Bijlage bij 21.000237 - Rapport evaluatie toegangsproces (RIS.10095)
Tekst van het document
expertise centrum
Evaluatie toegangsproces in het bijzonder daarbij ingaand op ‘Stichting De Toegang’
Opdrachtbeschrijving
Opdrachtnaam Evaluatie toegangsproces Sociaal Domein in het bijzonder ingaand op 'Stichting De Toegang' Opdrachtnummer 2020-11 Opdrachtgever - Bestuurlijk opdrachtgever: wethouder dhr. G. Rink - Ambtelijk opdrachtgever: teamleider Account, Beleid en Bedrijfsvoering sociaal domein (ABS) mevr. R. Sterkenburgh en concernmanager Sociaal Domein, dhr. P. Klaassen Opdrachtnemers (Opstellers rapport) Expertisecentrum, sr. adviseur, mevr. J. van den Berg Expertisecentrum, sr. adviseur, mevr. G. Seinen
Adres: Expertisecentrum Postbus 30.001 7800 RA Emmen T 0591- 6 85 776 E expertisecentum@emmen.nl
Datum: 2 februari 2021
3
Inhoudsopgave
Opdrachtbeschrijving.................................................................................................................................................................................................................. 3 Inhoudsopgave.................................................................................................................................................................................................................................... 5 Samenvatting........................................................................................................................................................................................................................................ 6 1
Inleiding en doel onderzoek.................................................................................................................................................................................... 8
1.2
Uitgevoerd vooronderzoek................................................................................................................................................................................................. 8
1.3
Doelen onderzoek en afbakening............................................................................................................................................................................... 9
1.4
Hoofdvraag en deelvragen................................................................................................................................................................................................ 9
1.6
Normenkader.............................................................................................................................................................................................................................. 10
1.7
Leeswijzer..........................................................................................................................................................................................................................................11
2
Conclusies & aanbevelingen.................................................................................................................................................................................. 12
1.1
2.1
Inleiding.............................................................................................................................................................................................................................................. 8
Conclusies........................................................................................................................................................................................................................................12 2.1.1
Hoofdconclusie..........................................................................................................................................................................................................12
2.1.2
Deelconclusies............................................................................................................................................................................................................14
Deelvraag 1 - Realisering beleidsdoelen...............................................................................................................................................14
Deelvraag 2 - Doelmatigheid inrichting toegangsproces..................................................................................................... 18
Deelvraag 3 & 4- Doeltreffendheid, doelmatigheid bedrijfsvoering........................................................................... 20
Deelvraag 5 - Besturing en leiderschap................................................................................................................................................21
2.2
Aanbevelingen............................................................................................................................................................................................................................23
3
Werken in wijk/toegangsteams.......................................................................................................................................................................26
3.1
4
4.1
4.2
Wijk/toegangsteams in Nederland.......................................................................................................................................................................... 26 3.1.1
Organisatievorm...................................................................................................................................................................................................... 26
3.1.2
Positionering............................................................................................................................................................................................................... 28
Bevindingen........................................................................................................................................................................................................................... 30
Toegangsteams in Emmen.............................................................................................................................................................................................30 4.1.1
Organisatievorm......................................................................................................................................................................................................30
4.1.2
Positionering.................................................................................................................................................................................................................31
4.1.3
Wijkteams vijf jaar later – vergelijking landelijk beeld versus Emmen........................................................................33
Deelvraag 1- Realisatie beleidsdoelen door stichting De Toegang............................................................................................... 38 4.2.1
Inleiding.......................................................................................................................................................................................................................... 38
4.2.2
Integraliteit................................................................................................................................................................................................................... 39
Bevindingen .............................................................................................................................................................................................................. 46
4
4.2.3
Samenwerking...........................................................................................................................................................................................................47
Bevindingen .............................................................................................................................................................................................................. 53 4.2.4
Onafhankelijkheid.................................................................................................................................................................................................. 54
Bevindingen .............................................................................................................................................................................................................. 58 4.2.5
Regievoering............................................................................................................................................................................................................... 58
Bevindingen .............................................................................................................................................................................................................. 64 4.2.6
Transformatie............................................................................................................................................................................................................. 65
Bevindingen ...............................................................................................................................................................................................................74 4.3
Deelvraag 2 - Doelmatigheid inrichting van het toegangsproces..................................................................................................75 4.3.1
Rechtmatigheid - wettelijke termijnen.................................................................................................................................................75
4.3.2
Doelrealisatie - wettelijke termijn versus doorlooptijden......................................................................................................76
4.3.3
Wat valt verder op?................................................................................................................................................................................................. 81
4.3.4
Doelrealisatie kwaliteit & professionaliteit De Toegang.......................................................................................................... 81
4.3.5
Doelmatige inrichting van het toegangsproces ......................................................................................................................... 87
Bevindingen .............................................................................................................................................................................................................. 92 4.4
Deelvraag 3 - Doeltreffendheid bedrijfsvoering De Toegang............................................................................................................ 93 4.4.1
Doelbereiking ........................................................................................................................................................................................................... 93
4.4.2
Procesinrichting....................................................................................................................................................................................................... 93
Bevindingen .............................................................................................................................................................................................................. 94 4.4.3 4.5
4.5.1
Begroting, financiering en verantwoording..................................................................................................................................... 95
4.5.2
Bemensing, caseload en vergelijking andere gemeenten..................................................................................................96
4.6
Externe invloed........................................................................................................................................................................................................ 94
Deelvraag 4 - Doelmatigheid bedrijfsvoering De Toegang................................................................................................................. 95
Bevindingen HHM.................................................................................................................................................................................................98
Deelvraag 5 – (Be)sturing en leiderschap. ...................................................................................................................................................... 100 4.6.1
Afspraken, praktijk en ervaringen.......................................................................................................................................................... 100
4.6.2
Sturingsmodel Emmen...................................................................................................................................................................................109
Bevindingen ..............................................................................................................................................................................................................115
5
Samenvatting
Op 31 maart 2016 heeft de gemeente Emmen
vanuit de oorspronkelijke bedoeling, taken en
haar visie op het sociaal domein vastgesteld.
verantwoordelijkheden op basis van geformuleerde
De notitie ‘Samen verder in het sociaal domein
beleidsdoelen vertaald in de opgestelde
2017-2021’ geeft de ambitie van de gemeente op
overeenkomst(en). Daarbij zijn de beleidsdoelen
hoofdlijnen weer. De bedoeling was en is om de
die centraal staan in de gemeentelijke visie ‘Samen
zorg en ondersteuning laagdrempelig, dichtbij en
verder in het Sociaal 2017- 2021’ op uitwerking in de
onafhankelijk te organiseren.
praktijk beoordeeld. Alhoewel het zo is dat met name de werkwijze van
Nu anno 2020/21 wil de gemeente Emmen meer
De Toegang onderwerp van onderzoek is, is ook
zicht op de wijze waarop bewoners met een
de context waarbinnen De Toegang haar taken
hulp of zorgvraag in Emmen toegang hebben tot
uitvoert, meegewogen in het onderzoek.
voorzieningen in het sociaal domein. De gemeente Emmen heeft een deel van de toegang tot zorg
De vraag die centraal staat in dit onderzoek is:
en ondersteuning neergelegd in een daarvoor
Hoe doelmatig is het toegangsproces ingericht en
opgerichte stichting De Toegang. Per 1 januari 2017 is een overeenkomst aangegaan met deze
hoe effectief en efficiënt werkt De Toegang aan de aan haar gestelde opdracht?
