Bijlage 1: Bijdrage AREA aan strategische doelstellingen van de gemeente Emmen (RIS.9585)

Bijdrage AREA aan strategische van de gemeente Emmen Rekenkamercommissie Emmen

Rapport januari 2020

doelstellingen

"

TwynstraGudde

In houdsopgave

1. Conclusies en aanbevelingen

1

2. Inleiding 2.1 Vraagstelling van het onderzoek 2.1.1 Centrale onderzoeksvraag en deelvragen 2.1.2 Normenkader 2.2 Aanpak van het onderzoek 2.3 Leeswijzervan het rapport

4 4 4 5 6 7

3. Tijdlijn gemeente Emmen en AREA 3.12006-2010: Oprichting AREA en opstartperiode 2006: Oprichting AREA Periode 2006-2010 3.2 2010-2013: (Uitrol van) Kaderplan Afvalstoffen 2010: Kaderplan Afvalstoffen 2013: Visienotitie Afvalbeheer 3.3 2013-2017: Discussieover de toekomst van AREA December 2017: Resultaten van de quick scan Verminderde sturing naar AREA vanuit de gemeente Emmen 3.4 2017j2018-heden: doorontwikkeling 2018: Koers wordt vastgesteld in door vaststelling Strategisch Actieplan in de AvA en oplegger uitwerking Strategisch Actieplan onderdeel Samenwerken 2017-heden: Werken aan vernieuwde productovereenkomsten Vanaf 20l8-heden: Emmen zet in op doorontwikkeling

8 8 8 12 13 13 14 14 15

4. Ambities en doelstellingen 4.1 Strategie van de gemeente Emmen ten aanzien van AREA 4.2 Doelstellingen van de gemeente Emmen ten aanzien van AREA 4.2.1 Duurzaamheid en milieu 4.2.2 Werkgelegenheid 4.2.3 Arbeidsparticipatie 4.3 Samenwerking met de gemeenten Coevorden en Hoogeveen

16 16

17 17 18 19 19 20 20 23 23 24

"

TwynstraGudde

4.4 Koers en strategie 4.5 Evaluatie ambities en doelstellingen

25 26

5. Doelrealisatie 5.1 Realisatiedoelstellingen 5.1.1 Duurzaamheid en milieu 5.1.2 Werkgelegenheid 5.1.3 Arbeidsparticipatie 5.2 Financieel 5.2.1 Kosten doelrealisatie 5.2.2 Dividend 5.3 Evaluatie doelrealisatie

28 28 28 32 32 33 33 35 36

6. Positie van de raad 6.1 Conformering aan Kadernota Verbonden Partijen 6.2 Betrokkenheid bij de strategie en de doelstellingen 6.3 Informatievoorziening over de bedrijfsrisico's van AREA en samenwerking gemeenten 6.4 Evaluatie positie van de raad

38 38 39

Bijlagen 1. Overzicht geïnterviewden en deelnemers raadssessie 2. Bestuurlijke reactie college d.d. 22 januari 2020 3. Nawoord RKE Bijlagen

40 41

o

TwynstraGudde

1. Conclusies en aanbevelingen

Beantwoording onderzoeksvraag 1: Op welke wijze draagt AREA bij aan de maatschappelijke doelstellingen van de deelnemende gemeenten en in het bijzonder de gemeente Emmen ten aanzien van duurzaamheid, milieu en werkgelegenheid en arbeidsparticipatie en staan de resultaten daarvan in verhouding tot de middelen?

Er is geen overkoepelende strategie vanuit Emmen richting AREA geformuleerd, waarin de verschillende doelstellingen van de gemeente Emmen ten aanzien van duurzaamheid, milieu en werkgelegenheid en arbeidsparticipatie met betrekking tot Area uiteen zijn gezet en waarin beschreven staat hoe deze zich tot elkaar verhouden. Wel zijn, verspreid over verschillende stukken, een aantal doelen genoemd (hoofdstuk 4). De duurzaamheidsdoelstellingen (nationale VANG doelstellingen) zijn hiervan de enige doelstellingen die specifiek, meetbaar en tijdgebonden geformuleerd zijn (hoofdstuk 4.2.1). AREA draagt bij aan de VANG doelstellingen door verschillende maatregelen te treffen om de hoeveelheid restafval te verminderen en het scheidingspercentage van afval te verhogen (hoofdstuk 5.1.1). De VANG doelstellingen zullen echter hoogstwaarschijnlijk niet door Emmen worden gehaald: in 2018 had Emmen nog 209 kilogram restafval per inwoner. Dit is meer dan het dubbele van het gestelde doel van 100 kilogram restafval per inwoner voor 2020. Ook zit Emmen nog ruim onder het scheidingspercentagedoel van 75% met 58,6%.AREA heeft Emmen meerdere malen erop gewezen dat vergaande additionele maatregelen nodig zijn om een trendbreuk te creëren en zo de doelen te kunnen behalen. Tot dergelijke vergaande maatregelen is vanuit Emmen geen opdracht gegeven.

De consequenties van de slechte score op de VANG-doelstellingen worden financieel steeds meer zichtbaar, door de hogere kosten aan afvalstoffenheffing die betaald moeten worden door de inwoners van Emmen. Bij voortzetting van dergelijk beleid zullen de middelen steeds minder in verhouding staan bij de resultaten (hoofdstuk 5.2). Van de overige doelstellingen (met betrekking tot werkgelegenheid en arbeidsparticipatie) zijn er geen aantallen geëxpliciteerd noch zijn hieruit concrete opdrachten richting AREA geformuleerd (hoofdstuk 4.2.2 en hoofdstuk 4.2.3). Doordat niet alle doelen concreet zijn gemaakt is niet inzichtelijk is wat Emmen precies van AREA verwacht, waardoor de resultaten ook niet gemeten kunnen worden. Daardoor is het ook niet te beoordelen of de resultaten zich tot de middelen verhouden. Aanbeveling: Zet een integrale strategie op papier Momenteel wordt gewerkt aan een nieuw kaderplan waarin de strategie met betrekking tot afval uiteen wordt gezet. In dit plan dient duidelijk te zijn gemaakt welke (meetbare) doelen Emmen voor ogen heeft, hoe en op welke termijn deze gerealiseerd zullen worden en hoe deze zich tot elkaar verhouden. Hier is de gemeente al geruime tijd mee bezig. Aan de raad wordt aanbevolen hiervoor een deadline in te stellen en zelf zijn rol te pakken en te sturen op de totstandkoming van dit kader.

Tevens wordt aanbevolen om in dit plan ook andere doelen die in relatie staan tot AREA, zoals arbeidsparticipatie, hierin mee te nemen. In het kaderplan dient duidelijk aangegeven te worden welke prioritering Emmen binnen deze doelen hanteert. De beschikbare middelen zijn immers beperkt, dus er zullen keuzes moeten worden gemaakt en prioriteiten moeten worden gesteld. Deze dienen duidelijk gecommuniBijdrage AREAaan strategische doelstellingen van de gemeente Emmen 127 augustus 20191 Pagina 1/41

"

TwynstraGudde

ceerd te worden naar AREA, de gemeenteraad, de ambtelijke organisatie, en de inwoners. Dit wordt in de volgende afbeelding hypothetisch geïllustreerd. Hierin zijn vijf belangen te onderscheiden: lage kosten voor de burger, duurzaamheid, arbeidsparticipatie, werkgelegenheid en een hoog serviceniveau. Idealiter moet op al deze belangen zo hoog mogelijk worden ingezet. Omdat de middelen echter beperkt zijn, moeten er keuzes worden gemaakt en prioriteiten worden gesteld. Dit wordt geïllustreerd in onderstaande afbeelding. Hoe verder een pijl reikt, hoe belangrijker dat belang wordt gevonden. Lage kosten voor de burger

Hoog serviceniveau

Duurzaamheid

In de afbeelding is zijn grootste prioriteit toebedeeld aan een grote inzet op duurzaamheid en behoud van werkgelegenheid, gevolgd door inzet op arbeidsparticipatie en serviceniveau. Aan deze keuzes hangt een prijskaartje. Hierdoor stijgen de kosten voor de burger voor de dienstverlening. Dit voorbeeld is versimpeld en hypothetisch, maar geeft wel een beeld van hoe de gemeente duidelijkheid kan verschaffen in de prioriteiten van de verschillende doelen aan de raad, de organisatie en voor de burger. Zo is het bijvoorbeeld beter uit te leggen waarom een laag geprioriteerd doel niet gerealiseerd is omdat er capaciteit en/of middelen voor een hoger geprioriteerd doel nodig waren. Of het is duidelijk dat de gemeente bijvoorbeeld de kosten voor de dienstverlening verhoogt, om aan de duurzaamheidsdoelstellingen te kunnen voldoen. Het ontwerpen van een dergelijke strategie stelt de gemeenteraad ook beter in de gelegenheid om zijn kaderstellende en controlerende rol uit te voeren, door betrokken te zijn in de vorming van het beleid en te kunnen monitoren of het college bewaakt dat de verbonden partij de gemeentelijke taak conform de gestelde kaders uitvoert en, wanneer nodig, ingrijpt.

