Bijlage bij 21.000237 - Rapport evaluatie toegangsproces (RIS.10095)
Tekst van het document
21
ambtenaren van de gemeente niet verwachten
aansprakelijkheid van het college en het gebrek
dat de dienstverlening in eigen beheer tot een
aan sturingsmogelijkheid speelt dan op en leidt
betere uitvoering leidt.
tot irritatie. De verhoudingen zijn delicaat, omdat er geen proactieve samenwerking ontstaat
De relatie tussen gemeente en stichting mist
tussen opdrachtgever en opdrachtnemer.
zakelijkheid. De bestuurlijke verwachtingen over een weer lopen uiteen. De invulling van het toezicht door de Raad van Toezicht (RvT) sluit niet
Vraag: Hoe wordt (be)sturing en
aan bij de verwachtingen van de gemeente. In
leiderschap beleefd?
algemene zin wordt de opstelling van de RvT als weinig inhoudelijk betrokken en niet proactief
Antwoord: De bestuurlijke verwachtingen
gekenschetst. De RvT geeft aan vertrouwen
over en weer lopen uiteen. De verhoudingen
te hebben in de werkwijze van de directeur-
zijn delicaat.
bestuurder. De gemeente ziet dat er weliswaar rust gebracht is door de directeur-bestuurder
De relatie tussen gemeente en De Toegang
na de bestuurscrisis in 2018, maar dat de
mist zakelijkheid.
bedrijfsvoering nog onvoldoende in control is en ervaart een gebrek aan politieke antenne bij de
Het gebrek aan sturingsmogelijkheden
directeur-bestuurder. De RvT vindt op haar beurt
van het college is een punt van zorg als
dat de gemeente onvoldoende kaders meegeeft
de bedrijfsvoering uit de pas loopt. Dit
(kaderbrief) om het toezicht adequaat in te
vloeit voort uit het feit dat de gemeente
kunnen vullen.
eindverantwoordelijk en dus aansprakelijk blijft voor de dienstverlening zonder zelf aan
De directeur-bestuurder zegt dat er met de gemeente op inhoud sprake is van een goede samenwerking, maar dat er behoefte is aan afbakening in wat op welk niveau besproken moet worden. Verder heeft de gemeente de neiging om vanuit een negatieve insteek (door vroegere ervaringen gevoed) het gesprek te starten. Ook is er soms sprake van een te snel geformuleerde mening, zonder kennis van de exacte feiten. Het hebben van vertrouwen is geen basishouding bij de gemeente, aldus het management. Samenvattend zien we dat de zelfkant van de gekozen vorm, zijnde een stichting op afstand van de gemeente, met name wordt gevoeld door de gemeente als het minder goed loopt bij De Toegang. De eindverantwoordelijkheid/
22
het stuur te zitten.
2.2
Aanbevelingen
Alle aanbevelingen richten zich aan het college van B&W van de gemeente Emmen. De aanbevelingen richten zich op de korte en middellange termijn (twee jaar).
1. Stuur op het op orde krijgen van de bedrijfsvoering van De Toegang.
gecontracteerde partijen in het sociaal domein).
3. Start met een strategische oriëntatie op contractering sociaal domein breed op basis van beleidsuitgangspunten. Een onderdeel daarvan is de contractering van het toegangsproces. (Behandel contractering van het
Formuleer daartoe een aangescherpte
toegangsproces als een inkoopopgave,
opdracht voor De Toegang voor de duur van
dat brengt scherpte aan in de opdracht).
de huidige overeenkomst. Maak als gemeente
Start met een strategische oriëntering
de financiële kaders waarbinnen De Toegang
op de inkoopopgave van de toegang en
dient te opereren vroegtijdig kenbaar.
bekijk de contractering van de toegang
Beschrijf in de opdracht op welke onderdelen
vanuit een bredere context. Op basis van
de bedrijfsvoering van De Toegang dient te
een beleidsuitgangspunten/leidende
verbeteren. Werk in de uitvoering samen,
principes dient een logische clustering van
versterk de verbinding tussen uitvoerders
diensten voor contractering te ontstaan.
(werk niet in wij-zij, maar in wij; denk in
Daarbij rekening te houden met juridische
termen van stutten en helpen). Focus in het
mogelijkheden/onmogelijkheden. Leer daarbij
takenpakket van De Toegang aanbrengen
ook van ervaringen (gekozen modellen) van
daar waar het praktisch kan, bijvoorbeeld
andere gemeenten. Houdt er rekening mee
door het verkorten van cliëntroutes. Zorg dat
dat een inkooptraject circa 1,5 tot 2 jaar duurt.
er een verzakelijking in de (be)sturing van De
Dus start op tijd.
Toegang tot stand komt.
2. Actualiseer het beleid sociaal domein en zorg ervoor dat daarbij ook de verbinding tussen richten en verrichten gemaakt wordt. Doordenk wat een beleidsuitgangspunt in houdt en maak duidelijk wat het betekent
4. Organisatie & positionering. Handhaaf de juridische constructie (stichting De Toegang) gedurende de looptijd van de overeenkomst en heroverweeg het gekozen toegangsmodel voor de periode vanaf 2022. Kies (zeker) voor de duur van de overeenkomst
voor de uitvoeringspraktijk. Dus maak
voor een bestendige gedragslijn weggezet
duidelijk wat de verwachtingen zijn en
in een duidelijke opdracht. Dus handhaaf de
welke prestaties organisaties dienen te
huidige vorm en kijk waar bijstelling nodig
leveren. Zorg voor alignment (op één lijn
is (verbeteren, verlichten, verzakelijken).
brengen in de uitvoering van taken). Scherp
Heroverweeg het Emmense model voor
de visie aan vanuit de opgedane ervaringen
de periode na 2022.Emmen heeft gekozen
in Emmen. Maak een uitvoeringskader
voor een toegangsmodel waarbij uitgegaan
en uitvoeringsopdrachten (niet alleen
wordt van een integraal team voor alle
voor De Toegang, maar ook voor andere
hulpvragen. In de praktijk wordt deze ambitie
23
niet waargemaakt (en is ook niet uitvoerbaar gebleken). Dus heroverweeg de organisatie en positionering van het toegangsmodel en
Werk een startnotitie uit met daarin in uitgelijnd
neem de daarbij te onderscheiden onderdelen
welke activiteiten (en welke resultaten op
van de dienstverlening in ogenschouw
hoofdlijnen) er volgtijdig uitgewerkt moeten
(voorliggende voorliggende voorzieningen,
worden. Laat daarbij ook zien hoe de
informatie en advies, triage, onderzoek &
samenhang geborgd wordt.
indicatiestelling, de regievoeringstaak, en levering van zorg -en ondersteuning).
5. Versterk de regierol/sturing/monitoring vanuit de gemeente door in eigen huis rollen, taken aan te scherpen.
Expliciteer de verschillende rollen en taken in het sociaal domein. Zorg dat externe partners
8. Waardeer als College de zwaarwegende verantwoordelijkheid van De Toegang in de uitvoering van het werk en stimuleer De Toegang om te investeren in een stabiel en kwalitatief hoogstaand personeelsbestand. Stimuleer dat er vanuit De Toegang ingezet
weten wie waarvoor aanspreekbaar is. Kijk
wordt op een goede ondersteuning van
naar de eigen gemeentelijke werkwijze
medewerkers, dat er een personeelsbeleid
(integraal ja/nee). Werk aan het verbeteren
gevoerd wordt met voldoende aandacht voor
van monitoring van contracten.
persoonlijke ontwikkeling en incentives gelet
6. Bij eventuele verlenging van de gekozen juridische constructie (stichting De Toegang) sta dan nadrukkelijk stil bij de afspraken die in de statuten gemaakt worden. Denk na over de gewenste spelregels, laat de notaris meedenken over de gewenste uitvoeringsvorm (gebruik de notaris niet alleen als sluitstuk). Zorg er voor dat de spelregels aansluiten bij de verwachtingen van de gemeente. Bijvoorbeeld: wensen ten aanzien van de invulling van de bestuurlijke en toezichthoudende functie en het samenspel tussen opdrachtgever (gemeente) en opdrachtnemer.
24
7. Pak de opgaven in het sociaal domein programmatisch op.
op het bevorderen van een stabiel, kwalitatief hoogwaardig personeelsbestand.
25
3 Werken in wijk/toegangsteams
3.1
Wijk/toegangsteams in Nederland
Verder zoomen we in hoofdstuk 4.1. in op de keuzes die Emmen gemaakt heeft voor de inrichting en positionering van de teams.
