties maakt daarbij onderscheid in drie doelgroepen:

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

31

Te benaderen doelgroepen voor woningbehoeftenenquête (Beleidskader) 1. Hoofdbewoners die nu reeds in een woonwagen wonen 2. Inwonende familieleden bij de hoofdbewoners van een woonwagen 3. Spijtoptanten en hun kinderen; mensen die in het verleden vanuit een woonwagen zijn verhuisd naar een reguliere (stenen) woning, maar graag opnieuw een woonwagen zouden willen betrekken De informatie die met het afnemen van een enquête verkregen wordt, verschilt wat tussen de eerste doelgroep (hoofdbewoners) en de andere twee groepen (inwonende familieleden en spijtoptanten): 1. Bij de hoofdbewoner(s) gaat het om mensen die reeds huurder of eigenaar zijn van een woonwagen. Dit is niet de doelgroep die vraagt om extra standplaatsen en/of woonwagens. Zij hebben dus geen kwantitatieve vraag. Daarom wordt deze doelgroep in de praktijk niet altijd in de gelegenheid gesteld om een woningbehoeftenenquête in te vullen. Maar deze doelgroep heeft mogelijk wel een kwalitatieve woonwens. Bijvoorbeeld doordat men mogelijk wil verhuizen naar een andere woonwagenlocatie of omdat men een wens heeft voor een andere woonwagen of standplaats (bijvoorbeeld een nieuwe woonwagen of een verandering van de eigendomssituatie; van koop naar huur of andersom). Mogelijk dat een verhuiswens van deze groep ook zal leiden tot vrijkomend aanbod van standplaatsen of woonwagens.

Om inzicht te krijgen in zowel het potentieel vrijkomend aanbod als in de kwalitatieve vraag van de hoofdbewoners is het raadzaam om deze doelgroep de gelegenheid te geven om mee te doen aan de enquête. Deze doelgroep kan de gemeente selecteren op basis van de BRP-registratie door te kijken naar het huidige woonadres, leeftijd en positie binnen het huishouden. 2. Bij inwonende familieleden gaat het om inwonende kinderen of familie, niet zijnde hoofbewoner of partner. Om de woningbehoefte in beeld te brengen is het gebruikelijk om hierbij een minimale leeftijdsgrens te hanteren van bijvoorbeeld 16 of 18 jaar. Deze doelgroep heeft mogelijk behoefte aan een zelfstandige standplaats (kwantitatieve vraag) en naar alle waarschijnlijkheid voorkeuren met betrekking tot locatie, type, eigendom (kwalitatieve vraag). Deze doelgroep kan de gemeente selecteren op basis van de BRP-registratie door te kijken naar het huidige woonadres, leeftijd en positie binnen het huishouden. 3. Bij spijtoptanten gaat het om bewoners (en hun nakomelingen) die in het verleden zijn verhuisd vanuit een woonwagen naar een reguliere woning en die de wens hebben om terug te keren naar een woonwagen. Hierbij geldt geen maximale termijn waarop een (ex-)woonwagenbewoner niet langer spijtoptant zou kunnen zijn.

Deze doelgroep kan de gemeente selecteren op basis van de BRP-registratie door te kijken naar verhuisbewegingen uit het verleden (specifiek de verhuizingen vanuit een woonwagen naar een stenen woning). Het geniet daarbij de voorkeur om daarbij zo ver als mogelijk naar het verleden te kijken in de gemeentelijke BRP-registratie. De praktijk leert overigens dat het lastig is om adresgegevens van deze groep te achterhalen, zeker als het gaat om mensen die naar een andere gemeente zijn vertrokken. Een

32

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

alternatieve manier om deze groep te bereiken is door gebruik te maken van het netwerk van de betrokken woonwagenbewoners. Kent men familieleden of vrienden die graag zouden terugkeren naar een woonwagenlocatie en probeer deze mensen te benaderen. Reden te meer om een vertegenwoordiging vanuit de lokale woonwagenbewoners te betrekken bij het opzetten van het behoeftenonderzoek. 2 Opzet vragenlijst Voor het opstellen van woningbehoeftenenquête bestaat geen standaardmodel. In de basis is het wel wenselijk dat elke gemeente een zoveel mogelijk vergelijkbare set vragen in een enquête aan de beoogde respondenten voorlegt. Op die manier is het veel eenvoudiger om uitkomsten tussen verschillende gemeenten met elkaar te vergelijken. De essentiële vragen Om tot een goede respons te komen is het advies om de vragenlijst zo beknopt mogelijk te houden en alleen de essentiële vragen te stellen: Tabel 4.1: Essentiele vragen om te stellen in de woningbehoeftenenquête, gericht aan woonwagenbewoners (uitgesplitst naar doelgroep). Hoofdbewoners Waar woont men nu?

Inwonende familieleden

Spijtoptanten

X

Is men in het verleden verhuisd vanuit een woonwagenlocatie?

X

Zo ja: wat was de reden voor het vertrek?

X

Wil men binnen de komende vijf jaar verhuizen?

X

X

X

Waar wil men naartoe verhuizen?

X

X

X

Zoekt men een woonwagen of is een ‘stenen woning’ ook een optie?

