Bijlage 3: Onderzoeksrapport afvalinzamelingsbeleid Coevorden 20220208

Meer doen met afval Onderzoek naar de resultaten van het gemeentelijk afvalbeleid

8 februari 2021 Rekenkamercommissie Coevorden: ▪ Roel de Boer, voorzitter ▪ Johan Kok, secretaris ▪ Mark Rouw ▪ Wilfried Gerner ▪ Henk Bouwers ▪ Ferry Booij Onderzoekers: ▪ Jan Willem van Dalen ▪ Martijn Mussche ▪ Rubin ten Broeke ▪ Steffie Loenen

Inhoudsopgave 1.

Inleiding ........................................................................................................................................ 2

2.

Bevindingen op hoofdlijnen ......................................................................................................... 3

3.

Conclusies ..................................................................................................................................... 8

4.

Aanbevelingen ............................................................................................................................ 10

5.

Bestuurlijke reactie .................................................................................................................... 11

6.

Nawoord rekenkamercommissie ............................................................................................... 15

Bijlage 1. Bevindingenrapport ............................................................................................................ 16 Bijlage 2. Geraadpleegde personen ................................................................................................... 44 Bijlage 3. Wettelijk kader en landelijke doelen .................................................................................. 45 Bijlage 4. Gegevens afvalinzameling Coevorden ................................................................................ 48 Bijlage 5. Milieuresultaten ................................................................................................................. 51 Bijlage 6. Afvalbeheerskosten ............................................................................................................ 53 Bijlage 7. Achtergrondkenmerken respondenten enquête ............................................................... 55 Bijlage 8. Resultaten enquête ............................................................................................................ 59 Bijlage 9. Resultaten enquête - verdiepende analyse leeftijdsgroepen ............................................ 71 Bijlage 10. Resultaten enquête - verdiepende analyse Coevorden en dorpskernen ......................... 74

1.

Inleiding

De gescheiden inzameling van huishoudelijk afval is een belangrijke gemeentelijke kerntaak. Het gaat hierbij om milieuaspecten (gescheiden inzameling), maar voor inwoners zijn ook de dienstverlening (gemak voor de burger) en de hoogte van afvalstoffenheffing van belang. Vrijwel alle inwoners hebben met afval te maken en de meeste inwoners hebben er ook wel een mening over. Dat speelt vooral als de gemeente het bestaande inzamelsysteem wil aanpassen. Dat maakt afval een uitermate boeiend onderwerp. In 2016 heeft de gemeenteraad van Coevorden de koers “van afval naar grondstof” vastgesteld en daarin concrete doelen benoemd. Zo wilde de gemeente ten minste 75% van het afval gescheiden inzamelen en de hoeveelheid ongescheiden restafval per inwoner terugbrengen tot maximaal 100 kilogram in 2020. De reductie van het restafval is tot nu toe nog onvoldoende gelukt: de hoeveelheid restafval bleef in 2020 steken op 172 kilogram. Tegelijk heerst het gevoel dat de kosten aan de hoge kant zijn. Al met al genoeg aanleiding voor de rekenkamercommissie Coevorden om onderzoek te doen naar het gemeentelijk afvalbeleid.

De centrale vraagstelling voor dit onderzoek luidt: Wat is er terecht gekomen van het vastgestelde gemeentelijk afvalbeleid? Hoe effectief en efficiënt is de huidige werkwijze? En wat kan Coevorden doen om in de toekomst de prestaties op het gebied van afvalscheiding, dienstverlening en lagere kosten te verbeteren? De beantwoording van deze centrale onderzoeksvraag is uitgewerkt aan de hand van de drie hoofdaspecten uit

afvaldriehoek k ost e n

de afvaldriehoek: milieu, dienstverlening en kosten. Aanvullend is het beleid, de monitoring en de afvalsturing onder de loep genomen. In bijlage 1 is het bevindingenrapport opgenomen.

be le idsr e gie

Daarin staan alle bevindingen van dit rekenkameronderzoek uitgebreid beschreven. Vanaf pagina 11 in bijlage 1 staan de deelvragen nader

die nst ve r le ning schoon, straatbeeld

m ilie u afvalscheiding, preventie

uitgeschreven. Per deelvraag is aangegeven wat de norm is waaraan in het ideale geval moet zijn voldaan. Dit noemen we het normenkader waaraan de bevindingen zijn getoetst. Afbakening en onderzoeksmethode Dit onderzoek gaat over het gemeentelijk afvalbeleid in Coevorden en de uitvoering daarvan (door Area). De bedrijfsvoering van Area en de aandeelhoudersrol van Coevorden maken geen onderdeel uit van dit onderzoek. Voor dit onderzoek is een uitgebreide documentstudie uitgevoerd en zijn gesprekken met functionarissen van de gemeente en Area gevoerd. In bijlage 2 staat hiervan een overzicht. Om inzicht te krijgen in de ervaringen van de inwoners is aanvullend een online enquête (zie bijlage 8) uitgevoerd.

pagina 2

2.

Bevindingen op hoofdlijnen

2.1

Wat is het huidige afvalinzamelsysteem in Coevorden?

Gemeenten zijn wettelijk verantwoordelijk om het afval van huishoudens gescheiden in te zamelen. Gemeenten mogen zelf bepalen hoe ze dat uitvoeren. De inzamelmethoden die Nederlandse gemeenten gebruiken om de hoeveelheid restafval te verkleinen en de hoeveelheid grondstoffen te vergroten kunnen in vijf hoofdstrategieën worden onderverdeeld: 1. dienstverlening brongescheiden inzameling grondstoffen verhogen; 2. dienstverlening inzameling ongescheiden restafval verlagen (lagere inzamelfrequentie); 3. omgekeerd inzamelen: gescheiden afval aan huis ophalen, ongescheiden restafval via wijkcontainers; 4. financieel stimuleren: betalen per keer dat restafval wordt aangeboden (diftar); 5. nascheiding Plastic Metaal en Drankkarton (PMD). Coevorden heeft een lage stedelijkheid met vrijwel alleen laagbouw. De basisstructuur bestond aanvankelijk uit het om de week huis aan huis inzamelen van restafval en GFT met minicontainers, aangevuld met wijkcontainers voor glas en textiel, papierinzameling via verenigingsleven en grofvuil-inzameling gescheiden via de twee milieustraten. In 2015 breidde Coevorden dit uit met de gescheiden inzameling van PMD. Coevorden volgde daarmee strategie 1 (dienstverlening bronscheiding verhogen). In 2019 heeft Coevorden de inzamelstrategie aangepast. De inzamelfrequentie van restafval werd verlaagd van twee- naar vierwekelijks.

Tegelijk kregen inwoners een PMD-container die tweewekelijks werd geleegd. Voortaan hanteerde Coevorden dus een combinatie van strategie 1 en 2: dienstverlening bronscheiding verhogen en dienstverlening restafval verlagen.

2.2

Wat is het huidige afvalbeleidskader in Coevorden?

Op 13 december 2016 stelde de gemeenteraad de beleidsnotitie “Van Afval naar Grondstof in 2020” vast. Een plan met duidelijke en richtinggevende doelen: een geleidelijke transitie en optimalisatie van afval naar grondstof, reductie restafval tot 100 kg per inwoner per jaar in 2020 en ten minste 75% afvalscheiding in 2020. Verder wilde de gemeente een afvalinzameling tegen minimaal gelijkblijvende kosten en bewustwording over afval (met name ook bij kinderen). Deze beleidsnotitie bevatte echter geen concrete maatregelen hoe de gemeente de doelen wilde bereiken. De beleidsnotitie had een looptijd tot en met 2020 en is inmiddels dus verlopen. Stilzwijgend wordt er nu van uitgegaan dat de 100 kg-doelstelling voor de komende jaren blijft staan. Echter de raad heeft die verlenging niet vastgesteld. Wel heeft het college inmiddels (in augustus 2021) een routekaart tot 2024 vastgesteld en ter kennisgeving aan de gemeenteraad gestuurd (en dus niet ter vaststelling). De routekaart biedt weliswaar een goede basis voor een nieuw afvalbeleidskader pagina 3

en is concreter dan de vorige beleidsnotitie, maar ook nu zijn de te nemen maatregelen nog onvoldoende duidelijk en is het risico groot dat de gestelde milieudoelen (net als in de afgelopen tien jaar) opnieuw niet worden gehaald. Bovendien betekent dit gefragmenteerde besluitvorming, (dit houdt in dat iedere individuele maatregel apart wordt bediscussieerd) en dat geeft onvoldoende duidelijkheid voor Area en de medeaandeelhouders van Area om harmonisatie en schaal- en doelmatigheidsvoordelen te realiseren.

