Bijlage - Eindrapport Onderzoek Duurzaamheid gemeente Emmen
Tekst van het document
Eindrapport
Onderzoek naar duurzaamheidsbeleid
Een onderzoek van de rekenkamercommissie naar het gevoerde beleid van de gemeente Emmen gericht op de reductie van broeikasgassen.
www.partnersenpropper.nl www.opgavengestuurdwerken.nl
Colofon Deze rapportage geeft zicht op het beleid van de gemeente Emmen ten aanzien van de klimaat- en energietransitie en in het bijzonder de reductie van broeikasgassen, de wijze waarop het beleid wordt uitgevoerd, de tussenresultaten en de route die nog voorligt. De rapportage is opgesteld door twee onderzoekers van het bestuurskundig onderzoeks- en adviesbureau Partners+Pröpper: Ing. Peter Struik MBA en Hilda Sietsema. Noordwijk, 8 januari 2024
Pagina 3
Leeswijzer Het voorliggende rapport bestaat uit drie delen.
Deel 1 De kern
Deel 1 is voor de lezer die snel de kern tot zich wil nemen.
Deel 2 De bevindingen
Het kan eigenstandig gelezen worden en bevat de inleiding, de conclusies en aanbevelingen en beantwoording van de deelvragen. • In het hoofdstuk ‘conclusies’ wordt de centrale vraagstelling van het onderzoek beantwoord. • In het hoofdstuk ‘aanbevelingen’ worden aanbevelingen aan de raad en aanbevelingen aan het college gedaan. • In het hoofdstuk ‘beantwoording deelvragen’ worden alle onderliggende deelvragen kort beantwoord. Deel 2 is voor de lezer die meer details tot zich wil nemen.
Deel 3 bijlagen
Het bevat een uitgebreide beantwoording en onderbouwing van alle deelvragen uit deel 1. Deel 3 bevat de bijlagen.
• • •
De respondenten- en bronnenlijst. Een reconstructie van beleid, doelen, voorwaarden en invloedsruimte van de gemeente. Gegevens uit klimaat- en emissiemonitors.
Pagina 4
Inhoudsopgave Deel 1
De kern ............................................................... 6
1
De inleiding ............................................................................................. 7
2
De vraagstelling ...................................................................................... 8
3
De aanpak .............................................................................................. 9
4
De conclusies ......................................................................................... 10
5
De aanbevelingen .................................................................................. 13
6
Korte beantwoording van de deelvragen ................................................ 14
6.1 6.2 6.3 6.4
Ambities en beleid................................................................................................... 14 De uitvoering...........................................................................................................16 De resultaten ...........................................................................................................19 De rol van de raad................................................................................................... 20
Deel 2
De bevindingen .................................................. 22
7
De ambities en het beleid van de gemeente Emmen............................... 23
7.1 7.2 7.3
De landelijke en regionale doelen ............................................................................ 23 Het lokale energie- en warmtebeleid van de gemeente Emmen ............................ 24 Het beleid op het terrein van klimaatadaptatie en circulaire economie ................... 32
8
De uitvoering ......................................................................................... 33
8.1 De vertaling van beleid naar uitvoering en middelen ............................................... 33 8.1.1 De energietransitie .................................................................................................. 33 8.1.2 Klimaatadaptatie en de circulaire economie ........................................................... 35 8.2 De realisatie van de energietransitie .......................................................................36 8.3 De realisatie van klimaatadaptatie en circulaire economie ..................................... 40 8.4 Barrières voor doelrealisatie ................................................................................... 42
9
De resultaten ........................................................................................ 48
9.1 9.2 9.3
De energie- en warmtetransitie .............................................................................. 48 Verduurzaming van het gemeentelijk vastgoed ..................................................... 49 Klimaatadaptatie en circulaire economie ................................................................50
10
De rol van de raad .................................................................................. 51
10.1 De kaderstellende rol .............................................................................................. 51 10.2 De controlerende rol ............................................................................................... 51
Bestuurlijke zienswijze van het college ...........................................................54 Nawoord Rekenkamer Emmen....................................................................... 57
Pagina 5
Deel 3
De bijlagen....................................................... 58
Bijlage 1
Respondenten en schriftelijke bronnen ................................................ 59
Bijlage 2
Reconstructie van beleid naar doelen, uitvoeringen en invloedsruimte 63
Bijlage 3
Realisatie van de energietransitie ........................................................ 74
Bijlage 4
Korte handreiking regievoering............................................................86
Pagina 6
1 De kern
Pagina 7
1
De inleiding De aanleiding voor het onderzoek Duurzaamheid is een maatschappelijk belangrijk en zeer actueel thema en gaat over meerdere onderwerpen zoals de energiestrategie, klimaatadaptatie en circulaire economie. De verduurzaming is een grote complexe en integrale opgave, waaraan alle gemeenten in Nederland en hun inwoners en bedrijven een belangrijke bijdrage aan moeten leveren. In het overleg van de rekenkamercommissie Emmen van 4 maart 2022 scoorde het onderwerp ‘duurzaamheid’ dan ook hoog op alle beoordelingscriteria om in aanmerking te komen voor een onderzoek. De rekenkamercommissie Emmen besloot daarom om een onderzoek te starten met accent op het thema Energietransitie en meer globaal zullen ook de onderwerpen Klimaatadaptatie en Circulaire Economie worden aangeraakt. De doelstelling Het onderzoek heeft als doel zicht te geven op: • De maatregelen die de gemeente neemt die bijdragen aan het behalen van de landelijke doelen met betrekking tot reductie van broeikasgassen en die vallen binnen de invloedsgrenzen van de gemeente; • In hoeverre en in welke mate de gemeente de doelen nu al heeft gerealiseerd en wat nog gerealiseerd moet worden; • In hoeverre de gemeente de juiste voorwaarden heeft ingevuld, of welke nog moeten worden ingevuld, om de doelen te realiseren.
De achtergrond De energietransitie betekent enerzijds zo weinig als mogelijk energie te verbruiken en anderzijds de energie volledig te betrekken uit duurzame (hernieuwbare) energiebronnen, zoals bijvoorbeeld zonen windenergie, aardwarmte, restwarmte of energie op te wekken uit niet-fossiele brandstoffen zoals waterstof. In 2016 heeft staatssecretaris Dijksma het VN-Klimaatakkoord van Parijs ondertekend alsmede de 28 lidstaten van de Europese Unie. Het akkoord is ingegaan per 2020 en de EU-lidstaten hebben met elkaar afgesproken dat de EU in 2030 minimaal 40% minder CO₂ moet uitstoten ten opzichte van het jaar 1990. Nederland heeft de afspraken vertaald en aangescherpt naar de Klimaatwet, om inwoners en bedrijven zekerheid te geven over de klimaatdoelen, te weten: > 25% minder CO₂-uitstoot eind 2020 ten opzichte van 19901; > 49% minder CO₂-uitstoot in 2030 ten opzichte van 1990; > 95% minder CO₂-uitstoot in 2050 ten opzichte van 1990. Alle gemeenten in Nederland staan voor deze doelen. Hiervoor is een Nationaal Energieakkoord gesloten, dat ook geldt voor de gemeente Emmen. Het college van Emmen markeert dit ook in het Coalitieakkoord 2022 - 2026: ‘Duurzaamheid is een grote opgave voor de komende jaren. Duurzaamheid raakt alle thema’s en is daarom als een rode draad verwerkt in het coalitieakkoord en niet als afzonderlijk thema opgenomen.’
1 Dat heeft de rechter in 2015 bepaald in de klimaatzaak van Urgenda tegen de Nederlandse Staat.
Pagina 8
2
De vraagstelling De centrale vragen 1 In hoeverre is het gevoerde beleid van de gemeente Emmen op het gebied van de energietransitie doeltreffend en doelmatig en in welke mate is dit beleid toekomstbestendig? 2 Wat zijn nog risico’s, welke voorwaarden moet de gemeente nog invullen om de doelen te realiseren? 2 Wat zijn aanbevelingen voor eventuele verbetering? De deelvragen
Ambities en beleid 1
Welk beleid heeft de gemeente Emmen ten aanzien van de energietransitie? > Welke ambities en doelen stelt de gemeente in haar duurzaamheidsbeleid in het algemeen en de energietransitie in het bijzonder? > In hoeverre zijn de landelijke doelen uit het Klimaatakkoord en de regionale doelen uit de Regionale Energie Strategie vertaald naar het beleid van de gemeente Emmen? > Wat is de strategie en wat zijn daarbij de kernvoorwaarden om de doelen te kunnen realiseren? > In hoeverre geeft de gemeentelijke organisatie zelf het goede voorbeeld? Bijvoorbeeld op het gebied van energieopwekking en -besparing in gemeentelijke gebouwen?