X

X

X

Zoekt men huur- of koopstandplaats?

X

X

X

Zoekt met huur- of koopwoonwagen?

X

X

X

Heeft men interesse om de huidige standplaats te kopen?

X

De ervaring leert dat hoe langer de vragenlijst is, hoe groter het aantal respondenten dat voortijdig stopt met het invullen van de vragenlijst of de vragenlijst onvolledig invult.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

33

Eventueel verdiepende vragen, mits goed geïntroduceerd Idealiter zouden gemeenten de vragenlijst uitbreiden met meer vragen, om bijvoorbeeld meer te weten te komen over de gewenste woonkwaliteit voor woonwagenbewoners, zowel qua woonwagen als woonomgeving. In beginsel is het advies om de vragenlijst toch te beperken tot de essentiële vragen. Verdere verdiepende vragen blijven nog steeds relevant, maar komen hoogstwaarschijnlijk beter tot hun recht in het vervolgproces, als betrokken partijen gezamenlijk gaan kijken hoe de behoefte aan standplaatsen en woonwagens concreet ingevuld gaat worden. Op die manier kan in gezamenlijkheid worden gekeken wat aanvullende wensen van woonwagenbewoners zijn en in hoeverre het mogelijk is om tegemoet te komen aan deze wensen, gelet op de planologische en financiële randvoorwaarden. Mocht er een sterke wens zijn om verdiepende vragen (buiten de eerdergenoemde essentiële vragen) al in het woningbehoeftenonderzoek aan de brede groep respondenten voor te leggen, dan is het noodzakelijk om de opzet en het doel van de vragenlijst goed toe te lichten richting woonwagenbewoners. Daarbij kan gedacht worden aan: 1. Een centrale bijeenkomst (voorafgaand aan de veldwerkperiode) waarin de opzet van het onderzoek en de vragenlijst wordt gepresenteerd aan bewoners. 2.

Persoonlijke begeleiding bij het invullen van de vragenlijst, voor wie daar behoefte aan heeft. 3. Het persoonlijk bezorgen en naderhand ophalen van de ingevulde vragenlijst. Deze contactmomenten kunnen worden gebruikt om nogmaals kort toe te lichten waarom het van belang is om de vragenlijst volledig in te vullen en waarop men dan moet letten. Als de gemeente zorgt voor een goede introductie en communicatie gedurende de veldwerkperiode, dan is het mogelijk om de volgende verdiepende vragen toe te voegen aan de enquête: • Behoefte aan aparte berging? • Voorkeur m.b.t. sanitaire voorzieningen; douche, toilet, wastafel (in woonwagen of aparte berging)? • Voorkeur m.b.t. wasvoorzieningen; wasmachine / wasdroger (in woonwagen of aparte berging)? • Voorkeur m.b.t. technische voorzieningen; verwarming meterkast (in woonwagen of berging)? • Gewenst aantal slaapkamers • Slaapkamers op begane grond of op verdieping? • Gewenste grootte van de standplaats (m²) • Gewenste grootte van woonwagenlocatie (aantal standplaatsen) • Behoefte aan werkruimte bij standplaats (bijvoorbeeld van belang bij aanwezigheid kermisexploitanten) • Behoefte aan trekkersplaatsen • Behoefte aan het wonen in een toercaravan • Wensen met betrekking tot openbare ruimte (speelplek voor kinderen, ontmoetingsplekken)

34

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

De bereidheid om een uitgebreide vragenlijst (dus essentiële vragen en verdiepende vragen) in te vullen (en daarmee de kans op een goede respons op een uitgebreide enquête) kan lokaal sterk verschillen. Dit hangt onder andere af van de inzet op het vlak van communicatie van gemeenten en de ondersteuning daarbij door een lokale of bovenlokale woonwagenbelangenorganisatie, maar ook van de mate waarin sommige kwalitatieve woonwensen spelen op een woonwagenlocatie. Het is daarom van belang om de voor- en nadelen van de beoogde lengte van de vragenlijst met de betrokken partijen van tevoren goed voor te bespreken. 3 Veldwerkmethodiek Bij de behoeftepeiling is het van belang dat iedereen de kans en mogelijkheid wordt geboden om deel te nemen aan het onderzoek. Dit kan onder andere door een gecombineerde veldwerkmethode waarbij respondenten de mogelijkheid krijgen om de enquête online of schriftelijk in te vullen. Aanvullend kan ervoor worden gekozen om enquêtes af te nemen door middel van huisbezoeken.