2.3

Wat zijn de prestaties van het afvalbeheer in Coevorden?

2.3.1

Milieuprestaties

De milieuprestaties worden gemeten aan de hand van de hoeveelheden ingezameld afval (gescheiden en ongescheiden). Als maatstaf voor de milieuprestaties hanteren we de volgende drie hoofdindicatoren: • • •

de totale hoeveelheid ingezameld afval per inwoner; de hoeveelheid ingezameld restafval (fijn en grof) per inwoner; het percentage afvalscheiding.

De cijfers hieronder zijn gebaseerd op de ingezamelde hoeveelheden van 2020. De totale hoeveelheid huishoudelijk afval per inwoner van Coevorden bedroeg toen 890 kilogram. Hierover kunnen we kort zijn: dit is zeer hoog. In de benchmarkklasse met weinig hoogbouw is het gemiddelde 542 kilogram (NVRD, RWS) en in de stedelijkheidsklasse “weinig stedelijk” zit Coevorden bij de top 10 (Coelo). Dit komt vooral door de grote hoeveelheden afval die per inwoner op de milieustraten worden ingezameld: 421 kilogram (2020). Het ziet er naar uit dat het afval op de milieustraat niet alleen afkomstig is van Coevordense huishoudens. Het acceptatiebeleid en de controle bij de milieustraat voorkomt waarschijnlijk niet dat ook afval van bedrijven en van huishoudens uit andere gemeenten wordt ingeleverd. De hoeveelheid ingezameld ongescheiden restafval (fijn en grof samen) per inwoner per jaar bedraagt 172 kg/inw. Deze hoeveelheid ligt nog ver boven de 100 kg-doelstelling. In vergelijking met andere gemeenten is het verschil kleiner: het gemiddelde van alle gemeenten uit de benchmark bedraagt 178 kg/inw en het gemiddelde van benchmarkgemeenten met weinig hoogbouw bedraagt 137 kg/inw. Het percentage gescheiden ingezameld afval bedraagt 78% (2020).

Na correctie vanwege de nascheiding PMD en nascheiding verbouwingsrestafval komt het percentage in de Drentse monitor van Markerein iets hoger uit, namelijk op 80%. De doelstelling 75% afvalscheiding is dus gehaald. Dat komt echter mede door de grote hoeveelheden gescheiden afval die op de milieustraten is ingezameld.

pagina 4

2.3.2

Hoe staat het met de kostenprestaties?

Voor de kostenprestaties zijn de volgende twee indicatoren van belang: 1. het bedrag dat huishoudens betalen aan afvalstoffenheffing; 2. de kosten (minus de opbrengsten voor grondstoffen) die de gemeente maakt voor het afvalbeheer. Bij een 100% kostendekkend systeem van afvalbeheer zijn beide indicatoren (nagenoeg) gelijk. De afvalstoffenheffing is het bedrag dat inwoners betalen voor het afvalbeheer. De heffing per huishouden bedraagt in Coevorden € 255 (eenpersoons) en € 307 (meerpersoons) in 2021. In 15 jaar tijd (vanaf 2006) is de heffing met 18% gestegen. Gemiddeld is dat 1,1% per jaar, lager dan de gemiddelde inflatiecorrectie. Tussen 2012 en 2019 was de afvalstoffenheffing in Coevorden nog licht hoger dan het gemiddelde van alle Nederlandse gemeenten. Vanaf 2020 daarentegen blijft de heffing van Coevorden echter net onder het Nederlandse gemiddelde. De netto kosten die de gemeente betaalt bestaan uit vaste kosten van Area voor de afvalinzameling, het containerbeheer, de exploitatie van de milieustraten en de variabele kosten (minus de opbrengsten voor PMD, oud ijzer en apparaten) voor de verwerking van het afval. Daar komen dan nog beperkte gemeentelijke kosten voor beleid en coördinatie bij, alsmede de toegerekende kosten voor overhead, straatvegen en BTW. De kosten van Coevorden in 2020 (exclusief toerekeningen) waren € 220 per aansluiting.

Dat is hoger dan het gemiddelde van de benchmarkgemeenten met dezelfde hoogbouwklasse van € 182 per aansluiting. De hogere kosten van Coevorden worden veroorzaakt door: ▪ hoge kosten voor de milieustraten (€ 100 per aansluiting, inclusief BTW). Dit zit zowel in de exploitatiekosten (twee milieustraten is zeer ruim) als in de verwerkingskosten vanwege grote hoeveelheden afval op de milieustraten; ▪ daarnaast zijn de inzamelkosten hoger omdat Area een relatief duur afvalbedrijf is. Door het beleid in de Area-gemeenten meer op elkaar af te stemmen en door optimalisatie van de milieustraten is het voor Coevorden mogelijk de afvalbeheerkosten te verlagen.

2.3.3

Hoe staat het met de dienstverlening? En wat vinden inwoners daarvan?

Coevorden heeft een laagdrempelige inzamelstructuur. De belangrijkste afvalstromen GFT, PMD en restafval worden met een gebruikelijke inzamelfrequentie aan huis ingezameld. Daarnaast biedt de gemeente inwoners ruimschoots de gelegenheid om hun grof afval gescheiden op de twee milieustraten te brengen. De gemeenteraad heeft in 2016 als doel gesteld om het serviceniveau van het gescheiden aanbieden van afval te vergroten. Dit doel is bereikt door het invoeren van de PMD-container, de frequentiewijziging en het plaatsen van mini sorteerstraten. Weliswaar vinden sommige inwoners de vierwekelijkse inzamelfrequentie van restafval aan de krappe kant, maar dat komt ook omdat ze vanuit het verleden gewend waren aan een pagina 5

tweewekelijkse inzamelfrequentie en aan minder afvalscheiding. De inzamelstructuur van papier (via verenigingen) is in het grootste deel van de gemeente wel geregeld, maar niet uniform. Als onderdeel van dit rekenkameronderzoek is een online enquête gehouden over de uitvoering van het afvalbeleid. Er waren 2.470 respondenten (7% van de inwoners). De resultaten van die enquête zijn: ▪ de meeste respondenten zijn tevreden over de uitvoering van het afvalbeleid (gemiddeld cijfer is een 7); ▪ het meest gegeven cijfer is een 8 en 15% van de respondenten geeft een onvoldoende; ▪ respondenten zijn minder tevreden over de frequentie van de restafvalinzameling (vierwekelijks, waar dit voorheen tweewekelijks was); ▪ respondenten weten niet goed /zijn neutraal over de gemeentelijke communicatie over het afvalbeleid en in hoeverre zij hierin worden meegenomen.

2.3.4

Hoe staat het met de beleidssturing, monitoring en controle?

Coevorden heeft vrijwel alle afvalbeheertaken uitbesteed aan het eigen afvalbedrijf Area. De afspraken met Area zijn vastgelegd in een aandeelhoudersovereenkomst, een raamovereenkomst en een productovereenkomst met een financiële bijlage. De structuur van die contracten is gebruikelijk en logisch. ▪ De productenovereenkomst is goed uitgewerkt. Daarin is duidelijk geregeld wat Area en de gemeente van elkaar mogen verwachten. De financiële bijlage biedt inzicht in de vergoedingen. Er is sprake van een gebruikelijke en inzichtelijke vergoedingenstructuur. ▪ Controle van de gemeente op uitvoering door Area is een aandachtspunt (milieustraat, nietafvalproducten zoals vegen/kolken). Een ander aandachtspunt is dat Area zichzelf als uitvoeringsorganisatie ziet en dat afvalbeleidsontwikkeling daarmee tussen wal en schip is gevallen. Met de regionale grondstoffenmonitor kan Coevorden de eigen milieuprestaties volgen en vergelijken met andere Drentse gemeenten. De raad werd in voorgaande jaren summier op de hoogte gehouden van de resultaten van het afvalbeleid. De informatievoorziening van het college aan de raad over de uitvoering van het afvalbeleid is, nadat de raad daar actief om heeft gevraagd, inmiddels wat beter op orde.