In veel gemeenten vormen sociale wijkteams of toegangsteams een antwoord op de decentralisaties per 1 januari 2015. De gedachte achter de decentralisaties was dat de
3.1.1
Organisatievorm
ondersteuning voor kwetsbare burgers beter,
Een gemeente baseert de keuze voor een
minder versnipperd, efficiënter en goedkoper
organisatie-of inrichtingsvorm op de breedte en
zou worden en dat er meer mensen mee zouden
intensiteit van de vragen waarop de teams in
kunnen doen in de samenleving. Uit een onderzoek
de gemeente zich zouden moeten richten. Zo
dat in 2017 uitgevoerd is door het landelijk
hebben sommige gemeenten de keuze gemaakt
programma ‘Integraal Werken in de Wijk’4 blijkt
om vanuit de “één loket gedachte” een team voor
dat de vier meest genoemde argumenten voor
alle hulpvragen in te richten. Andere gemeenten
wijkteams waren:
hebben bijvoorbeeld de keuze gemaakt om de teams in te zetten op complexe hulpvragen of om
1. Laagdrempeligheid: dichter bij mensen en hun vragen; 2. Integrale aanpak: één huishouden, één plan, één regisseur;
de teams in te richten gebaseerd op specifieke doelgroepen. Grofweg onderscheiden de onderzoekers van het programma Integraal werken in de wijk vier modellen.
3. Multidisciplinair werken: diverse hulpverleners, korte lijnen, uitwisseling expertises; 4. Preventie en vroeg signalering: eerder signaleren, vroegtijdig ingrijpen, voorkomen van erger, outreachend werken. Uit een landelijke peiling (2017) bleek dat 87% van de gemeenten werkt met wijk- of toegangsteams. Het begrip is echter niet eenduidig. Elke gemeente richt de teams weer anders in, wat nogal eens tot spraakverwarring leidt. In de praktijk kiezen gemeenten voor verschillende inrichtingsvormen voor zowel de organisatie als de positionering van de teams. Ook zijn er nogal wat verschillen in teams als het gaat om het bedienen van doelgroepen, de taken die ze uitvoeren, samenstellingen en aansturingsconstructies. In dit hoofdstuk gaan we in op de bestaande organisatievormen voor wijkteams en op de varianten die er in den lande gemaakt zijn in positionering.
4
Movisie, NCJ, NJi, Vilans en de Werkplaatsen Sociaal Domein hebben in 2017 samen gewerkt in het programma Integraal Werken in de Wijk (IWW).
26
Model A is een breed integraal team, dat zoveel mogelijk hulpvragen, ook specialistische, oppakt. Zo nodig vliegt het team kennis van specialisten van buiten in. De doelgroep omvat iedereen, ongeacht de leeftijd. Binnen dit model zijn twee varianten denkbaar.
Team
Team
Huishoudens met complexe/ meervoudige hulpvragen
Burgers
Model A1 voor alle hulpvragen van enkelvoudige
Model A2 uitsluitend voor complexe en
tot meervoudige problematiek.
meervoudige problematiek.
Specialistisch team Team
Specialistisch team
Team Criteria Criteria Burgers Burgers Team
Model B zijn domein- of doelgroep
specifieke teams. Meerdere teams functioneren
Model C is een generalistisch (wijk)team dat functioneert als voorpost voor de
naast elkaar op afgebakende domeinen of voor
daarachterliggende, meer gespecialiseerde
specifieke doelgroepen. Heldere werkafspraken
teams. Het generalistische team kan verwijzen
voorkomen overlap. Soms werken de teams als
naar één van de specialistische teams. Er zijn
voorpost.
meerdere teams, maar voor de burger is er maar één toegangspoort.
27
3.1.2
Positionering
Een andere manier om teams in te delen is op basis van hun positionering (conform onderzoekprogramma Integraal Werken in de wijk).
Aanbieder Aanbieder Gemeente
Wijkteam Aanbieder Aanbieder
In Model 1 maakt het (wijk)team onderdeel uit van de gemeentelijke organisatie (uitvoering in eigen beheer). De gemeente kan het (wijk)team ook uitbesteden aan één of meer aanbieders of aan een speciaal opgerichte rechtspersoon. In dat geval zijn er drie varianten mogelijk: model 2, 3 of 4.
Aanbieder Aanbieder Gemeente
Wijkteam Aanbieder Aanbieder
Model 2 is een samenwerking tussen de verschillende aanbieders die dan samen het wijkteam vormen. De gemeente gaat dan een subsidie- of inkooprelatie aan met de aanbieders waaruit rechten en plichten volgen.
28
Gemeente
Hoofdaanbieder Aanbieder Wijkteam Aanbieder Aanbieder
In Model 3 geeft de gemeente één hoofdaanbieder de opdracht een multidisciplinair (wijk)team op te zetten en daarbij andere aanbieders te betrekken.
Gemeente
Stichting
Hoofdaanbieder
Aanbieder
Wijkteam
Aanbieder
Aanbieder
In Model 4 ten slotte richt de gemeente een rechtspersoon op, dat kan bijvoorbeeld een stichting zijn of een overheids bv. Deze rechtspersoon heeft als taak om een multidisciplinair team op te zetten, te coördineren en aan te sturen.
29
4 Bevindingen
In hoofdstuk 4 worden de bevindingen weergeven
takenpakket. De (toegangs)taken Wmo, namelijk
op de verschillende deelvragen van het onderzoek.
huishoudelijke hulp, individuele begeleiding
Het hoofdstuk wordt ingeleid met een uitwerking
en beschermd wonen zijn per 1 januari 2017
van de gekozen organisatievorm en positionering
ondergebracht bij De Toegang. De intentie was
van de toegangsorganisatie in Emmen, daarbij
om voor Beschermd Wonen een separate toegang
aansluitend bij de te onderscheiden vormen in
te organiseren die door de aanbieders zelf zou
Nederland zoals beschreven in hoofdstuk 3.
worden vormgegeven. In plaats daarvan is de toegang tot Beschermd Wonen opgenomen in De Toegang.
4.1
Toegangsteams in Emmen
4.1.1. Organisatievorm Per 1 januari 2017 is in Emmen een toegangs-
Vervolgens was de planning dat de taken Wmo rolstoel-, vervoers- en woonvoorzieningen half 2017 over zouden gaan naar De Toegang. Dat is in de praktijk anders gegaan. Er is een keuze gemaakt om Jeugdhulp voorrang te geven. Jeugdhulp is dan ook 1 juli 2017 toegevoegd.
organisatie ingericht. Deze is in de vorm van een stichting georganiseerd.
Uitgangpunt was:
Er bleven zes teams, maar er ontstond binnen de teams een functionele toedeling naar Wmo, Beschermd Wonen en Jeugd. De
‘Iedereen met een hulp- en ondersteuningsvraag,
gedachte was dat de medewerkers van het
maar ook diegene die zijn zorgen wil delen, kan
toegangsteams zouden werken op basis van het
er laagdrempelig terecht: fysiek, telefonisch of
zogenoemde “T-shaped professional” concept.
digitaal. De organisatie die De Toegang organiseert
Het idee hierachter is dat iedere medewerker
zorgt voor deze ‘loketfunctie’ in de zes gebieden.
een stuk specialisme in het team inbrengt,
Het toegangsteam is onafhankelijk, zij handelt
maar zich daarnaast in de breedte als generalist
professioneel autonoom en staat organisatorisch
ontwikkelt op het volledige takenpakket van
los van de levering van de ondersteuning, hulp en
het toegangsteam. Dit is in de praktijk anders
dienstverlening’5 .
gegaan. Medewerkers werken anno 2020 op een specialisme binnen de teams. Het ideaalbeeld
Emmen kiest voor een toegangsorganisatie die
van 2017, het ‘groeiproces’ van specialist naar
laagdrempelig toegankelijk is en waar iedereen
generalist, is niet verder uitgewerkt. 6
met z’n ondersteuningsvraag terecht kan, dus Emmen opteert voor een breed integraal team
De toegangstaken “schulddienstverlening (SDV) en
conform model A zoals hierboven beschreven.
Wmo rolstoel- en vervoers- en woonvoorzieningen
Uitgangspunt is dat De Toegang gebiedsgericht
zijn per 1 januari 2018 toegevoegd aan De Toegang.
gaat werken en in zes gebieden loketfuncties
De SDV-taken zijn bij twee medewerkers belegd
inricht. Er is sprake van gefaseerd onderbrengen
die naast de teams staan en de overige taken zijn
van taken naar de toegangsorganisatie. Einddoel
bij specifieke functionarissen belegd.
is een toegangsorganisatie met een volledig
5
uit Startdocument Toegangsteams Emmen 2017
6
Volgens de directeur-bestuurder werd dit ‘groeiproces’ beperkt door financiële kaders die noodzaakten werkstromen in structuur aan te passen.