stichting voor bepaalde tijd. De overeenkomst heeft een looptijd van zes jaar. Deze eindigt
De beleidsdoelstellingen zoals: ‘zorgen voor een
van rechtswege op 31 december 2022. In dit
integrale werkwijze, samenwerking organiseren in
kader wilde de gemeente een evaluatie van het
het sociaal domein, onafhankelijk onderzoek uit
toegangsproces ruim voor het verstrijken van de
laten voeren, eenduidig regievoering beleggen en
gestelde einddatum van de overeenkomst met De
transformerend werken’ zijn op de werking in de
Toegang.
praktijk onderzocht. Uit het onderzoek komt naar voren dat de genoemde beleidsdoelstellingen
Het Expertisecentrum heeft in opdracht van de
na de decentralisatie in 2015 zijn overgenomen
gemeente Emmen het onderzoek uitgevoerd.
vanuit het Rijk, maar dat de gemeente het nog
Er is in beeld gebracht hoe het toegangsproces
te weinig doordacht en vertaald heeft naar de
tot zorg- en ondersteuning in de praktijk verloopt.
specifiek Emmense opgave en betekenis voor
Daarbij is op basis van uitgevoerd vooronderzoek
de partners in het veld anno 2021. Rollen en
met name gekeken naar de toegangspoort
verantwoordelijkheden van organisaties zijn niet
voor de Wmo, Jeugd en Schuldhulpverlening
scherp genoeg (ten opzichte van elkaar en ten
zoals die wordt uitgevoerd door De Toegang. De
opzichte van de gemeente) beschreven.
toegangspoorten Jeugd die via de huisarts en de gecertificeerde instellingen loopt en de toegang
Specifiek ingaand op de opdracht van De Toegang
tot de Participatiewet is niet nader onderzocht.
kan gesteld worden dat deze veelomvattend is. De
Het deel van het toegangsproces dat binnen de
prioritering die de gemeente wenst in uitvoering
gemeente zelf wordt uitgevoerd (afgeven van de
van taken en verwachte prestaties is onvoldoende
indicatie) is wel onderzocht op de genoemde
duidelijk gemaakt. De gemeente koos ervoor om
onderdelen.
de nieuwe toegangstaken in 2017 via een quasiinbesteding bij een specifiek daartoe opgerichte
6
Het uit te voeren onderzoek betreft in hoofdzaak
organisatie te beleggen, omdat expertise in de
het evalueren van de werking van De Toegang
eigen organisatie ontbrak. De Toegang op haar
beurt heeft getracht deze nieuwe organisatie in
verwachtingen over en weer (gemeente, Raad van
te richten met de benodigde professionals. Met
Toezicht Toegang en directeur bestuurder Toegang)
vallen en opstaan en de nodige gemeentelijke
uit een lopen. De verhouding tussen college en
ondersteuning is ze nog op weg naar de gewenste
Raad van Toezicht is delicaat te noemen. De
taakvolwassen organisatie. Geconcludeerd
relatie gemeente en Toegang mist nog de nodige
kan worden dat zowel de gemeente als De
zakelijkheid.
Toegang organisaties zijn die in termen van organisatieontwikkeling nog in een pioniersfase zitten voor wat betreft de nieuwe taken en rollen.
Tot slot
De bevindingen en conclusies uit dit onderzoek laten zien dat er sinds de decentralisaties
Het antwoord op de centrale vraag of de huidige
voortgang geboekt is, maar dat er nog het
inrichting van het toegangsmodel doelmatig
nodige te doen is in het aanscherpen van de
is, is niet eenduidig te beantwoorden. De cliënt
beleidsintenties, in het doelmatig en doeltreffend
wordt op maat bediend, de kwaliteit van de op te
organiseren van het toegangsproces en in
stellen ondersteuningsplannen verbetert, cliënt
de sturing en aansturing van De Toegang.
ervaringsonderzoeken zijn overwegend positief.
Belangrijk bij het verder richting geven aan het
De andere kant is dat De Toegang nog niet goed
toegangsproces is dat het in samenhang met
in staat is het bedrijfsproces efficiënt en effectief te
andere disciplines in het sociaal domein gebeurt
organiseren. De aandacht richt zich met name op
en dat er met enige mildheid gekeken wordt naar
individuele casussen en niet op het grote geheel en
de ontwikkelingen in het sociaal domein en haar
er blijven wachtlijsten ontstaan. Ook de wettelijke
spelers. Het blijkt voor nagenoeg alle gemeenten
termijnen of streeftermijnen voor afhandeling van
een moeilijke opgave te zijn om de zorg- en
meldingen worden niet gehaald. Vanwege het
ondersteuningsvraag goed te organiseren.
grotendeels ontbreken van prestatieafspraken is de doeltreffendheid van de bedrijfsvoering lastig objectief meetbaar. De kosteneffectiviteit (doelmatigheid) van de bedrijfsvoering is evenmin te objectiveren. Er liggen geen vastgelegde normen aan ten grondslag in termen van caseload, tijdsbesteding etc. Een constatering vanuit het uitgevoerde deelonderzoek door bureau HHM is dat in vergelijking met enkele andere gemeenten er in Emmen geen grote afwijkingen zijn te constateren. Conclusie is dat De Toegang in principe binnen de goedgekeurde begroting moet kunnen werken en beschikt over voldoende menskracht om haar taak te kunnen doen. In het onderzoek is tot slot ook gekeken naar de wijze van (aan)sturing van De Toegang. Als het gaat om besturing en aansturing van De Toegang wordt duidelijk dat de bestuurlijke
7
1
Inleiding en doel onderzoek
1.1
Inleiding
Alhoewel het zo is dat met name de werkwijze van De Toegang onderwerp van onderzoek is,
Op 31 maart 2016 heeft de gemeente Emmen
zal ook de context waarbinnen De Toegang
haar visie op het sociaal domein vastgesteld.
haar taken uitvoert meegewogen worden in
De notitie ‘Samen verder in het sociaal domein
het onderzoek. Daarbij wordt gekeken naar
2017-2021’ geeft de ambitie van de gemeente op
het samenspel tussen het voorliggend veld, de
hoofdlijnen weer. De bedoeling was en is om de
aanbieders van zorg- en ondersteuning en de
zorg en ondersteuning laagdrempelig, dichtbij en
gemeente.
onafhankelijk te organiseren. Nu anno 2020 wil de gemeente Emmen meer zicht op de wijze waarop bewoners met een hulp of zorgvraag in Emmen toegang hebben tot voorzieningen in het sociaal domein. Aanleiding
8
1.2
Uitgevoerd vooronderzoek
om dit nader te onderzoeken is gelegen in het
Om te komen tot een relevante vraagstelling voor
volgende. De gemeente Emmen heeft een
het uit te voeren onderzoek, is in de maanden
deel van de toegang tot zorg en ondersteuning
april t/m juli 2020 een vooronderzoek uitgevoerd.
neergelegd in een daarvoor opgerichte
Daarvoor zijn in totaal 28 (telefonische) interviews
stichting De Toegang. Per 1 januari 2017 is een
afgenomen bestaande uit 10 zorgaanbieders,
overeenkomst aangegaan met deze stichting
een deel van het college, de directeur van De
voor bepaalde tijd. De overeenkomst heeft een
Toegang, interne gemeentelijke medewerkers
looptijd van zes jaar. Deze eindigt van rechtswege
en samenwerkingspartners uit het veld van
zonder dat een opzegging nodig is, op 31
onderwijs, werk, welzijn, politie en huisartsen. De
december 2022. In dit kader wil de gemeente
basisvraag was de vraag naar de ervaringen met
een evaluatie van De Toegang ruim voor het
(en in) De Toegang en welke punten er naar hun
verstrijken van de gestelde einddatum.
mening relevant zijn voor het onderzoek.