Aanbeveling: Geef als gemeente een sterkere rolinvulling richting AREA Het formuleren van SMARTdoelstellingen kan hierbij helpen doordat dit ervoor zorgt dat doelrealisatie goed meetbaar is, waardoor tijdig bijgestuurd kan worden wanneer doelen niet behaald dreigen te worden. Dit kan bijvoorbeeld door het verstrekken van een opdracht aan AREA om nieuwe acties en maatregelen uit te werken. Ook voor een betere invulling van de opdrachtgeversrol geldt dat vooraf (middels een integrale strategie) inzichtelijk dient te worden gemaakt of de gestelde doelen realistisch en haalbaar zijn en welke prioritering de doelen krijgen. Het versterken van de afstemming binnen de gemeente tussen opdrachtgever, eigenaar en afnemer op ambtelijk en bestuurlijk niveau is nodig om de gewenste (integrale) koers voor AREA vanuit Emmen te bepalen en te kunnen invullen. Beantwoording onderzoeksvraag 2: Is er sprake van een door de drie gemeenten gedragen strategische koers voor AREA?

Met de vaststelling van de nadere uitwerking van het Strategisch Actieplan onderdeel Samenwerken AREA 2019-2021 in 2018, dat richtinggevend is voor bestuur en management van AREA, is er weer sprake van een nieuwe gedragen koers door de aandeelhouders van Bijdrage AREAaan strategische doelstellingen van de gemeente Emmen I 27 augustus 2019 I Pagina 2/41

'-'

TwynstraGudde

AREA (hoofdstuk 3.4). In de jaren daarvoor was er geen sprake van een gedragen strategische koers door de drie gemeenten als gevolg van verschil in visie over de toekomst voor AREA (hoofdstuk 3.3) In de strategie worden de doelen benoemd en worden acties beschreven die AREAwilondernemen, in het bijzonder in relatie tot samenwerking met ketenpartners. Daar waar de gemeente Emmen dus zelf geen expliciete en vastgestelde strategie heeft, is dus te zien dat AREAzelf wel sinds kort weer aan strategieontwikkeling doet. Dit brengt het risico met zich mee dat de aansluiting van de strategie van AREAop de doelstellingen van de gemeente Emmen onvoldoende is geborgd. Hoewel er na lange tijd weer sprake is van een gezamenlijke gedragen koers, heeft de periode 2013-2017 er wel voor gezorgd dat onderlinge afstemming en overleg tussen de gemeenten, alsmede tussen de gemeente en AREAis verminderd. Er zijn al diverse acties voor verbetering in gang zijn gezet (hoofdstuk 3.4). De onderlinge afstemming kan nog verder worden verbeterd.

Aanbeveling: Versterk de schakels binnen de gemeente rondom AREA, tussen de gemeente en AREA, en met de gemeenten Coevorden en Hoogeveen verder Emmen is momenteel bezig met een inhaalslag met betrekking tot AREA, waarbij er in 2019 een nieuwe accounthouder voor AREA bij Emmen is aangesteld, er wordt gewerkt aan een nieuw kaderplan en aan een nieuwe productovereenkomst. Ook wil men de overlegstructuur versterken. Het aanstellen van een nieuwe accounthouder is een goed vertrekpunt om de coördinatie en de communicatie tussen de gemeente Emmen en AREAte versterken. Er dient binnen de gemeente Emmen meer overzichtelijkheid te komen in wie wat doet met betrekking tot AREAen welke acties er momenteel lopen. Ook dient het samenspel tussen Emmen en AREAte worden versterkt, ten behoeve van betere afstemming over de doelen die nagestreefd worden en de realisatie hiervan. Het hanteren van vaste contactpersonen aan beide kanten, reguliere afstemmingsmomenten, het scherp stellen van de te volgen koers en het hebben van inzicht in alle lopende en uitstaande acties, vormen hier een goede basis voor. Verder dient ook het samenspel met Coevorden en Hoogeveen te worden versterkt door vanuit de opdrachtgevers-, de eigenaars- en de afnemersrol intensiever afstemming te zoeken.

Een gedragen koers met de andere gemeenten zorgt voor eenduidige sturing op AREAen kan daarnaast bijdragen aan een snellere doelrealisatie wanneer dezelfde prioritering gehanteerd wordt. Daardoor wordt hier meer capaciteit vrijgemaakt of schaalvoordelen, wanneer de drie gemeenten dezelfde diensten of producten willen afnemen.

Bijdrage AREAaan strategische doelstellingen van de gemeente Emmen I 27 augustus 2019 I Pagina 3/41

o

TwynstraGudde

2. Inleiding

AREA is in 2006 ontstaan uit een fusie tussen de afdelingen Reiniging van de gemeenten Coevorden, Emmen en Hoogeveen. De aandelen van AREAzijn in bezit van deze drie gemeenten. De gemeente Emmen heeft 1.600.699aandelen ter waarde van € 1. Dat vertegenwoordigt een belang van 54,94%. De gemeente Emmen is met de portefeuillehouder Financiën vertegenwoordigd in de Algemene Vergadering van Aandeelhouders. AREA is opdrachtnemer voor de drie gemeenten, maar werkt ook voor andere gemeenten en bedrijven. De kerntaken van AREAzijn o.a. het inzamelen van afval, het reinigen van wegen en de openbare ruimte, gladheidsbestrijding en het verlenen van diensten vanuit het eigen afvalkenniscentrum. Daarmee raken de werkzaamheden van AREAde inwoners van Emmen direct en dagelijks. Met die werkzaamheden draagt AREAbij aan de realisatie van meerdere beleidsdoelen van Emmen. Met het onderzoek wil de RekenkamercommissieEmmen (RKE) deze bijdrage inzichtelijk maken. Ook wil de RKE de betrokkenheid van de raad bij AREAonderzoeken.

2.1 Vraagstelling van het onderzoek

2.1.1 Centrale onderzoeksvraag en deelvragen De tweeledige centrale onderzoeksvraag luidt als volgt. 1.

Op welke wijze draagt AREA bij aan de maatschappelijke doelstellingen van de deelnemende gemeenten en in het bijzonder de gemeente Emmen ten aanzien van duurzaamheid, milieu en werkgelegenheid en arbeidsparticipatie en staan de resultaten daarvan in verhouding tot de middelen?

II

Is er sprake van een door de drie emeenten edra en strate ische koers voor AREA?

De rekenkamercommissie heeft voor dit onderzoek de volgende deelvragen geformuleerd: 1. Wat zijn de doelstellingen en de strategieën van AREA - zijn deze SMARTgeformuleerd? 2a. Wat zijn de doelstellingen en de strategieën van de gemeente Emmen ten aanzien van de in hoofdvraag genoemde aspecten - zijn deze SMARTgeformuleerd? 2b. Wat zijn de doelstellingen en de strategieën van de gemeente Coevorden en Hoogeveen ten aanzien van de in de hoofdvraag genoemde aspecten? 3. Sluiten die van AREAen die van de gemeenten op elkaar aan - waar wel, waar niet, wat zijn daarvan (mogelijke) oorzaken en gevolgen? 4. Sluiten de doelstellingen en strategieën van de drie gemeenten op elkaar aan - waar wel, waar niet, wat zijn daarvan (mogelijke) oorzaken en gevolgen? 5. Is de raad van de gemeente Emmen op de hoogte van 1 tim 4? 6. Is de raad van de gemeente Emmen op de hoogte van de (omvang van de) bedrijfsrisico's van AREAen de samenwerking tussen de drie gemeenten, en is zij op de hoogte van de eventuele mitigerende maatregelen die de gemeente Emmen in deze heeft genomen?

Bijdrage AREA aan strategische doelstellingen van de gemeente Emmen I 27 augustus 2019 I Pagina 4/41

'-'

TwynstraGudde

7.

Op welke wijze is de gemeenteraad van Emmen betrokken bij het bepalen van de doelstellingen en de strategieën van AREA en de gemeente Emmen en de monitoring en de bijsturing daarop?