30
De toegangstaken ten behoeve van de Participatiewet zijn anders dan aanvankelijk
Wat waren daarbij de overwegingen? Het college van B&W werd per 2015
bedacht, niet bij De Toegang belegd. Er ligt geen
verantwoordelijk voor de toegang tot
formeel besluit waarom dit niet is geëffectueerd.
maatschappelijke ondersteuning (Wmo 2015, de Jeugdwet en de Participatiewet). Een goede
Begin 2019 is er een regiegroep Jeugd in het
invulling daarvan dient het openbaar belang, zo
leven geroepen, als één van de onderdelen van
wordt aangegeven. De gemeente Emmen zegt
de “maatregelen Jeugd 2019” (bedoeld om de
zelf niet de specifieke kennis in huis te hebben
overschrijdingen t.o.v. de rijksbijdrage Jeugd terug
om het onderzoek in eigen huis uit te voeren (en
te dringen). Dit is een ambtelijke groep aangevuld
overweegt niet om deze kennis zelf op te bouwen)
met medewerkers van De Toegang dat als een
en vindt het ook niet wenselijk om de toegang
specialistisch team domein overstijgend complexe
tot de dienstverlening bij maatschappelijke
Jeugd casussen oppakt. Complexe casuïstiek wordt
partijen neer te leggen, omdat ze de regie wil
overigens binnen De Toegang zelf ook onderling
blijven voeren7. Meerdere gemeenten hadden
(met gedragswetenschapper) besproken en
de toegangsfunctie inmiddels op afstand gezet
opgepakt.
door daarvoor een juridische entiteit op te
Toegangsteams en andersoortige teams
richten. Emmen volgde dat voorbeeld met als uitgangspunten voor de te contracteren organisatie
De Toegang in Emmen is opgericht als antwoord op
van de toegang;
de decentralisatie in 2015 (toegang tot geïndiceerde
- de organisatie opereert onafhankelijk, handelt
zorg). Er was ook vóór 2015 al een bestaande sociale
professioneel autonoom en staat organisatorisch
infrastructuur. Zo zijn er in de gebieden ook nog
los van de levering van de ondersteuning, hulp en
wijkteams, sociale teams en Sedna teams. Deze
dienstverlening;
worden min of meer beschouwd als voorliggende (preventieve) teams. Ze hebben niet de indicerende taak zoals De Toegang die wel heeft. In verschillende andere gemeenten hebben de voorliggende
- de teams in de zes gebieden moeten uniform werken; - de gemeente voert regie en stuurt op kwaliteit en resultaat;
preventieve teams een vaste samenstelling (type
- er moet sprake zijn van quasi-inbesteden;
functionarissen). In Emmen zijn de ‘oude’ structuren
- de organisatie moet een rechtspersoon zijn.
naast de nieuwe structuren blijven bestaan. Op grond van artikel 160 lid 2 Gemeentewet,
4.1.2 Positionering Organisatorisch/juridisch
kan het college besluiten om over te gaan tot oprichten van, dan wel deel te nemen in stichtingen, maatschappen, vennootschappen, verenigingen, coöperaties en onderlinge
De gemeente Emmen heeft op grond van
waarborgmaatschappijen. Voor Emmen blijven
bovenstaande de toegangsorganisatie uitbesteed
na de volgende overweging de stichting, de
aan een speciaal daarvoor opgerichte rechtspersoon
vereniging en de coöperatie over als reële
(model 4 zoals verwoord in hoofdstuk 2.1.2).
mogelijkheid:
7
Uit collegevoorstel ‘De Toegang tot maatschappelijke ondersteuning’ collegebesluit 14-06-‘16
31
‘Met het beoordelen van de toegang tot de
Anno 2020 wordt de beweging gemaakt naar
maatschappelijke dienstverlening wordt
huisvesting in een centrale locatie. Vanuit financiële
een publiekrechtelijke taak uitgevoerd. Het
overwegingen maar ook vanuit de ondervinding
winstoogmerk speelt daarbij geen rol en is niet van
van De Toegang dat de expertise te veel
belang. Vennootschappen (NV, BV, de Vennootschap
versnipperd wordt door opdeling in zes gebieden
onder firma, de Commanditaire Vennootschap)
en er zes verschillende manieren van werken zijn
zijn bij uitstek geschikt voor organisaties met een
ontstaan. Daarbij wordt benoemd dat slechts een
winstoogmerk en worden daar ook veelal mee
heel gering aantal meldingen fysiek plaats vinden.
geassocieerd. Het ligt dan ook niet voor de hand om
Het overgrote deel van de meldingen gebeurt
voor de toegang deze rechtsvormen te gebruiken.
telefonisch of per email. Deze beweging naar
Bij de VOF en de CV geldt dat de eigenaren ook
een centrale locatie wijkt af van de visie over de
privé aansprakelijk zijn. Dit is niet wenselijk voor een
toegang die neergelegd is in het startdocument
organisatie die verantwoordelijk is voor de toegang.
en de opdracht, waar de fysieke aanwezigheid in
De onderlinge waarborgmaatschappij is bedoeld
de gebieden nadrukkelijker is gepositioneerd. In
voor het uitoefenen van een verzekeringsbedrijf en
de begroting 2020 en Q2 van De Toegang wordt
valt dus af. Blijven over als mogelijke rechtspersonen,
melding gemaakt van de wijziging naar mee
de stichting, de vereniging en de coöperatie’.8
gecentraliseerd werken.
Gelet op de hieronder beschreven aspecten wordt voorgesteld om voor de toegang te kiezen voor de rechtspersoon van een stichting. Er zijn verschillende overeenkomsten gesloten voor de taken die successievelijk bij de stichting zijn ondergebracht. De stichting ontvangt een lumpsum budget voor het uitvoeren van de dienstverlening.
Fysiek
De Toegang heeft conform de beleidsmatige uitgangspunten van de gemeente de opdracht een loketfunctie in te richten in de zes geografische gebieden zoals Emmen die hanteert; de Velden, de Monden, de Blokken, Emmen Noord, Emmen Oost en Emmen Zuid. Uitgangspunt is dat in alle gebieden herkenbare plaatsen als uitvalsbasis en contactpunt voor inwoners ingericht worden. Als vestigingsplek wordt gedacht aan locaties als Infohuizen, wijkcentra of dorpshuizen. Dit is in 2017 ook vormgegeven.
8
32
uit collegevoorstel ‘De Toegang tot maatschappelijke ondersteuning’ collegebesluit 14-06-‘16
4.1.3
Wijkteams vijf jaar later – vergelijking landelijk beeld versus Emmen
gemeenten worden er verschillende namen gegeven aan de teams. Wijkteams of sociale teams zijn begrippen die vergelijkbaar zijn met de Emmense toegangsteams. Wel is het zo
Movisie heeft een onderzoek uitgevoerd
dat er binnen ‘het containerbegrip wijkteams’
onder gemeenten naar de stand van zaken
verschillende keuzes voor wat betreft inrichting en
van de sociale (wijk) teams nu 5 jaar na de
takenpakket gemaakt worden. Onderstaand een
decentralisaties ‘Sociale(wijk)teams: vijf jaar
overzicht van stand van zaken van de teams vijf jaar
later’ 9 . Conclusie is dat 83 % van de gemeenten
na de decentralisatie en een vergelijking met de
werkt met sociale (wijk) of toegangsteams. In
situatie in Emmen 10 .
Vorm teams
Gemeenten in Nederland
Emmen
46% van deze gemeenten hebben
Er is gekozen voor een breed
gekozen voor een breed integraal
integraal team waar inwoners
team voor alle hulpvragen. Er is een
met alle hulpvragen terecht
lichte toename te zien vanaf 2017
kunnen. Emmen heeft begin
(toen 40%).
2019 wel een specialistisch
10% werkt met een breed integraal
regieteam Jeugd ingericht
team, maar dan uitsluitend
(combi gemeente-De Toegang)
voor complexe of meervoudige
om complexe Jeugdcasussen te
hulpvragen.
bespreken. Binnen de teams zijn er
23% werkt met domein/doelgroep
functionele toedelingen gemaakt
specifieke teams en 12 % werkt
naar Wmo, Jeugd, Beschermd
met een generalistisch (wijk)team
Wonen, hulpmiddelen en SDV. Er
als voorpost voor een domein
is onderlinge afstemming tussen
specifiek team.
medewerkers van de verschillende disciplines, maar in principe pakken Wmo-consulenten Wmo casussen op, Jeugd- consulenten jeugdcasussen e.d.
9
‘Sociale (wijk) teams: vijf jaar later’ door Movisie tot stand gekomen met subsidie van VWS en in samenwerking met Vws en met de partners in het landelijk programma Integraal Werken in de Wijk (NCJ, NJi en Vilans).
10
Movisie heeft ook gekeken naar knelpunten bij de teams, de wijze van ondersteuning en monitoring en de stand van zaken resumerend na vijf jaar. In hoofdstuk 4 komen we hierop terug.