Het uit te voeren onderzoek betreft in hoofdzaak
Het vooronderzoek heeft geleid tot inzichten
het evalueren van de werking van De Toegang
over waar de meeste urgentie gevoeld wordt.
vanuit de oorspronkelijke bedoeling, taken
Naast inrichting en werkwijze van De Toegang
en verantwoordelijkheden op basis van
kwam de breedte van het speelveld van actoren
geformuleerde beleidsdoelen vertaald in
in het zorgdomein in Emmen aan de orde.
de opgestelde overeenkomst(en). Sinds de
Terugkerende thema’s waren de onduidelijkheid
inwerkingtreding half 2016 is er een aantal
over rollen en taken van De Toegang en
onderzoeken uitgevoerd naar De Toegang die
andere spelers, de inzet op transformatie en
worden meegenomen in dit onderzoek. Hierbij
de verschillen in perceptie op regievoering.
kan worden gedacht aan een rapport van de
Ook het feit dat er in Emmen sprake is van
Rekenkamercommissie Emmen (april 2018), een
meerdere toegangen in het sociaal domein
evaluatie van de bedrijfsvoering (augustus 2018),
was gespreksthema, evenals de diversiteit in
het Inspectierapport Toezicht naar stichting De
werkzaamheden. In relatie tot de gemeente
Toegang (februari 2020).
kwam het thema onafhankelijkheid aan de orde
(De Toegang in relatie tot de gemeente), maar ook de invulling van de financiële en inhoudelijke (aan)sturing.
1.4
Hoofdvraag en deelvragen
In het onderzoek wordt een antwoord gegeven op de volgende hoofdvraag en deelvragen.
1.3
Doelen onderzoek en afbakening
Hoofdvraag: Hoe doelmatig is het toegangsproces ingericht en hoe effectief (doeltreffend) en efficiënt
De input uit het vooronderzoek en een eerste
(doelmatig) werkt stichting De Toegang aan de
grove documentenanalyse hebben geleid tot het
aan haar gestelde opdracht?
formuleren van de in 1.4 uitgewerkte hoofd- en deelvragen. Doel van het onderzoek is om inzicht te krijgen in de werking van het huidige toegangsmodel en meer in het bijzonder de daartoe opgerichte organisatie. Dit inzicht is van belang, omdat ruim voor afloop van het contract met De Toegang keuzes gemaakt kunnen worden voor het vervolg.
Deelvragen:
1. In hoeverre realiseert stichting De Toegang (mede) de beleidsdoelen? 2. Is het huidige toegangsproces doelmatig ingericht? 3. Is er sprake van een doeltreffende uitvoering van de opdracht door De Toegang? 4. Is er sprake van een doelmatige uitvoering van
De inrichting van het systeem van toegangsverlening in brede zin (er zijn immers
de opdracht door De Toegang? 5. Hoe wordt (be)sturing en leiderschap beleefd?
meerdere toegangspoorten) heeft invloed op de uitvoering van de dienstverlening van De Toegang. De positie van De Toegang wordt beschouwd binnen de context waarin ze moet opereren. De focus van het onderzoek ligt echter
1.5
Aanpak onderzoek
op de opdracht van stichting De Toegang. Tot
De instrumenten die ingezet zijn ten behoeve van
de scope behoren de doelgroepen die bediend
het onderzoek zijn:
worden vanuit de Wmo, Jeugdwet en de Wet
- een vooronderzoek;
gemeentelijke schuldhulpverlening.
- een documentenanalyse (incl. cliënttevredenheidsonderzoeken);
Uit het vooronderzoek is naar voren gekomen dat
- diverse interviews (groepsinterviews);
er geen noodzaak is om het toegangsproces voor
- diverse diepte-interviews (individueel);
de doelgroepen van de Participatiewet nader te
- casestudies (een 30-tal);
onderzoeken.
- benchmark; - een enquête onder medewerkers Toegang, ambtenaren, voorliggend veld, zorgaanbieders, de Wmo raad en de Ombudsman Emmen.
9
Methoden matrix
Onderstaand wordt een overzicht gegeven van de ingezette instrumenten per deelvraag.
Documentenanalyse
Interviews
Enquête
Deelvraag 1
X
X
X
Deelvraag 2
X
X
Deelvraag 3
X
X
Deelvraag 4
X
X
Deelvraag 5
X
X
De enquête heeft geleid tot een hoge respons. In totaal hebben 174 aangeschreven de
Casusonderzoek
Benchmark
X
X
1.6
Normenkader
enquête ingevuld. In het bijlagenboek is een
Het onderzoek naar de beleidsdoelstellingen
verantwoording over de respons opgenomen.
(deelvraag 1) kan getypeerd worden als een exploratief of verkennend onderzoek. Bij een
Voor beantwoording van de bovenstaande
dergelijk onderzoek gaat het met name om het
deelvragen 3 en 4 is Bureau HHM ingeschakeld.
verkennen van het onderzoeksgebied om het
Onderdeel van hun opgave was het uitvoeren
beter te begrijpen. Dat is ook hier het geval. Het
van een benchmark om antwoord te krijgen op
gaat om zicht krijgen op de uitwerking van de
de vraag hoe de formatie van De Toegang zich
beleidsdoelstellingen in de praktijk; er is voor
verhoudt tot de formatie van andere vergelijkbare
dit onderdeel niet van tevoren een omlijnde
toegangsorganisaties (wijkteams).
set van eenheden bepaald in de vorm van een normenkader. De beleidsdoelstellingen zoals
Het onderzoeksvoorstel ‘Evaluatie
onafhankelijk werken, samen werken, integraal
toegangsproces gemeente Emmen’ is in juli 2020
werken etc. laten zich niet precies afbakenen en
door het college vastgesteld. De vastgestelde
zijn als zodanig ook niet precies te meten. Door te
opzet met bijbehorende vragen zijn hierboven
lezen, te luisteren, te kijken en vragen te stellen,
in hoofdstuk 1.4 weergegeven. Een meer
zijn we als onderzoekers tot een eindconclusie
gedetailleerde uitwerking van de deelvragen is in
gekomen. Voor de overige vragen is een
de het bijlagenboek te vinden.
normenkader in het bijlagenboek opgenomen. Hierin wordt aangegeven of aan de norm niet, deels of wel voldaan wordt.
10
1.7
Leeswijzer
In dit rapport treft u een tweedeling aan. Het eerste deel start met een samenvatting. Daarna volgen een toelichting op het onderzoek (hoofdstuk 1), conclusies en aanbevelingen (hoofdstuk 2) en een theoretische beschouwing op verschillende inrichtingsmodellen die gemeenten in Nederland hanteren om de toegangsfunctie in te vullen (hoofdstuk 3). In het tweede deel worden de bevindingen op de gestelde deelvragen nader onderbouwd (hoofdstuk 4). De bevindingen op deelvragen 3 en 4 over de bedrijfsvoering van De Toegang zijn door HHM opgesteld. De gehele rapportage van HHM is opgenomen in het bijlagenboek. In hoofdstuk 4 zijn ook de hoofdpunten van de HHM-rapportage opgenomen. Het bijlagenboek is als apart document opgesteld.