2.4

Wat zijn de ontwikkelmogelijkheden?

Mogelijkheden verbeteringen milieu Om de ambitie van 100 kg restafval in 2024 te halen is het nodig dat Coevorden verdergaande maatregelen treft. Milieuwinst (en ook kostenbesparing) is vooral nog te halen door het GFT uit het restafval te verminderen en door de hoeveelheid afval op de milieustraat te beperken. Binnen de huidige strategie zijn er nog wel mogelijkheden, maar met extra inzamelvoorzieningen voor gescheiden stromen en verbeterde communicatie en publieksvoorlichting over afvalscheiding, zal er geen trendbreuk richting 100 kg op gang komen. Kijkend naar de resultaten van andere pagina 6

(benchmark)gemeenten in Nederland is transformatie naar beprijzing (tariefdifferentiatie) van restafval een beproefde aanpak om de hoeveelheid restafval te verminderen. Mogelijkheden verlagen kosten Kostenverlaging gaat natuurlijk niet vanzelf. Dat kan gerealiseerd worden door het aanpassen van de dienstverlening, efficiency in de uitvoering en een meer doelmatig beleid. We zien de volgende mogelijkheden om de kosten te reduceren: • regulering van het afvalaanbod op de milieustraten door aanscherping van het acceptatie- en tarievenbeleid; • het sluiten van één van de milieustraten; • het realiseren van schaalvoordelen bij Area door het (uitvoerend) beleid van de drie deelnemers beter op elkaar af te stemmen; • ook de invoering van beprijzing op restafval (diftar) kan tot lagere kosten leiden. Dat zien we wel bij andere gemeenten. Beprijzing is echter vooral een instrument om betere afvalscheiding te realiseren en niet zozeer een aanpak om kosten te beperken. Al kan dat natuurlijk mooi meegenomen zijn.

pagina 7

3.

Conclusies

Conclusie 1: Zowel de raad als het college hebben een te afwachtende houding aangenomen. De raad en het college hebben hun rollen niet gepakt als het gaat om kaderstelling en controle. Zo is de raad stilzwijgend akkoord gegaan met een verlenging van de termijn zonder alsnog duidelijke en scherpe maatregelen te formuleren om die doelen te bereiken. Inmiddels heeft het college in 2021 een routekaart vastgesteld met maatregelen om het doel alsnog in 2024 te halen. Echter die maatregelen behoeven nog nadere uitwerking en instemming van de gemeenteraad. In voorgaande jaren hield het college de raad summier op de hoogte van het afvalbeleid, en vulde de raad zijn controlerende rol niet actief in.

Conclusie 2: De afvalbeleidsregie is onvoldoende belegd In beginsel ligt de verantwoordelijkheid voor de beleidsregie bij de gemeente en de uitvoeringsregie bij Area. Aanvankelijk was een deel van het afvalbeleid bij Area belegd, maar die taak is daar wegbezuinigd. De beleidsregie viel daarna tussen wal en schip. De verantwoordelijkheid om de beleidsdoelstellingen in concrete beleidsmaatregelen uit te werken werd hierdoor diffuus en de gefragmenteerde gemeentelijke besluitvorming over de uitvoering van het afvalbeleid bemoeilijkte de aansturing van Area. Een duidelijk en integraal afvalbeleid helpt Area bij haar langetermijnstrategie en de afweging over langetermijninvesteringen. Harmonisatie van het beleid van de drie Area-gemeenten heeft daarbij grote meerwaarde omdat Area hiermee schaal- en doelmatigheidsvoordelen kan behalen, waar ook de gemeente Coevorden baat bij heeft.

Conclusie 3: Coevorden heeft onvoldoende maatregelen getroffen om de eigen milieudoelstellingen te halen De eigen milieudoelstelling van 100 kg restafval is niet gehaald. Dat komt omdat college en raad niet de beleidsmaatregelen hebben getroffen die nodig zijn om dit doel te realiseren. Dat was in het verleden overigens ook het geval: in het vorige afvalbeleid (2011-2015) realiseerde de gemeente de doelen ook niet omdat de gemeente onvoldoende maatregelen had getroffen. Voor de toekomst is dus meer nodig dan de raad op dit moment aan beleidsmaatregelen heeft vastgesteld.

Conclusie 4: De dienstverlening is in de basis op orde De dienstverlening is in de basis op orde en inwoners van Coevorden zijn over het algemeen positief over de uitvoering van het afvalbeleid. Wel is verbetering mogelijk in de informatieverstrekking aan inwoners over het afvalbeleid. Er zijn voor inwoners geen wezenlijke belemmeringen om hun afval gescheiden aan te bieden. Echter er zijn ook weinig belemmeringen om het afval ongescheiden te houden.

pagina 8

Conclusie 5: De afvalbeheerkosten zijn aan de hoge kant De afvalbeheerkosten in Coevorden zijn iets hoger dan in vergelijkbare gemeenten. Er is vooral sprake van hoge kosten voor de milieustraten: op de schaal van Coevorden zijn twee milieustraten veel en de uitzonderlijk grote hoeveelheden afval op de milieustraat kosten relatief veel geld. Oorzaak van de grote hoeveelheden afval is dat het beleid en de uitvoering rond acceptatie en controle bij de toegang tekort schiet. Area en gemeente vermoeden dat sprake is van relatief veel bedrijfsafval en van afval van inwoners uit andere gemeenten. Dit zorgt voor onnodig hoge kosten die Coevorden via de afvalstoffenheffing aan de inwoners doorberekent. Ter illustratie: het gaat jaarlijks om tientallen euro’s per huishouden. Daarnaast speelt mee dat Area een relatief duur afvalbedrijf is. Dat heeft te maken met afspraken vanuit de verzelfstandiging en met de beperkte schaalgrootte, maar ook met het afvalbeheerbeleid en het ontbreken van harmonisatie en afstemming van beleid tussen de drie Area-gemeenten.

pagina 9

4.

Aanbevelingen

Aanbeveling 1 (aan het college en de raad): Stel geactualiseerd afvalbeleid vast Stel een actueel afvalbeleid op en stel (als raad) dit beleid vast. Voor een belangrijk deel kan voor dit beleid de routekaart worden gebruikt, dat al een goede basis voor een nieuw beleidskader biedt. Werk in dit afvalbeleid niet alleen de doelstellingen uit, maar ook de maatregelen die nodig zijn om de doelstellingen te realiseren. Aanbeveling 2 (aan het college): Zorg voor beleidsafstemming in Area-verband Neem het initiatief om te komen tot meer beleidsafstemming tussen de drie Area-gemeenten. Treedt met de verantwoordelijke bestuurders van de andere Area-gemeenten in overleg, maak met hen een langetermijnplan en deel dit met Area. Onderzoek als drie gemeenten de mogelijkheden van gezamenlijke beleidsondersteuning door Area (met eventueel de herintroductie van de kennis- en regieafdeling). Aanbeveling 3 (aan het college en de raad): Verken beprijzing om restafval te verlagen Ga als college en raad het gesprek aan over de te nemen beleidsmaatregelen, waarbij het invoeren van tariefdifferentiatie de belangrijkste maatregel is: deze maatregel draagt bij aan het terugdringen van de hoeveelheid restafval.

Aanbeveling 4 (aan het college): Dring bedrijfsafval en veelgebruik milieustraat terug Onderzoek de mogelijkheden om bedrijfsafval en afval van inwoners buiten Coevorden te weren (en daarmee een deel van de grote hoeveelheden afval terug te dringen). Mogelijkheden zijn het aanpassen van het beleid rond de milieustraat (bijvoorbeeld maximering aantal kosteloze bezoeken of kilo’s), het anders inrichten van de milieustraat (toegangspoort, eventueel weegbrug), scherpere registratie en controle, het aanspreken van mogelijke overtreders, het beter selecteren, opleiden en trainen van milieustraatmedewerkers. Aanbeveling 5 (aan het college): Verken sluiting van één van de milieustraten Onderzoek de mogelijkheden van het sluiten van een milieustraat om de hoge afvalbeheerkosten terug te brengen. Verken daarbij ook de mogelijkheden om op het vlak van milieustraten samen te werken met de andere twee Area-gemeenten. In beginsel zou er met een degelijke registratie en controle geen belemmering hoeven te zijn om als inwoner van Coevorden desgewenst grof afval in te leveren in Hoogeveen of Emmen (bijvoorbeeld omdat die milieustraat dichterbij is). Aanbeveling 6 (aan het college): Monitor de jaarlijkse voortgang op afvaldoelen Breng de raad ten minste jaarlijks op de hoogte van de voortgang in het afvalbeleid en daaraan verbonden doelen.