De uitvoering 2
Op welke wijze heeft de gemeente haar strategie, om de doelen ten aanzien van de energietransitie te realiseren, geoperationaliseerd? > In het bijzonder ten aanzien van de vijf strategieën zoals opgenomen in het Programmaplan Duurzaamheid, Energie en Klimaat.
3
Welke personele capaciteit en budgetten heeft de gemeente voor de energietransitie vrijgemaakt?
4
In hoeverre trekt de gemeente samen op met partners (inwoners, bedrijven en organisaties) bij de uitvoering van haar beleid ten aanzien van de energietransitie? > Hoe krijgt deze samenwerking vorm in de praktijk?
5
In hoeverre is al uitvoering gegeven aan de ambities en doelen van de gemeente Emmen, en waar moet de gemeente nog uitvoering aan geven?
De resultaten 6 7
In hoeverre zijn de ambities en doelen van de gemeente Emmen behaald? Staan de budgetten en inspanningen in verhouding tot de bereikte resultaten? En worden de budgetten doelmatig besteed?
De rol van de raad 8
Hoe is de raad betrokken bij de totstandkoming van en besluitvorming over het duurzaamheidsbeleid in het algemeen en de energietransitie in het bijzonder? > Welke kaders heeft de raad meegegeven?
9
Hoe wordt de raad in positie gebracht door het college om zijn controlerende rol uit te kunnen oefenen en is de raad hiermee in staat om te kunnen (bij)sturen?
Pagina 9
3
De aanpak Dit onderzoek richt zich primair op het hoofdthema Energietransitie. Dat thema bestaat uit vijf verschillende onderwerpen: Gebouwde omgeving, Industrie en bedrijvigheid, Glastuinbouw, Energieopwekking en -infrastructuur en Duurzame mobiliteit. Het onderzoek richt zich op processen, voorwaarden en rollen van actoren. Denk aan het politiek-bestuurlijk proces, het proces van regievoering en samenwerking, het proces van beleidsontwikkeling et cetera. Het richt zich niet op de beoordeling van technische inhoudelijke voorstellen en mogelijkheden voor duurzaamheid. Daarnaast zullen de thema’s Klimaatadaptatie en Circulaire economie worden aangeraakt maar in mindere mate worden verdiept. Het gaat hierbij om het schetsen van een zeer globaal beeld over het beleid, de uitvoering en resultaten. Het onderzoek is langs twee sporen opgepakt, wij noemen dit ‘realisatiegericht evalueren’. Dit is gedaan omdat het de doelen rondom duurzaamheid door de gemeente Emmen nog niet zijn gerealiseerd. De te behalen mijlpalen liggen immers in de toekomst: in de jaren 2030 en 2050. Concreet betekent dit voor het onderzoek het volgende: 1 Er is enerzijds achteruit gekeken om te evalueren welke doelen zijn gesteld, welke voorwaarden zijn ingevuld en in welke mate de doelen zijn gerealiseerd tot op heden.
2 Anderzijds is vooruit gekeken ten aanzien van de vraag welke voorwaarden nog moeten worden ingevuld om de doelen te kunnen realiseren. Dit sluit aan op de mijlpalen die zijn gesteld in het Programmaplan Duurzaamheid, Energie en Klimaat.
Pagina 10
4
De conclusies In dit hoofdstuk wordt de eerste twee centrale vragen van het onderzoek beantwoord. Hierbij geven we ook een oordeel over het beleid van de gemeente. CENTRALE VRAAG 1 In hoeverre is het gevoerde beleid van de gemeente Emmen op het gebied van de energietransitie doeltreffend en doelmatig en in welke mate is dit beleid toekomstbestendig? 2 Wat zijn nog risico’s, welke voorwaarden moet de gemeente nog invullen om de doelen te realiseren?
Conclusie 1: Het beleid van de gemeente Emmen op het gebied van de energietransitie is tot op heden doeltreffend en doelmatig voor zover het gaat om het realiseren van doelen die de gemeente in eigen hand heeft. Tegelijkertijd is er nog een lange weg te gaan, want: >
>
>
Emmen wil in 2050 een CO₂-neutrale en welvarende gemeente zijn. Daarbij is Emmen, door het complexe en zware energieprofiel van de gemeente, in grote mate afhankelijk van inspanningen en investeringen van anderen: de industrie, glastuinbouw en bedrijven. Om de tussendoelen voor 2030 te realiseren is nog ruwweg 40% CO2-uitstootreductie nodig en moet de productie van hernieuwbare energie binnen de gemeentelijke grenzen vanaf medio 2023 tot 2030 nog groeien met 35%. De gemeente realiseert haar doelen tot op heden met beperkte personele capaciteit en daarmee relatief lage uitvoeringslasten. Er is echter nog substantieel meer capaciteit nodig om de doelen te realiseren.
We lichten dat hieronder verder toe. In de regionale energiestrategie is afgesproken dat de regio in 2030 met een productie van 3,45 TWh aan hernieuwbare energie grofweg 700 kton aan CO2-uitstoot zal vermijden. De gemeente wil 0,669 TWh voor haar rekening nemen waarmee grofweg 133 kton CO2-uitstoot zal worden vermeden. Daarmee wil de gemeente Emmen 19% van de regionale bijdrage aan de landelijke doelen leveren. Conform de regionale monitor voor de regionale energiestrategie heeft Emmen anno juni 2023 met projecten (gerealiseerde en in aanbouw) ongeveer 81,3 kton CO2-uitstoot vermeden en heeft daarmee ruim 60% van de CO2-doelstelling voor 2030 gerealiseerd. Dat is gerealiseerd met Zon op Land, Zon op Dak en Wind. De gemeente heeft ten aanzien van de productie van hernieuwbare energie binnen de eigen gemeentelijke grenzen 65% gerealiseerd. Van het doel 0,669 TWh (2.400 TJ) is 0,436 TWh (1.570 TJ) gerealiseerd. De prestaties van Emmen ten aanzien van het aandeel hernieuwbare energie liggen ongeveer op het landelijk gemiddelde niveau. Als we aannemen dat Emmen verhoudingsgewijs dezelfde investeringen en inspanningen verricht als het gemiddelde van gemeenten, dan staan de bereikte resultaten van Emmen in verhouding tot de inspanningen die Emmen pleegt en is er sprake van doelmatig beleid en uitvoering.
Sterk punt is verder dat gemeente Emmen in haar beleid het lokaal eigenaarschap een serieuze plek heeft gegeven. Dit is conform het landelijke Klimaatakkoord en in Emmen is daar ook een concreet voorbeeld van met het Zonnepark Oranjepoort. Er is daar sprake van substantieel lokaal eigenaarschap, dat in samenwerking met de eigenaar van het zonnepark en de energiecorporatie van inwoners daadwerkelijk is gerealiseerd.
Pagina 11
Om in 2050 werkelijk een CO2-neutrale en welvarende gemeente te zijn spelen er nog behoorlijke uitdagingen en risico’s om dit doel te realiseren. Emmen heeft namelijk ten opzichte van andere gemeenten een complex en zwaar energieprofiel. De industrie en glastuinbouw hebben een dusdanige energievraag, zowel naar omvang als naar aard, dat de vervanging van fossiele brandstoffen niet binnen de gemeentegrenzen is te realiseren. Dat betekent dat Emmen, naast opwekking van energie met hernieuwbare energiebronnen binnen de eigen gemeente, afhankelijk is van import van hernieuwbare energie dat moet worden geproduceerd door anderen en/of groene alternatieven voor aardgas. Daarnaast verbruiken huishoudens binnen Emmen relatief veel gas omdat er veel oudere woningen zijn die nog niet voldoende zijn geïsoleerd. Het complexe en zware energieprofiel komt scherp tot uitdrukking in de nieuwe Energienota voor de jaren 2023-2026 dat nog in de raad moet worden besproken. Hieruit blijkt dat de grootste opgave voor Emmen is om richting 2050 de relatief grote hoeveelheid aardgas te vervangen door CO2 vrije alternatieven. Dit zijn lange termijn doelen voor Emmen en de gemeente wil daarbij voortdurend de relatie leggen tussen het energiebeleid en het sociaal-economische beleid van de gemeente.