33
Gemeenten in Nederland
Emmen
Type/combinatie van
60% van de teams bestaat alleen
De intentie was om te werken met
professionals
uit T-shaped professionals,
T-shaped professionals, maar in
10 % uit T-shaped professionals en
de praktijk wordt er gewerkt met
specialisten,
specialisten op de verschillende
9 % uit alleen specialisten.
onderdelen.
21% heeft andersoortige combinaties gemaakt. Taken
90% geeft aan dat
Het keukentafelgesprek behoort
vraagverheldering of
tot het takenpakket, ook het
keukentafelgesprekken tot de
maken van het gespreksverslag
taken behoort. Daarna volgt het
met de cliënt, casusregie voor de
voeren van casusregie (86%) en
Wmo (behalve BW) is belegd bij
het maken van een plan met de
de hoofdaanbieders Wmo en voor
cliënt (83%), signalering (75%).
Jeugd is casusregie bij De Toegang
9% van de teams heeft preventie,
belegd. Signaleren is onderdeel
samenlevingsopbouw en
van het takenpakket, maar het zelf
welzijnsactiviteiten als taak.
uitvoeren van hulpverleningstaken of welzijnstaken behoort niet tot het takenpakket
Meeste tijd besteed aan:
1. vraagverheldering en keukentafelgesprekken (61%);
De tijdsbesteding is niet in percentages weer te geven. Uit
2. casusregie (41%) en
de uitgevoerde formatiecalculatie
3. plan maken met cliënt (34%).
van de Toegang (2019 – uitgevoerd door Lean noord) blijkt dat tot dusverre de tijdsbesteding van de medewerkers niet inzichtelijk is. Om de tijdsbesteding van medewerkers inzichtelijk te maken en een betrouwbare caseloadnorm vast te stellen is het nodig dat medewerkers hun uren registreren. Het tijdschrijven wordt in het 1e kwartaal 2020 opgepakt, wordt in hun eigen rapportage betreffende formatiecalculatie aangegeven. Uit interviews is gebleken dat dit nog niet gebeurt.
34
Resultaatafspraken
Gemeenten in Nederland
Emmen
60% heeft afspraken met het
Er zijn afspraken gemaakt
team over input.
met De Toegang over input,
45% heeft (ook) afspraken over
outcome en output. Deze
outcome en 25% over output.
afspraken zijn echter niet
11% procent geeft aan geen
scherp (geen KPI’s) en worden
afspraken te hebben met het
beperkt gemonitord. Er worden
wijkteam (in 2017 was dat 5%).
cliëntervaringsonderzoeken uitgevoerd en er wordt op kwaliteit steekproefsgewijs getoetst door de gemeente. Er is beperkt managementinformatie beschikbaar, de verantwoordingsrapportages van De Toegang zijn vormvrij en bieden geen goed zicht op geleverde prestaties.
Doelstellingen
Voor 63 % van de gemeenten is
Deze landelijk benoemde
het bieden van passende zorg
doelstellingen worden ook
en ondersteuning (maatwerk)
in Emmen als opdracht aan
het belangrijkste doel voor het
De Toegang meegegeven.
team. Gevolgd door integrale
De integrale aanpak wordt in
aanpak van
Emmen minder nadrukkelijk
Multi problematiek (38%)
gekoppeld aan multiproblem
en het vergroten van de
problematiek, maar is meer
zelfredzaamheid van inwoners
generiek geformuleerd.
(33%). Werk en inkomen
60% geeft aan dat taken
Bij de start van De Toegang
rondom werk en inkomen zijn
was het de ambitie
ingebed in de teams. Dat is
om onderdelen van de
een stijging van 15 % t.o.v. 2017.
Participatiewet toe te voegen.
Twee derde van de teams heeft
Dit is niet verder opgevolgd
één of meer medewerkers met
en inmiddels lijkt de destijds
expertise over werk en inkomen
benoemde ambitie niet meer
in het team.
opportuun.
35
Positionering
Gemeenten in Nederland
Emmen
48% van de gemeenten heeft
Emmen heeft De Toegang
het team in eigen beheer (2017
extern belegd. De gemeente
was dat 46%). Bij 26 % is het
heeft voor uitvoering van de
team uitbesteed aan meerdere
taken een rechtspersoon
aanbieders. 9 % besteedt het
opgericht; een stichting.
team uit aan een opgerichte rechtspersoon en 12% organiseert het op een ander manier bijvoorbeeld aanbieders Jeugd vormen het jeugdteam en aanbieders Wmo vormen het Wmo team.
In eigen beheer
33% van de G40-gemeenten
Emmen behoort tot de G40
heeft het team in eigen beheer
en heeft het team niet in eigen
tegenover 59% van de niet G40-
beheer.
gemeenten. Verandering van model
61% geeft aan dat de
De positionering is tot dusverre
positioneringsvorm sinds de
gelijk gebleven.
oprichting gelijk is gebleven. 15% heeft de teams in eigen beheer genomen. 13% heeft de teams uitbesteed aan meerdere aanbieders en 3% heeft een rechtspersoon opgericht. 68% van de gemeenten vindt dat
Er is landelijk een afname van
het werken met teams voldoende
10% t.o.v. 2017 (van 78% naar
bijdraagt aan de realisatie van de
68%) als het gaat om de vraag
gestelde doelen van de transitie in
of de teams bijdragen aan
het sociaal domein (in 2017 was dat
het realiseren van de doelen
78%).
van de transitie. Hoe dat in Emmen beleefd wordt is niet onderzocht.
36
Gemeenten in Nederland
Emmen
32% vindt dat het werken met (wijk)teams nog onvoldoende bijdraagt aan het realiseren van de doelen van de transitie in het sociaal domein. Er wordt nog te weinig aan maatwerk, preventie en integraal werken gedaan. Oorzaken volgens hen, de werkdruk en het missen van voldoende financiële middelen. Capaciteit
De taak waar de teams
Het toegangsteam heeft de
onvoldoende aan toe komen,
handen vol aan de caseload.
is preventief werken en of
Preventief werken, outreachend
vroeg signalering (59%) Ook
werken, (mede) ontwikkelen
het outreachend werken
van collectieve voorzieningen
(52%), het door ontwikkelen
en vroegsignalering komt
van individueel aanbod naar
onvoldoende tot stand, zo blijkt uit
collectieve voorzieningen (51%),
interviews, de uitgevoerde enquête
ondersteunen en faciliteren van
en eerder uitgevoerd onderzoek
algemene wijkvoorzieningen (47%)
naar de Wmo dienstverlening
en het vinden van nuldelijnszorg:
“Anders denken, anders doen”
informele netwerken en buurthulp
(voorjaar 2020).
(46%) worden genoemd.
37
4.2
4.2.1
Deelvraag 1- Realisatie beleidsdoelen door stichting De Toegang Inleiding
tot maatschappelijke ondersteuning op grond van de Wmo 2015, de Jeugdwet, de Participatiewet en de Wet gemeentelijke schulddienstverlening, waarbij het in eerste instantie diende te gaan om de uitvoering van de Wmo 2015 (Begeleiding individueel/groep, Beschermd
In het beleidsplan “Samen verder in het
Wonen en Schoonmaakondersteuning). In de
sociaal domein” is de doelstelling rond de
genoemde overeenkomst wordt verwezen
maatschappelijke ondersteuning als volgt
naar het startdocument ‘Toegangsteams
geformuleerd:
Emmen 2017” waarin de taken die per 2015 in
"Jeugdigen groeien veilig op, inwoners kunnen
uitvoering genomen moesten worden, nader
participeren, zijn zelfredzaam en kunnen zo lang
beschreven staan. Het startdocument kan
mogelijk zelfstandig thuis blijven wonen”.
gezien worden als bijlage van de genoemde generieke overeenkomst. Ten tweede is er een
De Toegang is één van de middelen om de visie en
inhoudelijke opdrachtbeschrijving gemaakt voor
doelstelling in de maatschappelijke ondersteuning
de uitvoering van toegangstaken Jeugdhulp
te bereiken, zo wordt gesteld in het startdocument
gemeente Emmen (1 juli 2017) en ten derde is er
“Toegangsteams Emmen 2017”.
een opdrachtbeschrijving voor de uitvoering van
De beleidsdoelen van de gemeente sluiten aan
Schulddienstverlening & Wmo-rolstoel-, vervoers-
bij de Wet maatschappelijke ondersteuning,
en woonvoorzieningen (november 2017) gemaakt.
de Jeugdwet en de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening.