11
2 Conclusies & aanbevelingen
2.1 2.1.1
Conclusies Hoofdconclusie
Context
hulpvragen, waarbij meer inzet op regievoering nodig bleek. Een ander punt wat spanning in de organisatie veroorzaakte was de gehanteerde managementstijl. In 2018 leidde dit tot een bestuurscrisis. Al met al dus een roerige start
Stichting De Toegang voert sinds 1 januari 2017
van een jonge organisatie. De nieuwe directeur-
toegangstaken uit voor de gemeente Emmen.
bestuurder heeft na 2018 rust gebracht. Anno 2021
Een relatief jonge en kleine organisatie die bij
worden er wel vraagtekens gezet bij de vraag of
de start een aantal forse opdrachten mee kreeg.
het management van De Toegang in staat is om de
Het is een organisatie waar hard gewerkt wordt,
volgende fase richting een volwassen organisatie
maar in een dynamiek van nieuwe taken met een
vorm te geven. Er zijn met name stappen te zetten
onervaren opdrachtgever is het niet eenvoudig om
in het organiseren van een effectieve en efficiënte
een soepel lopend bedrijf te worden waar efficiënt
bedrijfsvoering.
en effectief gewerkt wordt. Leg daar bovenop de afhankelijkheid van andere partners in het veld, dan is het niet verwonderlijk dat de organisatie
De gemeentelijke visie sociaal domein De Emmense visie op het sociaal domein
nog niet in balans is of in control is. Vanuit de
is geschreven met de kennis van toen.
theorie weten we dat startende organisaties
Beleidsdoelen zijn min of meer overgenomen
verschillende fasen moeten doorlopen (en crises)
uit het vocabulair van het Rijk (bij de start van
om tot wasdom te komen. Niet alleen De Toegang
de decentralisatie) zonder dat daar voldoende
is te duiden als een startende organisatie, ook de
scherpte in is aangebracht om richting te
gemeente kan in deze als startende organisatie
geven aan gecontracteerde partners. Dit
gezien worden en dan specifiek op het nieuwe
geldt zeker voor De Toegang. Kijkend naar
takenpakket. De conclusies in dit onderzoek dienen
het beleidsplan en het startdocument
te worden bezien door de bril van startende,
De Toegang zijn er (te) hoog gespannen
lerende organisaties.
verwachtingen van de nieuwe organisatie.
Valse start
Ambities worden neergelegd ter invulling als opdracht aan De Toegang. De opdracht is
Met recht kan gesteld worden dat de organisatie
veelomvattend, zonder dat er voldoende duidelijk
bij aanvang een valse start heeft gemaakt. Er is
gemaakt wordt wie waarvoor in het hulp- en
in de fasering van overdracht van taken door de
ondersteuningslandschap verantwoordelijk is.
gemeente aan de stichting onvoldoende rekening
De ketenverantwoordelijkheid is onvoldoende
gehouden met de benodigde implementatietijd
uitgewerkt. In het zorglandschap ontbreken tussen
en organisatiekracht. De organisatie was er medio
ketenpartners samenwerkingsovereenkomsten,
2017 nog niet aan toe om de toegangstaken
waarin duidelijk wordt gemaakt wat ieders
Jeugd over te nemen. Ook het aanvankelijke
rol en verantwoordelijkheid is. De visie op het
gevoerde personeelsbeleid, de keuze voor veel
sociaal domein is niet tussentijds geëvalueerd en
flexibele medewerkers met relatief weinig ervaring,
aangescherpt.
leidde ertoe dat er geen stabiele personele basis ontstond. Daarbij kwam dat er sprake was van
12
een groeiend aantal meldingen en intensievere
Opdracht De Toegang
weinig oog voor de bedrijfsvoering/procesgang;
De opdracht aan De Toegang is via de quasi-
sturing op doorlooptijden, kwaliteit, caseload,
inbestedingsmethodiek één op één gegund aan
eenduidigheid in werkprocessen en ontwikkelen
De Toegang. Bijgevolg is er ook geen inkooptraject
van managementinformatie. De focus van het
doorlopen. De uitvraag aan De Toegang in termen
management is met name op inhoud, op casuïstiek.
van te leveren diensten en verwachte prestaties
Het lukt De Toegang niet goed om in control te
zijn (mede), door het niet doorlopen van een
komen, een stabiel kwalitatief personeelsbestand
dergelijk traject, niet expliciet gemaakt. De
op te bouwen en zakelijk te opereren.
Toegang is een algemene voorziening waar men terecht kan voor informatie, advies en hulpvragen. Het is ook een organisatie die onderzoek doet
Bedrijfsvoering
In vergelijking met andere gemeenten lijkt
ten behoeve van het leveren van maatwerk.
de formatie passend bij de caseload van De
Daarnaast heeft de organisatie een spin in het
Toegang. In vergelijking met andere gemeenten
webfunctie in de gebieden , heeft ze een opdracht
vallen geen grote afwijkingen op. De kwaliteit
om samenwerking tussen partners te versterken
van dienstverlening was in 2018 een zorgpunt
en dient ze een bijdrage dient te leveren aan de
waar ook de Inspectie melding van gemaakt
transformatieopgave. Het is onduidelijk in welke
heeft. De kwaliteit is sindsdien sterk verbeterd
verhoudingen de taken uitgevoerd moeten
(Inspectie februari 2020), maar het blijft wel
worden, dus waar de prioriteiten liggen en waar
een aandachtspunt. Dit hangt samen met het
de organisatie op afgerekend wordt. In het
kunnen behouden van een stabiel en kwalitatief
uitgevoerde onderzoek komt naar voren dat de
personeelsbestand en de kwetsbaarheid van een
inzet van De Toegang meer gericht zou moeten
relatief kleine organisatie.
worden op daar waar de organisatie echt van
De gemiddelde doorlooptijden zijn hoger dan de
toegevoegde waarde kan zijn. Dat betekent dat ze
streeftermijnen. Of een cliënt daadwerkelijk binnen
aanwijzingen moet krijgen over de (beleidsmatige)
de gestelde termijnen een besluit op zijn aanvraag
prioriteiten in het te verrichten werk. Hierbij mag
ontvangt, wordt niet bijgehouden. Ook ontbreekt
uiteraard van De Toegang zelf ook verwacht
inzicht in de caseload van de medewerkers (er
worden hierop een visie te hebben.
wordt geen tijd geschreven). Geconcludeerd kan
1
De interne organisatie en aansturing van De Toegang
worden dat er nog niet wordt voldaan aan de gestelde rechtmatigheidseisen. Er is zowel bij De Toegang als bij de gemeente weinig urgentie
Het management van De Toegang is nog te
om te voldoen aan de gestelde streeftermijnen
weinig zichtbaar. Een organisatie die nog niet
(beleidsregels) of wettelijk termijnen.
taakvolwassen is vraagt stevig leiderschap, een duidelijke koers en ambitie, een proactieve houding van het management en een
Aansturing/besturing
De gemeente en De Toegang zijn nog zoekende
betrokken leiding die medewerkers steunt als
als het gaat om de invulling van hun rollen
ze in een lastige situatie geraken. Dat wordt nu
als opdrachtgever-opdrachtnemer in het
onvoldoende gevoeld door medewerkers van De
toegangsproces. De gemeente brengt als
Toegang. Ook de gemeente constateert gebrek
opdrachtgever nog te weinig scherpte aan in de
aan leiderschap. Het management heeft te
relatie met De Toegang door geringe focus in de
1
Emmen is ingedeeld in 6 geografische gebieden waarbinnen dienstverlening georganiseerd wordt.