De economie is immers energie-intensief en het energieverbruik van huishoudens is hoger dan gemiddeld in Nederland. Een betrouwbare en betaalbare energievoorziening is dan ook een belangrijke voorwaarde voor welvaart in Emmen.
Conclusie 2: De gemeente moet nog een aantal voorwaarden invullen om de doelen te realiseren en risico’s te minimaliseren. Te weten: 1 2
De regisserende rol van de gemeente is nog onvoldoende uitgewerkt en van onvoldoende kwaliteit om het tussendoel van 2030 en het einddoel van 2050 te realiseren. De gemeente toont nog onvoldoende zelf het goede voorbeeld.
We lichten dit hieronder verder toe. DE GEMEENTE IS AFHANKELIJK VAN ANDEREN MAAR DE REGISSERENDE ROL IS NOG ONVOLDOENDE OP STERKTE De gemeente Emmen richt zich nu verder op drie speerpunten: werken aan een robuust energiesysteem, het stimuleren van energiebesparing en het scheppen van verdere voorwaarden voor lokaal eigendom.2 > Het speerpunt ‘robuust energiesysteem’ is gekozen omdat het huidige energiesysteem vast loopt. De capaciteit van het energienetwerk is een knelpunt. Dat maakt dat het moeilijk is voor bedrijven om te verduurzamen en de restopgave rondom zon- en windenergie te realiseren. Om dit op te lossen is de gemeente nagenoeg geheel afhankelijk van anderen zoals de netbeheerders en innovatie van bedrijven. > Het isoleren van woningen is een belangrijke voorwaarde om de warmtetransitie mogelijk te maken. De gemeente wil dan ook energiebesparing stimuleren door goede informatie over besparingsmogelijkheden te bieden, subsidieregelingen toegankelijk te maken en eigen projecten op te zetten binnen projecten van het Volkshuisvestingsfonds en de Regio Deal Zuiden Oost Drenthe. Voor huishoudens met een smalle beurs kan de gemeente dus nog veel doen. Bij de industrie en glastuinbouw heeft de gemeente een kleinere rol en is grotendeels afhankelijk van inspanningen van bedrijven.
> In de structuurvisie Zonneakkers legt de gemeente beleidsinstrumenten vast om het lokaal eigenaarschap meer af te dwingen.
2 Bron: Energienota 2023-2026
Pagina 12
Uit de speerpunten blijkt dat de gemeente afhankelijk is van anderen om doelen te realiseren. Dat vraagt om een grote regisserende inspanning van de gemeente en juist op dit punt geven lokale partners aan dat zij behoefte hebben aan een sterkere regisserende rol van de gemeente. Zij geven aan dat dit zich vooral moet richten op de uitvoering. Volgens partners is er genoeg beleid en draait het nu om het aanzwengelen en aanjagen van de uitvoering, de juiste partijen aan elkaar verbinden, samenhang tussen projecten aan te brengen en voorwaarden te scheppen waardoor lokale partners ook zaken kunnen realiseren. Ook wij concluderen dat de regisserende rol over de uitvoering nog onvoldoende is doorontwikkeld en op voldoende sterkte is. De gemeente heeft haar beleid weliswaar vertaald naar een programmaplan met als doel overzicht te creëren over lopende maatregelen, en ook de nieuwe energienota is voorzien van een uitvoeringsagenda, maar de wijze van regievoering is nog onvoldoende gepreciseerd. Het is nog te abstract beschreven in termen zoals ‘we verlenen medewerking’, ‘we stimuleren’, ‘we ondersteunen’ et cetera. Regievoering roept vaak het beeld op dat anderen het moeten doen. Dat is ook zo maar het vraagt ons inziens ook wat van de ambtelijke organisatie en investering in substantiële personele capaciteit, zowel in kwalitatieve als kwantitatieve zin.
Regievoering vraagt immers om het organiseren van de juiste partijen rondom doelen en projecten en het in samenhang brengen van hun handelingen. Dat vraagt om uitzetten van beleidslijnen, afbakening, organiseren van samenwerking, het zorg dragen voor overzicht, monitoring en verantwoording afleggen. We gaan hier in de aanbevelingen verder op in. DE GEMEENTE GEEFT ZELF NOG ONVOLDOENDE HET GOEDE VOORBEELD De gemeente wil en moet zelf ook het goede voorbeeld geven, door de panden die de gemeente bezit te verduurzamen. Er is een wettelijke verplichting ten aanzien van kantoorgebouwen. De gemeente heeft zes kantoorgebouwen in eigendom en deze moesten per 1 januari 2023 voldoen aan energielabel C. Daarnaast is in het huidige programma Duurzaamheid, Energie en Klimaat opgenomen dat 50% van de kernportefeuille gemeentelijk vastgoed in 2030 voldoet aan energielabel A.
Niet alle kantoorgebouwen van de gemeente voldoen momenteel aan label C. Hiermee voldoet de gemeente niet aan de wettelijke verplichting en geeft daarmee ook nog niet het goede voorbeeld. Daarnaast verplicht het Activiteitenbesluit Milieubeheer de gemeente om voor objecten met een hoog elektriciteits- en/of gasverbruik energiebesparende maatregelen te nemen. Er moet een terugverdientijd van vijf jaar of minder behaald worden en men moet hierover een keer per vier jaar rapporteren. Deze rapportages moeten uiterlijk 1 december 2023 zijn aangeleverd. Hiertoe ontwikkelt de gemeente momenteel investeringsplannen per object.
Pagina 13
5
De aanbevelingen In dit hoofdstuk doen we, in aansluiting op de conclusies uit het voorgaande hoofdstuk, aanbevelingen aan de raad en aanbevelingen aan het college. Hiermee geven we antwoord op de derde centrale vraag. CENTRALE VRAAG 3 Wat zijn aanbevelingen voor eventuele verbetering?
Aanbevelingen aan de raad Geef het college de opdracht om: 1
In het uitvoeringsplan per deelopgave de regie van de gemeente apart te beschrijven en te preciseren. Met deelopgaven bedoelen we bijvoorbeeld de opgaven voor een robuust energiesysteem, energiebesparing, warmtetransitie in de wijken, lokaal eigenaarschap en de restopgaven ten aanzien van wind en zonne-energie. Zie de korte handreiking voor regievoering in bijlage 4. Alle genoemde zaken in deze korte handreiking moeten daarbij in beeld komen.
2
De regisserende functie van de gemeente hierop aan te sluiten en ambtelijk te versterken en te verbeteren. Dat vraagt binnen de ambtelijke organisatie dat alle onderdelen uit de handreiking worden ingevuld, zowel met voldoende personeel maar ook met voldoende kwaliteit.
3
Nog dit jaar te voldoen aan de wettelijke verplichting om alle kantoorgebouwen van de gemeente te laten voldoen aan minimaal label C en ook nog dit jaar energiebesparingsmaatregelen en benodigde investeringen voor te leggen voor panden met een hoog energieverbruik.
Verschuif als raad zelf de aandacht naar: Politieke besluitvorming in dienst stellen naar dat wat partners nodig hebben om hun bijdrage aan gemeentelijke doelen te kunnen leveren. Rondom verschillende deelopgaven wil de gemeente samenwerken met partners en daarbij een regisserende rol invullen. De samenwerkingspartners zullen daarbij ook barrières ondervinden die de gemeente kan wegnemen, in het geval deze zich binnen de doorzettingsmacht van de gemeente bevinden. Als dat aan de hand is vraagt dit van de raad ook (snelle) besluitvorming om voor de partners de juiste voorwaarden in te vullen. Zo zitten bijvoorbeeld woningcorporaties te springen om wijkuitvoeringsplannen waarop zij met hun maatregelen en investeringen op in kunnen spelen. Ook vragen zij om elkaar tegenwerkende regels weg te nemen, zoals woningcorporaties dit momenteel ondervinden bij het toepassen van circulaire bouwmaterialen. Aanbevelingen aan het college 1 Werk de regisserende rol en werkwijze verder uit en breng dit als apart onderdeel prominenter in beeld in de uitvoeringsagenda. Doe dit aan het hand van de korte handreiking over regievoering in bijlage 4, en consulteer daarbij ook de samenwerkingspartners: wat hebben zij nodig? 2
Vertaal dit naar de benodigde kwaliteit en capaciteit in de ambtelijke organisatie. Vul dit aan bij tekorten of ontwikkel de benodigde kwaliteit via trainingen en opleidingen.