Dit biedt gelijk de mogelijkheid om een meer kwalitatieve duiding te kunnen geven en antwoord te krijgen op vragen als: waar loopt men tegen aan, of welke specifieke vragen leven er? Het is belangrijk om het onderzoek goed aan te kondigen aan de beoogde respondenten, bijvoorbeeld via een uitnodigingsbrief aan huis of de inzet van social media (diverse landelijke en lokale woonwagenorganisaties hebben hiermee een groot bereik). Hierbij moet voor bewoners goed duidelijk worden waarom het ook voor hen belangrijk is om de enquête in te vullen. Dit geldt bijvoorbeeld voor mensen die gedurende lange tijd in een illegale situatie (bijvoorbeeld een stacaravan op een andere plek dan een reguliere standplaats) op een woonwagenlocatie wonen. Door nu deel te nemen aan de enquête neemt de kans toe dat er in de toekomst meer (legale) standplaatsen worden gerealiseerd, waar zij aanspraak op kunnen maken. Daarnaast moet duidelijk zijn hoe en tot wanneer men de gelegenheid heeft om de enquête in te vullen. Naast deze uitnodigingsbrief kan de respons op de enquête middels de eerdergenoemde mogelijkheden bij stap 2 (bijeenkomst, persoonlijke begeleiding bij het invullen, persoonlijk brengen en ophalen van enquêtes) verder verhoogd worden. Alternatief voor enquête: groepsgesprek Het komt voor dat het aantal standplaatsen in een gemeente zeer beperkt is, bijvoorbeeld minder dan tien plaatsen.

In dat geval weegt de inzet voor het uitvoeren van een enquête meestal niet op tegen de verwachte respons. Een groepsgesprek kan in zo’n situatie wellicht meer inzicht in de lokale vraag bieden. Bewoners kunnen in dit gesprek aangeven welke kwalitatieve woonwensen zij hebben en of zij inwonende familieleden hebben die op zoek zijn naar een standplaats of spijtoptanten kennen die terug willen keren. Dit gesprek biedt gelijk de mogelijkheid om huidige aandachtspunten te signaleren en bewoners mee te nemen in het vervolgproces.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

35

Publiceer de resultaten Als de enquête en andere analyses (wachtlijstanalyse, groepsgesprek, etc.) zijn uitgevoerd, dienen de resultaten te worden gepubliceerd en vervolgens openbaar gemaakt. Bij voorkeur worden de resultaten nader toegelicht aan de direct betrokkenen, zoals de gemeenteraad, woningcorporatie(s) en woonwagenbewoners. In ieder geval dienen alle betrokkenen inzicht te krijgen in de resultaten van het behoeftenonderzoek. Overeenstemming over de toekomstige woonopgave op basis van de behoefte (of dat nu uitbreiding, stabilisatie of afname is) vormt de basis om tot woonwagen- en standplaatsenbeleid te komen waar iedereen zich in kan vinden. Bij het publiceren van de resultaten is het van belang om goed na te gaan of de resultaten privacygevoelige informatie bevatten. Hierbij gaat het er vooral om of informatie tot op persoons- of adresniveau herleidbaar is in het betreffende onderzoek. Omdat woonwagenonderzoek betrekking heeft op een specifieke woningbehoefte (en daarmee een relatief kleine doelgroep) kan analyse van woonwensen die betrekking hebben op een woonwagenlocatie soms al tot op persoonsniveau herleidbaar zijn. Dat geldt met name als het een kleine woonwagenlocatie van slechts enkele standplaatsen betreft.

Als dat het geval is zal de gemeente expliciet toestemming moeten vragen aan de betreffende respondent om onderzoeksresultaten op dit detailniveau te publiceren. 4.5 Stap 5: Woonwagen- en standplaatsenbeleid ontwerpen Nu er een actueel inzicht in de te verwachten vraag naar standplaatsen en woonwagens is, is het zaak om scherp te krijgen in hoeverre en hoe in deze behoeften kan worden voorzien. Hiervoor zal de gemeente aan de slag moeten, samen met betrokken partijen (zoals woningcorporaties, woonwagenbewoners) om het gemeentelijk woonwagen- en standplaatsenbeleid te ontwerpen. Welke aspecten moet een plek krijgen in het gemeentelijk woonwagen- en standplaatsenbeleid? Er bestaat geen vast kader dat leidend is wat betreft het gemeentelijk woonbeleid (bijvoorbeeld de woonvisie). Wel geldt dat indien de gemeente een maatschappelijke taak voorziet voor de woningcorporatie, dit in het gemeentelijk woonbeleid moet worden beschreven (waarbij sprake moet zijn van een goede onderbouwing van de volkshuisvestelijke opgave). Dat geldt dus ook voor de opgave met betrekking tot het afstemmen van vraag en aanbod naar standplaatsen en woonwagens. 1 Confrontatie behoefte met aanbod Leg de geïnventariseerde behoefte aan standplaatsen en woonwagens vast in het gemeentelijk woonbeleid.

Hierbij gaat het in ieder geval om de kwantitatieve vraag; hoeveel standplaatsen zijn er in de komende jaren nodig en hoe ziet de kwalitatieve vraag er in grote lijnen uit? Hierbij is in ieder geval van belang om te weten wat de opgave is voor de sociale huursector en welk deel van de behoefte gericht is op de particuliere sector. De vraag kan worden afgezet tegen het huidige aanbod, zodat helder is in