Betrek hierin niet alleen de grondstoffenmonitor en de daaruit blijkende voortgang in de doelrealisatie, maar ook aankomende beleidskeuzes (o.a. milieustraten, Diftar). Maak als college afspraken met de raad over de manier waarop hij de afvaldoelen wil volgen en beoordelen om samen de afvaldoelen te behalen.

pagina 10

5.

Bestuurlijke reactie

Hieronder is de integrale reactie van het college opgenomen in het kader van het bestuurlijk wederhoor.

Postadres: Postbus 2 7740 AA Coevorden Telefoon 14 0524 Fax 0524-598555 info@coevorden.nl www.coevorden.nl

R. de Boer Rekenkamercommissie Coevorden

Bezoekadres: Kasteel 1 7741GC Coevorden

. Uw bericht Afdeling/Team Behandeld door Kenmerk Bijlage(n) Coevorden Onderwerp

Bestuurs- & Concernondersteuning M. Bour 5286-2022:833125 12 januari 2022 Verzenddatum: Bestuurlijk wederhoor rekenkameronderzoek afvalbeleid

Geachte heer de Boer, Op 23 december jl. ontvingen wij van u het Rekenkamerrapport ‘Meer doen met afval, onderzoek naar de resultaten van het gemeentelijk afvalbeleid’. Wij maken graag van de gelegenheid gebruik om bestuurlijk te reageren op de conclusies en aanbevelingen in dit rapport. Algemeen Het onderzoeksrapport is goed leesbaar door de beknopte weergave van de bevindingen op hoofdlijnen, conclusies en aanbevelingen. Over het algemeen herkennen wij ons in de conclusies en kunnen wij ons vinden in de aanbevelingen. Die sluiten aan bij onze eigen waarnemingen en bij onze inbreng in het gesprek dat wij met de onderzoekers hebben gevoerd. Hoewel er de afgelopen jaren goede stappen zijn gezet, constateren wij ook dat het nog niet genoeg is geweest om onze doelstellingen te bereiken. Dat geeft aan dat we wat te doen hebben met elkaar de komende tijd. En daar zetten we ons graag voor in. Conclusie 1: Zowel de raad als het college hebben een te afwachtende houding aangenomen De ambitie die in 2016 is vastgesteld, afgeleid van de landelijke VANG-doelstellingen, om de hoeveelheid restafval naar 100 kg per inwoner te reduceren en het scheidingspercentage naar 75% te brengen, was groot. En misschien wel niet realistisch gezien onze uitgangspositie, dat realiseerden wij ons ook op het moment van vaststelling. Maar toch vonden wij het van belang om

pagina 11

deze opgave te omarmen omdat het benadrukt dat wij stevige stappen moeten zetten als het gaat om de milieudoelstellingen. De afgelopen periode zijn er verschillende maatregelen genomen om naar onze doelstellingen toe te werken; de inzamelfrequentie van restafval en PMD is aangepast, de milieupas is ingevoerd en er zijn mini sorteerstraten geplaatst. De effecten van deze maatregelen zijn zichtbaar. Er is een duidelijke dalende trend van het restafval; van 287 kg in 2015 naar 172 kg in 2020 en de doelstelling van minimaal 75% scheidingspercentage is gehaald. Maar de ambitie van 100 kg per inwoner is niet gehaald met de stappen die wij hebben ondernomen. Het college realiseert zich dat er meer maatregelen nodig zijn om deze ambitie te realiseren. In de routekaart ‘Van Afval Naar Grondstof, naar maximaal 100 KG restafval per inwoner’ zijn maatregelingen hiervoor opgenomen, die ook in uw conclusies en aanbevelingen naar voren komen. Als we sneller dichter bij onze doelstelling van 100 kg restafval per inwoner hadden willen komen, dan hadden we eerder met de raad het gesprek moeten voeren over de invoering van een ander inzamelingsysteem en de manier van bekostiging. Voor de invoering van Diftar moet er voldoende draagvlak zijn in de gemeenteraad, in onze ogen was dat er niet.

Wij hebben in thema-avonden, aan de hand van de grondstofmonitor, de P&C-cyclus en informerende brieven met de raad gesproken over de stand van zaken van ons afvalbeleid. Conclusie 2: De afvalbeleidsregie is onvoldoende belegd Wij herkennen ons in deze conclusie. Area heeft de verantwoordelijkheden voor afvalbeleid in 2017 wegbezuinigd en het was voor ons als gemeente onvoldoende duidelijk wat dit voor feitelijke consequenties zou hebben. Hierdoor is de beleidsregie tussen wal en schip terecht gekomen. In 2018 hebben wij, gezien de grote opgave voor de komende jaren, onze eigen beleidscapaciteit verdubbeld naar 1 fte. Echter is door het wegvallen van kennis en regie bij Area de meerwaarde hiervan voor een deel tenietgedaan. In onze optiek is het belangrijk dat we met elkaar bepalen welke ruimte voor eigen beleid we willen behouden. Samen met Hoogeveen en Emmen stemmen we af welke mogelijkheden er zijn om de afvalbeleidsregie te organiseren zodat dit voorgelegd kan worden aan de raden. Daarnaast hebben de aandeelhouders van Area opdracht gegeven aan Area om te onderzoeken hoe de ontwikkeling en strategische koers van Area eruitziet. De uitkomsten van dit onderzoek kunnen bijdragen aan de harmonisatie en de inrichting van de afvalbeleidsregie. De uitkomsten van dit onderzoek worden in het eerste kwartaal van 2022 verwacht.

Conclusie 3: Coevorden heeft onvoldoende maatregelen getroffen om de eigen milieudoelstellingen te behalen We hebben een pakket aan maatregelen uitgevoerd om toe te werken naar onze milieudoelstellingen. Het kost tijd (minimaal een jaar) om de effecten van deze maatregelen goed te kunnen monitoren. Wij constateren, net als u, dat er meer maatregelen nodig zijn om de doelstelling van 100 kg restafval te behalen, daarom hebben wij de routekaart opgesteld met daarin de te nemen stappen en beslismomenten om in 2024 wel al onze doelstellingen te behalen.

pagina 12

Conclusie 4: De dienstverlening is in de basis op orde Wij vinden het waardevol dat de Rekenkamercommissie een inwonerspeiling heeft betrokken bij de resultaten van dit onderzoek. Deze peiling geeft ons waardevolle informatie over de beleving van het afvalbeleid onder inwoners. Dit onderzoek laat zien dat de respondenten over het algemeen tevreden zijn over de dienstverlening. Nu is het gemiddelde cijfer een 7, dit biedt een referentiekader voor toekomstige peilingen onder inwoners. De informatie om afval op de juiste manier aan te bieden is, zoals het rapport ook schetst, goed vindbaar. Aanvullende informatie is wenselijk, maar de effecten van meer informatie wegen niet altijd op tegen de kosten. Daarom kijken we of we aan kunnen sluiten bij landelijke communicatieacties. Conclusie 5: De afvalbeheerkosten zijn aan de hoge kant In deze conclusie wordt uitgebreid stil gestaan bij het effect van de milieustraten op de afvalbeheerkosten. De huidige situatie biedt op een laagdrempelige manier toegang aan onze inwoners om op twee plekken afval weg te brengen. Dit heeft een prijs. Om te borgen dat alleen het afval van inwoners uit de gemeente Coevorden wordt ingezameld is er een adresgebonden milieupas ingevoerd.

We wisten dat deze maatregel niet optimaal was, maar zonder de investering van weegbruggen was het niet mogelijk om persoonsgebonden milieupassen en differentiatie in tarieven voor verschillende grondstofstromen op de milieustraten in te voeren. Onderdeel van de routekaart is om onderzoek en een voorstel te doen voor de situering, efficiëntie, toegang en stortkosten ten aanzien van de milieustraten. Er wordt summier ingegaan op de effecten van bijvoorbeeld het sociaal plan, terwijl de invloed hiervan op de kosten per aansluiting groot is. Aanbevelingen De aanbevelingen zijn voor ons geen verrassing en het college herkent in de aanbeveling ook input die is gegeven in de interviews die zijn gehouden voor dit onderzoek. -

Aanbeveling 1: Stel geactualiseerd afvalbeleid vast. Wij zullen in 2022 een nieuw afvalbeleid opstellen en aanbieden aan de gemeenteraad met daarbij een realistisch uitvoeringsprogramma. De routekaart biedt hiervoor een goede basis. Het nieuwe beleidskader vraagt om het maken van stevige keuzes gezien de opgave die wij nog steeds hebben.