Pagina 14
6
Korte beantwoording van de deelvragen 6.1 Ambities en beleid DEELVRAAG 1 Welk beleid heeft de gemeente Emmen ten aanzien van de energietransitie? > Welke ambities en doelen stelt de gemeente in haar duurzaamheidsbeleid in het algemeen en de energietransitie in het bijzonder? > In hoeverre zijn de landelijke doelen uit het Klimaatakkoord en de regionale doelen uit de Regionale Energie Strategie vertaald naar het beleid van de gemeente Emmen? > Wat is de strategie en wat zijn daarbij de kernvoorwaarden om de doelen te kunnen realiseren? > In hoeverre geeft de gemeentelijke organisatie zelf het goede voorbeeld? Bijvoorbeeld op het gebied van energieopwekking en -besparing in gemeentelijke gebouwen? TOEGEPASTE NORMEN • Er is een door de raad vastgestelde visie en beleid op duurzaamheid, waarbij er een heldere samenhang is met landelijke en regionale doelen. • De beleidsdoelen zijn evalueerbaar geformuleerd. • De kernvoorwaarden die nodig zijn om de doelen te realiseren zijn inzichtelijk. • De gemeente geeft het goede voorbeeld.
Hieronder beantwoorden we deelvraag 1. De energietransitie De gemeente Emmen heeft reeds vanaf 2006 een door de raad vastgestelde visie en beleid ten aanzien van de energietransitie. De ambities waren toen hoog en zijn gaandeweg de jaren naar beneden bijgesteld. De maatschappelijke doelen zijn op een evalueerbare wijze geformuleerd in de door de raad vastgestelde Energienota 2017-2020, die tot 2023 is verlengd. Te weten: > Emmen wil in 2050 een CO₂-neutrale gemeente zijn. > Het aandeel hernieuwbare energie van het verbruik van energie is dan 100%.3 Deze doelen zijn verder vertaald naar de bijdrage van Emmen aan de regionale doelen in de Regionale Energiestrategie 1.0. In de Regionale Energiestrategie Drenthe 1.0, vastgesteld door de raad op 27 mei 2021, ligt de nadruk op de opwek van hernieuwbare elektriciteit en een inventarisatie van regionaal beschikbare warmtebronnen. Met de Regionale Energiestrategie doet de regio een bijdrage aan de landelijke doelen. De bijdrage van de regio is 3,45 TWh, waarvan de gemeente Emmen 0,669 TWh (19%) voor haar rekening wil nemen. Dit is door Emmen vertaald naar evalueerbare uitvoeringsdoelen voor 2030: > 0,286 TWh door realisatie van 95,5 MW windenergie; > 0,196 TWh door realisatie van 200 hectare zonneakkers; > 0,130 TWh door realisatie van 100 hectare grootschalig Zon op Daken; > 0,057 TWh door realisatie van de Zonneroute A37.
3
In de energienota wordt gesproken van gebruik van energie, wij spreken hier van verbruik van energie.
Pagina 15
Om dat te bewerkstellingen voert de gemeente Emmen de volgende strategie: > Uitvoeren van zaken waar de gemeente van is. Denk aan vergunningverlening (zon op land, wind), beleidsvorming (vb. zonneroute A37) en aanjagen en partijen samenbrengen (vb. zon op dak); > De gemeente Emmen ziet dat een groot deel van de benodigde hernieuwbare energie zal moeten worden geïmporteerd. Gezien het energie-intensieve energieprofiel van de gemeente Emmen is het namelijk niet mogelijk om alle vraag naar energie met hernieuwbare energiebronnen binnen de gemeente Emmen te realiseren. De prioriteit ligt dan ook bij ‘bedrijven en innovatie’. Zo worden met verduurzaming ook economische kansen benut en werkgelegenheid behouden. Dit laatste punt is belangrijk. De gemeente voorziet dat het niet zal lukken om alle benodigde energie binnen de geografische grenzen van Emmen op een duurzame wijze te produceren. Emmen heeft namelijk ten opzichte van andere gemeenten een complexer en zwaarder energieprofiel. De industrie en glastuinbouw hebben een dusdanige energievraag, zowel naar omvang als naar aard, dat de vervanging van fossiele brandstoffen niet binnen de gemeentegrenzen is te realiseren.
Dat betekent dat Emmen, naast opwekking van energie met hernieuwbare energiebronnen binnen de eigen gemeente, afhankelijk is van import van hernieuwbare energie dat moet worden geproduceerd door anderen en/of groene alternatieven voor aardgas. Dat komt nog scherper tot uitdrukking in de nieuwe Energienota voor de jaren 2023-2026 die nog in de raad moet worden besproken. We nemen de energienota op verzoek van de rekenkamercommissie mee in dit rapport omdat deze de meest actuele inzichten bevat. De energienota bevat een scherp zicht op het energieprofiel van de gemeente. Met dat energieprofiel is heel precies aangegeven wat op dit moment de eindgebruikers vragen aan energie en wat op dit moment de energiebronnen zijn. Daaruit blijkt wederom dat Emmen een relatief hoog energieverbruik heeft: > Er wordt in totaal namelijk 14,9 PJ energie verbruikt waarvan 11,8 PJ door de industrie, glastuinbouw en overige bedrijven. In de industrie en glastuinbouw wordt daarbij aardgas omgezet in warmte en elektriciteit via eigen warmtekrachtcentrales. GETEC PARK en de tuinders produceren daarmee grotendeels hun eigen elektriciteit. > Woningen gebruiken 3,06 PJ energie en daarbij verbruiken huishoudens relatief veel aardgas (2,45 PJ). Dat komt onder andere doordat het oudere woningen betreft, die zijn relatief minder goed geïsoleerd dan nieuwere woningen.
Hieruit blijkt dat de grootste opgave voor Emmen is om richting 2050 de relatief grote hoeveelheid aardgas te vervangen door CO2 vrije alternatieven. Dit zijn lange termijn doelen voor Emmen en de gemeente wil daarbij voortdurend de relatie leggen tussen het energiebeleid en het sociaaleconomische beleid van de gemeente. De economie is immers energie-intensief en het energieverbruik van huishoudens is hoger dan gemiddeld in Nederland. Een betrouwbare en betaalbare energievoorziening is dan ook een belangrijke voorwaarde voor welvaart in Emmen. De warmtetransitie Naast de energienota heeft de raad in 2021 de Transitievisie Warmte opgesteld, dat is een afspraak in het landelijke Klimaatakkoord. Het doel is om de gebouwde omgeving aardgasvrij te maken. Ook hier heeft de gemeente Emmen evalueerbare uitvoeringsdoelen gesteld, namelijk dat in 2050 alle bestaande gebouwen aardgasvrij moeten zijn. Om dat te realiseren voert de gemeente Emmen een strategie dat bestaat uit drie uitgangspunten: > Uitgangspunt 1: de gemeente start daar waar reeds initiatieven worden ontplooid of waar corporaties aan de slag gaan, de gemeente oefent geen dwang uit; > Uitgangspunt 2: de gemeente heeft oog voor haalbaarheid en betaalbaarheid;
Pagina 16
>
Uitgangspunt 3: de gemeente zoekt naar mogelijkheden voor collectieve technische oplossingen en/of een gezamenlijke aanpak.
Om deze strategie uit te voeren wil de gemeente Emmen een regisserende rol vervullen in de aardgasvrij opgave, waarbij intensief zal worden samengewerkt met de stakeholders. Tot slot: Kernvoorwaarden voor de uitvoering Wij constateren dat de gemeente Emmen drie belangrijke kernvoorwaarden wil invullen om de doelen te kunnen realiseren, namelijk (a) regievoering, (b) samenwerking en (c) een integrale aanpak waarbij doelen op meerdere beleidsterreinen in samenhang worden gerealiseerd.