36

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

hoeverre het aanbod aan standplaatsen moet veranderen ten opzichte van de huidige situatie om in de woonbehoefte te voorzien. 2 Rollen en verantwoordelijkheden per partij Leg in hoofdlijnen vast wat de verantwoordelijkheden zijn van de betrokken partijen bij de uitvoering van het woonwagen- en standplaatsenbeleid. Kern daarbij is dat de woningcorporatie(s) verantwoordelijk dient te zijn voor het bieden van voldoende standplaatsen en woonwagens voor de woonwagenbewoners die qua inkomen tot de primaire doelgroep van de woningcorporaties behoren. Daarnaast moet duidelijk zijn welke maatregelen worden getroffen om in voldoende standplaatsen voor andere (hogere) inkomensgroepen te voorzien en wat daarbij de rol van de gemeente is. Overige kaders voor woonwagen- en standplaatsenbeleid Zeker als het gemeentelijk beleid voor standplaatsen en woonwagens wordt opgenomen in de gemeentelijke woonvisie volstaat vaak het benoemen van bovengenoemde hoofdpunten van het beleid. Woonwagen- en standplaatsenbeleid heeft betrekking op een zeer specifieke woningbehoefte van een relatief kleine doelgroep binnen de gemeente. Het vergt doorgaans de nodige uitwerking om alle beleidsregels rondom beheer, aanleg nieuwe standplaatsen, technische vereisten aan woonwagens, toewijzing standplaatsen, et cetera toe te lichten.

Een verdere uitwerking kan daarom opgenomen worden in een bijlage van de woonvisie of een separaat beleidsplan dat zich specifiek richt op het gemeentelijk standplaatsen en woonwagen- en standplaatsenbeleid. In zo’n separate beleidsvisie is meer ruimte om nader in te gaan op gemeentelijke kaders ten behoeve van het voorzien in de behoefte aan standplaatsen en woonwagens. Aspecten die daarin kunnen worden opgenomen zijn: • Randvoorwaarden met betrekking tot de locaties voor uitbreiding van het aantal standplaatsen (met name de ligging binnen de gemeente; bij bestaande woonwagenlocaties, binnen bestaand stedelijk gebied, etc.); • Randvoorwaarden met betrekking tot de kwaliteit van toe te voegen woonwagens (energiezuinigheid, duurzame energieopwekking, houtskeletbouw, plaatsing van aparte of inpandige berging); • Rollen en verantwoordelijkheden met betrekking tot het onderhoud en beheer van woonwagens, standplaatsen en openbare ruimte; • Uitgangspunten met betrekking tot het toewijzen van vrijgekomen huurstandplaatsen; • Uitgangspunten met betrekking tot behoud van koopstandplaatsen voor de doelgroep woonwagenbewoners op het moment dat deze beschikbaar komen.

4.6 Prestatieafspraken sociale huursector De gemeente zal in haar woonbeleid (ook ten aanzien van woonwagens en standplaatsen) aangeven welke opgave zij voorziet voor de sociale huursector (met name de actieve woningcorporaties), bijvoorbeeld als het aankomt op het ontwikkelen van nieuwe standplaatsen, maar ook het beheer en onderhoud van standplaatsen. De exacte bijdrage van de corporatie aan het woonwagen- en standplaatsenbeleid komt in samenwerking tussen

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

37

corporatie, huurdersorganisatie(s) en gemeente tot stand. Daartoe doet de corporatie jaarlijks een voorstel van haar bijdrage aan de gemeente: het activiteitenoverzicht. In de financiële onderbouwing bij dit overzicht, laat de corporatie zien welke investeringsruimte er is om aan het lokale volkshuisvestingsbeleid, waaronder het woonwagen- en standplaatsenbeleid, te voldoen. De geboden bijdrage van de woningcorporatie dient naar redelijkheid te zijn: de investeringen dienen in verhouding te staan tot het vermogen van de corporatie en tot de volkshuisvestelijke doelstellingen in de gemeente. Aandachtspunten bij het opstellen van woonwagen- en standplaatsenbeleid Bij het ontwikkelen van woonwagen- en standplaatsenbeleid is het belangrijk om als gemeente alert te zijn op enkele veel voorkomende aandachtspunten waardoor het opstellen van beleid, maar met name de latere uitvoering van beleidsregels spaak kan lopen: 1 Leg een concrete, realistische doelstelling vast Het CRvdM heeft in diverse zaken uitspraak gedaan dat de wachttijd voor een standplaats ongeveer hetzelfde dient te zijn als de wachttijd voor een sociale huurwoning. In de basis is deze referentie een goed uitgangspunt voor de wachttijd voor een standplaats.

Maar in de huidige situatie waarin de meeste gemeenten te maken hebben met een tekort aan standplaatsen, is deze norm voor de wachttijd niet van vandaag op morgen te bewerkstelligen. Het realiseren van nieuwe standplaatsen kost tijd (zoeken van uitbreidingsplekken, afspraken maken met betrokken partijen, tegemoetkomen aan woonwensen van woonwagenbewoners). Het is daarom zaak om woonwagenbewoners een reëel, maar ook haalbaar uitzicht te bieden om een passende woonplek. Op basis van de geïnventariseerde behoefte en ruimtelijke uitbreidingsmogelijkheden moet een gemeente aangeven hoeveel plaatsen op welke termijn gerealiseerd kunnen worden. Dit kan betekenen dat in woningmarktgebieden met grote schaarste en beperkte fysieke mogelijkheden dit langer duurt dan in gebieden met minder schaarste en meer ruimtelijke mogelijkheden (zie ook paragraaf 4.7: woonwagens versus andere woningbouwopgaven). Tegelijkertijd zullen partijen (met name gemeente en corporaties een concrete norm voor de wachttijd voor een standplaats moeten zoeken die past bij de lokale situatie. De vraag is of de gemiddelde wachttijd voor een sociale huurwoning een reële vergelijking is voor de wachttijd voor een doorgaans zeer specifiek product als een standplaats.