13
opdracht aan De Toegang, rolonduidelijkheid in de eigen interne organisatie, incident gedreven invulling van accountbeheer, met name financiële aansturing van De Toegang en weinig expliciet geformuleerde eisen ten aanzien van verantwoording. De gemeente zorgt in haar rol van regievoerder te weinig voor alignment (uitlijning) van de totale opgave in het sociaal domein.
2.1.2
Deelconclusies
Deelvraag 1 - Realisering beleidsdoelen 1. Integraliteit
Eén van de centrale doelstellingen van de decentralisaties was één gezin, één plan, één
De ontevredenheid over het ‘construct’ lijkt
regisseur. Het streven is om met een integrale
voornamelijk te zitten in de bestuurlijke invulling en
werkwijze de hulpverlening aan de inwoner
in mindere mate in het gekozen juridisch model.
te verbeteren. De gemeente Emmen wil
De stijl van toezicht houden door de Raad van
de mogelijkheden en kansen benutten om
Toezicht (RvT) sluit niet aan bij de verwachtingen
dwarsverbanden te leggen tussen de Wmo, de
van het college. Meer in algemene zin is de relatie
jeugdzorg en het domein van werk en inkomen.
tussen gemeente en Toegang als te weinig zakelijk
Maatschappelijke dienstverlening is als regel
te typeren.
integraal, zo stelt Emmen. Het adagium ‘één gezin, één plan, één regisseur’
Hoofdvraag: Hoe doelmatig is het
en het streven naar een integrale werkwijze is
toegangsmodel ingericht en hoe effectief en
overgenomen uit rijksbeleid, maar de wijze waarop
efficiënt werkt stichting De Toegang aan de
dat in Emmen z’n beslag zou moeten krijgen is
aan haar gestelde opdracht?
te weinig doordacht in termen van organisatie, opdrachtverlening, verwachte werkwijze/
Antwoord: Een doelmatige inrichting van
verantwoording en monitoring. Ook de Rekenkamer
het toegangsmodel is niet goed te meten.
Emmen komt in 2018 tot een vergelijkbare conclusie
Uiteindelijk doel van het toegangsproces
namelijk dat de geformuleerde doelstellingen
is om de cliënt op maat ondersteuning te
abstract zijn en weinig basis bieden voor het
bieden. Dat doel wordt bereikt: er zijn weinig
afleggen van een integrale verantwoording.
bezwaren en de cliënt ervaringsonderzoeken zijn positief. De huidige vormgeving van het
Om het uitgangspunt ‘integraal werken’ te realiseren
toegangsmodel, de wijze van sturing op
richt Emmen De Toegang op met de intentie om
stichting De Toegang en de dienstverlening
te komen tot een toegangspoort voor alle hulp
door De Toegang bevindt zich vanuit
-en ondersteuningsvragen waarin een bundeling
organisatie-ontwikkelingsperspectief bekeken
van de drie wetten beoogd wordt. Verder was de
nog in een pioniersfase. Er is nog veel te leren
intentie om te komen tot t-shaped professionals,
en te ontwikkelen om te komen tot een lean
kortweg allrounders (van specialist naar generalist
georganiseerd toegangsproces.
met kennis van alle drie de domeinen). In de praktijk is de P-wet niet opgenomen in De Toegang en is ook de t-shaped professional er niet gekomen. De directie van De Toegang noemt een
14
t-shaped professional een utopie. De aanname
samenwerking tussen de ketenpartners versterkt
dat bundeling van diensten in één organisatie tot
dient te worden, zowel met het voorliggend veld
integraliteit leidt is niet juist. De Toegang werkt
als met de specialistische jeugdhulp en partijen
met separate teams voor Jeugd en Wmo. Op
uit de jeugdbeschermingsketen. Medewerkers
nationaal niveau komt men er steeds meer achter
van De Toegang maken onvoldoende gebruik
dat de wetten te weinig op elkaar aansluiten en
van de expertise van ketenpartners bij het
dat de uitvoering op verschillende (regionale) tafels
in kaart brengen van de hulpvraag, aldus de
besproken wordt.
Inspectie. In de opdracht aan De Toegang (2017) is een expliciete opdracht neergelegd
Samenvattend is een integrale werkwijze zoals
voor het maken van een “plan van verbinding”
beoogd bij de start van De Toegang er niet
met de zorgroute buurt, onderwijs, PoH-er
gekomen. Overigens is de gemeente zelf ook niet
en Jeugdgezondheidszorg. Dit plan ligt er tot
integraal ingericht. Er is onvoldoende scherp in
dusverre niet. Er zijn wel samenwerkingsafspraken
de uitvoering welke verwachtingen en eisen er
gemaakt in het veiligheidsdomein en vrijwillig
echt liggen ten aanzien van een integrale aanpak
en gedwongen kader Jeugd (Raad voor de
door De Toegang (en gemeente zelf) en hoe
Kinderbescherming, beschermingstafel enz.). Meer
hierover verantwoording moet worden afgelegd.
in algemene zin valt op dat het ontbreekt tussen
De aanvankelijk beoogde bundeling van diensten
ketenpartners aan samenwerkingsafspraken
is niet doorgezet en De Toegang is niet gehouden
(overeenkomsten). Samenwerking wordt als
aan het multidisciplinair organiseren van de teams
thema niet periodiek geëvalueerd. Dit leidt
en het scholen van medewerkers tot allrounders.
tot onduidelijke verantwoordelijkheden en
Op nationaal niveau komt men erachter dat de
verwachtingen. Samenwerken gaat hand in hand
bundeling van de wetten weerbarstiger is dan
met en goede werkverdeling tussen partners. Dat
men gedacht had. Het breed toegankelijk willen
geldt ook voor de diverse teams die in de gebieden
zijn voor alle hulpvragen, het inzetten van breed
werkzaam zijn. Duidelijkheid over rollen en
inzetbare professionals (allrounders) staat wellicht
verantwoordelijkheden mist grotendeels.
een efficiënte en effectieve werkwijze ook in de weg. De focus op gezinnen waar een integrale
Uit het onderzoek komt naar voren dat De Toegang
aanpak (multiproblem) echt nodig is, sneeuwt
er onvoldoende in slaagt om zichtbaar te zijn in
daardoor echter wel onder.
de gebiedsnetwerken. Uit de enquête en ook
2. Samenwerking
uit gevoerde interviews komt naar voren dat De Toegang te intern gericht is en door werkdruk
De gemeente Emmen vindt het belangrijk
niet goed boven de waan van alle dag weet uit
dat zorgaanbieders, informele zorg in
te komen. Ook het personeelsverloop bij De
gebiedsnetwerken nauw samen werken met
Toegang is debet aan het gebrek aan continuïteit
toegangsteams om zo expertise die er is beter
in de samenwerking. De samenwerking en
te benutten en om zo tot een overzichtelijk
communicatie met De Toegang wordt als te veel
aanbod van zorg en ondersteuning te komen.
persoonsafhankelijk gekenschetst.