Op basis van de centrale onderzoeksvragen en de deelvragen is een normenkader opgesteld. In het rapport worden deze onderzoeksvragen beantwoord aan de hand van het opgestelde normenkader. 2.1.2 Normenkader Om de geformuleerde hoofd- en deelvragen te kunnen beantwoorden, wordt het onderstaande normenkader gehanteerd, waarin de hoofd- en deelvragen zijn vertaald. Dit normenkader omvat de verschillende normen met betrekking tot de ambities en de doelstellingen, de doelrealisatie alsmede de positie van de raad. Dit normenkader is opgesteld door TwynstraGudde in samenspraak met de rekenkamercommissie en is vastgesteld tijdens het startgesprek door de rekenkamercommissie. In het onderzoek wordt getoetst in hoeverre de formulering van ambities en doelstellingen, de uitvoering van beleid en het in positie stellen van de raad om zijn rol in te kunnen vullen, aan deze normen voldoet. Dit gebeurt in de hoofdstukken 3 tim 5 op basis van onderstaand normenkader. In hoofdstuk 3 wordt daarbij ingegaan op het deel van het normenkader rondom ambities en doelstellingen, in hoofdstuk 4 op de doelrealisatie en in hoofdstuk 5 op de positie van de gemeenteraad. Aspect

Normen

Ambities en

De gemeente Emmen heeft een duidelijke strategie vastgesteld ten aanzien van AREA.

doelstellingen

-

Deze strategie is volledig, waarbij alle relevante beleidsdomeinen in samenhang worden behandeld.

-

De strategie gaat in op de rol van de gemeente ten aanzien van AREA als aandeelhouder en op de rol als opdrachtgever.

Op een consistente en volledige wijze is deze strategie vertaald naar doelstellingen. -

Deze doelstellingen zijn SMARTgeformuleerd.

-

Aantoonbaar is gemaakt dat met deze strategie de doelstellingen van de gemeente Emmen gerealiseerd kunnen worden.

De samenwerking met de gemeenten Coevorden en Hoogeveen is zodanig dat de strategieën en de doelstellingen van de drie gemeenten ten aanzien van AREAop elkaar zijn afgestemd. De invulling van de governance van AREAis zodanig dat AREAeen duidelijke strategie heeft vastgesteld die gedragen wordt door de aandeelhouders. Doelrealisatie

De doelstellingen van de gemeente Emmen worden gerealiseerd. Inzichtelijk is tegen welke kosten deze doelstellingen worden gerealiseerd. Deze kosten zijn niet hoger dan begroot. Inzichtelijk is wat de financiële resultaten zijn van AREA.

Bijdrage AREAaan strategische doelstellingen van de gemeente Emmen 127 augustus 2019 1 Pagina 5/41

o

TwynstraGudde

Aspect

Normen

Positie raad

Ten aanzien van AREAis tijdens de aanloopfase en de uitvoerinqsfase' is conform de door de raad vastgestelde kaders voor verbonden partijen gehandeld. De raad is conform de vastgestelde kaders voor verbonden partijen en de specifieke kaders ten aanzien van AREA betrokken bij en geïnformeerd over de aanloopfase en de uitvoeringsfase. De raad is betrokken bij het bepalen van de strategie en de doelstellingen van de gemeente Emmen ten aanzien van AREAen is geïnformeerd over de strategie en de doelstellingen van AREA. De raad is geïnformeerd over de (omvang van de) bedrijfsrisico's van AREA, de samenwerking tussen de drie gemeenten en de eventuele mitigerende maatregelen die de emeente Emmen in deze heeft enomen.

Vervolgens worden in hoofdstuk 6 op basis van deze bevindingen conclusies getrokken en aanbevelingen geformuleerd.

2.2 Aanpak van het onderzoek Het onderzoek is uitgevoerd in zes stappen, die in figuur 1 schematisch staan afgebeeld. Stap2 Startgesprek

Documentenonderzoek

Stap 3

Stap 4

Interviews en sessie

Schrijven rapportage

Resultaat Documenlenanafyse en vragenlijst interviews

Stap 6

Wederhoor en definitieve rapportage

Evaluatie lmplementatie aanbevelingen

-

E!.l§ii'-HW -1+fiJl.!.!§E mtHi.j41i1MIfi

'é.!iifiiMh* _ Resultaat Vastgestelde aanpak, pfanning en werkafspraken

I

Stap5

Resultaat Verdiepende analyse, aangevuld en geverifieerd feitenbeefd

Resultaat Concept note van bevindingen en input voor conctusies en aanbevelingen

Resultsat Conclusies en aanbevelingen, feitelijk wederhoor verwerkt, definitief rapport en presentatie

Resultaat Nolitie evaluatie implementatie aanbevelingen

Figuur 1. Onderzoeksstappen

Het startgesprek tussen de rekenkamercommissie en TwynstraGudde heeft op vrijdag 15 februari 2019 plaatsgevonden. In het startgesprek zijn de onderzoeksstappen vastgesteld en is in samenspraak met de rekenkamercommissie een normenkader vastgesteld dat in het onderzoek gehanteerd zal worden om de bevindingen te toetsen. Het dossieronderzoek heeft voornamelijk plaatsgevonden in februari en maart 2019. Ten tijde van de interviews is er nog een aantal documenten nagestuurd. Documenten die zijn bestudeerd zijn onder andere: Documenten rondom de oprichting van AREA Strategische documenten en kaderplannen van de gemeente Emmen Gezamenlijke visiedocumenten Emmen, Coevorden en Hoogeveen met betrekking tot AREA Strategische documenten van AREA Kwartaalrapportages en jaarrapportages van AREA

1 De Nota verbonden

partijen gebruikt deze aanduiding

van fasen.

Bijdrage AREAaan strategische doelstellingen van de gemeente Emmen /27 augustus 20191

Pagina 6/41

"

TwynstraGudde

-

Documenten uit de P&C-cyclus van de gemeente Emmen Memo's en informatiestukken aan de raad aangaande AREA Vragen en moties vanuit de raad

In april en mei 2019 zijn interviews gehouden met diverse betrokkenen bij de gemeente en bij AREA. Daarnaast heeft op 29 mei 2019 een sessie plaatsgevonden met een afvaardiging van de raad. Een overzicht van de gesproken personen is toegevoegd in bijlage A van dit rapport. Er is gekozen om de ambtelijke en bestuurlijke reactie gelijktijdig plaats te laten vinden. Dit heeft plaatsgevonden in januari 2020.

2.3 Leeswijzer van het rapport In dit rapport komen de volgende hoofdstukken aan bod: 1. Inleiding. 2. Tijdlijn gemeente Emmen en AREA: hierin worden chronologisch de belangrijkste ontwikkelingen sinds de oprichting van AREA in relatie tot de doelen van de gemeente Emmen beschreven.Aan de hand van deze tijdlijn wordt met behulp van het normenkader in de hoofdstukken 3 tot en met 5 geëvalueerd. 3. Ambities en doelstellingen: hierin vindt een evaluatie plaats van de ambities en de doelstellingen van de gemeente Emmen met betrekking tot AREA. In dit hoofdstuk wordt getoetst aan de hand van het eerste deel van het normenkader. 4. Doelrealisatie: hierin wordt, met behulp van het normenkader, getoetst in hoeverre de gestelde doelen worden behaald. 5. Positie van de raad: in dit hoofdstuk wordt de positie van de raad met betrekking tot AREA geëvalueerd. Daarbij wordt gekeken naar de rol van de raad binnen de kaders voor de verbonden partijen, de betrokkenheid van de raad bij de strategie en de doelstellingen, en de informatievoorziening aan de raad. 6. Conclusies en aanbevelingen: op basis van de bevindingen uit de evaluaties van de hoofdstukken 3 tot en met 5 worden conclusies getrokken en aanbevelingen geformuleerd.

Bijdrage AREAaan strategische doelstellingen van de gemeente Emmen 127 augustus 20191 Pagina 7/41

o

TwynstraGudde

3. Tijdlijn gemeente Emmen en AREA

In dit hoofdstuk wordt een aantal belangrijke momenten sinds de oprichting van AREA chronologisch weergegeven. Deze momenten zijn opgedeeld in vier tijdsperiodes: - 2006-2010: oprichting van AREA en opstartperiode. Hierin wordt toegelicht hoe AREA als verbonden partij opereert en hoe de gemeente hier vanuit haar eigenaarsrol en opdrachtgeversrol sturing aan kan geven - 2010-2013: Kaderplan AfvaLstoffen en de uitrol hiervan - 2013-2017: geen eenduidigheid over de toekomst van AREA - 2017/2018-heden: doorontwikkeling Deze periodes en de belangrijkste ontwikkelingen hierin worden in dit hoofdstuk geschetst. Vervolgens wordt met behulp van deze tijdlijn, in de hoofdstukken 3, 4, en 5 met het normenkader getoetst.