Uit de interviewrondes van het vooronderzoek kwam een aantal thema’s terugkerend op
De Toegang met haar toegangsteams is de plek
tafel die samenhangen met de gemeentelijke
waar de inwoner laagdrempelig terecht kan met
beleidsdoelen. Deze onderwerpen waren
vragen over zorg, werk en welzijn en waar op basis
integraliteit, samenwerking, onafhankelijkheid,
van een intake en het uitvoeren van een onderzoek
regievoering en transformatie. Onder 4.2.1 t/m 4.2.6
een verwijzing plaatsvindt naar passende
wordt ingegaan op de eerste onderzoeksvraag
algemene voorzieningen of doorgeleiding naar
naar realisering van bovengenoemde
de gemeente voor afgifte van een indicatie voor
beleidsdoelstellingen en de rol van de Toegang
een individuele maatwerkvoorziening. Zorg
daarin. Volgende quote van een medewerker van
en ondersteuning wordt geleverd op maat en
De Toegang gaat hier nader op in.
hulpverlening rondom één huishouden wordt in samenhang opgepakt. De ondersteuning wordt dichtbij inwoners en laagdrempelig georganiseerd (in een 6-tal gebieden) en het beschikbare gemeentelijke budget is kader stellend. De opdracht aan De Toegang is door de gemeente in drie afzonderlijke documenten vastgelegd. Er is bij aanvang een generieke overeenkomst (april 2017) opgesteld voor het verzorgen van de toegang
38
“Om op een juiste manier (als Toegang)
houdend met de specifieke omstandigheden van
goed onderzoek te kunnen doen of regie te
de hulpvrager. We benutten de mogelijkheden en
kunnen voeren is een duidelijke opdracht
kansen om dwarsverbanden te leggen tussen de
vanuit de gemeente nodig (wat wel en wat
Wmo, de jeugdhulp, onderwijs en het domein van
niet). (Het vraagt) Visie vanuit De Toegang
werken en inkomen.
met daarop een helder beleid voor de medewerkers. Beide ontbreken, waardoor
Eén van de richtinggevende uitgangspunten in
er voor de uitvoerende medewerkers elke
het startdocument Toegangsteams 2017 is:
dag een zoektocht is van wat wel en wat
• Samenhang/integraliteit aanbrengen in de
niet. Dit met als gevolg dat het uitvoerende
dienstverlening 3D’s (de gedecentraliseerde
processen stagneert”.
wetten Wmo, Jeugdwet en Participatiewet).
Bron: enquête, medewerker Toegang
Beleidskader - de uitwerking in de praktijk In de uitwerking van beleid naar
opdrachtverstrekking, naar inrichting van de toegangsorganisatie en werkwijze van
4.2.2
Integraliteit
Beleidskader - de bedoeling
de gemeentelijke organisatie is de integrale gedachtegang niet (consequent) doorgevoerd, zo blijkt uit de documentenanalyse. De opdrachten aan De Toegang zijn te weinig in samenhang
De gemeente zegt te sturen op een integrale
verstrekt. Bij de start van De Toegang wordt
werkwijze op basis van een beleidsvisie.
een deel van de Wmo 2015 als opdracht aan de
Deze visie vraagt vertaling naar de gewenste
Toegang gegund. Wat er aan dienstverlening
uitvoering (opdrachtverstrekking) met passende
gevraagd wordt, is in een startdocument 11
werkprocessen. Het beleidskader ‘Samen
uitgewerkt. Dit document gaat met name in op
verder in het Sociaal domein 2017-2021’ is het
de taken die in eerste instantie bij De Toegang
strategische beleidskader voor het sociaal
neergelegd worden (Wmo-taken), maar gaat in
domein. Dit verwoordt het wensbeeld; de zorg en
veel mindere mate in op de taken die nadien
ondersteuning van inwoners voor zichzelf en voor
(beoogd) toegevoegd worden. Via separate
elkaar, met een stimulerende rol van de gemeente
opdrachten wordt de uitvoering van de Jeugdwet
vanuit een gebiedspecifieke benadering. De stip
en de overige onderdelen Wmo (deels)en
op de horizon voor 2021 is niet alleen doen wat
Schulddienstverlening toegevoegd. De toegang
kan, maar ook mogelijk maken wat nodig is op het
tot de Participatiewet is uiteindelijk niet als
niveau van hulpvragen van inwoners, aandacht
opdracht neergelegd bij stichting De Toegang.
hebben voor de groep met wie het goed gaat en
Uit de enquête blijkt dat de gemeentelijke
richten op preventie.
respondenten veronderstellen dat de opdracht over ‘integrale hulpverlening’ aan De Toegang
De gedachte vanuit de transitie was om de
voldoende of helemaal helder is (55% zie
ondersteuning voor inwoners zo integraal mogelijk
onderstaande taartpunt rood+groen). De beleving
te organiseren. Maatschappelijke dienstverlening
van ambtenaren is niet helemaal in lijn met de
is, zo wordt gesteld, als regel integraal, rekening
aangetroffen feitelijke situatie.
11
Startdocument Toegangsteams 2017, augustus 2016.
39
De Toegang zelf werkt niet in multidisciplinaire
het sociaal domein. De conclusie van de
teams (over de wetten heen), maar heeft
Rekenkamercommissie is dan vervolgens dat de
medewerkers op de domeinen geclusterd. Dit
geformuleerde doelstellingen, ambities enz. nog
betekent overigens niet dat dan per definitie
veelal abstract zijn en weinig basis bieden voor
hierdoor niet integraal wordt gewerkt.
het afleggen van een integrale verantwoording. b) In het beleidskader “Samen verder in het Sociaal
4.2.2 <Grafiek 1> Vind je dat de gemeente over
Domein” staat aangegeven dat elke hulpvraag
'Integrale hulpverlening' een heldere opdracht
in samenhang wordt aangepakt volgens het
heeft verstrekt aan De Toegang?
principe 1G/1P/1R. De toegangsteams hebben de
Beantwoording ambtenaren.
opdracht om toe te werken naar een integrale aanpak van hulp- en ondersteuningsvragen.
De definitie integraliteit:
“Dat er in samenhang en afstemming domeinoverstijgend (in ieder geval rond de domeinen welzijn, veiligheid, zorg, gezondheid, werk, inkomen en wonen) wordt samengewerkt aan effectieve en efficiënte hulp en ondersteuning bij hulpvragen en dat uitvoering gegeven wordt aan het adagium één gezin, één plan, één regisseur. De opdracht is onvoldoende helder De opdracht is voldoende helder De opdracht is helemaal helder
In dit onderzoek definiëren we zoals bovenstaand
Geen mening
genoemd het begrip integraliteit. Dit is conform zoals verwoord in het gemeentelijk
Betekenis integraliteit
beleid. Alhoewel ambtenaren de opdracht op integraal werken duidelijk vinden, blijkt dat er bij
Het woord integraliteit is multi-interpretabel.
toegangsmedewerkers niet een eenduidig beeld
Letterlijk betekent het ‘allesomvattend, een geheel
is van integraal werken. Er zijn ook zorgen over hoe
zijnde’. In de praktijk is het van toepassing op
het te realiseren, zo blijkt uit volgende weergave.
verschillende niveaus van werken, zo blijkt uit het onderstaande. a) De Rekenkamercommissie Emmen 12 refereert aan een integrale aanpak in het sociaal domein. Zo constateerde zij dat de gemeente Emmen in de opgestelde doelstellingen, ambities, uitgangspunten en prestaties blijkt te streven naar een integrale aanpak van
12
40
Rapport sociaal domein gemeente Emmen, Rekenkamercommissie Emmen, april 2018, p. 11
“Er zal duidelijkheid moeten komen wat
Instemming integraal werken is meer dan
er precies bedoeld wordt met integrale
verbinding Wmo, Jeugd en SDV.
hulpverlening. Hierin is het ook van belang dat deze goed afgestemd wordt met een
Ambtenaren en Toegangsmedewerkers vinden
visie en missie vanuit De Toegang. Verder
dat integraal werken meer inhoudt dan de
is het goed om hierin de werkdruk ook mee
verbinding leggen tussen de domeinen Wmo,
te nemen, in hoeverre kunnen we onder de
Jeugd en Schulddienstverlening. 81% van de
huidige omstandigheden hieraan voldoen.
Toegangsmedewerkers zijn die mening toegedaan
Ik denk dat het goed is dat De Toegang meer
en 79% van de ambtenaren. Dus ook andere
mandaat krijgt, om andere betrokken partijen
domeinen, bijvoorbeeld Werk en Inkomen,
aan te spreken en te kunnen wijzen op hun
Onderwijs maken deel uit van een integrale
verantwoordelijkheden. Als Toegang zou het
werkwijze. (Zie bijlagenboek).
fijn zijn om meer positie in te nemen en ook dit mandaat te krijgen”.
De gemeente heeft voldoende gefaciliteerd om hulpvragen integraal op te pakken.
“Er is een te hoge werkdruk binnen De Toegang. Er is weinig tijd en ruimte om
In antwoord op de vraag of de gemeente De
optimaal overstijgend en integraal te werken”.