-

Aanbeveling 2: Zorg voor beleidsafstemming in Area-verband. Wij zijn voorstander van het creëren van meer beleidsafstemming in Area-verband. Dit betekent wel dat wij wat eigen autonomie zullen moeten inleveren. Onderling vinden gesprekken plaats tussen de drie gemeenten over beleidsafstemming. Tevens moet getoetst worden of de lange termijn ambities van de gemeenten aansluiten bij de mogelijkheden van Area en wat dat betekent.

-

Aanbeveling 3: Verken beprijzing om restafval te verlagen. Zonder de invoering van Diftar is het volgens ons niet mogelijk om de doelstelling van maximaal 100 kg restafval te behalen. De besluitvorming hierover is dan ook opgenomen in de routekaart en zal ook onderdeel zijn van het op te stellen afvalbeleid. pagina 13

-

Aanbeveling 4 en 5: Dring bedrijfsafval en veelgebruik van de milieustraat terug en verken de sluiting van één van de milieustraten. Onze milieustraten zijn niet bedoeld voor het afvoeren van bedrijfsafval, dit zullen we moeten aanpakken met extra maatregelen. Wij gaan verschillende scenario’s rondom de milieustraten onderzoeken en voorleggen aan de gemeenteraad zodat de inrichting efficiënter wordt dan deze nu is.

-

Aanbeveling 6: Monitor de jaarlijkse voortgang op afvaldoelen. Wij gaan graag jaarlijks met de raad in gesprek over de stand van zaken ten aanzien van de gestelde doelen op het gebied van afval. Dit zouden we bijvoorbeeld kunnen doen aan de hand van de grondstoffenmonitor.

Wij zien uit naar de behandeling van uw Rekenkamerrapport in de raad. Hoogachtend, het college van burgemeester en wethouders van Coevorden,

De secretaris

de burgemeester

B.M. de Vries

R. Bergsma

pagina 14

6.

Nawoord rekenkamercommissie

De rekenkamercommissie constateert tot haar genoegen dat het college zich herkent in de conclusies. Uit de reactie spreekt dat het college zich kan vinden in de aanbevelingen en hiermee concreet aan de slag wil gaan. Het college heeft voor ogen om flinke stappen voorwaarts te zetten, onder meer door duidelijke maatregelen te kiezen in het nieuwe afvalbeleid in 2022. De rekenkamercommissie heeft het Rapport als titel meegegeven “Meer doen met afval”. Een belangrijke conclusie is dat actueel door de raad vastgesteld beleid voor de inzameling van huishoudelijk afval ontbreekt. In de nieuwe bestuursperiode kan besluitvorming over dit rekenkamerrapport in de raad plaatsvinden. Dat moment zien wij als een start van de discussie in de raad voor de vaststelling van nieuw beleid. Vervolgens moeten er maatregelen worden getroffen om het vastgestelde beleid te realiseren. De commissie acht het van belang dat het gemeentebestuur de tijd neemt om de te treffen maatregelen ook te laten renderen. Na twee jaar kan een evaluatiemoment worden gekozen om te bezien in welke mate de beoogde effecten worden bereikt. De rekenkamercommissie ziet in de reactie van he college een goede ontwikkeling voor het volgproces en zal de uitvoering met interesse volgen.

pagina 15

Bijlage 1. Bevindingenrapport 1.

Inleiding

1.1 Introductie Het gemeentelijk afvalinzamelingsbeleid is een van de onderzoeksonderwerpen van de rekenkamercommissie Coevorden en opgenomen op de groslijst van de jaarplannen 2020 en 2021. Het onderwerp is ook tijdens de inventarisatie van onderzoeksonderwerpen door meerdere fracties uit de gemeenteraad genoemd. Dit maakt dat de rekenkamercommissie heeft besloten het onderwerp in 2021 te gaan onderzoeken. Het eerdere Coevordense afvalbeleid liep tot 2020. De rekenkamercommissie wil nu inzicht krijgen in hoe de uitvoering van het afvalbeleid is verlopen op het vlak van milieuprestaties, dienstverlening en kosten voor inwoners en wat leerpunten zijn voor de toekomst. 1.2 Centrale onderzoeksvragen, deelvragen en normenkader In samenspraak met de rekenkamercommissie zijn de volgende onderzoeksvragen geformuleerd: Centrale onderzoeksvragen: 1. In hoeverre sluit de huidige wijze van afvalinzameling, afvalscheiding en tarifering aan op hetgeen de gemeenteraad voor ogen had toen het huidige afvalinzamelingsbeleid is vastgesteld? 2. Hoe effectief en efficiënt is het afvalbeleid en de bijbehorende uitvoering? 3.

Welke aanbevelingen voor het afvalinzamelingsbeleid kunnen worden gedaan om daarmee te komen tot betere prestaties, zowel als het gaat om de scheiding van huishoudelijke afvalstromen als verlaging van de inzamelingskosten? Concreet laat zich dit vertalen in de volgende deelvragen en het daarbij behorende normenkader: Deelvraag 1. Beleid 1.1 Wat zijn de huidige uitgangspunten, doelen en ambities ten aanzien van afvalinzameling en -verwerking?

Norm

▪ ▪ ▪

2. Kwaliteit van dienstverlening 2.1 In hoeverre verloopt de uitvoering conform het afvalbeleid en de dienstverleningsovereenkomst?

▪

▪ 2.2 Hoe ervaren de inwoners de uitvoering van de afvalinzameling?

▪

De gemeente heeft beleid op (beheer van) afvalstoffen; De uitgangspunten, doelen en ambities zijn SMART-geformuleerd; Er is overeenstemming over de uitgangspunten, doelen en ambities;

De uitvoering verloopt conform het afvalbeleid en de dienstverleningsovereenkomst; Inwoners kunnen wensen en ideeën ten aanzien van afvalbeleid kenbaar maken; Inwoners ervaren een goede dienstverlening;

pagina 16

Deelvraag 2.3 In hoeverre realiseert de gemeente de doelen op het vlak van dienstverlening? 3. Milieu 3.1 Wat zijn de milieuprestaties van de gemeente Coevorden (hoeveelheid restafval en afvalscheiding) en hoe verhoudt zich dat tot de landelijke doelstellingen en de prestaties van andere met Coevorden vergelijkbare gemeenten (benchmark)? 3.2 Wat is de achtergrond van een eventuele achterblijvende prestatie op het vlak van milieudoelen? 4. Kosten en tariefstelling 4.1 Wat zijn de kosten en baten van het afvalbeheer, onderverdeeld naar kostenposten? 4.2 Hoe verhouden de afvalbeheerkosten en de afvalstoffenheffing zich tot die van vergelijkbare gemeenten zowel binnen het werkgebied van Area als daarbuiten? 5. Sturing, monitoring en controle 5.1 Hoe worden de doelen en ambities gemonitord?

Norm ▪ ▪

▪ ▪

▪

▪

▪ ▪

▪

▪ ▪

5.2 Op welke wijze en in welke mate is de raad geïnformeerd over de ontwikkelingen in het afvalinzamelingsbeleid en de uitvoering van de inzameling? 5.3 Welke mogelijkheden hebben de gemeente en Area om andere keuzes voor de inzameling van afval te maken? In hoeverre past dat binnen de huidige werkwijze en het (opdrachtgeverschap/ aandeelhouderschap van Area)?