3.1 2006-2010: Oprichting AREA en opstartperiode 2006: Oprichting AREA DoeLen In 1 januari 2006 richten de Drentse gemeenten Emmen, Hoogeveen en Coevorden de overheidsvennootschap AREA Reiniging op. De oprichting van AREA beoogt het volgende:' - Het waarborgen van de continuïteit van de dienstverlening. Het beheersen van kosten door de verbreding van het financieel draagvlak, direct gevolgd door kostenreductie. Het creëren van een sterkere positie in beleid en kennis (AREA wordt hét kenniscentrum), inclusief het uniformeren van beleid en het maximaliseren van het 'maatschappelijk nut'. Het realiseren van een sterkere positie in de keten door regie op alle schakels in de keten. Een helder besturingsmodel met de volgende uitgangspunten: Maximale zelfstandigheid bedrijf Heldere doel- en taakomschrijvingen Rolscheiding Sturen op hoofdlijnen Het ontwikkelen van een professionele organisatie die klaar is voor de volgende stap: verder groeien in de regio. Hierbij worden de volgende drie fasen onderscheiden: 1. Integratie en continuering dienstverlening 2. Optimaliseren uitvoering 3. Verdere ontwikkeling/schaalvergroting

, Evaluatie

AREA 2006-2010.

Bijdrage AREAaan strategische doelstellingen van de gemeente Emmen 127 augustus 20191 Pagina 8/41

"

TwynstraGudde

Bijdrage AREAaan strategische doelstellingen van de gemeente Emmen I 27 augustus 2019 I Pagina 9/41

'-'

TwynstraGudde

Producten en diensten Door Emmen worden dan, middels een productovereenkomst (2006-2011), verschillende producten en diensten afgenomen van AREA. Dit zijn: Inzameling restafval en GFT Inzameling grof huishoudelijk afval aan huis Inzameling papier en karton Inzameling glas in containers Inzameling KCA (aan huis) Afvalbrengstation (milieustraat) Afvaltransport van huishoudelijk afval Beheer en onderhoud containers Kolkenreiniging Straatvegen Plaagdierbestrijd i ng Gladheidsbestrijding Inzameling kadavers kleine (huis)dieren Inzameling clandestien afval Ca Ii m iteitend ienst Meldpunt (klachten en grofvuillijn) Communicatie over dienstverleninq'

Governance AREAis een van de verbonden partijen van de gemeente Emmen. Het kader voor de omgang met verbonden partijen wordt gevormd door de Nota verbonden partijen. In de nota staat dat de raad het college controleert en controleert of het college bewaakt dat de verbonden partij de gemeentelijke taak conform de gestelde kaders uitvoert en, wanneer nodig, bijstuurt. Het college verzorgt het beheer en het toezicht op de verbonden partij. Het beheer kan onderscheiden worden in de rol van eigenaar en als opdrachtgever.' - In de rol van eigenaar kan dit op basis van eigendom via de Algemene Vergadering van Aandeelhouders (AvA), de aandeelhoudersovereenkomst en de statuten. Hierbij is sprake van paritaire stemverhoudingen. Dit houdt in dat elke gemeente op basis van gelijkwaardigheid een gelijke stem heeft. Hiertoe is een Aandeelhouderovereenkomst (AO) opgesteld. - In de rol van opdrachtgever via contractmanagement: de raamovereenkomst (RO) en de daarmee verbonden productovereenkomsten (PO). De eigenaars- en de opdrachtgeversrol zijn zoveel mogelijk van elkaar gescheiden. Voor de uitvoering van de rol van beheer ten aanzien van de verbonden partij is een afzonderlijke portefeuille Deelnemingen ingesteld.

3 Productovereenkomst 4 Nota verbonden

tussen Emmen en NV AREA Reiniging 2006-2011. partijen Gemeente Emmen, 20 februari 2008.

Bijdrage AREAaan strategische doelstellingen van de gemeente Emmen I 27 augustus 2019 I Pagina 10/41

o

TwynstraGudde

Beheer (eigenaar)

De portefeuillehouder Deelnemingen is namens de gemeente Emmen verantwoordelijk voor het beheer van het aandeelhouderschap van AREA. Dit beheer is voornamelijk toegespitst op de waarde van het financieel belang, de continuïteit van de verbonden partij, de (financiële) risico's met betrekking tot de verbonden partij en de naleving van formele voorwaarden door de verbonden partij. De portefeuillehouder Deelnemingen vertegenwoordigt de gemeente in de AvA. De portefeuillehouder Deelnemingen is ook verantwoordelijk voor de verantwoording middels het aanbieden van begrotingen, jaarrekeningen en eventuele tussentijdse financiële rapportages van de verbonden partij. Ook informeert de portefeuillehouder Deelnemingen in dit kader, op ad-hocbasis, het college indien er zich voor de gemeente Emmen relevante ontwikkelingen ten aanzien van de waarde van het financieel belang, de strategie, de continuïteit van de verbonden partij, de (financiële) risico's met betrekking tot de verbonden partij en de naleving van formele voorwaarden door de verbonden partij voordoen. De beleidsadviseur Deelnemingen binnen het team Concern, Strategie en Advies (eSA) is hiervoor de adviseur van de portefeuillehouder Deelnemingen. Inhoud (opdrachtgever)

Inkoopcontracten met of opdrachten aan AREA worden veelal op basis van een collegebesluit aangegaan. De inhoudelijk portefeuillehouder is verantwoordelijk voor de verantwoording over de uitvoering en de realisatie van de contracten en opdrachten binnen de gestelde kaders en budgetten. De productovereenkomst is een voorbeeld van een dergelijk contract. De senior adviseur binnen het team Beheer openbare ruimte en Gebiedscoördinatie (BOR) is de adviseur van de inhoudelijk portefeuillehouder. De directievoering van de productovereenkomst AREA is momenteel belegd bij de accountmanager AREA van de gemeente. In Emmen is de scheiding tussen beheer en inhoud ook ambtelijk doorgevoerd. Zo adviseert de beleidsadviseur Deelnemingen bij eSA over de beheerdersrol van de verbonden partijen en is de inhoudelijke rol per verbonden partij afzonderlijk belegd bij een inhoudelijk beleidsmedewerker. De financiële ambtelijke ondersteuning binnen de gemeente Emmen is voor het beheer binnen het team FBA en voor de inhoud binnen het team BOR geborgd. Er vindt ambtelijk overleg plaats tussen de opdrachtgeverskant en de eigenaarskant om de actualiteiten met elkaar te delen. Periodiek worden de agenda's van de AvA's (minimaal tweemaal per jaar) ambtelijk in een vooroverleg besproken tussen de teams BOR en eSA.s Dit geschiedt tevens bestuurlijk met de betrokken portefeuillehouders.

Bij de aansturing binnen AREA bekleden de volgende organen een rol: - De algemene vergadering van aandeelhouders (AvA) - De raad van commissarissen; - De directie/bestuur Deze organen worden hierna kort toegelicht.

S Memo governance AREA, 4 januari 2018.

Bijdrage AREA aan strategische doelstellingen van de gemeente Emmen 127 augustus 2019 1 Pagina 11/41

'-' TwynstraGudde

Algemene vergadering van aandeelhouders

(AvA)

Een aandeelhouder heeft via het bezit van aandelen zeggenschap over de onderneming door middel van de algemene vergadering van aandeelhouders. De vennootschap heeft ten opzichte van de AvA een verantwoordingsplicht en een plicht tot openbaarheid van gegevens. De AvA heeft de bevoegdheid tot benoeming, schorsing en ontslag van directie (en RvC), statutenwijzigingen, beëindiging samenwerking in vennootschapsontbinding en vaststelling balans en verlies- en winstrekening, begroting en jaarrekening. Het gaat dan om de continuïteit van de onderneming, de algehele ontwikkeling van de onderneming en het nemen van strategische beslissingen. Het onderscheid in rol en functie is bepalend voor de wijze waarop het beheer van de deelnemingen door het college vorm kan worden gegeven. Raad van commissarissen (Rve)

De RvC heeft tot taak toezicht te houden op het beleid van de directie en de algemene gang van zaken in de vennootschap. De RvC staat het bestuur van AREAmet raad terzijde. De RvC heeft de bevoegdheid bepaalde besluiten van de directie goed te keuren. De commissarissen richten zich bij het vervullen van hun taak naar het belang van de vennootschap. De RvC gaat ook over de goedkeuring van de jaarbegroting, de winst- en verliesrekening en de jaarrekening. De RvC controleert tevens de naleving van de doelstellingen van de organisatie. Directie

Het bestuur van de vennootschap wordt gevormd door een directie. Deze bestaat uit een directeur, die door de AvA is benoemd. De directie is belast met de leiding over de dagelijkse gang van zaken."