De gemiddelde mutatiegraad van een standplaats (waar men voor zeer lange tijd, soms wel hun hele leven blijft wonen) ligt aanzienlijk lager dan bij een gemiddelde sociale huurwoning. Dat geldt helemaal als het een gemeente of regio betreft met een zeer ontspannen sociale huurmarkt (bijvoorbeeld in krimpgebieden), waardoor de wachttijd zeer kort is. In woningmarktregio’s met een grote vraagdruk (en waar de gemiddelde wachttijd voor een sociale huurwoning langer is dan gemiddeld) kan de gemiddelde wachttijd voor een sociale huurwoning juist wel een goed referentiepunt voor de wachttijd voor een standplaats vormen. In ieder geval is het belangrijk om samen met woonwagenbewoners en woningcorporatie een reële norm voor het inlopen van het bestaande tekort en de referentie voor de

38

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

wachttijd te bepalen. Uitgangspunt daarbij is wel dat woonwagenbewoners binnen afzienbare tijd kans maken op een standplaats. Wat gemeente en corporaties hieronder verstaan en hoe zij dat willen bereiken, moet in gezamenlijkheid met de woonwagenbewoners besproken worden. Mogelijke alternatieven als kwantitatieve norm voor ‘het binnen een afzienbare tijd kans maken op een standplaats’: • Vergelijk de beoogde wachttijd voor een standplaats met een ander woonproduct met een vergelijkbare mutatie- en reactiegraad (bijvoorbeeld een grondgebonden nultredenwoning of een eengezinswoning in een gewilde buurt), nader te bepalen aan de hand van de kenmerken van de woningmarkt in de betreffende gemeente / regio • Stel de opgave voor standplaatsen gelijk aan het inlopen van het woningtekort in de regionale woningmarkt. Als een gemeente zich ten doel heeft gesteld om het woningtekort in de reguliere woningmarkt terug te dringen van 3% naar 2%, zou dit in vergelijkbare orde van grootte toegepast kunnen worden bij het terugbrengen van het tekort aan standplaatsen. 2 Open dialoog over kwalitatieve wensen versus de realisatietermijn Om het gemeentelijk woonwagen- en standplaatsenbeleid in overeenstemming te brengen met het mensenrechtelijk kader moeten gemeenten voldoende recht doen aan de specifieke woonwagencultuur.

Eerder in deze Wegwijzer zijn daarbij diverse belangrijke aspecten van deze cultuur genoemd, zoals de trekvrijheid, de belangrijke rol van familiebanden en het wonen in een woonwagen. Bij een behoeftenonderzoek kunnen de specifieke woonwensen verder inzichtelijk worden gemaakt. Vervolgens is het bij het opstellen van beleid en de realisatie daarvan zaak om met elkaar te bespreken hoe cruciaal de benoemde woonwensen zijn. Hoe meer specifieke woonwensen worden aangegeven, hoe meer praktische bezwaren bij de realisatie van extra standplaatsen kunnen optreden. Zo hebben de meeste woonwagenbewoners een nadrukkelijke voorkeur voor een woonwagen van houtskeletbouw. Gemeenten en corporaties zijn vaak kritisch over de levensduur van houtskeletbouw, wat de financiële haalbaarheid van woonwagens van houtskeletbouw lastiger zou maken (al wordt de levensduur van een nieuwe woonwagen steeds langer en ligt deze heden ten dage op ongeveer 50 jaar). Een andere woonwens is het bij elkaar wonen met een familie op een woonwagenlocatie. Vaak zal dat mogelijk zijn als er uitbreidingsmogelijkheden op bestaande locaties zijn, maar soms is die ruimte er niet en zal een nieuwe locatie op een andere plek in de gemeente gerealiseerd moeten worden waardoor soms leden van verschillende families op een woonwagenlocatie kunnen komen te wonen.

Mits er een deugdelijk planologisch onderzoek aan ten grondslag ligt, is een gemeente niet verplicht om een woonwagenlocatie aan te bieden die uit voldoende standplaatsen bestaat om de gehele familie te huisvesten, als deze planologische ruimte niet voorhanden is.56 In ieder geval is het

56

College voor de Rechten van de Mens: oordeelnummer 2018-71.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