▪ ▪

▪

Inwoners worden geïnformeerd over afvalbeheer; De gemeente realiseert de eigen doelen op het vlak van dienstverlening; De gemeente realiseert de eigen doelen op het vlak van milieu; De milieuprestaties van Coevorden liggen op hetzelfde niveau als die van vergelijkbare gemeenten; De gemeente heeft inzicht in de achtergrond van de huidige milieuprestaties; De huidige keuzes in organisatie en uitvoering (afvalsysteem) zijn toereikend om de gestelde milieudoelen te realiseren;

De grondslagen zijn duidelijk onderbouwd; De huidige keuzes in tariefstelling en beschikbare middelen zijn toereikend om de gestelde dienstverlenings- en milieudoelen te realiseren; De kosten van afvalbeheer en de afvalstoffenheffing in Coevorden liggen op hetzelfde niveau als die van vergelijkbare gemeenten;

De doelen en ambities worden gemonitord en geëvalueerd; De ambities en doelen zijn (gedeeltelijk) behaald conform het door de raad gestelde beleidskader; De beleidsvorming is gestart met kaderstelling vanuit de raad; De raad wordt geïnformeerd over afvalbeleid, uitvoering en de benodigde tariefontwikkeling; De raad heeft keuzes kunnen maken over de tariefstelling.

pagina 17

Deelvraag 6. Ontwikkelmogelijkheden 6.1 Welke actuele ontwikkelingen zijn er op het gebied van (de techniek van) afvalinzameling en afvalscheiding, milieuaspecten en/of verdeling van lastendruk. In hoeverre kunnen deze voor de gemeenteraad aanleiding zijn het afvalinzamelingsbeleid te wijzigen?

1.3

Norm Geen norm

Afbakening en onderzoeksmethodiek

Het rekenkameronderzoek richt zich op: ▪ Het huidige afvalbeleid van Coevorden en de uitvoering daarvan (door Area); ▪ De opdrachtgeversrol van Coevorden; ▪ De ontwikkeling van de afvalstoffenheffing in Coevorden; Het rekenkameronderzoek richt zich niet op: ▪ De bedrijfsvoering van Area; ▪ De aandeelhoudersrol van Coevorden. Voor dit onderzoek is een uitgebreide documentstudie uitgevoerd, waarbij onder meer het afvalbeleid, de daaraan gerelateerde documenten, het (concept)contract met Area, rapportages door Area en Markerein, notulen van overleggen en landelijke onderzoeksinformatie zijn bestudeerd. Voor het onderzoek is met vijf personen gesproken, verdeeld over vier gesprekken. Deze personen zijn werkzaam binnen de gemeente en Area (zie bijlage 2). Een bijzonder element in dit rekenkameronderzoek is dat we de inwoners van Coevorden door middel van een online enquête bevraagd hebben over hun ervaringen met en visie op het Coevordense afvalbeleid. Ruim 2.400 inwoners hebben de enquête ingevuld, dat is ongeveer 7% van de inwoners van Coevorden. Deze enquête toonde aan dat het onderwerp echt leeft in Coevorden en heeft waardevolle inzichten opgeleverd (zie bijlage 8). De rekenkamercommissie en de onderzoekers willen de inwoners dan ook hartelijk bedanken voor hun actieve bijdrage aan het onderzoek.

pagina 18

2.

Beleid

Dit hoofdstuk gaat in op de volgende onderzoeksvraag: ▪ Wat zijn de huidige uitgangspunten, doelen en ambities ten aanzien van afvalinzameling en -verwerking? 2.1

Achtergrond en kern afvalbeleid Coevorden

Een terugblik op de periode 2011-2015 leert dat het Coevorden in die periode niet lukte om de eigen afvaldoelen te halen.1 Het college keek met een kritische blik naar de eigen prestatie en constateerde dat in die planperiode geen uitgebreide maatregelen waren uitgevoerd om te komen tot een verdere reductie van het restafval. Het doel van maximaal 227 kilo huishoudelijk restafval per inwoner per jaar werd in 2015 dan ook niet gerealiseerd (was 287 kilo). Er was volgens de eigen evaluatie een trendbreuk nodig om een verdere reductie te bewerkstelligen.2 Op 13 december 2016 stelde de gemeenteraad van Coevorden het afvalbeleid voor de periode tot en met 2020 vast.3 Het college en een deel van de raad bestempelden de eigen doelen als ambitieus.4 De uitgangspunten waren samengevat: ▪ minimaal 75% afvalscheiding in 2020; ▪ in 2020 maximaal 100 kilo (grof) huishoudelijk restafval per inwoner per jaar; ▪ geleidelijke transitie en optimalisatie van afval naar grondstof; ▪ afvalinzameling tegen minimaal gelijkblijvende kosten; ▪ als de kosten van het verwerken van afval dalen, dankzij de inspanningen die inwoners verrichten door het goed scheiden van afval, dan dient de kostendaling ten goede te komen aan de inwoners;5 ▪ bevorderen bewustwording kinderen ten aanzien van afval.

Dit op 13 december 2016 door de raad vastgestelde beleid, met bovengenoemde doelen, is het nog altijd vigerend beleid. Als onderdeel van dit beleid besloot het college op 24 januari 2017 onder meer om plastic verpakkingen, metalen verpakkingen en drankenkartons (PMD) in het vervolg met restafvalcontainers in te zamelen en niet meer door middel van zakken.6 De aanpassing van de inzamelfrequentie en de invoering van de milieupas vormden de volgende stap in het in 2016 vastgestelde beleid. De raad verlaagde de inzamelfrequentie van restafval naar eenmaal per maand (was tweemaal per maand) en verhoogde de inzamelfrequentie van PMD naar tweemaal per maand (was eenmaal per maand). De initiële besluitvorming hierover vond plaats bij de begrotingsbehandeling op 6 november 2018, waarna de raad het besluit op 19 maart 2019 bekrachtigde met het aanpassen van de afvalstoffenverordening.7 Het college besloot in dezelfde periode tot de invoering van de milieupas vanwege het vermoeden dat inwoners van andere gemeenten en bedrijven gebruik maakten van de milieustraten van Coevorden.8 De frequentiewijziging en de milieupas gingen per 1 april 2019 in.

1 Gemeente Coevorden, Afvalbeheerprestatie 2010-2015, 17 november 2016. 2

Gemeente Coevorden, Afvalbeheerprestatie 2010-2015, 17 november 2016. Gemeente Coevorden, Beleidsnotitie Van Afval Naar Grondstof in 2020, 13 december 2016. 4 Gemeente Coevorden, Raadsvergadering, 13 december 2016. 5 Gemeente Coevorden, amendement 2016-12, 13 december 2016. 6 Gemeente Coevorden, Collegebesluit Wijzigen inzamelmethodiek plastic, metaal en dranken kartonverpakkingen (PMD) en plaatsing van sorteerstraten, 24 januari 2017. 7 Gemeente Coevorden, Raadsvoorstel wijziging afvalstoffenverordening gemeente Coevorden 2005, 19 maart 2019. 8 Gemeente Coevorden, Raadsbrief Frequentiewijziging en invoering milieupassen, 7 maart 2019. 3

pagina 19

Tijdens een raadsthema-avond op 9 september 2020 bespraken college en raad het uitgangspunt dat aan de bestaande doelstelling van maximaal 100 kilo huishoudelijk restafval per inwoner per jaar vastgehouden wordt.9 Hierbij gaf het college aan dat de doelstellingen voor 2020 niet volledig behaald zouden worden. Vervolgens is er ingegaan op de stappen die nodig zijn de doelstellingen wel volledig te behalen. Ook zijn de dilemma’s die de benodigde wijzigingen met zich meebrengen besproken. Onder andere is er tijdens deze raadsthema-avond stilgestaan bij Diftar en waarom Diftar nodig is om de gemeentelijke doelstellingen te behalen. Ook presenteerde het college een concept routekaart met daarin de beoogde maatregelen weggezet in de tijd. Tijdens de bijeenkomst vroeg de raad de wethouder om deze routekaart verder uit te werken. De wethouder zegde dit toe.. Het afvalbeleid van Coevorden liep tot en met 2020. Het college constateerde dat het niet was gelukt de doelstelling van maximaal 100 kilo te realiseren. Er waren aanvullende maatregelen nodig en het college had voor ogen om de raad in 2021 daarvoor een routekaart te laten vaststellen.10 Met de stappen in de routekaart is het volgens het college mogelijk het doel van maximaal 100 kilo in 2024 te behalen. De routekaart benoemt onder meer dat het college in 2024 wil werken met gedifferentieerde tarieven.