Verdeling aandelen

De aandelen van AREAzijn in bezit van de drie gemeenten. De gemeente Emmen heeft 1.600.699 aandelen ter waarde van € 1. Dat vertegenwoordigt een belang van 54,94%.' In de aandeelhoudersovereenkomst is de volgende aandelenverhouding afgesproken: - Coevorden: 17,92% - Emmen 54,94% - Hoogeveen: 27,14%8

Periode 2006-2010 In de periode 2006-2010 wordt er voornamelijk gewerkt aan de opstart van AREA. Uit een evaluatie van AREAdie betrekking heeft op deze periode, wordt geconcludeerd dat - hoewel er ook een aantal verbeterpunten is - AREA zich als bedrijf in deze periode veelontwikkeld heeft! Verder heeft AREAactief ingezet op de realisatie van de groeistrategie. Aansluiting van andere Drentse gemeenten is ondanks diverse inspanningen niet gelukt. Mede daarom worden de mogelijkheden voor samenwerking met een ander regionaaloverheidsbedrijf verkend. In de evaluatie wordt beschreven dat alle betrokkenen ervan doordrongen zijn dat de huidige schaal beperkingen oplevert en schaalvergroting nodig is.

6 Memo

governance AREA, 4 januari 2018.

t Aandeelhoudersovereenkomst NV AREAReiniging tussen gemeente Coevorden, gemeente Emmen en gemeente Hoogeveen,

9 november 2005. 8 Aandeelhoudersovereenkomst

NV AREAReiniging tussen gemeente Coevorden, gemeente Emmen en gemeente Hoogeveen, 9 november 2005. 9 K + V, Eindrapportage Evaluatie AREA2006-2010, 21 februari 2012.

Bijdrage AREAaan strategische doelstellingen van de gemeente Emmen I 27 augustus 2019 I Pagina 12/41

o

TwynstraGudde

Geconcludeerd wordt dat op het punt van afvalverwerking de noodzaak van krachtenbundeling op grotere schaal evident is. Dit kan in een nieuwe/formele organisatie, maar een sterkere inkooppositie kan ook in een informeel, projectmatig samenwerkingsverband worden qerealiseerd."

3.2 2010-2013: (Uitrol van) Kaderplan Afvalstoffen 2010: Kaderplan Afvalstoffen Ongeveer vier jaar na de oprichting van AREAwordt het Kaderplan Afvalstoffen 2010-2015 gelanceerd. In het Kaderplan Afvalstoffen is het beleid van de drie gemeenten op elkaar afgestemd. Het hoofddoel van het te voeren beleid is het door bronscheiding bevorderen van afvalscheiding en hergebruik. Deze doelstelling houdt tevens verband met de nationale doelstellingen op het gebied van afvalscheiding (Wet milieubeheer en het Landelijk Afvalbeheerplan, afgekort LAP. Het Europees afvalbeleid is op rijksniveau uitgewerkt in het LAP. Ten tijde van het Kaderplan Afvalstoffen is LAP2 in werking getreden" voor de periode 2009-2015 (met een doorkijk tot 2021)). Landelijk Afval Plan 2 (LAP2)

Het LAP2 heeft als ondertitel: "Naar een materiaalketenbeleid" en richt zich, in tegenstelling tot het LAP1, niet uitsluitend meer op de afvalketen (van inzameling tot en met verwijdering), maar op het hele traject van de winning van een grondstof tot en met de verwerking als afvalstof. Om vermindering van de milieudruk van afval te realiseren, richt het beleid zich op aangrijpingspunten eerder in de keten, zoals het productontwerp. Het denken in ketens moet leiden tot meer innovatieve oplossingen en samenwerking tussen bedrijven. Het LAP2 brengt geen veranderingen in taken en verantwoordelijkheden van gemeenten: de taken van de gemeenten blijven ook volgens het LAP2 voornamelijk beperkt tot afvalpreventie, afvalscheiding, vergunningverlening en handhavinq." Het LAP2 stelt dat in 2015 60% van het huishoudelijk afval nuttig toegepast dient te worden. Het voorgaande betekent dat gemeenten een bepaalde mate van vrijheid hebben bij het invullen van het behalen van de doelstelling van 60% op het gebied van bronscheiding en een nuttige toepassing van afvalstromen. Anders dan in het LAP1 is nu niet meer per deelstroom voorgeschreven hoeveel er middels bronscheiding moet worden inqezarneld."

In het kaderplan wordt door Emmen gestreefd naar een bronscheidingspercentage van 60%. Het Kaderplan Afvalstoffen vloeit in 2011 uit tot een werkplan. De inhoud van het kaderplan en het daaruit voortvloeiende werkplan voor de deelnemende gemeenten is in samenwerking met AREA tot stand gekomen. Met deze samenwerking werd uitvoering gegeven aan de bij de oprichting van AREAgemaakte afspraak om uit doelmatigheidsoverwegingen het beleid tussen de drie gemeenten zoveel mogelijk te harmoniseren.

10 K+V,

Eindrapportage Evaluatie AREA2006-2010,21 februari 2012 LAP2 is op 24 december 2009 in werking getreden. Het LAP2 vervangt dan het LAP1, waarin het rijksbeleid voor de periode 2002-2012 was vastgelegd. 12 Uitvoeringsdocument Kaderplan Afvalstoffen 2010-2015 gemeente Emmen 13 Uitvoeringsdocument Kaderplan Afvalstoffen 2010-2015 gemeente Emmen II

Bijdrage AREA aan strategische doelstellingen van de gemeente Emmen 127 augustus 2019 1 Pagina 13/41

'-'

TwynstraGudde

2013: Visienotitie Afvalbeheer In 2013 wordt de Visienotitie Afvalbeheer vastgesteld. De visie sluit aan bij het Kaderplan Afvalstoffen 2010-2015 en landelijke (beleids)ontwikkelingen. Hierin worden de volgende doelen gesteld: Milieu: het behalen van de landelijke doelstellingen (dan nog LAP2) voor gescheiden afvalinzameling in 2015 door het verder omhoog brengen van het materiaalhergebruik. Om dat te realiseren moet de inzamelstructuur worden verbeterd en de afvalscheiding door bronscheiding geïntensiveerd. Service: het in stand houden van een hoog serviceniveau voor de inwoners van de gemeenten met laagdrempelige voorzieningen. En de huis-aan-huisinzameling wordt nog beter gefaciliteerd in het aan de bron (thuis) scheiden. Kosten: het dalen van de afvalbeheerkosten bereiken door enerzijds efficiëntere inzameling (bijvoorbeeld 10% lagere inzamelkosten in 2015 ten opzichte van 2010), kostenverlaging als gevolg van schaalvergroting AREA en anderzijds lagere afvalverwerkingskasten (bijvoorbeeld 5% minder restafval - 5% en lagere afvalverwerkingstarieven vanaf 2016). Gelet op de resultaten van de recentelijk uitgevoerde evaluatie bij AREAen de huidige afvalmarkt, zijn deze doelen zeker realistisch.

Daarnaaststreven de gemeenten ernaar om de bijdrage vanuit het gemeentelijk afvalbeheer aan andere maatschappelijke doelen, zoals duurzaamheid, kwaliteit van de buitenruimte sociale werkgelegenheid, te vergroten. Door dit alles gaat de totale maatschappelijke baten-kostenverhouding omhoog. Verder wordt in het visiedocument gesproken over verschillende vormen van schaalvergroting, waarbij fusie niet wordt uitgesloten. Hierbij wordt gesteld dat de drie gemeenten omwille van verdere prestatieverbetering, continuïteit en toekomstbestendigheid, een verdere samenwerking met een ander overheidsgedomineerd bedrijf als ROVA of OMRIN verder gestalte kan geven. Met betrekking tot restafvalverwerking willen de gemeenten gezamenlijk een aanbesteding doen, na afloop van het contract. Hierbij wordt gedacht aan ROVA. Tevens wordt bekeken of andere gemeenten willen aanhaken.