Toegang voldoende heeft gefaciliteerd om hulpvragen integraal op te kunnen pakken is
Bron: Enquête -open vragen, medewerkers Toegang
het antwoord dat dat niet voldoende is. Zowel gemeenteambtenaren als toegangsmedewerkers vinden dat. Van de toegangsmedewerkers vindt slechts 28 % dat de gemeente voldoende heeft
De beleving van respondenten
gedaan en van de ambtenaren is dat 35%. Er is dus nog een opgave bij de gemeente om het integraal
Herkenning en draagvlak voor het uitgangspunt
werken beter toe te rusten. (4.2.2., Grafiek 2 – op het
integraal werken.
volgende blad). Interessant is dat binnen de verschillende teams
Integraal werken is als beleidsmatig uitgangspunt
van De Toegang, de medewerkers op de Wmo
geformuleerd. Voelt het als een opdracht van De
significant tevredener zijn over de facilitering door
Toegang? Het antwoord is ja. Aan medewerkers
de gemeente op integraal werken dan de jeugd- en
van De Toegang en de gemeente is gevraagd
overige medewerkers.
of ze vinden het dat het integraal oppakken van casussen een (mede) verantwoordelijkheid is van
Toegangsmedewerkers pakken (indien van
De Toegang. Aan deze verantwoordelijkheid wordt
toepassing) integraal op.
niet getwijfeld. 91% van de Toegangsmedewerkers en 75% van de ambtenaren onderschrijven dat De
Zorgaanbieders en ambtenaren vinden dat De
Toegang hiervoor (mede) verantwoordelijk is. Zie
Toegang de hulpvragen onvoldoende integraal weet
bijlagenboek. (NB. Een deel van de grafieken is in
op te pakken. Van de ambtenaren zegt 50% dat, van
het bijlagenboek opgenomen voor de leesbaarheid.
de zorgaanbieders zegt 54% dat ze daar onvoldoende
Enkele grafieken zijn in deze paragraaf toegevoegd).
in slagen. (4.2.2 grafiek 3 -op volgende blad)
41
Het beeld dat De Toegang zelf heeft over het eigen
De toegangsmedewerkers betrekken onze
functioneren in deze, loopt sterk uiteen met de
organisatie – indien van toepassing – tijdig bij een
beleving van de zorgaanbieders en de gemeente
casus
zo blijkt. Uit de antwoorden blijkt dat met name het Aan de medewerkers van De Toegang is de vraag
voorliggend veld13 ontevreden is over de tijdigheid
gesteld in hoeverre het hen lukt om te komen tot
waarop De Toegang hen bij een casus betrekt.
een samenhangende aanpak en of het hen lukt
67% zegt niet tijdig te worden betrokken en
medewerking van de benodigde professionals te
46% van de zorgaanbieders zegt dat ze niet op
verkrijgen. De medewerkers zijn zeer positief. De
tijd ingeschakeld worden. Ook dat is nog een
toegangsmedewerkers geven aan dat het hen lukt
aanzienlijk percentage ontevreden aanbieders.
ondanks de sectorale insteek inrichting van de
(4.2.2 grafiek 4 -op volgende blad).
organisatie domein overstijgende aanpakken op te stellen. Het opstellen van een samenhangende aanpak lukt volgens een overgrote meerderheid vaak (90%). Ook over de medewerking die ze krijgen van andere professionals bij integraal werken zijn ze positief (71% krijgt voldoende medewerking). (Zie onderstaande tabel 1).
4.2.2 < Tabel 1> Indien een hulpvraag meerdere domeinen overstijgt, hoe vaak lukt het de toegangsmedewerker om... Een samenhangende aanpak op te stellen? Nooit
Zelden
Soms
Vaak
Heel vaak
0%
4%
6%
63%
27%
Medewerking van de benodigde professionals te krijgen?
13
42
Nooit
Zelden
Soms
Vaak
Heel vaak
0%
0%
29%
48%
23%
Zie verantwoording enquête in het bijlagenboek welke organisaties in het onderzoek zijn meegenomen.
4.2.2 < Grafiek 2> De gemeente heeft
28%
35%
De Toegang voldoende gefaciliteerd om hulpvragen integraal aan te kunnen
26%
pakken.
25%
Bron: Enquête (gesloten vragen)
45%
40%
De Toegang
Gemeente
Zorgaanbieder
31%
35%
19%
11%
50%
54%
Gemeente
Zorgaanbieder
Eens Neutraal Oneens
4.2.2 < Grafiek 3> De toegangsmedewerkers pakken hulpvragen-indien van toepassing-integraal op Bron: Enquête (gesloten vragen)
Voorliggend
Eens Neutraal Oneens
De Toegang
4.2.2 < Grafiek 4> De toegangsmedewerkers
41%
betrekken jou/ jouw organisatie
25% 49%
– indien van toepassing – tijdig bij een casus
22%
Bron: Enquête (gesloten vragen)
Voorliggend
8%
5% 67%
37%
Eens
46%
Neutraal Oneens
De Toegang
Gemeente
Zorgaanbieder
Voorliggend
43
In de open vragen van de enquête komt als
In de enquête onder ambtenaren wordt
het gaat om een integrale aanpak ook nog het
aangegeven dat via een goede signalering(sfunctie)
volgende naar voren.
de casussen waar een integrale aanpak noodzakelijk is (meervoudige problemen) snel zijn opgespoord, omdat de betreffende casuïstieken
“De Toegang is onvoldoende toegerust om
al wel ergens bekend zijn in de keten. Uitwerking
tot een integrale aanpak te komen. Zowel in
van die signaleringsfunctie in combinatie met
menskracht, maar ook skills bij medewerkers
het leggen van verbindingen met de benodigde
om casussen vanuit een integrale
partijen maakt integraal werken doeltreffender en
benadering aan te vliegen. Mogelijk vergt
efficiënter.
het toch een scherpere opdracht en een andere inrichting van de toegang” “Ik weet niet in hoeverre cliënten zitten te “Integraal werken vraagt wellicht meer
wachten op die integraliteit. Vooral bij zeer
van stichting De Toegang dan dat we in de
eenvoudige casussen, kan ik me voorstellen
opdracht hebben verstrekt. Het geheel is
dat het niet goed voelt om door te spitten
mogelijk groter dan de som der delen”.
op zaken waar het in eerste aanleg niet om gaat”
“Wat versterkt moet worden is de professionele integrale visie van De Toegang
“Ik denk dat de koppeling tussen Wmo
om vanuit die visie de regie te pakken.”
en Jeugd meer gemaakt moet worden maar vanwege de AVG wordt dit vaak niet
Bron: Enquête – open vragen, gemeenteambtenaren
doorgezet” Bron: Enquête – open vragen,
Altijd integraal – niet nodig
1e gemeenteambtenaar, 2e zorgaanbieder
Er worden vraagtekens gesteld door zowel zorgaanbieders als ambtenaren of integraal werken altijd nodig is. Zo wordt vanuit de ambtelijke organisatie opgemerkt dat het niet nodig is. Verreweg het grootste deel van de hulpvragen
T-shaped professionals
is enkelvoudig. Wanneer men elke hulpvraag in
Uit de interviewronde met medewerkers van
samenhang oppakt, kan het wellicht ook de echt
De Toegang valt op dat integraal werken wordt
meervoudige hulpvragen doen ‘ondersneeuwen’.
opgevat als breed kijken. Toegangsmedewerkers
De kunst is volgens respondenten een werkwijze
stellen zich de vraag of er wel sprake is van
te ontwikkelen waarbij je erachter komt welke
integrale dienstverlening. De eerste gedachte
hulpvraag in samenhang moet worden aangepakt
bij de werkwijze van De Toegangsmedewerkers
en welke niet. Een mogelijke oplossing wordt
was, te komen tot T-shaped14 professionals. Het is
aangereikt: “misschien moet je de beste mensen
nu niet helder binnen De Toegang hoe dit verder
voorin het proces brengen”.
wordt vormgegeven. Op dit moment verschilt de
14
T-shaped betekent: iedere medewerker brengt een stuk specialisme in het team maar ontwikkelt zich daarnaast in de breedte als generalist op het volledige takenpakket van het toegangsteam.
44
De uitvoering door De Toegang – informatie uit interviews
werkwijze per team. O.a. de directeur-bestuurder
Binnen de Toegang heeft iedereen zijn
stelt in een interview dat het niet zo is dat een
eigen aandachtsgebied. Medewerkers Wmo
medewerker Wmo een crisis Jeugd op kan pakken.
hulpmiddelen, Wmo begeleiding, Wmo
Er is geen T-shaped model, want het verschil in
beschermd wonen en Wmo jeugd. Wanneer
gevraagde competenties is te groot. Wel zijn er
iets een aandachtsgebied van jezelf
casusbesprekingen tussen medewerkers van
overschrijdt vraag je een collega die daar
verschillende disciplines (gemixte vorm). Uit
meer van weet bij de casus. In de praktijk
interviews met ambtenaren blijkt dat ze niet goed
geef je de casus dan door. Zo doende heeft
op de hoogte zijn van het feit dat het T-shaped
het gezin een aanspreekpunt erbij en is
model als uitgangspunt aan De Toegang is
er geen sprake meer van één voordeur
meegegeven.