Samenwerking organiseren gaat in de praktijk niet
De verwachtingen die gemeente en partners
zo gemakkelijk. De Inspectie gezondheidszorg
hebben van de samenbindende, organisatorische
en jeugd concludeert in februari 2020 dat de
kracht van De Toegang in de gebieden
15
(spin in het web rol) wordt in de praktijk niet
aansprakelijk voor de uitgevoerde dienstverlening.
waargemaakt. De verwachtingen lijken echter ook
Dat levert spanning op als het niet goed gaat
(te) hooggespannen, onvoldoende doordacht en
bij De Toegang, bijvoorbeeld als de wachtlijsten
vertaald in de opdracht aan De Toegang
toenemen. Vanuit de gemeente wordt dan hulp en ondersteuning geboden. Dat was in 2018 het
Samenvattend ontbreken in de samenwerking
geval (en recent wederom). Deze ondersteuning is
tussen partners procesafspraken waardoor de
welkom, maar langdurige bemoeienis wordt als een
werkverdeling onvoldoende expliciet gemaakt
gebrek aan vertrouwen in de deskundigheid van de
wordt. De opdracht aan De Toegang is veel
medewerkers gevoeld. Al te grote bemoeienis van
omvattend en niet afgebakend als het gaat om de
de gemeente (met regelmaat niet overnemen van
rol die van hen verwacht wordt, vooral als het gaat
adviezen) zorgt voor ondermijning van de positie
over samenwerking organiseren in de gebieden. Op
van De Toegang, zo vinden ook zorgaanbieders. De
zich niet vreemd, want elke gemeente was bij de
Toegang en zorgaanbieders vinden dat de gemeente
start zoekende hoe de nieuwe taken te beleggen.
met name financieel stuurt. Overigens is er qua
3. Onafhankelijk
De gemeente beoogde met het inrichten van
gemeentelijke bemoeienis wel een kentering te zien, omdat de kwaliteit van de aangeleverde adviezen is verbeterd.
een toegangsorganisatie om een onafhankelijk onderzoek voor cliënten te borgen. Om dat te
Uitgangspunt voor De Toegang is om de hulp
bereiken dient De Toegang organisatorisch los
aan te bieden die nodig is. Hierachter zit ook
van de levering van de ondersteuning, hulp en
een fundamentele basisgedachte: het gaat over
dienstverlening te staan: De Toegang mag niet zelf
passend en adequaat en (in de beleving van
bij de levering van diensten in de gebieden een
toegangsmedewerkers) niet over wat het kost. De
financieel belang hebben. Ook was de nadrukkelijke
gemeente vindt dat er ook een financiële afweging
wens van de gemeente om geen politieke
plaats moet vinden en dat De Toegang mede een
betrokkenheid op casusniveau te hebben en de
instrument is om de toenemende zorgkosten te
toegangsteams handelingsvrijheid te bieden zodat
beteugelen. In de beleving van de gemeente vindt
zij ‘zonder last en ruggenspraak’ kunnen werken. De
de financiële afweging (goedkopere oplossingen
gemeente ziet zichzelf in de rol van regievoerder.
zoeken) soms onvoldoende of niet plaats. Er is
De gemeente wenst regie te houden op grond
onduidelijkheid over de mate waarin De Toegang
van het afgeven van een beschikking, een scherp
een financiële afweging moet maken binnen
geformuleerde opdracht, kwaliteitsbewaking en
casuïstiek. Dat is ook niet zo verwonderlijk, omdat
sturing op resultaten. In de praktijk gaat het met
het ook in de opdracht aan De Toegang niet zo
name om de onafhankelijke positie die De Toegang
nadrukkelijk gesteld wordt. Uit het recente rapport
al dan niet heeft ten opzichte van de gemeente. Er
van de Visitatiecommissie VNG waaraan ook de
is minder wrijving als het gaat om de onafhankelijke
gemeente Emmen een bijdrage geleverd is, wordt
rol ten opzichte van de aanbieders.
duidelijk dat het al of niet maken van een financiële afweging door toegangsmedewerkers een punt
16
Het doen van onderzoek (hulpvraagverduidelijking)
is waar in meer gemeenten onduidelijkheid over
is gemandateerd aan De Toegang. De gemeente is
bestaat.
en blijft echter voor de wet eindverantwoordelijk/
Verder is de gemeente de enige financier van
De Toegang en daardoor is er per definitie geen
scherp wat precies de bedoeling en de
sprake van een onafhankelijke positie, zo wordt
verwachtingen zijn rondom die regie voerende rol.
door de respondenten gesteld.
Wie wanneer de regie heeft is niet altijd duidelijk. Kennelijk is dit niet scherp genoeg afgesproken en
Samenvattend is onafhankelijke oordeelsvorming
vastgelegd of bij andere partijen kenbaar gemaakt.
nauwelijks een issue als het gaat om de
Dit speelt zowel op het bovenliggende niveau van
onafhankelijke positie ten opzichte van
afspraken tussen de verschillende partijen in het
zorgaanbieders, maar is het wel een thema als het
zorglandschap als binnen individuele casuïstiek.
gaat om het kunnen geven van een onafhankelijk oordeel t.o.v. de gemeente. De spanning loopt dan
Procesregie op complexe casuïstiek is een taak die
op (en het vertrouwen van bij de gemeente neemt
bij De Toegang hoort, breder dan alleen regie op
af) als er wachtlijsten ontstaan of als er financiële
veiligheid Jeugd. De reikwijdte en mate van inzet
tekorten op de lumpsum ‘kleine geldstroom’ van
op het voeren van regie op complexe casussen is
De Toegang of op de ‘grote geldstroom’ ontstaan.
ook binnen De Toegang zelf onduidelijk. Alhoewel
2
4. Regievoering
deze regievoering evident nodig is en niet vanzelfsprekend ergens anders is belegd, komt de
Het is aan gemeenten om een heldere
invulling van de regierol door De Toegang onder
zorgstructuur in te richten, waarbij duidelijk is
druk te staan als de caseload te hoog is.
wie wanneer de regie heeft in de toeleiding naar zorg en ondersteuning en het verlenen van
Samenvattend kan worden gesteld dat de
hulp. In de gemeentelijke beleidsstukken wordt
verwachtingen van de gemeente ten aanzien van
de regievoering onderscheiden in procesregie,
invulling van de regierol en de opdracht aan De
uitvoeringsregie (Wmo) en regie binnen het vrijwillig
Toegang onvoldoende scherp zijn gemaakt.
kader (Jeugdhulp). In de opdracht toegangstaken Jeugd worden de woorden procesregie en uitvoeringsregie niet gebruikt, maar wordt
5. Transformatie
De transformatiedoelstelling is onder andere
gesproken over de regievoering als onderdeel
om 40% van de hulpvragen op te lossen in
van sturing op veilig opgroeien van kinderen. De
het voorliggend veld. Dit is niet meetbaar, niet
definitie van procesregie is erop toezien dat de juiste
afrekenbaar en een niet-specifiek aanwijsbare
acties worden opgestart, partijen aan het werk
opdracht voor De Toegang alleen. Dit gezegd
zijn en dat er wordt gemonitord of er voortgang
hebbende zijn de verwachtingen ten aanzien van
geboekt wordt in de gemaakte afspraken.
de rol van De Toegang in de transformatieopgave onvoldoende scherp geformuleerd. Dit geldt
Uitvoeringsregie ligt volgens de afspraak bij de partij
overigens ook voor alle andere spelers (voorliggend
die de daadwerkelijke hulpverlening geeft of de
veld en zorgaanbieders) in het sociaal domein.
hulpverlening inhoudelijk coördineert. Deze vorm van regie lijkt voor wat betreft de Wmo redelijk
Op casusniveau ligt er een opgave zoveel mogelijk
duidelijk belegd te zijn.
in te zetten op lichte ondersteuning (daar waar het kan) en te sturen op algemene voorzieningen.