3.3 2013-2017:

Discussie over de toekomst van AREA

Na 2013 is er steeds minder eenduidigheid tussen de drie gemeenten over de toekomst van AREA. In 2014 is door alle aandeelhouders ingestemd met een verkenning van een samenwerking met ROVA. De standpunten van de gemeenten lopen uiteen omdat Hoogeveen wil inzetten op schaalvergroting door een fusie met ROVA aan te gaan, terwijl Emmen en Coevorden hier tegen zijn. Zo zijn er bij Emmen bijvoorbeeld zorgen over de effecten op de werkgelegenheid en twijfels of een dergelijke fusie ook op de lange termijn financieel rendabel is. Door de verschillende visies van de gemeenten op de toekomst van AREA, komt de koers van AREAonder druk te staan." Door het verschil in inzicht, verliest de AvA daadkracht en de directie van AREA krijgt te maken met verschillende geluiden uit de drie gemeenten. Dit zorgt er bijvoorbeeld voor dat het Strategisch Bedrijfsplan van AREAvan 2016-2021 gedurende deze periode niet wordt vastgesteld door de AvA. Dit is ook als risico gedefinieerd in de risicoparagraaf van het jaarverslag van 2016 AREA, omdat AREA hierdoor op dat moment geen gedragen strategi14 Interview

RvC AREA, interview Beleidsadviseur team Concern Strategie en Advies

Bijdrage AREAaan strategische doelstellingen van de gemeente Emmen I 27 augustus 2019 I Pagina 14/41

o

TwynstraGudde

sche koers had. Dit vormde vervolgens een risico om doelgericht inhoud te geven aan businessplannen die zijn gericht op groei en de verdere inzet op realisatie van het VANGproqramrna." Het document is later, in 2018, vastgesteld met een nieuwe oplegger en daarmee richtinggevend voor bestuur en management van AREA. In deze periode stopt tevens het Kenniscentrum AREA(AREA Kennis & Regie). Hierdoor is ook het gezamenlijke maandelijkse beleidsoverleg gestopt. Dit wordt vervangen door individueel accountoverleg. Hierdoor is er minder onderlinge afstemming tussen de gemeenten over AREA. Kennis wordt door AREAin de periode daarna meer in regionaal verband ontwikkeld en gedeeld in verschillende partnerschappen en samenwerkingsverbanden,zoals Markekein'', Noordelijk Innovatielaboratorium Circulaire Economie, Combinatie Oost" en Marktkennis Noord-Nederland" 19 Verder lopen in deze periode de agenda's van de gemeenten meer uiteen en wordt er minder gezamenlijk opgepakt.

Zo zijn er vanaf 2015 drie verschillende campagnes gestart: - Hoogeveen: Hoogeveen sorteert voor! (2015) - Emmen:Afval, scheldt u mee? (2016) - Coevorden: Afval, haaljij eruit wat erin zit? (2017) Later wordt geconcludeerd dat AREAin deze periode niet voldoende stuurt op uniformering en intensivering op tactisch/operationeel niveau." Omdat er geen gezamenlijk standpunt is over de toekomst van AREA, wordt na overleg tussen de aandeelhouders, opdracht gegeven aan de gemeentesecretarissenom de ontwikkelingen en onderzoeken in de periode 2013-2016 door een quick scan te evalueren Het doel van de quick scan is erachter te komen of er nog een gezamenlijk belang van de samenwerking binnen AREAaanwezig is en leermomenten in dit proces te destilleren." December 2017: Resultaten van de quick scan Op 8 december 2017 verschijnt de quick scan. Hierin wordt aangegeven dat er geen aanwijzingen zijn dat de oorspronkelijke uitgangspunten bij de oprichting van AREAniet meer van toepassing zijn." Er is dus reden om de samenwerking voort te blijven zetten. Wel wordt aangegeven dat er op tactisch en operationeel niveau te weinig afstemming is geweest en dat onder andere meer beleidsconvergentie en intensivering van de samenwerking op thema's als gescheiden inzameling nodig zijn.

In de quick scan uit 2017 wordt over het Strategisch Plan AREA 2016-2021 gesteld dat dit document op het gebied van samenwerking te vrijblijvend en te weinig concreet is en teveel IS Jaarverslag2016 NV AREAReiniging Emmen. 16 Het ambtelijk voorbereidingsplatform

van de twaalf Drentse gemeenten en AREA.

17 Het samenwerkingsverband van AREA(namens alle Drentse gemeenten, exclusief de gemeenten Midden-Drenthe en Westerveld),

Circulus-Berkel (namens de gemeenten in de regio Apeldoorn-Zutphen), ROVA (namens de gemeenten in Overijssel), AVU (namens alle gemeenten in provincie Utrecht) en GAD (namens gemeenten in de regio Gooi- en Vechtstreek). 18 Samenwerkingsverband tussen Omrin, Stadsbeheer Groningen, Virol en AREA. 19 Jaarverslag 2016 N.V. AREA Reiniging Emmen. 20 Quick scan/Rapportage werkgroep AREA, 8 december 2017. 21 Brief van het college van burgemeester en wethouders en de gemeentesecretaris aan de gemeenteraad van Emmen, 'AREA Reiniging NV', 14 februari 2018, kenmerk 18.005411. " Quick scan/Rapportage werkgroep AREA, 8 december 2017

Bijdrage AREAaan strategische doelstellingen van de gemeente Emmen 127 augustus 20191 Pagina 15/41

"

TwynstraGudde

open eindes kent. Hierdoor wordt dit plan later aangepast naar het Strategisch Actieplan Onderdeel Samenwerken 2019-2021. Hierdoor is er langere tijd geen door de AvA vastgesteld strategisch plan, waarin doelen en daaraan gekoppelde acties staan geformuleerd.

Verminderde sturing naar AREA vanuit de gemeente Emmen In dezelfde periode is er binnen de gemeente Emmen verminderde sturing richting AREA. Zo zijn er veel wisselingen in de invulling van de functie Accountmanager AREA. Ook wordt door de gemeente gesteld dat er een hoog verloop binnen AREA is geweest, wat een negatief effect op de continuïteit heeft gehad. Bovenstaandezorgt dan voor een verminderd intern overzicht bij de gemeente in van wat er allemaal precies wordt gevraagd aan AREA, waaraan uitvoering wordt gegeven en wie er wanneer met AREAaan tafel zit." Daarnaastwordt in verschillende ambtelijke interviews aangegeven dat er in de periode te weinig sprake is van een structuur waarin binnen de gemeente Emmen intern overleg plaatsvindt rondom AREA. waarin bijvoorbeeld gemaakte afspraken worden vastgelegd en gedeeld. In de bestuurlijke interviews is naar voren gekomen dat er in deze periode ook in beperkte mate afstemming in het college tussen opdrachtgever, eigenaar en afnemer is geweest. Ook de schakel tussen de gemeente Emmen en AREA heeft in deze periode versterking nodig. In de interviews wordt aangegeven dat Emmen in deze periode last ervaart van het hoge verloop bij AREA. wat een negatief effect heeft op de continuïteit.

Tevens wordt de adviesrol van AREAin deze periode onvoldoende inqevuld." Ook is er in die periode geen opvolging gekomen voor het Kaderplan Afvalstoffen, dat liep van 2010-2015, in de vorm van een nieuw kaderplan. Hierdoor is er geen overkoepelend beeld van de verschillende doelen die gesteld worden vanuit de gemeente Emmen richting AREAen hoe deze zich verhouden tot elkaar.

3.4 2017/2018-heden: doorontwikkeling Na 2017 vindt er een doorontwikkeling plaats. Hierbij wordt er vanuit Emmen gewerkt aan het herstel van de schakels met AREAen de interne schakels binnen de gemeente Emmen met betrekking tot AREAen worden zaken die tot deze periode zijn blijven liggen opgepakt.

23 Interviewadviseur bedrijfsvoering 24 Interviewadviseur bedrijfsvoering,

interview concern manager

Bijdrage AREAaan strategische doelstellingen van de gemeente Emmen 127 augustus 20191 Pagina 16/41

o

TwynstraGudde

Hierbij valt te denken aan de vaststelling en nadere uitwerking van koersdocumenten, zoals het strategisch actieplan van AREA, maar ook aan het vernieuwen van de productovereenkomsten en aan het versterken van de schakelstussen personen tussen AREA, Emmen, Coevorden en Hoogeveen.

2018: Koers wordt vastgesteld in door vaststelling Strategisch Actieplan in de AvA en oplegger uitwerking Strategisch Actieplan onderdeel Samenwerken In 2018 verschijnt de Uitwerking Strategisch Actieplan onderdeel Samenwerken AREA 20192021. Dit betreft een actieplan/plan van aanpak voor het onderdeel samenwerking als nadere uitwerking van het plan AREA2016-2021. Het document wordt in november 2018 vastgesteld wordt door de AvA. Het document richt zich vooral op hoe AREAsamenwerkingen met de regio wil aangaan, omdat intergemeentelijke samenwerking en samenwerking met partners in de (grondstoffen)ketens in de komende periode steeds belangrijker wordt met het oog op de landelijk gestelde doelen rondom afvalwerking en duurzaamheid. AREAfocust zich in 2018 op het vinden van strategische samenwerkingspartners om onder meer de omslag naar een circulaire economie te kunnen versnellen. Als gevolg hiervan werkt AREA vanaf 2019 intensief samen met Omrin in het managen van contracten met afval- en recyclebedrijven met als doel het bundelen van professionaliteit en afval- en qrondstofvolumes." Daarnaast is in 2018 een nieuw samenwerkingsverband met Virol voorbereid met betrekking tot het inzamelen van restafval, groente-, fruit- en tuinafval (GFT), en plastic en metalen verpakkingen en drankenkartons (PMD) bij alle huishoudens in de gemeente Oldambt. Vanaf 2019 zamelt AREAdeze stromen in.