39

belangrijk dat woonwagenbewoners betrokken worden in de dialoog en dat er rekening wordt gehouden met hun woonbehoeften. Zij moeten niet gedwongen worden tot een keuze voor een woonvorm die niet past bij hun wooncultuur.57 Belangrijk voor gemeenten en corporaties in deze discussie is om in het oog te houden dat de woonvorm, familieverbanden en trekvrijheid de fundamentele onderdelen vormen van het woonwagenleven (zie paragraaf 2.2). Om te voldoen aan het mensenrechtelijk kader moet dit woonwagenleven mogelijk gemaakt worden (en blijven). Wel dient voor hen duidelijk gemaakt te worden wat het eventueel bijstellen van kwalitatieve woonwensen betekent voor de termijn waarop standplaatsen of woonwagens gerealiseerd kunnen worden (hoelang duurt realisatie als standplaatsen en woonwagens aan alle woonwensen moeten voldoen en hoelang duurt realisatie als woonwensen worden bijgesteld)? 4.7 Dilemma: Woonwagens versus andere woningbouwopgaven Het hiervoor geschetste stappenplan lijkt op papier eenvoudig. Voer een woningbehoeftenonderzoek uit en breng aan de hand van de onderzoeksresultaten het aanbod aan standplaatsen in overeenstemming met de vraag. De praktijk is echter vaak complex. Naast de woningbouwopgave voor woonwagenbewoners zijn er nog tal van andere woningbouwopgaven waar gemeenten voor staan.

In de afgelopen jaren is het woningtekort in Nederland opgelopen tot 4,2%.58 Om dit woningtekort in te lopen moeten er tot 2030 ongeveer 845.000 woningen worden toegevoegd (ruim 84.000 woningen per jaar). Een dergelijke nieuwbouwproductie is in de afgelopen jaren nog niet gehaald. Ruimtelijke ontwikkelingen en financiële haalbaarheid Gemeenten spelen bij het invullen van de woningbouwopgave in op verschillende maatschappelijke opgaven. In deze Wegwijzer ligt het accent logischerwijs bij woonwagens. Vanwege de schaarste op de woningmarkt gaat het ook om betaalbare huur- en koopwoningen voor starters en middeninkomens. Daarnaast ligt er een grote opgave om het woningaanbod voor bijzondere doelgroepen te vergroten (zoals de uitstroom vanuit Beschermd Wonen en Maatschappelijke Opvang, arbeidsmigranten, spoedzoekers). Ook deze doelgroepen hebben vooral behoefte aan betaalbare huisvesting. Al deze opgaven zetten het verdienvermogen bij locatieontwikkeling onder druk, zeker ook door gestegen bouwkosten. Gemeenten geven op verschillende manieren invulling aan deze maatschappelijke woningbouwopgave, waaronder dus ook de realisatie van standplaatsen: • Op eigen grond kan de gemeente in de exploitatie relatief eenvoudig deze maatschappelijke opgaven een plek geven. Dit gaat dan ten koste van de verdiencapaciteit van de gemeente; en komt daarmee ten laste van de gemeentebegroting.

Bovendien is het de vraag of het ruimtelijk en maatschappelijk wenselijk is om alle specifieke doelgroepen te positioneren op gemeentegrond, mede vanuit het

57 College voor de Rechten van de Mens: oordeelnummer 2018-9. 58 Staat van de Woningmarkt, Ministerie van Binnenlandse Zaken (2020).

40

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

•

•

oogpunt van een inclusieve ontwikkeling van wijken. Dit vraagt een nadrukkelijke samenwerking met grondzaken en ook richting gemeenteraad het scherp in beeld brengen van de financiële consequenties van keuzes. Op grond van derden waar nog bestemmingswijziging naar wonen of woonwagens nodig is, kan de gemeente via anterieure overeenkomsten (privaatrechtelijk) met de grondeigenaar afspraken maken over het te realiseren programma. Bij het sluiten van deze overeenkomsten wordt in onderhandelingen gezocht naar een optimalisatie van gemeentelijke (maatschappelijke) belangen en de rendementseisen van de grondeigenaar. De gemeente kan dit in de basis niet afdwingen. Indien de gemeente overvraagt, komt de gewenste ontwikkeling in het geheel niet van de grond. Het vraagt onderhandelingsvaardigheden, waarin de gemeente duidelijk moet aangeven welke belangen zij wil dienen. Het werken met Omgevingstafels vanuit de Omgevingswet biedt een transparante werkwijze om deze onderhandelingen vorm en inhoud te geven. Bij gronden waar reeds bestemmingen vastliggen, is sturing gedurende de looptijd van het bestemmingsplan niet of nauwelijks aan de orde.

Vervolgens moet de locatieontwikkeling (op eigen grond of grond van derden) in bestemmingsplannen (vanaf 2022 in het omgevingsplan, zie paragraaf 3.4) vastgelegd worden. Algemeen geldt dat de gemeente bij de vaststelling van bestemmingsplannen een ruime beleidsvrijheid heeft. Dat is beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en gebruiksmogelijkheden in een gebied te reguleren. Dat kan voor zover de gemeente dit uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig vindt. Het is wel belangrijk om deze afweging goed te onderbouwen, gebaseerd op ruimtelijke motieven. Beperkte fysieke mogelijkheden Bij deze ruimtelijke afweging geldt dat veel gemeenten beperkte fysieke mogelijkheden hebben om deze grote woningbouwopgave te realiseren. Vooral in stedelijke gemeenten en in de Randstad is de fysieke ruimte schaars, terwijl de woningbehoefte daar het grootst is. Het is een feit dat de gemiddelde standplaats een aanzienlijk groter kaveloppervlak heeft dan de gemiddelde betaalbare huurwoning59. Veel standplaatsen hebben een oppervlakte van ongeveer 250 tot 300 m², het gemiddelde kaveloppervlak van een tussenwoning is ongeveer 130 m² en van een appartement 75 m². Daar komt bij dat de doelgroep woonwagenbewoners in Nederland, vergeleken bij de groep reguliere woningzoekenden, relatief beperkt is; in totaal tussen de 30.000 tot 60.000 woonwagenbewoners.