één regisseur één plan. Ik ben van mening dat collega's onderling zaken moeten
Integraal werken bij de gemeente
durven oppakken onder de begeleiding
De vraag is hoe de gemeente zelf integraliteit
van een collega met de goede expertise.
in de wijze van (aan)sturing borgt. Binnen de
Dan pas leer je van elkaar en van de alle
gemeente zijn de domeinen Jeugd en Wmo niet
mogelijkheden die het sociaal domein biedt.
integraal vormgegeven. Zowel beleidsmatig, qua
Om een stap verder te kunnen komen zou
accountbeheer, toetsing op kwaliteit, auditing en
daaraan gewerkt moeten worden. Eventueel
het proces van het afgeven van beschikkingen
zou het verplicht moeten worden dat
wordt dit onvoldoende in samenhang uitgevoerd.
iedereen alle voorzieningen van de Wmo
Zoals uit een interview naar voren kwam: “we zijn
zou moeten kunnen indiceren. Nu heeft
vanuit een eiland bezig met Jeugdhulp” en “het
iedereen daar nog te veel keuze in denk ik.
ontbreekt intern aan cohesie”.
Voor jeugd gelden eventueel nog andere regels, deze is wat dat betreft misschien een vreemde eend in de bijt. In elk geval wanneer het gaat om regie zaken en veiligheid. “Medewerkers zijn vaak gespitst op een bepaald deel van de hulpverlening. Medewerkers zouden breder geschoold moeten worden om integraal te kunnen werken”. Bron: Enquête – open vragen toegangsmedewerkers
45
Bevindingen - De beleidsuitgangspunten
• Er is een heel groot verschil in beleving van
(transformatieopgaven) van het rijk zijn destijds
medewerkers van De Toegang in hoeverre ze
overgenomen, zonder de werking in de praktijk
in de praktijk integraal werken. 90% van de
al goed te kunnen overzien. Emmen wijkt hierin
medewerkers van De Toegang denkt dat ze
niet af van andere gemeenten, zo blijkt ook uit
domein overstijgend werken. Daarentegen
onderzoeken van onder andere Movisie.
is 50% van de ambtenaren en 54% van de zorgaanbieders van mening dat De Toegang
• Het begrip integraliteit is als algemeen
• Het voorliggend veld (67%) en de zorgaanbieders
nader gespecificeerd in de opdracht aan De
(46%) vinden dat ze niet vroegtijdig betrokken
Toegang (zie ook rekenkamerrapport Emmen).
worden door De Toegang bij een casus.
• Integraal werken is niet leidend geweest in de
• De T-shaped professional is in de praktijk van
keuzes die gemaakt zijn in inrichting en werkwijze
De Toegang niet gerealiseerd en wordt ook niet
van De Toegang.
als realistisch gezien.
• De gemeente faciliteert De Toegang onvoldoende als het gaat om het mogelijk maken van integraal werken. Slechts 28% van de medewerkers vindt het voldoende en 35% van de ambtenaren. Er is een significant verschil in beleving tussen de Wmo en de Jeugd medewerkers van De Toegang. (Wmo-toegangsmedewerkers zijn positiever). • De gemeente stuurt De Toegang niet in samenhang aan (en werkt zelf niet samenhangend). • De aanvankelijk beoogde bundeling van diensten in De Toegang (3 wetten) is niet doorgevoerd. De opdracht voor uitvoering van de Participatiewet is niet verleend aan De Toegang (staat wel in de overeenkomst zoals opgesteld in april 2017, deze is hierop niet aangepast).
46
hulpvragen integraal weet op te pakken.
beleidsuitgangspunt geformuleerd en is niet
4.1.3
Samenwerking
Beleidskader - de bedoeling
toegangsorganisatie, waarbij in elk van de 6 gebieden een loketfunctie is ingericht in de vorm van toegangsteams. Deze teams dienen
Aanbieders van professionele ondersteuning en
aan te sluiten bij de bestaande netwerken.
initiatiefnemers/uitvoerders van informele zorg
De toegangsteams zijn fysiek, telefonisch, schriftelijk
werken samen met de toegangsteams, zo stelt het
en digitaal in ieder van de zes gebieden bereikbaar16 .
gemeentelijke beleidskader. Daarbij wordt aangesloten
Per gebied zijn sociale agenda’s opgesteld en
bij wat al ontwikkeld is; bij bestaande structuren. Via een
gebiedsprofielen geformuleerd om ervoor te zorgen
gebiedsgerichte samenwerking, op basis van sociale
dat elke gebied een eigen passend toegangsteam
gebiedsagenda’s, wordt gezamenlijk gewerkt aan
krijgt17.
maatschappelijke effecten en resultaten in het sociale domein 15 .
Een randvoorwaarde bij de organisatie van de dienstverlening in zes gebieden was dat het
Het model gaat uit van ketensamenwerking.
gebiedsgericht werken niet ten koste zou gaan
Samenwerking tussen gemeente en inwoners,
van de te leveren kwaliteit en bedrijfseconomisch
vrijwilligersorganisaties en professionele
verantwoord moest zijn. Het gaat dus niet alleen
organisaties, samenwerking tussen De Toegang
om de ambitie de toegang dichtbij inwoners te
en ketenpartners zoals welzijnsorganisaties,
organiseren, maar ook om het efficiënt organiseren
onderwijs, GGD, huisartsen, de gemeente etc. en
van de maatschappelijke dienstverlening.
samenwerking tussen zorgaanbieders onderling. In de uitvoeringsovereenkomst 2017 staat dat de Doel van samenwerking is de hulpverlening
zes toegangsteams zich dienen aan te sluiten bij
in een vlotte doorverwijzing en overdracht
bestaande netwerken. In de zes gebieden zijn er
passend bij de vraag zo snel mogelijk op de
naast de toegangsteams nog verschillende andere
meest passende plek te laten plaatsvinden. Dit
teams (wijkteams, sociale teams, gebiedsteams).
vraagt o.a. kennis van de benodigde partners (het
Hoe ze zich tot elkaar verhouden en wie welke rol
netwerk), verantwoordelijkheid geven en nemen,
en taak nu precies heeft is niet helemaal duidelijk.
professionaliteit, een goed relatiebeheer, aandacht
Een aantal van de sociale teams is vanwege de
voor communicatie en het af willen leggen van
Algemene verordening gegevensbescherming (Avg)
verantwoording.
afgeschaft door de gemeente. Nieuwe structuren
Het is kortom belangrijk dat professionals het
(toegangsteams) zijn over oude structuren gelegd
speelveld goed kennen, goed samenwerken om
(zonder het bestaansrecht van het oude ter
af te stemmen wie wat doet om zo expertise
discussie te stellen en formeel af te schaffen).
beter te kunnen benutten en te komen tot een overzichtelijk aanbod van zorg en ondersteuning.
Beleidskader – uitwerking in de praktijk Samenwerking gaat niet vanzelf. Eén van de
Samenwerken in gebiedsnetwerken
aanbevelingen van de Inspectie gezondheidszorg
Kenmerkend voor het Emmense model is de
en Jeugd18 is de samenwerking met de
inrichting van gebiedsnetwerken. Er is in Emmen
ketenpartners te versterken, zowel met het
gekozen voor een gebiedsgericht werkende
voorliggend veld als met specialistische jeugdhulp
15
p. 6 Startdocument Toegangsteams Emmen, 2017
16
Uitvoeringsovereenkomst 2017.
17
Startdocument p. 10
18
Rapport Toezicht naar stichting De Toegang, Inspectie gezondheidszorg en jeugd, februari 2020
47
en partijen uit de jeugdbeschermingsketen. Medewerkers van De Toegang maken onvoldoende gebruik van de expertise van ketenpartners
De beleving van respondenten
Samenwerking en de aansluiting in gebiedsnetwerken door De Toegang
(zowel algemene als maatwerkvoorzieningen) bij het in kaart brengen van de hulpvraag, aldus
In de enquête is aan ambtenaren gevraagd of de
de inspectie . De aanbeveling aan de gemeente
opdracht aan De Toegang om samen te werken
is de samenwerking te faciliteren. De gemeente
met, en aan te sluiten bij gebiedsnetwerken
speelt hier vanuit haar opdrachtgeverschap en
voldoende helder is. De helft van de respondenten
verantwoordelijkheid voor de inrichting van het
heeft daarover geen mening en een kwart van de
sociaal domein een belangrijke rol in. Behalve het
ondervraagden vindt dat de opdracht niet helder is.
zorgen voor professionele ruimte20 wordt dit niet
Ook bij zorgaanbieders is er geen duidelijk beeld van
verder toegelicht.
de opdracht: 40% van de zorgaanbieders vindt de
19
opdracht die aan De Toegang gegeven is niet helder is In de rapportage van het cliënt ervaringsonderzoek
of kent deze niet.