25

2017-heden: Werken aan vernieuwde productovereenkomsten Ook wordt in deze periode gestart met het actualiseren van de productovereenkomsten tussen AREAen de gemeenten onder begeleiding van een adviesbureau, met een ambtelijke afvaardiging van de opdrachtgevende gemeenten en een vertegenwoordiging van AREA. Jaarlijks worden de productovereenkomsten besproken. Soms hebben daarbij wat accentverschuivingen plaatsgevonden, maar er heeft nog geen update plaatsgevonden van de productovereenkornsten." Tot deze periode werden de oude productovereenkomsten steeds qeïndexeerd." Dit heeft als gevolg gehad dat de prijzen die de gemeenten voor de diensten betalen vooral historisch zijn bepaald. Gezien de productovereenkomst meer dan tien jaar oud zijn, kunnen hierdoor afwijkingen ontstaan in de marktprijzen voor deze producten en diensten. In 2018 zijn de meeste productovereenkomsten door de ambtelijke afvaardiging van de opdrachtgevende gemeenten en AREAopnieuw beschreven. Hierna is een start gemaakt met het financieel invullen van de nieuwe overeenkomsten om zo met geactualiseerde productovereenkomsten, werkbestekken en tarieven te kunnen werken. Vervolgens kan AREA haar bedrijfsvoering laten aansluiten op deze nieuwe productovereenkomsten.

Interview beleidsadviseur team Concern Strategie en Advies Emmen. 27 Interview wethouder Milieu en Duurzaamheid 28 Interview Adviseur bedrijfsvoering 25

26 Financieeljaarverslag 2018 van NV AREA Reiniging

Bijdrage AREAaan strategische doelstellingen van de gemeente Emmen 127 augustus 2019 1 Pagina 17/41

«I) TwynstraGudde

Met de hernieuwde productovereenkomsten zijn de gemeenten naar verwachting rond 2020 in staat om beter invulling te geven aan hun opdrachtgeverschap en kan AREA haar opdrachtnemersrol goed uitvoeren en verantwoording afleggen over prijs- en kwaliteitscondities. 29

Vanaf 201S-heden: Emmen zet in op doorontwikkeling Ook in Emmen wordt er vanaf deze periode gewerkt om zaken die in de afgelopen jaren meer zijn blijven liggen, op te pakken. Deze doorontwikkeling is nu nog steeds gaande. Zo is er begin 2019 een nieuwe accounthouder AREA aangesteld bij de gemeente Emmen. Dit dient bij te dragen aan een beter overzicht van de gemeente rondom alles wat er speelt met AREA alsmede dat het de schakels tussen de gemeente Emmen en AREA verder dient te versterken. Ook wordt er gewerkt aan een nieuw Kaderplan Afvalstoffen. De vorming van dit kaderplan heeft vertraging opgelopen. Daarnaastzet Emmen in op het versterken van de schakelstussen de eigenaarsrol en de opdrachtgeversrol, door middel van betere afstemrninq." In verschillende interviews komt naar voren dat Emmen nog een inhaalslag van deze periode te maken heeft. Veel is in de voorgaande periode blijven liggen en er is momenteel binnen de organisatie van de gemeente Emmen nog steeds veelonduidelijkheid over welke acties en contacten er precies lopen met AREA, wat wel en niet is opgepakt en welke stukken door wie zijn vastgesteld. In meerdere interviews is aangegeven dat de afstemming tussen de verschillende rollen die de gemeente bekleedt ten aanzien van AREA moet nog worden verbeterd." Dit geldt op ambtelijk en op bestuurlijk niveau.

Vanuit de bestaande documentatie is het moeilijk voor de organisatie om hier een duidelijk beeld van te krijqen." Er wordt nu nog gewerkt met verouderde documenten, zoals een steeds geïndexeerde productovereenkomst uit 2006 en een verouderd kaderplan. Hoewel nu gestalte wordt gegeven om bovenstaande op te pakken zijn deze nieuwe documenten nog niet gefinaliseerd.

29 Financieeljaarverslag 2018 van NV AREAReiniging Emmen. 30 Interview teamleider BOR, interviewaccountmanager AREA, interview concernmanager 31 Interview wethouder Deelnemingen, adviseur bedrijfsvoering, teamleider BOR 32 Interviewaccountmanager

AREA, adviseur bedrijfsvoering.

Bijdrage AREAaan strategische doelstellingen van de gemeente Emmen 127 augustus 20191 Pagina 18/41

o

TwynstraGudde

4. Ambities en doelstellingen

In dit hoofdstuk wordt geëvalueerd in hoeverre de ambities en de doelstellingen voldoen aan het vastgestelde normenkader. In het normenkader worden met betrekking tot de ambities en de doelstellingen de volgende normen geformuleerd. Aspect

Normen

Ambities en

De gemeente Emmen heeft een duidelijke strategie vastgesteld ten aanzien van AREA.

Doelstellingen

-

Deze strategie is volledig, waarbij alle relevante beleidsdomeinen in samenhang worden behandeld.

-

De strategie gaat in op de rol van de gemeente ten aanzien van AREA als aandeelhouder en op de rol als opdrachtgever.

Op een consistente en volledige wijze is deze strategie vertaald naar doelstellingen. -

Deze doelstellingen zijn SMARTgeformuleerd.

-

Aantoonbaar is gemaakt dat met deze strategie de doelstellingen van de gemeente Emmen gerealiseerd kunnen worden.

De samenwerking met de gemeenten Coevorden en Hoogeveen is zodanig dat de strategie en de doelstellingen van de drie gemeenten ten aanzien van AREAop elkaar zijn afgestemd. De invulling van de governance van AREA is zodanig dat AREA een duidelijke strategie

In dit hoofdstuk wordt allereerst gekeken naar het eerste blok van het normenkader: is er een strategie van Emmen richting AREA en hoe luidt deze? Daarbij worden de bullets onder het eerste deel in dit blok van het normenkader behandeld. Vervolgens wordt ingegaan op de vertaling van de strategie naar doelstellingen. Hierbij wordt gekeken naar de wijze waarop deze zijn geformuleerd en hoe aantoonbaar is gemaakt dat de doelstellingen gerealiseerd kunnen worden.

4.1 Strategie van de gemeente

Emmen ten aanzien van AREA

Er is momenteel geen overkoepelende strategie van Emmen vastgesteld ten aanzien van AREA, waarin alle doelen vanuit Emmen richting AREAstaan beschreven en hoe deze behaald dienen te worden. In hoofdstuk 2 is uiteengezet dat het laatste Kaderplan Afvalstoffen de periode 2010-2015 beslaat en dat er momenteel een nieuw plan in de maak is. Dit houdt in dat er vanaf 2015 tot op heden geen concrete beleidsstukken zijn waarin overkoepelend uiteen is gezet welke ambities en doelstellingen de gemeente Emmen ten aanzien van AREA heeft, hoe deze zich tot elkaar verhouden en wat de strategie is om deze te kunnen realiseren. In de interviews wordt dit bevestigd en komt het beeld naar voren dat bij de gemeente zelf ook nog een concreet overzicht ontbreekt van welke verschillende doelen er expliciet met betrekking tot AREA gesteld zijn en hoe deze zich tot elkaar verhouden.

Bijdrage AREAaan strategische doelstellingen van de gemeente Emmen I 27 augustus 2019 I Pagina 19/41

o

TwynstraGudde

Doordat deze strategie er niet is, kan deze ook niet ingaan op de rol van de gemeente Emmen als aandeelhouder en als opdrachtgever, noch kan deze worden vertaald in doelstellingen.