Een mogelijkheid om het ruimtebeslag voor (nieuwe) woonwagens te beperken is om de maximale bebouwingshoogte te verruimen. Regelmatig komt het voor dat woonwagens slechts uit een bouwlaag bestaan. Dat komt omdat woonwagenbewoners daar meestal

59 Het verschil in kaveloppervlak kent meerdere redenen. De meeste woonwagens hebben slechts een bouwlaag, waardoor meer ruimte nodig is voor dezelfde gebruiksruimte. Daarnaast gaat een deel van het kaveloppervlak op aan (1) de benodigde draairuimte voor de plaatsing van de woonwagen en (2) brandgangen (Vereniging Sinti Roma Woonwagenbewoners Nederland, Team Woonwagen Belangen Nederland).

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

41

zelf een duidelijke voorkeur voor hebben, maar ook omdat het bestemmingsplan niet altijd ruimte biedt voor meerdere bouwlagen. Toch komt het voor dat woonwagenbewoners ook kiezen voor een woonwagen met een extra verdieping voor het slaapvertrek. Door dit via het bestemmingsplan technisch toe te staan, kan ruimte bespaard worden, waardoor er mogelijk meer standplaatsen op dezelfde locatie te realiseren zijn.60 Anderzijds geven bouwbedrijven aan dat de bouw en plaatsing van een tweelaagse woonwagen aanzienlijk duurder is dan een woonwagen bestaande uit een bouwlaag. Dit heeft te maken met het feit dat een woonwagen van meerdere bouwlagen voor een groot deel op locatie moet worden gebouwd, in tegenstelling tot woonwagens van een bouwlaag. Mogelijk dat met de verdere ontwikkeling van modulaire bouw een woonwagen van meerdere bouwlagen in de toekomst financieel interessanter wordt. Gemeente: keuzes maken op basis van goede ruimtelijke ordening Veel gemeenten zitten daarom met de vraag hoe de woningbouwopgave voor woonwagenbewoners ingevuld kan worden, gelet op de relatief kleine doelgroep in combinatie met het grote ruimtebeslag en de vele andere woningbouwopgaven die in de gemeente spelen. Het is aan gemeenten om een goede afweging te maken tussen al die verschillende woningbouwopgaven.

Algemeen geldt, dat de gemeente bij de vaststelling van bestemmingsplannen een ruime beleidsvrijheid heeft. Dat kan voor zover de gemeente dit uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig vindt. Het is wel belangrijk om deze afweging goed te onderbouwen. De afwegingen hierin zullen per gemeente en regio zeer verschillend zijn, afhankelijk van de omvang van de woningbehoefte, de woningschaarste bij verschillende doelgroepen en ruimtelijke mogelijkheden. Dit kan dus betekenen dat de gemeente en / of corporatie niet binnen afzienbare tijd de volledige behoefte die uit een onderzoek naar voren is gekomen kan invullen met nieuwe standplaatsen. Maar beperkte fysieke mogelijkheden, de beperkte omvang van de doelgroep woonwagenbewoners en een omvangrijke reguliere woningbouwopgave mogen echter geen vrijbrief voor een gemeente zijn om de uitbreidingsopgave voor standplaatsen volledig naast zich neer te leggen. Zeker niet als het een gemeente betreft waar lange tijd geen standplaatsen zijn gerealiseerd (of deze zelfs in aantal zijn verminderd).

Een gemeente zal in haar woonwagen- en standplaatsenbeleid daarom een goede onderbouwing moeten geven van de beoogde uitbreidingsopgave voor de volgende jaren, waarom eventueel wordt afgeweken van het invullen van de totale geïnventariseerde behoefte en welke vervolgstappen worden gezet om (op termijn) alsnog invulling te geven aan de behoefte (realisatie op langere termijn, verkennen ruimtelijke mogelijkheden regiogemeenten, mogelijkheden externe financiële ondersteuning verkennen, etc.).

60 Of dit in de praktijk mogelijk is hangt ook af van andere factoren, zoals de brandveiligheid, inrichting van de openbare ruimte en ligging van andere standplaatsen.