6.2 De uitvoering DEELVRAGEN 2 Op welke wijze heeft de gemeente haar strategie, om de doelen ten aanzien van de energietransitie te realiseren, geoperationaliseerd? 3 Welke personele capaciteit en budgetten heeft de gemeente voor de energietransitie vrijgemaakt? 4 In hoeverre trekt de gemeente samen op met partners (inwoners, bedrijven en organisaties) bij de uitvoering van haar beleid ten aanzien van de energietransitie? > Hoe krijgt deze samenwerking vorm in de praktijk? 5 In hoeverre is al uitvoering gegeven aan de ambities en doelen van de gemeente Emmen, en waar moet de gemeente nog uitvoering aan geven? TOEGEPASTE NORMEN • Het beleid ten aanzien van duurzaamheid is vertaald naar een uitvoeringsplan met zicht op: > Betrokken doelgroepen en thema’s; > Evalueerbare uitvoeringsdoelen; > Samenwerking tussen verschillende spelers; > Baten/lasten en investeringen. • Er zijn voldoende financiële en personele middelen gereserveerd: > Om het uitvoeringsprogramma te realiseren; > Om vernieuwingen in de aanpak door te voeren. • De uitvoering van de gemeente is op een inclusieve manier ingericht, waarbij betrokken spelers in de samenleving een rol hebben. • Er wordt regelmatig getoetst of de uitvoering conform plan verloopt. Op basis daarvan vindt bijsturing plaats.
Hieronder beantwoorden we achtereenvolgens de deelvragen 2 t/m 5. 2
De gemeente heeft om het beleid te operationaliseren een programmaplan Duurzaamheid, Energie en Klimaat opgesteld (programmaplan DEK). Het bevat drie thema’s: Energietransitie, Klimaatadaptatie en Circulaire Economie. Het doel is overzicht te creëren over alle lopende projecten en activiteiten en vanuit dat overzicht te sturen. Het overzicht wordt gehouden door de recent opgerichte stuurgroep, op samenhang en samenwerking binnen de ambtelijke organisatie over allerlei beleidsterreinen en afdelingen heen. Ten aanzien van de energietransitie en klimaatadaptatie is er een verdere uitwerking gemaakt naar uitvoeringsplannen; circulaire economie staat nog in de kinderschoenen.
Pagina 17
De sturing vindt plaats via een stuurgroep die recent eind 2022 is opgericht. De stuurgroep wil sturen op meer samenhang tussen projecten en samenwerking tussen afdelingen, personele en financiële middelen verdelen over de drie thema’s en de voortgang bewaken. Tijdens het gesprek met de stuurgroep in het kader van dit onderzoek bleek de stuurgroep op al deze drie punten nog in ontwikkeling. Het programmaplan en uitvoeringsplannen biedt zicht op de thema’s, de doelgroepen en de samenwerkingspartners. De plannen bevatten in meer of mindere mate evalueerbare doelen: > Maatschappelijke doelen voor de energietransitie zijn evalueerbaar. Het gaat om kwantificeerbare doelen: de mate van CO₂-reductie en opwek van hernieuwbare energie. > Maatschappelijke doelen rondom klimaatadaptatie zijn deels evalueerbaar. Rondom verschillende aspecten heeft de gemeente normen gesteld. Met de stresstest is bijvoorbeeld aan te tonen waar nog knelpunten zijn met betrekking tot wateroverlast. De stresstest wordt door de gemeente elke zes jaar geactualiseerd. Ook is het gevolg van watertekort goed te meten, bijvoorbeeld aan de hand van bodemdaling en funderingsschade aan woningen. Hier zijn verder nog geen normen voor gesteld: wat vindt de gemeente acceptabel en wat niet? Rondom watertekort of grondwaterstanden is de gemeente niet (alleen) bevoegd om normen te stellen.
> Maatschappelijke doelen rondom circulaire economie zijn nog niet evalueerbaar. Dit staat nog in de kinderschoenen, qua doelformulering en -meting. In de plannen wordt nog niet helder beschreven op welke wijze de gemeente regie wil voeren. Er is geen gedeeld beeld over regievoering: waarop, hoe en wat is daarvoor nodig? Dit is een belangrijk punt, want ook verschillende partners geven aan dat hier behoefte aan is, met name als het gaat om de brug te slaan tussen beleid en uitvoering. De uitvoering ligt immers bij partners uit de lokale samenleving, zoals bedrijven, inwoners, woningcorporaties, instellingen et cetera. Er zijn nog verschillende barrières die goede regievoering door de gemeente in de weg staan. 3
Er zijn nog geen scherpe inschattingen zijn gemaakt van benodigde ambtelijke capaciteit. Het programmaplan DEK geeft wel aan dat er substantiële ambtelijke capaciteit nodig is, dat nu nog niet voorhanden is. Dit wordt ook bevestigd in gesprekken in het kader van dit onderzoek. Inmiddels zijn aan Emmen rijksmiddelen toegekend. Dit uit de zogeheten ‘Tijdelijke regeling capaciteit decentrale overheden voor klimaat- en energiebeleid’. Voor Emmen gaat het om €1,9 mln. per jaar voor de jaren 2023 t/m 2025. De rijksmiddelen mogen niet worden ingezet voor klimaatadaptatie. De stuurgroep bepaalt binnenkort over hoe deze middelen te verdelen over de programmalijnen energietransitie en circulaire economie. Daarnaast ontvangt Emmen een bijdrage uit het Volkshuisvestingsfonds van het ministerie van BZK van €26,9 mln. De gemeente wil dit inzetten voor de wijken Angelslo, Bargeres en Emmerhout en voor het dorp Veenoord; veel woningen zijn daar niet goed geïsoleerd. Omdat de financiële middelen van de gemeente verder beperkt zijn kijkt Emmen ook naar landelijkeen EU subsidiebronnen en werkt Emmen samen met andere gemeenten in de zogenaamde Regio Deal. Deze middelen zijn vooral beschikbaar voor het opstarten van projecten en opstellen van plannen, maar niet bedoeld voor de realisatiefase.
4
De gemeente werkt samen met allerlei partijen om de doelen te realiseren, en sluit daarbij geen enkele partij uit. Er wordt op een inclusieve manier samengewerkt, waarbij lokaal eigenaarschap wordt ondersteund. Het is een complex speelveld van samenwerkingspartners dat per project op maat is gesneden. Het gaat om samenwerking met medeoverheden in (boven)regionaal verband, met ondernemersverenigingen en groepen van bedrijven die al samenwerken en met inwonersverenigingen. De samenwerking heeft alle denkbare vormen:
Pagina 18
van informele samenwerkingsverbanden, intentieovereenkomsten en convenanten, subsidies, privaat-publieke samenwerking et cetera. Het is over het geheel een zeer complex speelveld, waar de samenwerking per project of activiteit op maat is gesneden. 5
In deel 2 van dit rapport wordt een uitputtend overzicht gepresenteerd over welke uitvoeringsdoelen zijn gerealiseerd en wat nog gedaan moet worden. We benoemen hier de hoofdlijnen. Ten aanzien van de windopgave zit Emmen ongeveer op de helft (48%) zit van haar doel voor 2030. Voor de zonopgave zit de gemeente op ongeveer driekwart (75%) van haar doel voor 2030. > Om de windopgave te realiseren moeten de locaties Zwartenbergerweg en N34 worden gerealiseerd. Dat is tot op heden niet gelukt vanwege het gebrek aan netcapaciteit. De gemeente heeft daarom het verzoek bij de provincie neergelegd om de windenergietaakstelling te verlagen. Om het oorspronkelijke doel van 0,669 TWh productie van hernieuwbare energie te realiseren wil de gemeente windenergie vervangen door andere vormen. > Om de zonopgave te realiseren moet nog zo’n 40 tot 50ha zonneakker worden gerealiseerd en daarbij is het streven dat hierbij zoveel als mogelijk sprake is van lokaal eigendom. Daarnaast moeten nog meer zonnepanelen op bedrijfsdaken worden geplaatst. Met ‘gerealiseerd’ bedoelen we hier overigens: daadwerkelijk gebouwd of vergunningen verleend of subsidies beschikt.