4.2 Doelstellingen van de gemeente

Emmen ten aanzien van AREA

Het ontbreken van een dergelijke strategie wil niet zeggen dat er geen doelstellingen zijn geformuleerd door Emmen met betrekking tot AREA. Zo conformeert Emmen zich bijvoorbeeld aan de nationale doelstellingen op het gebied van afvalscheiding en restafval zoals benoemd in het VANG-programma. Dit blijkt uit onder andere de interviews en de kwartaalverslagen van AREA en Emmen,waarin over de voortgang van afvalscheiding en restafval wordt gerapporteerd. Daarnaast is bijvoorbeeld in het Coalitieakkoord, AREAgenoemd als een van de partners die arbeidsparticipatie binnen de gemeente kan faciliteren. Verder was in de discussie rondom de mogelijke fusie met ROVAte zien dat behoud van de werkgelegenheid in de regio ook een belangrijk doel van de gemeente bij AREA was. Deze doelthema's komen dan ook terug in de centrale onderzoeksvraag van dit onderzoek. In de paragrafen hierna wordt daarom, aan de hand van de aangeleverde documenten en de interviews, voor de doelthema's duurzaamheid en milieu, werkgelegenheid en arbeidsparticipatie uiteengezet welke doelstellingen Emmen hiervoor geformuleerd heeft. Gezien er geen overkoepelende strategie is met betrekking tot AREA waarin de verschillende doelstellingen staan geformuleerd, is in het onderzoek gezocht naar documentatie waaruit blijkt dat Emmen zich aan doelstellingen op een van de bovenstaande terreinen doelstellingen committeert.

Ook is hier in de interviews en in het groepsgesprek met de raad naar gevraagd.

4.2.1 Duurzaamheid en milieu Geformuleerde doelstellingen door de gemeente Emmen

In het collegeprogramma wordt AREA niet genoemd als het gaat om duurzaamheid, hoewel duurzaamheid een van de speerpunten vormt van het collegeprogramma. Uit analyse van de andere stukken en gesprekken komt naar voren dat met betrekking tot het doelthema duurzaamheid en milieu de nationale doelstellingen worden gehanteerd. Emmen heeft, evenals de overige gemeenten in Nederland, een wettelijke zorgplicht voor de inzameling van huishoudelijk afval en een maatschappelijke opdracht om bij te dragen aan de totstandkoming van een circulaire economie. Het programma VANG Huishoudelijk Afval formuleert hiervoor belangrijke doelstellingen voor gemeenten. Het programma is ontwikkeld om gemeenten te helpen om de nodige stappen te zetten naar een circulaire economie. Naast afvalscheiding zijn preventie en grondstofketens sluiten belangrijke speerpunten. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de inzameling van het huishoudelijk afval. Daarmee zijn ze ook een belangrijke partij richting 75% afvalscheiding en 100 kilogram restafval in 2020.33 Het terugbrengen van het restafval naar 100 kilogram in 2020 en het behalen van 75% afvalscheiding zijn momenteel de meest prominente doelen die Emmen nastreeft wanneer het gaat om AREA in relatie tot duurzaamheid en milieu.

Dit blijkt uit onder andere het feit dat Drenthe het in 2017 door de werkgroep Markerein ontwikkelde manifest Drenthe Van Afval Naar Grondstoffen heeft ondertekend. 33 Website

VANG Huishoudelijk

Afval. httgs://www.vang-hha.nI!Geraadpleegd op 4 juni 2019.

Bijdrage AREAaan strategische doelstellingen van de gemeente Emmen 127 augustus 2019 I Pagina 20/41

o

TwynstraGudde

In het manifest spreken alle Drentse gemeenten en AREA de intentie uit om intensief samen te werken in het reduceren van de hoeveelheid restafval, conform de VANG-doelstelling van 100 kilo per inwoner per jaar. Ook laten de kwartaalrapportages van AREA aan Emmen, waarin over de voortgang van Emmen op het gebied van afvalscheiding en restafval wordt gerapporteerd, zien dat Emmen betrokken is bij de behaalde prestaties op deze twee gebieden. Tevens wordt in de interviews met de gemeente Emmen aangegeven dat de hoeveelheid restafval en het scheidingspercentage belangrijke graadmeters zijn voor Emmen wanneer het gaat om afval in relatie tot duurzaamheid en milieu. Ook voordat de VANG-doelstellingen in het leven werden geroepen was Emmen al bezig met maatregelen voor afvalscheiding in het kader van LAP2, waarin 60% afvalscheiding als doelstelling wordt gehanteerd. Dit komt bijvoorbeeld naar voren in het Kaderplan Afvalstoffen 2010-2015 en in de Visienotitie Afvalbeheer van 2013 (zie hoofdstuk 2). Als aangegeven, conformeert de gemeente Emmen zich aan de landelijke doelstellingen wat betreft afval. Deze doelstellingen zijn niet expliciet uitgewerkt en vastgesteld in een actueel beleidskader. Daaraanwordt op dit moment gewerkt, zo geven college en organisatie aan.

De geformuleerde doelstellingen voor AREA komen echter niet altijd terug in alle belangrijke overkoepelende documenten en beleidskaders. Een voorbeeld hiervan is het Bestuursakkoord. Hoewel in het in het Bestuursakkoord Samen investeren! 2018-2022 in paragraaf 3 (Wij investeren in een duurzame gemeente) uitspraken worden gedaan over de circulaire economie, die raakvlak hebben met de werkzaamheden van AREA, wordt AREA hier niet expliciet in genoemd. In het Bestuursakkoord wordt vermeld dat Emmen wil "blijven inzetten op de circulaire economie, waarbij de nadruk ligt op het sluiten van kringlopen, het voorkomen van afval en verspilling en het toepassen van nieuwe materialen. Naast hergebruiken en recyclen van producten en grondstoffen wordt als volgende stap waarde toevoegen (upcyclen') qezien."" Hoewel hieruit blijkt dat duurzaamheid en circulaire economie thema's zijn waarop ingezet, wordt hierin dus geen vertaling gemaakt richting de doelen voor AREA. Dit vergroot de onduidelijkheid over wat de gemeente Emmen precies beoogt met AREA. Geformuleerde doelstellingen door AREA

Ook AREA zet met betrekking tot duurzaamheid en milieu in op het behalen van de VANGdoelstellingen en de bredere doelen rondom de circulaire economie. Dit komt naar voren in bijvoorbeeld het Strategisch Actieplan 2016-2021 en in de Uitwerking Strategisch Actieplan onderdeel Samenwerken AREA 2019-2021. In dit laatste document staat bijvoorbeeld onderstaande afbeelding, waarin de realisatie van het VANG-beleid met bijbehorende doelen staan beschreven.Ook is te zien dat op niveau 3 wordt toegewerkt naar de bredere doelen met betrekking tot de overgang naar een circulaire economie.

34 Bestuursakkoord Samen investeren! 2018-2022.

Bijdrage AREA aan strategische doelstellingen van de gemeente Emmen I 27 augustus 2019 I Pagina 21/41

'-'

TwynstraGudde

AREA Reiniging NV in relatie tot Landelijk Afvalbeheerplan en CE-beleid

niveau 3 Nederland Circulair2017 - 2030

+

FOCUS • vcranderroute

cjrcutarm econorme

• op weg naar de 'her-qebruik'

oconormo

niveau 2

Van lineaire

+

naar circulaire economie

"'" .' i §: Lineaire economie

Hergebruik economie

~

niveau 1

Circulaire economie

.",

".

,

.

I sarneewerken grondstofketens • tectmsche -. sociale - en systeermnnovanes • samenwerktng kennIS-en uttvcertnqspartners • toolbox vaal regiO

• afstemmen

In

Bron: Uitwerking Strategisch Actieplan onderdeel "Samenwerken" AREA2019-202l

Aantoonbaarheid dat met deze strategie de doelstellingen van de gemeente Emmen gerealiseerd kunnen worden Het is niet aantoonbaar dat de doelstellingen van Emmen op het vlak van duurzaamheid en milieu met betrekking tot de VANG-doelstellingen gerealiseerd kunnen worden. AI is het alleen maar omdat de doelstellingen niet zijn vertaald in een richtinggevend beleidskader waarin wordt aangegeven in welk tempo, op welke wijze en met welke tussenresultaten de doelstellingen gerealiseerd gaan worden. In interviews wordt wel aangegeven dat ingezet wordt op een aanpak die realistisch is en waarbij draagvlak onder inwoners in stand moet blijven. Tot deze insteek is echter niet expliciet besloten door de raad. Meerdere keren wordt vanuit AREA medegedeeld dat Emmen niet goed op koers ligt om de VANG-doelstellingen te realiseren en dat er additionele maatregelen nodig zijn. Dit wordt bijvoorbeeld gemeld in het StrategischActieplan 2016-2021 van AREA: "De huidige cijfers van Emmen komen nog lang niet in de buurt van de beoogde doelen op het gebied van restafval en afvalscheiding. Indien de ontwikkeling in de afgelopen jaren - bij gelijkblijvend beleid - wordt doorgezet, worden de ambities richting 65% in 2015 en 75% afvalscheiding in 2020 niet gehaald.