42

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

5 Uitvoering beleid 5.1 Toewijzing van standplaatsen Het toewijzen van vrijkomende standplaatsen kan op verschillende manieren georganiseerd worden, afhankelijk van de lokale situatie. Per situatie verschilt de mate van sturing die een gemeente hieraan kan geven: Huurstandplaatsen

Koopstandplaatsen

huisvestingsverordening huisvestingsverordening aanwezig niet aanwezig Gemeente legt regels voor toewijzing in huisvestingsverordening vast

Woningcorporatie legt eventuele voorrangsregels in eigen woonruimteverdeelsysteem vast

Particuliere eigenaar is zelf verantwoordelijk

1 Toewijzing huurstandplaatsen op basis van huisvestingsverordening De gemeente kan de meeste sturing in de toewijzing van standplaatsen geven als men hierover regels wil vastleggen in de huisvestingsverordening. Veel gemeenten (maar zeker niet alle!) beschikken over een huisvestingsverordening. De mogelijkheid om zo’n verordening op te stellen komt voort uit de Huisvestingswet 2014 (zie paragraaf 3.2). Als er sprake is van schaarste aan sociale huur, kan de gemeente regels stellen voor de verdeling van standplaatsen en woonwagens. In dat geval moet de gemeente eerst deze schaarste en risico van verdringing aantonen. Het behoeftenonderzoek kan hiervoor als basis dienen. Als schaarste is aangetoond en de gemeente kiest voor het vaststellen van een verordening, kan zij hierin het volgende regelen: • Voor welke woonwagens de verordening geldt: advies is om dit voor alle huurstandplaatsen en huurwoonwagens te laten gelden. Dit kan het best in regionaal verband geregeld worden, zodat woonwagenzoekenden een breder zoekgebied hebben. Hun slaagkansen nemen hierdoor toe. Het is makkelijker om naar familieverbanden toe te wijzen. Bovendien zorgt dit daarmee voor een effectievere verdeling van woonwagens. • Wie voor deze woonwagens in aanmerking komen: daarbij gaat het om het goed afbakenen van de doelgroep.

Aspecten die hierbij een rol spelen zijn de inkomensgrenzen die voor sociale huurwoonwagens gelden61, maar vooral ook wie tot de doelgroep woonwagenbewoners hoort. Advies hierin is om het afstammingsbeginsel te hanteren. Daarbij gaat het niet alleen om mensen die op dit moment op een woonwagenlocatie wonen, maar ook om de mensen die in het verleden op een standplaats

61 Hierbij moet worden aangesloten bij de toewijzingseisen uit de Woningwet (vanaf 1 januari 2021 minimaal 92,5% aan de doelgroep van de woningcorporaties, tenzij prestatieafspraken zijn gemaakt om dit te verlagen naar minimaal 85%).

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

43

•

•

woonden en momenteel in een stenen woning wonen (spijtoptanten). Bijhouden register van standplaatszoekenden: mensen die in aanmerking willen komen voor een standplaats moeten zich inschrijven. Hiervoor kan de gemeente zelf een inschrijfregister bijhouden. Dit kan ook door de corporaties worden gedaan, samen met alle andere woningzoekenden. Inschrijfregisters zijn snel gedateerd, omdat mensen zich uit voorzorg inschrijven of vergeten zich uit te schrijven. Om het register enigszins actueel te houden kan de gemeente overwegen om jaarlijks een herinschrijving verplicht te stellen tegen betaling van beperkte administratiekosten. Daarmee houdt het register zeggingskracht. Verdelen en toewijzen van standplaatsen: standplaatsen die vrijkomen worden toegewezen aan mensen die als standplaatszoekende staan ingeschreven. Daarbij kunnen volgordecriteria worden gesteld voor een eerlijke verdeling. • Dan gaat het bijvoorbeeld om inschrijfduur of woonduur. Leeftijd kan niet leidend zijn om zo leeftijdsdiscriminatie te voorkomen. Bij de volgordecriteria is het van belang om het afstammingsbeginsel mee te nemen. Te denken is aan de keuze om (bij gelijke inschrijfduur) voorrang te geven aan mensen met een afstammingsbeginsel.62 Hoe groter het tekort aan standplaatsen in een gemeente, hoe belangrijker het is om vrijkomende standplaatsen toe te wijzen op basis van het afstammingsbeginsel.

• Het kan ook door coöptatie, wat betekent dat de andere bewoners op een woonwagenlocatie samen zorgen voor de volgordebepaling. Hiermee wordt makkelijker recht gedaan aan het wonen in familieverband en aan het afstammingsbeginsel. Gemeenten moeten er echter op bedacht zijn dat het risico bestaat dat mensen worden uitgesloten. De volgordecriteria geven mensen ook zekerheid en opgebouwde rechten. Het is niet voor niets dat mensen zich tijdig inschrijven. Verandering van volgordecriteria past dan ook nauw. Je komt aan de opgebouwde rechten van standplaatszoekenden. Bij een dergelijke verandering is het belangrijk om rekening te houden met gerechtvaardigde verwachtingen, opgebouwde rechten en deze rechten voor een bepaalde periode mee te nemen; bijvoorbeeld een periode die redelijkerwijs aansluit bij de inschrijftijd die nodig is om een woonwagen in een gemeente te bemachtigen. In het verleden kwam het voor dat woonwagenbewoners met behoefte aan een standplaats zich desalniettemin niet op de inschrijflijst bij gemeente of corporatie inschreven, omdat in de betreffende gemeente een uitsterfbeleid werd gehanteerd. Ook deze woonwagenbewoners zullen zich moeten inschrijven en inschrijftijd opbouwen.