Emmen is gestart met de ontwikkeling van wijkuitvoeringsplannen in enkele wijken. Deze moeten eerst worden vastgesteld om ook daadwerkelijk grote stappen te kunnen maken in de wijken. Dit hangt mede af van de keuze rondom het al dan niet realiseren van een warmtenet. Een cruciaal project is de samenwerking van de gemeente met publieke en private partijen voor het realiseren van de verbinding met GZI Next, zie www.nam.nl/energietransitie/gzinext . Groene waterstof is één van de bouwstenen van de groene energiehub op GZI Next. Het is een schone energiedrager, die zowel als grondstof en als brandstof ingezet kan worden. Bijvoorbeeld in de industrie, in de transport en in de gebouwde omgeving. Het wordt gemaakt door water met hernieuwbare elektriciteit te splitsen in waterstof en zuurstof. Op GZI Next wordt gewerkt aan een groene waterstofketen: de productie, transport en afname van groene waterstof. Emmen wil hier graag gebruik van maken. Niet alle kantoorgebouwen van de gemeente voldoen aan energielabel C. Hiermee voldoet de gemeente niet aan de wettelijke verplichting en geeft daarmee ook nog niet het goede voorbeeld. Daarnaast verplicht het Activiteitenbesluit Milieubeheer de gemeente om voor objecten met een hoog elektriciteits- en/of gasverbruik energiebesparende maatregelen te nemen.
Er moet een terugverdientijd van vijf jaar of minder bereikt worden en men moet hierover een keer per vier jaar rapporteren. Deze rapportages moeten uiterlijk 1 december 2023 zijn aangeleverd. Hiertoe ontwikkelt de gemeente momenteel investeringsplannen per object.
Pagina 19
6.3 De resultaten DEELVRAGEN 6 In hoeverre zijn de ambities en doelen van de gemeente Emmen behaald? 7 Staan de budgetten en inspanningen in verhouding tot de bereikte resultaten? En worden de budgetten doelmatig besteed? TOEGEPASTE NORMEN
•
De beoogde ambities en doelen worden gerealiseerd voor inwoners, bedrijven en organisaties.
Hieronder beantwoorden we achtereenvolgens de deelvragen 6 t/m 7. 6
De opgave waar de gemeente Emmen voor staat is groot. In de regionale energiestrategie is afgesproken dat de regio in 2030 met een productie van 3,45 TWh aan hernieuwbare energie grofweg 700 kton aan CO2-uitstoot zal vermijden. De gemeente wil 0,669 TWh voor haar rekening nemen waarmee grofweg 133 kton CO2-uitstoot zal worden vermeden. Daarmee wil de gemeente Emmen 19% van de regionale bijdrage aan de landelijke doelen leveren. Huidige situatie: t/m 2030 is nog ruwweg 40% CO₂-uitstootreductie nodig Conform de regionale monitor voor de regionale energiestrategie heeft Emmen anno juni 2023 met projecten (gerealiseerde en in aanbouw) ongeveer 81,3 kton CO2-uitstoot vermeden en heeft daarmee ruim 60% van de CO2-doelstelling voor 2030 gerealiseerd. Dat is gerealiseerd met Zon op Land, Zon op Dak en Wind. Opwek hernieuwbare energie: de productie van hernieuwbare energie binnen de gemeentelijke grenzen moet vanaf medio 2023 tot 2030 nog groeien met 35%. De gemeente heeft ten aanzien van de productie van hernieuwbare energie binnen de eigen gemeentelijke grenzen 65% gerealiseerd. Van het doel 0,669 TWh (2.400 TJ) is 0,436 TWh (1.570 TJ) gerealiseerd.
7
De prestaties van Emmen ten aanzien van het aandeel hernieuwbare energie liggen ongeveer op het landelijk gemiddelde niveau. Als we aannemen dat Emmen verhoudingsgewijs dezelfde investeringen en inspanningen verricht als het gemiddelde van gemeenten, dan staan de bereikte resultaten van Emmen in verhouding tot de inspanningen die Emmen pleegt. We doen hier een aanname over de inspanningen van Emmen, omdat een scherp zicht op de ambtelijke capaciteit die wordt ingezet voor de energietransitie, ontbreekt. De stuurgroep maakt momenteel de vertaling naar benodigde ambtelijke capaciteit.
Pagina 20
6.4 De rol van de raad DEELVRAGEN 8 Hoe is de raad betrokken bij de totstandkoming van en besluitvorming over het duurzaamheidsbeleid in het algemeen en de energietransitie in het bijzonder? 9 Hoe wordt de raad in positie gebracht door het college om zijn controlerende rol uit te kunnen oefenen en is de raad hiermee in staat om te kunnen (bij)sturen? TOEGEPASTE NORMEN
• • •
De raad stelt het beleid vast: doelen en kaders. De raad controleert (tussentijds) de mate waarin doelen worden gerealiseerd. De raad wordt hiertoe door het college met voldoende informatie in positie gebracht.
Beantwoording van de deelvragen: De kernbevindingen 8
De raad stelt alle structuurvisies, beleidsstukken en verordeningen vast, en daarmee de doelen en kaders. Tijdens het proces van beleidsontwikkeling wordt de raad ook met informatiebijeenkomsten door het college geïnformeerd. Daarnaast stelt de raad bestemmingsplannen of -wijzigen vast, dat het geval was voor de plaatsing van windmolens en zonneparken. Met betrekking tot de windmolens is de raad echter eenmaal overruled door de provincie. Uitvoeringsplannen worden met een raadsinformatiebrief ter informatie voorgelegd aan de raad. De raad kan daarover vragen stellen aan het college en doet dit ook.
9
Het programmabureau Emmen Vernieuwt rapporteert aan het college en de gemeenteraad over de belangrijkste ontwikkelingen op programmaniveau en de voortgang van de realisatie van programmadoelen. Hieraan gekoppeld zijn de projecten, processen, en inspanningen (op budget, planning en risico’s). Deze rapportages zijn openbaar. Daarnaast wordt de raad maandelijks mondeling geïnformeerd over de actuele ontwikkelingen binnen Emmen Vernieuwt door het college in de commissievergadering BME.4 Om zicht te krijgen op de maatschappelijke effecten van het beleid moet de raad echter teruggrijpen op landelijke en de regionale monitoren die openbaar beschikbaar zijn. De lokale monitor van Emmen is minder bruikbaar want het bevat geen actuele data. De lokale monitor wordt al enkele jaren niet meer gebruikt, juist door de komst van landelijke en regionale monitoren. Dit bevordert de vergelijkbaarheid met andere gemeenten doordat allen dezelfde bronnen te gebruiken.
4 Gemeente Emmen, Programmaplan Duurzaamheid, Energie en Klimaat (september 2022), p. 43
Pagina 21
Pagina 22
2 De bevindingen
Pagina 23
7
De ambities en het beleid van de gemeente Emmen DEELVRAAG
1
Welk beleid heeft de gemeente Emmen ten aanzien van de energietransitie? > Welke ambities en doelen stelt de gemeente in haar duurzaamheidsbeleid in het algemeen en in de energietransitie in het bijzonder? > In hoeverre zijn de landelijke doelen uit het Klimaatakkoord en de regionale doelen uit de Regionale Energie Strategie vertaald naar het beleid van de gemeente Emmen? > Wat is de strategie en wat zijn daarbij de kernvoorwaarden om de doelen te kunnen realiseren? > In hoeverre geeft de gemeentelijke organisatie zelf het goede voorbeeld? Bijvoorbeeld op het gebied van energieopwekking en -besparing in gemeentelijke gebouwen?