Alhoewel het niet ter discussie staat dat De Toegang
Binnen het zorglandschap wordt De Toegang
de procesregierol vervult, is nog onvoldoende
geacht zich te manifesteren als een “spin in het
2
kleine geldstroom: lumpsumbudget De Toegang, grote geldstroom: kosten inzet hulp en ondersteuning
17
web” en dient ze een bijdrage te leveren aan
duidelijkheid gegeven wordt aan partijen wie
het versterken van het informele veld. Ook is
waarvoor verantwoordelijk is in de keten en er
hun opdracht om te werken aan innovatie.
inkoop technisch passende prikkels in het sociaal
Wanneer ben je als Toegang goed bezig in de
domein ingebracht worden, des te meer ruimte
transformatieopgave? Omdat de opdrachten
ontstaat er voor inhoudelijke transformatie.
niet nader zijn uitgewerkt, is er vervolgens onvoldoende basis gelegd voor verantwoording en monitoring.
Vraag: In hoeverre realiseert stichting De Toegang (mede) de beleidsdoelen?
De Toegang zelf maakt ook nauwelijks zichtbaar wat hun bijdrage is aan de transformatieopdracht.
Antwoord: De beleidsdoelen zijn onvoldoende
De mate van verwijzing naar voorliggende
scherp geformuleerd en de prestatie die
voorzieningen wordt niet gemonitord en er
De Toegang hierin geacht wordt te leveren is
wordt niet geëvalueerd op de effectiviteit van de
niet expliciet gemaakt. De Toegang wordt niet
inzet. Het kostenbewustzijn op de verstrekking
gevraagd zich hierop te verantwoorden.
van maatwerkvoorzieningen is minimaal. Er is geen prikkel (ingebouwd) die maakt dat de verschuiving naar voorliggende voorzieningen meer vanzelfsprekend is ingebed in het werk van de toegangsmedewerkers. Naast scherpte in de opdracht en beter meten om
Deelvraag 2 - Doelmatigheid inrichting toegangsproces
te weten bij De Toegang is het zaak realistisch te
Het toegangsproces moet voldoen aan de gestelde
zijn ten aanzien van de verwachtingen die worden
wettelijke vereisten zoals verwoord in de Wet
neergelegd. De kerntaak van De Toegang is de
maatschappelijke ondersteuning, de Jeugdwet
indicering naar maatwerkvoorzieningen. Tijd en
en de Wet Gemeentelijke Schuldhulpverlening en
ruimte ontbreken om vanuit een ‘spin in het web’-
hieruit voortvloeiende verordeningen, beleidsregels
rol die andere taak goed op te kunnen pakken.
en opdrachten.
Het belangrijkste vangnet is het voorliggend
De conclusie kan worden getrokken dat de
veld; de kracht van het eigen sociale netwerk en
werkprocessen binnen De Toegang nog niet
de daar beschikbare algemene voorzieningen.
voldoende zijn uitgewerkt en aangepast op de
Er worden algemene voorzieningen gemist,
huidige werkwijze van De Toegang. Hieraan wordt
waardoor verwijzing wordt bemoeilijkt. De
nu gewerkt. Er ligt zowel bij De Toegang als bij
beleidsaanname dat mensen een groter beroep
de gemeente geen urgentie ten aanzien van het
op hun eigen netwerk kunnen doen, wordt
voldoen aan de wettelijk gestelde termijnen van
overschat, zo wijst ook landelijk onderzoek uit.
doorlooptijden in het totale toegangsproces. De gemiddelde doorlooptijden zijn hoger dan de
18
Samenvattend: Hoe beter de basisprocessen
streeftermijnen en of een cliënt daadwerkelijk binnen
bij De Toegang zijn ingericht, er beleidsmatig
de gestelde termijnen een besluit op zijn aanvraag
scherpte aangebracht wordt in verwachtingen,
ontvangt, wordt niet bijgehouden. Geconcludeerd
kan worden dat er dus niet wordt voldaan aan
uniformiteit aan te brengen en door onderdelen
de gestelde rechtmatigheidseisen en dat dit
van werkprocessen duidelijker uit te werken
onvoldoende aandacht heeft bij De Toegang en
(protocollen bijvoorbeeld waarin duidelijkere
gemeente. Tegelijkertijd kan worden geconstateerd
richtlijnen gegeven worden voor het afsluiten van
dat er geen sprake is van veel bezwaren van inwoners
een melding). De doelmatigheid van De Toegang
t.a.v. de duur van de aanvragen.
kan verder verbeterd worden door focus aan te brengen in de opdrachtverlening aan De Toegang.
De (mate van) sturing op kwaliteit is een
Zo zouden cliëntroutes verkort kunnen worden,
aandachtspunt bij De Toegang. Dit is destijds
door taken elders te beleggen. Overigens is hier
geconstateerd naar aanleiding van het
wel aandacht voor.
Inspectierapport, is opgevolgd met een verbeterplan waaraan volgens de Inspectie ook gevolg gegeven is, zoals zij concludeert in februari
Vraag: Is het huidige toegangsproces
2020. De sturing op kwaliteit is sinds medio 2018
doelmatig ingericht?
sterk verbeterd. Toch blijft dit een permanent punt van aandacht. Dit hangt samen met het kunnen
Antwoord: Deze vraag is niet eenduidig te
behouden van een stabiel personeelsbestand en de
beantwoorden. Uit cliënt ervaringsonderzoeken
kwetsbaarheid van een relatief kleine organisatie.
blijkt dat inwoners overwegend tevreden zijn over de zorg- en ondersteuning die ze
De focus binnen De Toegang ligt op casuïstiek
ontvangen. Ook uit het feit dat er weinig
en inhoud, de focus op de bedrijfsvoering is nog
bezwaren zijn, valt op te maken dat de cliënt
onderontwikkeld. Het management van De Toegang
naar tevredenheid bediend wordt. Uit de
stuurt nog onvoldoende via gegenereerde en
interviews blijkt ook dat de kwaliteit van de
geaggregeerde sturingsinformatie en acteert niet
ondersteuningsplannen (in staat zijn om op
proactief (wat zijn ontwikkelingen). De organisatie
maat een plan te maken voor de inwoner) in de
heeft zich nog niet doorontwikkeld tot een
afgelopen jaren sterk verbeterd is. Dus vanuit
stabiele organisatie. Ondanks de aanwezigheid
deze optiek is het antwoord ja, het huidige
van professionele medewerkers blijft er zorg
toegangsproces is doelmatig ingericht: de
over structurele borging van de kwaliteit van
cliënt ontvangt ondersteuning op maat. Deze
dienstverlening. Vanuit de noodzaak tot reductie van
vraag beantwoordend vanuit een adequate
kosten worden efficiencymaatregelen doorgevoerd
inrichting van de werkprocessen dan is het
waarbij de vraag aan de orde is, wat de toekomstige
antwoord op de vraag, nee. Dat blijkt onder
consequenties zijn voor het (gewenste) niveau van
ander uit het volgende: er is geen zicht op het
dienstverlening. Door meer focus aan te brengen in
realiseren van wettelijke termijnen, er is sprake
de opdracht aan De Toegang kan de doelmatigheid
van overschrijdingen van de gestelde termijnen,
(ook) bevorderd worden. De monitoring vanuit de
er zijn wachtlijsten, verschillende cliëntroutes
gemeente op doelrealisatie is gering.
zijn onnodig lang, de samenwerking (werkverdeling) tussen de ketenpartners is niet
Medewerkers van De Toegang geven aan dat
duidelijk, er wordt nauwelijks gestuurd op het
er efficiënter gewerkt kan worden door meer
realiseren van beleidsdoelen.