Om in 2024 te kunnen werken met gedifferentieerde tarieven moet besluitvorming daartoe eind 2022 of begin 2023 plaatsvinden.11 Het gevaar van het vaststellen van de gehele routekaart was volgens het college dat deze dan op diftar zou worden ‘afgeschoten’. Bovendien was het college van mening dat diftar het sluitstuk zou moeten zijn van de te nemen maatregelen en niet het vertrekpunt. Het college vond het nog te vroeg om de raad de routekaart te laten vaststellen, waarin de overgang naar diftar werd vastgelegd. Om deze reden koos het college er voor de routekaart niet ter vaststelling aan de raad voor te leggen.

2.2

Analyse en bevindingen

De doelen van het Coevordense afvalbeleid voor 2020 (milieu, kosten en dienstverlening) waren duidelijk en richtinggevend. De milieudoelen waren duidelijk met een beoogd scheidingspercentage van 75% en 100 kilo restafval per inwoner per jaar. Ook de kostendoelen waren duidelijk aangeduid met “minimaal gelijkblijvende kosten” en met het streven om een eventuele kostendaling ten goede te laten komen van inwoners. Het dienstverleningsdoel was wel richtinggevend, maar minder precies uitgewerkt met de aanduiding dat sprake moest zijn van een geleidelijke transitie en het verhogen van de servicegraad voor gescheiden afval. Er is geen actueel door de raad vastgesteld afvalbeleid. Het college geeft aan dat zij met de raad de afspraak heeft gemaakt de doelstelling van 100 kilo door te schuiven naar 2024, maar deze afspraak is niet vastgelegd. Het college heeft er voor gekozen de raad niet een afvalbeleid ter vaststelling voor te leggen. Dit terwijl de huidige routekaart – met enkele aanscherpingen – daar wel een goede basis voor biedt. De achtergrond is de vrees van het college dat er geen consensus binnen de raad bestaat over de te nemen maatregelen. De raad kiest er op zijn beurt voor om stilzwijgend akkoord te gaan met het ontbreken van een raadskader en zich te beperken tot het vaststellen van de afvalstoffenverordening. Een door de raad vastgesteld kader ontbreekt.

Daarmee ontbreekt een concreet door de raad vastgesteld doel en duidelijke en scherpe maatregelen die nodig zijn om dat doel te bereiken. Dit is relevant omdat Coevorden er de afgelopen tien jaar niet in slaagt de door de raad vastgestelde milieudoelen te bereiken. Raad en 9

Gemeente Coevorden, Routekaart Van afval naar grondstof, 24 augustus 2021.

10 Gemeente Coevorden, Halfjaarrapportage 2021, 31 augustus 2021. 11 Gemeente Coevorden, Routekaart Van afval naar grondstof, 24 augustus 2021.

pagina 20

college lijken de doelen te beschouwen als indicatie van de richting en niet zozeer als concreet te realiseren doelen. Zowel na afloop van het beleid 2011-2015 als 2016-2020 constateerde het college dat er een trendbreuk nodig is, maar raad en college slagen er niet in deze te realiseren. College en raad zetten nu in op gefragmenteerde besluitvorming, zonder dat daar een door de raad vastgesteld kader aan ten grondslag ligt. Deze gefragmenteerde besluitvorming houdt in dat het college de raad in afzonderlijke raadsvoorstellen en -besluiten meeneemt. Dit is een aandachtspunt omdat het daarmee zowel voor Area, als ook voor de mede-aandeelhouders van Area, onduidelijk is wat de bestuurlijk vastgestelde koers van de gemeente Coevorden is en welke maatregelen raad en college daarbij voor ogen hebben. Het bemoeilijkt eventuele harmonisatie van beleid tussen de drie Area-gemeenten. Uit rekenkameronderzoek over dit onderwerp in Emmen en Hoogeveen blijkt eveneens dat onderlinge afstemming wenselijk is en op dit moment nog verder kan worden verbeterd.12, 13 Harmonisatie is geen doel op zich, maar kan ertoe bijdragen dat Area beter in staat is langetermijninvesteringen te plannen en schaal- en doelmatigheidsvoordelen te behalen. Een aandachtspunt is dat Area en het college van Coevorden verschillend aankijken tegen welke entiteit het initiatief moet nemen om te komen tot harmonisatie.

De wens vanuit het college van Coevorden is dat Area het initiatief neemt voor het harmoniseren van de uiteenlopende uitvoering en opdrachten die zij binnenkrijgt. Dit omdat Area als uitvoeringsorganisatie het meeste zicht heeft op de verschillende vragen vanuit de drie gemeenten. Area benadrukt echter de eigen positie als uitvoeringsorganisatie die – in opdracht van de drie gemeenten – haar taak uitvoert. Waar mogelijk streeft Area naar uitvoeringsconvergentie, maar het is volgens Area aan de beleidsmedewerkers en bestuurders van de drie gemeenten om beleidsconvergentie voor te bereiden en te realiseren.14 Samengevat zijn de bevindingen als volgt: Bevindingen ▪ De in 2016 geformuleerde doelen waren duidelijk en richtinggevend. ▪ Er is geen door de raad vastgesteld afvalbeleid voor de periode tot 2024. Hiermee ontbreekt het aan concrete doelen en scherpe maatregelen die nodig zijn om die doelen te bereiken. Dit is relevant omdat Coevorden er de afgelopen tien jaar niet in slaagt de door de raad vastgestelde milieudoelen te bereiken. ▪ Het college heeft nu een routekaart vastgesteld (augustus 2021). Deze routekaart biedt een mooie basis voor een nieuw door de raad vast te stellen afvalbeleid en is concreter dan het vorige beleidsplan. ▪ De aanstaande besluitvorming is gefragmenteerd, hetgeen zorgt voor onduidelijkheid voor Area en de mede-aandeelhouders van Area.

Dit bemoeilijkt harmonisatie en de realisatie van schaalen doelmatigheidsvoordelen.

12 Rekenkamer Emmen, Quickscan rekenkameronderzoek Area, uitgevoerd door TwynstraGudde, 5 maart 2021: “Een gedragen koers

met de andere gemeenten zorgt voor eenduidige sturing op AREA en kan daarnaast bijdragen aan een snellere doelrealisatie wanneer dezelfde prioritering gehanteerd wordt. Daardoor wordt hier meer capaciteit vrijgemaakt of schaalvoordelen, wanneer de drie gemeenten dezelfde diensten of producten willen afnemen.” 13 Rekenkamercommissie Hoogeveen, Nota van bevindingen Oplegonderzoek AREA, 11 november 2021 : “Verdere verbetering kan gerealiseerd worden, door intensivering van de samenwerking c.q. het overleg tussen ambtenaren aan opdrachtgeverszijde. Dergelijk overleg zou structureel moeten plaatsvinden in plaats van uitsluitend op basis van incidentele aanleidingen, is aangegeven door betrokkenen.” 14 Area, Aandeelhoudersovereenkomst, 9 november 2005.

pagina 21

3.

Kwaliteit van dienstverlening

Dit hoofdstuk gaat in op de volgende onderzoeksvragen: ▪ In hoeverre verloopt de uitvoering conform het afvalbeleid en de dienstverleningsovereenkomst? ▪ Hoe ervaren de inwoners de uitvoering van de afvalinzameling? ▪ In hoeverre realiseert de gemeente de doelen op het vlak van dienstverlening? 3.1 Uitvoering afvalbeleid 3.1.1 Dienstverleningsovereenkomst Op basis van een raamovereenkomst sluiten gemeente en Area jaarlijks een productovereenkomst af. De productovereenkomst bestaat uit twee delen: (1) de inhoudelijke productovereenkomst en (2) de financiële bijlage. In de inhoudelijke productovereenkomst zijn de producten en diensten van Area beschreven op het gebied van afvalinzameling, reiniging/beheer openbare ruimte en overige taken. Bij de producten en diensten is ook aangegeven wat de afgesproken kwaliteitseisen zijn, welke randvoorwaarden daarvoor gelden en hoe de vergoeding hiervoor wordt bepaald. In de financiële bijlage staan de vergoedingen en tarieven gespecificeerd. Voor (bijna) alle inzameltaken wordt jaarlijks een aanneemsom overeengekomen op basis van de verwachte ureninzet. De verwerkingskosten worden afgerekend op basis van de werkelijke tonnages maal het werkelijke verwerkingstarief.15 3.1.2 Uitvoering afvalbeheer Coevorden heeft de volledige uitvoering van het afvalbeheer uitbesteed aan het afvalinzamelbedrijf Area Reiniging NV (hierna: Area).