7.1 De landelijke en regionale doelen Het klimaatakkoord en de Klimaatwet Op 12 december 2015 is in Parijs het Klimaatakkoord gepresenteerd en in april 2016 heeft Nederland samen met 193 landen het akkoord getekend. Er is afgesproken dat de aarde niet meer dan 1,5 tot 2,0 graden Celsius mag opwarmen. Om dit doel te realiseren is een energietransitie met forse maatregelen nodig. Om hier handen en voeten aan te geven heeft het Rijk de eerder opgestelde Nationale Energieagenda verder vertaald naar de Klimaatwet. Dit om inwoners en bedrijven zekerheid te geven over de klimaatdoelen waarbij het kabinet op één primair doel, namelijk het verminderen van de uitstoot van CO₂, zie het onderstaande kader. Om dit doel te realiseren zal worden ingezet op twee sporen. Enerzijds op energiebesparing en anderzijds op het vergroten van het aandeel hernieuwbare energie in de energiemix. Het is met de huidige kennis van zaken niet goed mogelijk om van tevoren de optimale verhouding tussen deze twee sporen te bepalen. Het kabinet is dan ook van mening dat door te sturen op CO₂-reductie de meest optimale en kosteneffectieve mix tussen de twee sporen in de markt tot stand zal komen. DE AMBITIES VAN NEDERLAND > 25% minder CO₂-uitstoot eind 2020 ten opzichte van 1990;5 > 49% minder CO₂-uitstoot in 2030 ten opzichte van 1990;6 > 95% minder CO₂-uitstoot in 2050 ten opzichte van 1990. Bron: Klimaatwet
Op een aantal onderdelen is een inspanning vanuit het rijk nodig, bijvoorbeeld de regierol bij windenergie op zee. Op andere onderdelen zijn juist lokale overheden meer aan zet, geflankeerd met stimulerende en dwingende instrumenten vanuit het rijk (de wortel en de stok). Het gaat daarbij voornamelijk om CO₂-reductie in de gebouwde omgeving. Denk aan: > Energiebesparing in/aan woningen, maatschappelijk vastgoed en bedrijfspanden; > Lokale energieopwekking door inzet van hernieuwbare energiebronnen; > Het aardgasloos maken van de gebouwde omgeving. Regionale energiestrategie en de bijdrage van Emmen Op 28 juni 2019 presenteerde het kabinet de Nederlandse uitwerking van de afspraken in Parijs naar het landelijke Klimaatakkoord. Eén van de afspraken in dit akkoord is dat 30 energieregio’s in
5 Dat heeft de rechter in 2015 bepaald in de klimaatzaak van Urgenda tegen de Nederlandse Staat. 6 In 2021 is dit in het coalitieakkoord van het kabinet bijgesteld naar 55% CO2-reductie.
Pagina 24
Nederland een Regionale Energiestrategie (RES) ontwikkelen, waarin zij onderzoeken waar en hoe het best duurzame elektriciteit op land in de vorm van zonne- en windenergie opgewekt kan worden en welke warmtebronnen te gebruiken zijn om huizen en andere gebouwen van het aardgas af te krijgen. De RES’en die gemaakt worden, dienen zoveel mogelijk optelbaar en onderling vergelijkbaar te zijn. Hierop wordt toegezien door het Nationaal Programma RES. Ter uitvoering van het Nationaal Programma RES is afgesproken dat de 30 RES regio’s ieder hun bijdrage aan de landelijke doelstelling van hernieuwbare elektriciteit op land leveren, dat moet gezamenlijk tenminste 35 TWh in 2030 bedragen. Binnen de energieregio’s werken gemeenten, provincie en waterschappen samen met stakeholders om te komen tot een RES. Het oorspronkelijk plan was dat na oplevering van een RES 1.0 de RES iedere twee jaar zou moeten worden geactualiseerd zodat inspanningen up-to-date blijven. Dat is aangepast (zie de website van NP RES). RES Voortgangsdocumenten moeten de stand van zaken in het bereiken van de doelen in de regio aangeven. Het Voortgangsdocument behoudt de cyclus van 2 jaar (de eerste op 1 juli 2023, daarna 2025, et cetera). In de herijkte RES 2.0 neemt een regio aangepaste of nieuwe plannen of kaders op. Die zijn vaak plan-MER-plichtig.
In dit aanpassen van plannen of kaders kent elke regio zijn eigen tempo en ritme. Wel is het zo dat - om het gezamenlijk doel voor opwek in 2030 te realiseren - het nodig is dat in januari 2025 vergunningen voor projecten zijn verleend. Dat betekent voor overheden: verankeren van de RES in ruimtelijk beleid eind 2023, begin 2024. De RES 1.0 Regio Drenthe is door de raad vastgesteld op 27 mei 2021.7 In de RES 1.0 Regio Drenthe ligt de nadruk op de opwek van hernieuwbare elektriciteit en een inventarisatie van regionaal beschikbare warmtebronnen. Met de RES 1.0 doet de RES Regio Drenthe een bijdrage aan de landelijke doelen van het Nationaal Programma Regionale Energie Strategieën. De bijdrage van de Regio Drenthe is 3,45 TWh in 2030, hiermee zal grofweg 700 kton CO2-uitstoot in 2030 worden vermeden. De gemeente neemt 0,669 TWh voor haar rekening neemt. Daarmee levert de gemeente Emmen 19% van de regionale bijdrage. Dit wil de gemeente Emmen doen met de volgende maatregelen, zien onderstaande kader. BIJDRAGE VAN DE GEMEENTE EMMEN AAN DE RES 1.O REGIO DRENTHE
Totale bijdrage van de regio is 3,45 TWh, waarvan door Emmen: > 0,286 TWh door 95,5 MW windenergie; > 0,196 TWh door 200 hectare zonneakkers; > 0,130 TWh door 100 hectare grootschalig Zon op Daken; > 0,057 TWh door 57 MWp Zonneroute A37. De projecten die hieraan invulling moeten geven moeten uiterlijk in 2030 zijn gerealiseerd. Hiervoor wil de gemeente omgevingsplannen vaststellen en initiatiefnemers uit de lokale samenleving faciliteren. Dat laatste is belangrijk omdat de gemeente immers zelf geen windparken, zonneakkers en Zon op Daken (uitgezonderd daar waar het gaat om eigen gebruik en/of vastgoed) realiseert. Uitgangspunt is dan ook dat de ambities met de Emmense samenleving tot stand komen.
7.2 Het lokale energie- en warmtebeleid van de gemeente Emmen Wij constateren dat Emmen zich al lang voor het klimaatakkoord van Parijs heeft voorbereid op de energietransitie. De gemeenteraad heeft namelijk al in 2006 besloten te streven naar een klimaatneutraal Emmen in 2020.8 Dit was achteraf gezien een te hoge ambitie, maar het geeft wel
7 8
Bron: raadsvoorstel en -besluit vaststelling Regionale Energiestrategie 1.0 Regio Drenthe Bron: Energienota gemeente Emmen, november 2011
Pagina 25
aan dat Emmen zich al vroeg realiseerde dat Nederland en de gemeenten een enorme opgave te wachten stond. Hieronder schetsen we op hoofdlijnen het beleid van de gemeente Emmen en hoe dit beleid zich verder vanaf 2012 heeft ontwikkeld. Energienota Gemeente Emmen: 2012 Op 29 maart 2012 stelde de raad de ‘Energienota gemeente Emmen vast’. 9 De ambitie was om in 2050 CO₂-neutraal te zijn, met als tussendoel dat de CO₂-uitstoot van activiteiten in de gemeente Emmen in 2025 zijn teruggebracht tot 50% van de toenmalige uitstoot. Wij constateren dat op dat moment de gemeente Emmen vooruitloopt op de landelijke doelen, en dus al vroeg het besef had dat de lat hoog moest worden gelegd. De energienota van Emmen bestaat uit twee delen: deel I ‘Energie voor groene groei’ en deel II ‘Energieprogramma 2012-2015: Werken aan groene groei’. De volgende uitgangspunten zijn benoemd: 1 Energiebesparing: te realiseren met name in de gebouwde omgeving en de eigen gebouwen. 2 Warmte: slim ketenbeheer door betere benutting van de beschikbare restwarmte in Emmen door de ontwikkeling van warmtenetten. 3 Zon- en windenergie: het benutten van zonne-energie en de ontwikkeling van 60 MW windenergie. De windenergieopgave maakt onderdeel uit van integrale gebiedsontwikkeling, waarbij ook nadrukkelijk wordt gekeken naar nieuwe vormen van eigendom en beheer.
4 Geothermie: de ondergrond biedt goede mogelijkheden. Bovendien is een koppeling met de glastuinbouw mogelijk. Structuurvisie Zonneakkers: 2015 Op 17 december 2015 heeft de raad de structuurvisie ‘Emmen Zonneakkers’ vastgesteld. Doel is het faciliteren van initiatieven om duurzame energie via grondgebonden zonnepanelen op te wekken. Voor het realiseren van een zonneakker is een omgevingsvergunning nodig. Als een zonneakker niet past in het bestemmingsplan van een gebied, is het nodig om een planologische procedure te voeren. De raad stelt al dan niet bestemmingsplanwijzigingen vast. De structuurvisie geeft hiertoe kaders voor de aanleg van zonneakkers. Er moet onder andere een goede balans zijn tussen afzetgebieden en de ruimtelijke inpassing. De visie gaat niet over het plaatsen van zonnepanelen op daken omdat dit kan zonder een vergunning. Uitzondering hierop zijn monumentale panden. In de visie zijn verder ontwikkellocaties op hoofdlijnen benoemd. De ontwikkeling van deze locaties ligt bij marktpartijen. Structuurvisie Windenergie: 2016 Op 28 juni 2016 heeft de raad de structuurvisie ‘Emmen, Windenergie’ vastgesteld, samen met een gedragscode ‘Windenergie gemeente Emmen’. De structuurvisie geeft ruimtelijke kaders voor de ontwikkeling van windparken in de gemeente Emmen. Het wijst locaties aan voor windenergie binnen de geografische grenzen van de gemeente.