afspraken vast te leggen, door in de werkwijze meer
19
Deelvraag 3 & 4- Doeltreffendheid, doelmatigheid bedrijfsvoering
De rol van De Toegang in het bredere sociaal
De opdracht van Emmen aan stichting De
(welzijn inwoners, uitgaven aan Wmo en aan
Toegang is op hoofdlijnen duidelijk (onderzoek
jeugdhulp, bijdrage aan transformatie, etc.) is
in het kader van een hulpvraag; opstellen van
geen onderwerp van de communicatie tussen
een advies voor een eventuele indicatie), maar de
gemeente en De Toegang.
uitwerking op onderdelen vaag (verschuiving naar
Hoewel het aspect van kosteneffectiviteit niet
het voorveld? Regie bij complexe meervoudige
is te objectiveren en te beoordelen, vallen er
jeugdhulpvragen met veiligheidsaspecten?).
geen grote afwijkingen te constateren in een
Er zijn geen KPI’s3 overeengekomen, zodat
(voor zover mogelijke) vergelijking met enkele
onduidelijk is op basis van welke uitkomsten het
andere gemeenten. Het aantal consulenten bij
functioneren van De Toegang wordt gewogen
De Toegang lijkt gemiddeld, mogelijk dat het
en beoordeeld. Daarmee is de mate van
aantal fte consulenten voor Wmo wat aan de
doeltreffendheid van De Toegang op basis van
lage kant is. Wel valt op dat in Emmen relatief
dit onderzoek niet te objectiveren en dus niet te
meer Wmo-vragen lijken te worden gesteld.
waarderen of te beoordelen.
Wat ook opvalt is dat het aantal toekenningen
domein in Emmen en de gevolgen van het handelen van De Toegang voor de gemeente
voor maatwerkvoorzieningen voor Wmo en voor De huidige begroting van De Toegang komt
Jeugd relatief hoog is, net als het aantal voortijdig
voort uit kennis vanuit de gemeentelijke praktijk
afgebroken trajecten in de jeugdhulp. Dit raakt
(destijds reeds belegde taken), beschikbare
aan de kosteneffectiviteit van De Toegang op het
budgetten, ingewonnen extern advies m.b.t.
bredere sociaal domein in Emmen.
formatieberekening en de inmiddels opgedane ervaring vanaf 2017. Er liggen echter nog steeds
Op basis hiervan komen wij tot de conclusie dat
geen objectieve normen aan ten grondslag
De Toegang Emmen binnen de goedgekeurde
in termen van caseload, tijdbesteding, etc.
begroting zou moeten kunnen werken. Er zijn
Dit leidt ertoe dat over de hoogte van budget
geen aanwijzingen dat De Toegang met de
en het aantal fte wordt gesproken en niet
huidige formatie echt te kort komt, hetgeen lijkt
over inhoudelijke overwegingen die daarmee
te worden bevestigd door de constatering dat
verband houden. Er wordt vooral financieel
in 2020 begroting en uitgaven redelijk in balans
gestuurd, zodat doelmatigheid terugslaat op de
lijken. De globale aannames onder de begroting,
constatering of De Toegang wel of niet binnen
als vertaling van de te verwachten caseload
de begroting blijft en, indien de begroting
naar fte, zijn niet te weerleggen. Maar er is ook
wordt overschreden, of de gemeente bereid is
geen onderbouwing dat ze goed passen bij de
aanvullende middelen ter beschikking te stellen.
verwachtingen in Emmen, met name omdat daar
Daarmee is de mate van doelmatigheid van De
geen duidelijke afspraken over gemaakt zijn.
Toegang in termen van kosteneffectiviteit op basis van dit onderzoek niet te objectiveren en
De discussie over mensen en middelen mist
dus niet te waarderen/beoordelen.
een gezamenlijk basis van overeenstemming tussen gemeente en De Toegang over waar die mensen en middelen precies voor nodig zijn
3
20
KPI’s – kritische prestatie-indicatoren bedoeld voor het kunnen meten van geleverde prestaties en doelbereiking.
en waartoe de inzet moet leiden. Dat houdt
Antwoord: De mate van doelmatigheid van
een risico in zich dat veranderingen in het
De Toegang in termen van kosteneffectiviteit
werkveld van De Toegang (meer complexe
op basis van dit onderzoek is niet te
jeugdhulp-vragen, meer crisissituaties, minder
objectiveren en dus niet te waarderen/
doorstroming door wachtlijsten bij aanbieders)
beoordelen. Er liggen aan de begroting
direct terugslaan op de benodigde capaciteit
geen objectieve normen ten grondslag in
bij De Toegang. Daarom is het echter naar ons
termen van caseload, tijdbesteding, etc. In
idee veel meer de vraag wat van De Toegang
vergelijking met andere gemeenten vallen er
mag worden verwacht en wat, gegeven die
echter bij De Toegang in Emmen geen grote
specifieke taakopdracht, de meest doelmatige
afwijkingen op. Conclusie is dat De Toegang (in
en effectieve wijze van organiseren is. Op grond
vergelijking met andere gemeenten) binnen de
van onze bijdrage aan dit onderzoek (onze
goedgekeurde begroting zou moeten kunnen
is in dit geval HHM) verwachten wij dat een
werken.
aanscherping van de taakopdracht en betere onderbouwing van wat daarvoor nodig is, kan leiden tot een beter gesprek over mensen, middelen en resultaten. Overeenstemming daarover en concretisering naar meetbare KPI’s en strakke monitoring daarvan, gaat op termijn
Deelvraag 5 - Besturing en leiderschap
een beter antwoord geven op de vraag wat De
Emmen heeft de toegang tot zorg -en
Toegang nodig heeft om een effectieve bijdrage
ondersteuning extern gepositioneerd, omdat
te leveren aan het sociaal domein in Emmen
de kennis niet aanwezig was bij de gemeente.
en geeft de gemeente veel meer achtergrond
De gemeente wilde dat er één organisatie
om te kunnen beoordelen of de kosten van die
verantwoordelijk werd voor de dienstverlening
bijdrage maatschappelijk aanvaardbaar zijn en
en zag voor zichzelf een rol als regievoerder,
binnen het totaal van uitgaven op het sociaal
niet als uitvoerder. Emmen kiest voor quasi-
domein passen.
inbesteden. Dat houdt in dat De Toegang een aan de gemeente gelieerde rechtspersoon is. De stichtingsvorm wordt als meest geëigend
Vraag: Hoe doeltreffend en doelmatig
gezien vanwege de mogelijkheid om het bestuur
is de bedrijfsvoering van Stichting De
rechtstreeks aan te spreken. De zelfkant van
Toegang?
de gemaakte keuze speelt met name op als de uitvoering te wensen overlaat. Sturing geven vindt
Antwoord: De mate van doeltreffendheid
de gemeente lastig, omdat de bedrijfsvoering op
is op basis van dit onderzoek niet te
afstand gezet is en de eindverantwoordelijkheid
objectiveren en daarmee te beoordelen.
voor de dienstverlening bij de gemeente ligt. Ook
Er zijn geen prestatieafspraken gemaakt
is er sprake van rolonduidelijkheid in rollen en
op basis van welke uitkomsten het
taken tussen de stichting en de gemeente. Movisie
functioneren gewogen kan worden.
schetst in een landelijke studie ook deze nadelen ten aanzien van het extern beleggen. Uit gevoerde interviews (onder ambtenaren) blijkt dat de