Dit behelst de afvalinzameling, het containerbeheer, de afvalverwerking en de publieksvoorlichting. Area is op 1 januari 2006 ontstaan uit de inzameldiensten van Emmen, Hoogeveen en Coevorden. Nog steeds maken alle drie de gemeenten gebruik van de diensten van Area. De gemeente heeft de wettelijke taak om huishoudelijk afval in te (laten) zamelen. Daarnaast moeten gemeenten er voor zorgen dat zij een grote verzamelplaats hebben waar inwoners hun afval naartoe kunnen brengen.16 In Coevorden heeft de gemeente ook een belangrijke taak voor het maken van beleidsmatige keuzes (kennis en advies) over afval. Tot 2017 had Area een kennisen adviescentrum waaruit beleidsadvies kwam, maar deze afdeling is in 2016 wegbezuinigd. Area ziet zichzelf nu als uitvoeringsorganisatie. Afvalinzameling aan huis Voor de inzameling aan huis maakt Area gebruik van minicontainers: een grijze bak voor restafval, een oranje bak voor PMD-afval en een groene bak voor GFT-afval. Bij een beperkt aantal locaties (flats en appartementen) is inzameling met minicontainers niet mogelijk. Hier zamelt Area het afval in met (ondergrondse) verzamelcontainers. Aangesloten huishoudens kunnen met een geautoriseerde afvalpas hun afval in deze verzamelcontainer kwijt. De laatste wijziging van het afvalinzamelsysteem dateert van 1 april 2019. Vanaf die datum verzamelt Area het PMD-afval met

15 Eindafrekening Area 2020, 3 februari 2021. 16 Rijksoverheid, Huishoudelijk afval scheiden en recyclen, november 2021.

pagina 22

minicontainers aan huis. Ook is vanaf 1 april 2019 de inzamelfrequentie van restafval verlaagd van een keer per twee weken naar een keer per vier weken. Afvalverwerking Area regelt ook de verwerking van de afvalstromen (fijn en grof restafval, GFT, glas en oud papier). Hiervoor heeft Area in samenwerking met het Drentse samenwerkingsverband Markerein na een openbare Europese aanbesteding langlopende contracten afgesloten met verwerkers. Area heeft de verwerking van de overige (grove) afvalstromen (zoals puin, grof tuinafval en hout) uitbesteed aan gecontracteerde marktpartijen. De verwerkingskosten worden één op één aan de gemeente doorgerekend op basis van de werkelijke verwerkingstarieven en de werkelijke tonnages. Ter dekking van de handlingskosten en overhead berekent Area met ingang van 2022 hierover een opslagpercentage van 5%. Exploitatie milieustraten Area verzorgt ook de exploitatie van de milieustraten in Coevorden en Zweeloo. Op deze locaties kunnen inwoners hun grof afval op vertoon van de milieupas gescheiden aanbieden. Deze milieupas is op 1 april 2019 ingevoerd.17 De gemeente biedt met twee milieustraten een ruime service aan voor haar inwoners: andere gemeenten in Drenthe hebben vaak maar een milieustraat of een gedeelde milieustraat.18 Het aantal bezoekers op de milieustraten in Coevorden en Zweeloo bedraagt afgerond 27.000 (2020).

Dat is een stuk hoger dan 2018 en 2019 (met afgerond 23.000 bezoekers per jaar).

3.2 Ervaringen inwoners uitvoering afvalbeleid/ resultaten enquête Deze paragraaf beschrijft de belangrijkste resultaten uit de enquête ter beantwoording van de vraag: Hoe ervaren inwoners de uitvoering van de afvalinzameling?

17 Area, Jaarverslag 2019, 2020. 18 Gemeente Coevorden, Routekaart Van Afval naar Grondstof, 24 augustus 2021.

pagina 23

3.2.1

Tevredenheid inzamelfrequentie

Figuur 1: Mening respondenten over inzamelfrequentie verschillende soorten afval.

Inzamelfrequentie restafval: ongeveer de helft van de respondenten (54%) geeft aan dat het restafval (iets of veel) te weinig wordt opgehaald (zie figuur 1). Ongeveer een derde (35%) vindt de inzamelfrequentie precies goed en 10% van de respondenten vindt dat het ook (iets of veel) minder vaak kan. Inzamelfrequentie GFT: ongeveer de helft van de respondenten (57%) vindt de huidige inzamelfrequentie voor GFT precies goed (zie figuur 1). Ongeveer een kwart van de respondenten (26%) vindt dat GFT (iets of veel) te weinig wordt opgehaald en 14% van de respondenten vindt dat het ophalen (iets of veel) van GFT minder vaak kan. Inzamelfrequentie PMD: ongeveer twee derde van de respondenten (64%) vindt de huidige inzamelfrequentie voor PMD precies goed. Voor 22% van de respondenten mag het ophalen van PMD ook (iets of veel) minder vaak, en 14% van de respondenten vindt dat PMD (iets of veel) te weinig wordt opgehaald.

pagina 24

3.2.2

Tevredenheid afvalbeleid

Figuur 2: Tevredenheid respondenten met onderdelen van het afvalbeleid.

Tevredenheid inzameling restafval: de helft van de respondenten is (heel) tevreden met de inzameling van restafval, en 32% van de respondenten is hierover (heel) ontevreden (zie figuur 2). Tevredenheid inzameling GFT: twee derde van de respondenten is (heel) tevreden met het onderdeel GFT, en 11% van de respondenten is (heel) ontevreden over dit onderdeel (zie figuur 2). Tevredenheid milieustraat: 60% van de respondenten is (heel) tevreden met de milieustraat, 18% staat hier neutraal tegenover en 13% is (heel) ontevreden over de milieustraat (zie figuur 2). Tevredenheid communicatie: ongeveer de helft van de respondenten (53%) is neutraal over de communicatie, weet het niet, of heeft hier geen mening over. Ongeveer een derde van de respondenten (37%) is (heel) tevreden met de communicatie (zie figuur 2).

pagina 25

3.2.3

Mening over communicatie afvalbeheer en -beleid

Figuur 3: Mening respondenten over het afvalbeheer en -beleid.

Ik word goed geïnformeerd over afvalbeheer: ongeveer de helft van de respondenten (47%) is neutraal over deze stelling, weet het niet of heeft hier geen mening over. 30% van de respondenten is het (helemaal) eens met de stelling, en vinden dat zij goed worden geïnformeerd. 23% van de respondenten is het (helemaal) oneens met de stelling en vinden dat zij niet goed worden geïnformeerd (zie figuur 3). Ik kan mijn wensen en ideeën ten aanzien van het afvalbeleid kenbaar maken: 60% van de respondenten is neutraal over deze stelling, weet het niet, of heeft hierover geen mening. Ongeveer een kwart van de respondenten (27%) is het (helemaal) oneens met deze stelling, en vinden dat zij hun wensen en ideeën niet kenbaar kunnen maken. 14% is het (helemaal) eens met de stelling, en vinden dat zij hun wensen en ideeën wel kenbaar kunnen maken (zie figuur 3).

Communicatie gemeente over afval (beoordeling door onderzoekers) Area afvalapp De afvalapp ziet er overzichtelijk uit, en heeft onder meer een afvalkalender, een aanvraagfunctie voor PMD-zakken, meldingen over afval, containerlocaties en een overzicht waar welk afval bij moet. De app is meer dan 50.000 keer gedownload (Emmen, Coevorden en Hoogeveen), en de app heeft een gemiddelde beoordeling van 3.8 uit 5 op basis van de app-reviews van 365 gebruikers. De afvalapp van Area is goed beoordeeld in vergelijking tot de afvalapps van Rova (2,5 door 1.000 gebruikers), PreZero (2,4 door 106 gebruikers) en Avri (2,7 door 132 gebruikers). Informatie website gemeente De pagina over afval is goed vindbaar via zoekmachines. Ook is de pagina visueel ingesteld: de inwoner krijgt zes praktische opties te zien met icoontjes en een korte uitleg (Huishoudelijk afval inzamelen, Bladafval, Milieustraten, Antireclamesticker ophalen, Ongedierte bestrijden en Oud papier inleveren). Deze zes opties zijn elk op een eigen pagina voorzien van een duidelijke en goed pagina 26