Conform de structuurvisie kan in totaal maximaal 95,5 MW aan opgesteld vermogen worden vergund. Dit komt overeen met de bijdrage van Emmen aan de RES 1.0, zie vorige paragraaf. Met de gedragscode maakt de gemeente richting omwonenden, initiatiefnemers en grondeigenaren duidelijk hoe zij verwacht dat zij met elkaar omgaan bij de ontwikkeling van windparken en welke rol de gemeente Emmen daarbij speelt. De gedragscode geeft uitgangspunten aan voor op te stellen omgevingsovereenkomsten tussen exploitanten en omwonenden. Lokaal eigenaarschap: 2016 In het Klimaatakkoord is afgesproken dat voor grootschalige opwek van hernieuwbare elektriciteit op land gestreefd wordt naar 50% eigendom van de lokale omgeving. Emmen doet een stevige
9
Raadsvoorstel 32 januari 2012 ‘Energienota gemeente Emmen’, p.2
Pagina 26
poging om dit beleidsuitgangspunt te realiseren, maar is daarbij uiteraard ook afhankelijk van medewerking van marktpartijen die de locaties voor zonneakkers en windenergie ontwikkelen. Emmen is al sinds 2016 bezig met het realiseren van lokaal eigendom. Zo is naar aanleiding van de Structuurvisie Zonneakkers in de beleidsnotitie ‘Maatschappelijk draagvlak zonneakkers bij dorpen en wijken’ opgenomen dat de lokale samenleving recht heeft op 20% eigendom van een zonneakker. Dat geeft een onderhandelingspositie ten aanzien van projectontwikkelaars. De sprong naar 50% lokaal eigendom bij alle duurzame energieprojecten is volgens de gemeente enkel haalbaar onder de voorwaarde dat er vanuit het rijk ondersteunende wet- en regelgeving op dit terrein komt.10 Energienota Gemeente Emmen: 2017-2020 (verlenging tot 2023) In september 2017 is de energienota ‘Emmen geeft Energie’ door de gemeenteraad vastgesteld voor de periode 2017-2020. In september 2021 stelt de raad een verlenging van deze energienota vast voor de jaren 2021 en 2022. Momenteel werkt het college en de ambtelijke organisatie aan een herijking van de energienota voor de komende jaren.11 Ontwerp energienota 2023-2026 is 6 juni 2023 vastgesteld en wordt naar verwachting in oktober 2023 ter vaststelling aan de raad aangeboden. In het onderstaande kader presenteren we de ambities van de lopende energienota.
Daaruit blijkt dat de gemeente zich bewust is dat zij haar ambities niet alleen kan realiseren. De gemeente voorziet dat het niet zal lukken om alle benodigde energie binnen de geografische grenzen van Emmen op een duurzame wijze te produceren. Emmen heeft namelijk ten opzichte van andere gemeenten een ander energieprofiel. De industrie en glastuinbouw hebben een dusdanige energievraag, zowel naar omvang als naar aard, dat de vervanging van fossiele brandstoffen niet binnen de gemeentegrenzen is te realiseren. Dat betekent dat Emmen, naast opwekking van energie met hernieuwbare energiebronnen binnen de eigen gemeente, afhankelijk is van import van hernieuwbare energie dat moet worden geproduceerd door anderen. Hiertoe is het nodig dat Emmen precies aangeeft hoeveel percentage van de benodigde hernieuwbare energie wordt en kan worden geproduceerd binnen de gemeentelijke grenzen en hoeveel percentage wordt en nog moet worden geïmporteerd om de doelen te realiseren. Dat maakt het beeld compleet en ook tussentijds en achteraf controleerbaar in hoeverre Emmen haar doelen weet te realiseren. Dat beeld is echter nog niet scherp uit de energienota te destilleren.
De gemeente is dus afhankelijk van de bijdrage van anderen en/of het verbinden van de doelen op het terrein van de energietransitie met die op andere beleidsterreinen om zodoende door synergie over voldoende middelen te kunnen beschikken. Dat laatste is dan ook een belangrijke reden voor de gemeente geweest om in 2022 een stuurgroep te formeren, waarin meerdere beleidsdomeinen zijn betrokken. Dit met als doel de samenhang tussen de doelen en activiteiten op het terrein van duurzaamheid en andere beleidsdomeinen te waarborgen.12 AMBITIES • Emmen wil in 2050 een CO₂-neutrale gemeente zijn. Het aandeel hernieuwbare energie van het verbruik van energie is dan 100%.13 Emmen heeft in 2030 49% minder CO₂-uitstoot. Het aandeel hernieuwbare energie van het verbruik van energie is dan 50%. • In het energiebeleid ligt de prioriteit bij ‘bedrijven en innovatie’ om zo de economische kansen te benutten en werkgelegenheid te behouden, en bij de verbindingen tussen industrie en de gebouwde omgeving. Dit laatste met het oog op het aardgasvrij maken van de gebouwde omgeving.
10 11 12 13
Bron: interviews Bron: interviews Bron: interviews In de energienota wordt gesproken van gebruik van energie, wij spreken hier van verbruik van energie
Pagina 27
•
De gemeente ziet goede mogelijkheden om de energietransitie vorm te geven. Tegelijkertijd worden daarmee de industriële productie in Emmen duurzaam bestendigd en de kwaliteit van de woonomgeving in de wijken en dorpen te versterkt.
SAMENWERKING • Het gemeentelijke budget biedt de komende jaren echter geen ruimte voor intensieve focus op energie- en klimaatbeleid. De gemeente is wel succesvol in het aantrekken van externe middelen. • Realisatie van doelen moet daarom vooral komen vanuit ‘synergie tussen het realiseren van energie- en klimaatdoelen en andere strategische doelen van de gemeente’. Daarom legt de gemeente voortdurend de verbinding tussen het sociaaleconomisch beleid en het energiebeleid. • Niet alle gebruikte hernieuwbare energie zal in de gemeente worden geproduceerd. Gezien het energie-intensieve energieprofiel van de gemeente Emmen en de ruimtelijke mogelijkheden is dit niet haalbaar. Het is dan ook reëel dat een deel van de benodigde hernieuwbare energie zal worden geïmporteerd.
Transitievisie Warmte gemeente Emmen: 2021 In het landelijke Klimaatakkoord is afgesproken de gebouwde omgeving aardgasvrij te maken. Elke gemeente in Nederland moest hiervoor uiterlijk in 2021 een plan maken: de Transitievisie Warmte. In 2021 heeft de raad van Emmen de Transitievisie Warmte vastgesteld. Het gaat daarbij om de ‘gebouwde omgeving’: woningen, winkels, kantoren, scholen en andere gebouwen. In de gemeente Emmen staan ongeveer 50.000 woningen en 7.500 andere gebouwen. Bij elkaar verbruiken de gebruikers van deze gebouwen ruim 85 miljoen kubieke meter aardgas voor warmte. Al die gebouwen moeten uiterlijk in 2050 aardgasvrij zijn. Om dat te realiseren heeft de gemeente Emmen drie uitgangspunten vastgesteld: 1 De gemeente start daar waar energie zit of waar corporaties aan de slag gaan. De gemeente oefent geen dwang uit; 2 De gemeente heeft oog voor haalbaarheid en betaalbaarheid; 3 De gemeente zoekt naar mogelijkheden voor collectieve technische oplossingen of voor een gezamenlijke aanpak. De gemeente heeft een regisserende rol in de opgave aardgasvrij te worden. Het is namelijk nodig om intensief samen te werken met allerlei stakeholders, zoals ook het geval bij de opgave energietransitie.