Jeugd 2019, wordt aangegeven dat de afstemming en communicatie tussen en met de verschillende
Op de vraag of de toegangsmedewerkers erin
instanties te wensen over laat. Onderzoeksbureau
slagen hun opdracht in de gebiedsnetwerken goed
“De menselijke maat” heeft een enquête uitgevoerd
uit te voeren heeft de helft van de ondervraagde
in het kader van genoemd cliënt ervaringsonderzoek.
ambtenaren geen mening. Van het andere deel vindt
Van de cliënten die gehoord zijn geeft 30% aan dat
meer dan de helft dat de opdracht tot samenwerking
ze niet of niet vaak ondervonden hebben dat de
in het gebied matig of onvoldoende wordt uitgevoerd.
samenwerking tussen organisaties heeft bijgedragen aan het verminderen van de problemen van hen als
Uit de antwoorden is op te maken dat de opdracht
hulpvragers.
die aan De Toegang gegeven is om samen te werken
De definitie/belang van samenwerking
en aan te sluiten in de gebiedsnetwerken niet erg duidelijk is. De Toegang slaagt er onvoldoende in om zichtbaar te zijn in de gebiedsnetwerken. Uit
Het is belangrijk dat professionals goed
de enquête en ook uit gevoerde interviews komt
samenwerken. Dit vanwege afstemmen van
naar voren dat De Toegang intern gericht is en door
werkzaamheden, beter benutten van expertise
werkdruk niet goed boven de waan van alle dag weet
en te komen tot een overzichtelijk aanbod van
uit te komen en ook als speler in het gebiedsnetwerk
zorg en ondersteuning.
onvoldoende aanwezig is.
Zorgaanbieders en uitvoerders van informele zorg werken in de 6 gebiedsnetwerken integraal samen met de toegangsteams, daarbij
"De Toegang zit misschien wel gevangen in
aansluitend bij bestaande structuren.
een soort rituele dans van werkdruk, personele wisselingen en druk vanuit de gemeente als opdrachtgever waardoor het niet lukt om
In dit onderzoek definiëren we zoals bovenstaand
boven de waan van de dag uit te stijgen.
genoemd het begrip samenwerking. Dit is in lijn met hoe het verwoord staat in het gemeentelijk beleid.
48
Bron: Enquête - gemeenteambtenaar
19
Rapport Toezicht naar stichting De Toegang, Inspectie gezondheidszorg en jeugd, februari 2020, p. 17
20
Rapport Toezicht naar stichting De Toegang, Inspectie gezondheidszorg en jeugd, februari 2020, p. 18
“Het is, als school, niet altijd duidelijk wie
Mate van samenwerken met De Toegang en
waarvoor verantwoordelijk is”
waardering van de samenwerking
“Samenwerking kan nog veel beter. Gezien
In de enquête zijn vragen opgenomen over de
wachttijden, geen reactie, geen hulp ben je
(waardering van) samenwerking. Zo is in de enquête
als arts toch weer geneigd om zelf te gaan
gevraagd naar de mate van samenwerking tussen de
verwijzen, want dat helpt het kind/de ouder
verschillende partners in gebiedsnetwerken, zijnde
op dat moment dan wel verder”
vrijwilligersorganisaties, het welzijnswerk, voorschoolse voorzieningen zoals kinderopvang, de toegang tot de P-wet, huisartsen, zorgaanbieders en het onderwijs.
“Volgens mij wordt er te weinig gebruik gemaakt van de kennis en informatie die er
De mate waarin de samenwerking op structurele
bij de GGD ligt”
basis of uitsluitend incidenteel plaatsvindt verschilt “Veel wisselingen in de personele bezetting
per samenwerkingspartner. Over de mate van
hebben invloed op de samenwerking”
samenwerking tussen de verschillende actoren is in het bijlagenboek meer te vinden.
“Wij vinden dat de communicatie met onze instelling te veel afhankelijk is van de
Onderstaand wordt ingezoomd op de relatie tussen
persoon die de begeleiding doet”
De Toegang en de partners in de gebieden. Daarbij valt op dat de meest structurele samenwerkingsrelatie bestaat tussen De Toegang en het welzijnswerk (85%)
Bron: Enquête – diverse medewerkers voorliggend veld
en de zorgaanbieders Jeugd (84%). Verder valt op dat de samenwerking met vrijwilligersorganisaties met name incidenteel van aard is en dat het contact met de huisarts ontbreekt bij 12 % van de toegangsmedewerkers of op incidentele basis plaats vindt (56%).
Geen
samenwerkingsrelaties
Uitsluitend
(Ook)
samenwerkings-
samenwerkings-
incidentele relaties
structurele relaties
Vrijwilligersorganisaties in het sociaal domein
4,8%
76,2%
19,0%
Het welzijnswerk
0,0%
14,6%
85,4%
Voorschoolse voorzieningen zoals kinderopvang
0,0%
77,8%
22,2%
De toegang tot de P-wet (Menso)
2,3%
55,8%
41,9%
Huisartsen
12,8%
59,6%
27,7%
(Andere) zorgaanbieders jeugd
0,0%
15,4%
84,6%
(Andere) zorgaanbieders WMO
6,7%
24,4%
68,9%
Onderwijs
0,0%
40,0%
60,0%
Bron: Enquête 4.1.3. <tabel 1>
49
“De Toegang zit misschien wel gevangen
er meer en beter samengewerkt kan worden,
in een soort rituele dans van werkdruk,
dan nu het geval is. De kanttekening die hierbij
personele wisselingen en druk vanuit de
gemaakt wordt (door de schrijvers dezes) is dat
gemeente als opdrachtgever waardoor het
bij deze uitspraken ook de rolonduidelijkheid
niet lukt om boven de waan van de dag uit
over en weer mee speelt. Wat is de rol van De
te stijgen”
Toegang? Welke rol mag De Toegang innemen en wat verwacht De Toegang van ketenpartners. Als verwachtingen en rollen onduidelijk zijn,
Bron: Enquête - gemeenteambtenaar
komt dat de samenwerking natuurlijk niet ten goede. Waardering samenwerking met De Toegang
In interviews met toegangsmedewerkers komt naar voren dat ze graag zien dat de afstemming
De waardering die organisaties (voorliggende
met de gemeente beter wordt. De gemeente
voorzieningen en zorgaanbieders) geven voor de
moet inzien, zo zegt men, met wat voor soort
samenwerking met De Toegang ziet er als volgt uit:
problematiek De Toegang te maken heeft. Het lijkt een roep om er- en herkenning van de
Voorliggende
voorzieningen
Zorg-
aanbieders
Zeer ontevreden
9,8%
7,5%
Ontevreden
29,4%
20%
Neutraal
41,2%
32,5%
Tevreden
15,7%
30%
Zeer tevreden
3,9%
7,5%
Geen mening
-
2,5%
Bron Enquête 4.1.3. <tabel 2)
opgave waarvoor de toegangsmedewerkers staan.
Samenwerken kost tijd…..
Er is volgens de respondenten21 een relatie tussen werkdruk en de ruimte die er is voor samenwerken. De toegangsmedewerkers geven als verklaringen voor het ontbreken van de nodige samenwerking: de krappe begroting en bezetting waardoor er onvoldoende ruimte wordt ervaren om een stap verder te zetten in samenwerking. Ook de personele (in) stabiliteit binnen De Toegang zelf, wordt als een belemmering ervaren. Zo wordt aangegeven;
De gemiddelde waardering op een vijfpuntschaal
meer tijd voor overdracht betekent minder tijd
komt uit bij voorliggende voorzieningen op 2,7 en
voor samenwerken. Er moet worden gekeken
bij zorgaanbieders op 3,1. Dus dat is een voldoende,
naar de ruimte die medewerkers hebben om
maar het houdt niet over.
te kunnen investeren in het uitbouwen en onderhouden van samenwerkingsrelaties, vindt
In het uitgevoerde vooronderzoek gaven zorg- en
men.
voorliggende organisaties aan dat zij de indruk hebben dat toegangsmedewerkers samenwerking
Er is behoefte aan meer informatie-uitwisseling
zien als een last en niet als een kans. De
over wat de diverse organisaties kunnen
verwachtingen van partners van De Toegang is dat
betekenen voor inwoners, zodat inwoners
21
50
Bron: open vragen enquête
“Er is duidelijkheid nodig over welke
ook sneller verwezen kunnen worden naar
rol De Toegang in mag nemen in
de juiste organisatie. Bijvoorbeeld door het
samenwerkingsrelaties, waarbij de